1. Contexto económico general

Brasil y México son similares en muchos aspectos. En términos de producto interno bruto (PIB) per cápita, los dos países están cerca (respectivamente, 10 600 y 9 900 dólares de media entre 2010 y 2019). Además, una vez superada la “década perdida” de los ochenta y controlada la inflación, ambos países han experimentado desde entonces una tendencia al estancamiento económico, marcada por una tasa mediocre de crecimiento del PIB (aún más en Brasil; Cuadro 1). Justo antes de la pandemia, Brasil salía de una crisis económica importante, con una caída del PIB de 3.8% en 2015 y de 3.6% en 2016, sin recuperación posterior, a diferencia de crisis anteriores (^{Salama, 2021}). Ni la congelación del gasto público durante 20 años aprobada en 2016 (Teto dos Gastos), ni la reforma laboral de 2017, ni la reforma de las pensiones de 2019 tuvieron los resultados esperados por sus promotores liberales. El programa de Bolsonaro es una continuación de estas reformas liberales. Entre 2017 y 2019 la tasa de crecimiento brasileña se estancó: 1.3%, 1.8% y 1.2%, respectivamente. En México la situación no fue mucho mejor, tuvo una tasa de crecimiento apenas por encima de 2%, e incluso negativa en 2019 (-0.2%) durante el primer año de la presidencia de AMLO, que, sin embargo, propuso un cambio en la trayectoria de desarrollo en torno al programa “4T” (la Cuarta Transformación) con el que fue elegido.³ La pandemia provocó el mayor choque macroeconómico jamás registrado por ambos países, especialmente en México, en ausencia de políticas anticíclicas significativas (véase más adelante). En 2020 el descenso del PIB sería de 8.2% en México, frente a 3.9% en Brasil. La vuelta al crecimiento al año siguiente compensó las pérdidas en Brasil, pero no en México (4.8 frente a 4.6 por ciento).

Sin embargo, las dinámicas económicas son en parte diferentes. No se basan en los mismos factores. La economía mexicana depende cada vez más de las remesas de los trabajadores migrantes en los Estados Unidos, que representaron 3.9% del PIB en 2020 (frente a 0.2% en Brasil), y de las empresas maquiladoras para equilibrar sus cuentas exteriores. La economía brasileña depende mucho más de la demanda de materias primas, sobre todo de China. Estas tendencias tienen consecuencias para la estructura del mercado laboral (^{Salama, 2018}; ^{Calva, 2019}; ^{Salama y Gaulard, 2020}). En ambos países la informalidad es masiva, representa 55% de los empleos en México y 40% en Brasil. Los empleos mal pagados e informales concentran la mayor parte de la pobreza.

El salario mínimo era históricamente muy bajo en México. En 2018, justo antes de la llegada al poder de los dos presidentes, era de 114 euros al mes (frente a 240 euros en Brasil). Desde entonces ha aumentado significativamente, especialmente con la actual administración de AMLO (^{Comisión Nacional de los Salarios Mínimos [Conasami], 2022}). En Brasil el salario mínimo apenas ha aumentado con Bolsonaro, a diferencia de periodos anteriores, con las presidencias de Lula (2003-2009) y Dilma (2010-2016). Estos aumentos permitieron, directa o indirectamente (mediante la indización de las pensiones, así como los ingresos de los campesinos pobres y de los discapacitados), una reducción masiva de la pobreza. Sin embargo, después el salario mínimo siguió bajando. Cayó de 273 euros en 2017 a 173 euros en 2021 (cuando se unió a México, que experimentaba la dinámica contraria), lo que provocará un importante aumento de la pobreza. En cambio, el salario mínimo mexicano lleva mucho tiempo desvinculado de la inflación y de los ingresos laborales. Además, no sirve de ancla para las cuantías de las pensiones como en Brasil. Por lo tanto, sus efectos sobre la reducción de la pobreza son más limitados, sobre todo porque una gran parte de la población percibe un salario inferior al mínimo. Así, las grandes desigualdades de renta y riqueza han tendido a reducirse en Brasil desde principios de la década del 2000, mientras que se han estancado en México. En 2017 el índice de Gini de los ingresos de los hogares se estimó en 0.529 en Brasil y 0.454 en México.⁴

Dos diferencias estructurales merecen ser destacadas antes de ser tratadas con más detalle adelante. En primer lugar, el gasto público social es estructuralmente bajo como porcentaje del PIB en México (9% en 2019), pero mucho más alto en Brasil (17%; Cuadro 1 más adelante). Esta diferencia de casi el doble se ha mantenido durante al menos dos décadas. La misma proporción se observa en el gasto sanitario. En Brasil ronda en 10%, frente a poco más de 5% en México (^{Bizberg, 2022}). Esto se explica en parte por la baja proporción de pagos de pensiones en México, debido a la adopción del sistema de capitalización para el sector privado, y a unas pensiones muy bajas en el sector público. En Brasil, en cambio, predomina el sistema de reparto, y el gasto correspondiente es tres veces superior. Por otra parte, como ya se ha señalado, las transferencias de emigrantes son 10 veces superiores en México que en Brasil según datos del ^{Banco Mundial (2020b)}.

2. Políticas de lucha contra la covid-19

Si los proyectos económicos que llevaron al poder a los presidentes Bolsonaro (liberal) y AMLO (más estatista y progresista) antes de la pandemia ya eran muy diferentes, las respuestas económicas y sanitarias adoptadas durante la crisis fueron aún más marcadas y, paradójicamente, estaban en bandos opuestos. Aunque ambos aumentaron el número de medidas, los “paquetes covid” estaban reñidos entre sí. Mientras que en Brasil el paquete fue masivo, con un programa emblemático de transferencias monetarias de emergencia a los hogares, en México fue marginal y cosmético.

En Brasil las autoridades declararon rápidamente el estado de calamidad pública para escapar de los límites del déficit público. El presupuesto “de guerra” (orçamento de guerra) fue posible gracias a las suspensiones temporales de la Ley de Responsabilidad Fiscal (1998), la Regla de Oro del Banco Central y la ya mencionada congelación del gasto público durante 20 años, todo lo cual había sido presentado y defendido como la condición sine qua non de la gestión del gasto público por Bolsonaro y sus aliados liberales. Por lo tanto, hubo un cambio profundo por parte del presidente en este punto crucial. La visión ultraliberal de su ministro de Economía no se ha seguido, a pesar de sus repetidos intentos de aplicarla. Estas medidas fiscales excepcionales incluyen el aumento del gasto en sanidad; la ayuda temporal masiva a los hogares informales y vulnerables en forma de transferencias monetarias (auxilio emergencial o AE); el pago anticipado de la pensión del 13^o mes; bonificaciones para los salarios más bajos y subsidios de desempleo; la ampliación a más de un millón de beneficiarios del Bolsa Familia (el principal programa de transferencias condicionadas), así como una moratoria fiscal y una rebaja de impuestos sobre los equipos médicos. De todas estas medidas, el AE fue la más emblemática en cuanto a la reversión de Bolsonaro de su postura liberal. Benefició a más de 67 millones de brasileños, un tercio de la población del país, y se mantuvo parcialmente en 2021 (^{Razafindrakoto y Roubaud, 2021}; ^{Castilho et al., 2022: 10}). Vale la pena indicar que el AE fue inicialmente una propuesta de los diputados de la oposición -Partido de los Trabajadores (PT) y Partido Socialismo y Libertad (PSOL)- (^{Agência Câmara de Notícias, 2020}). También se produjeron transferencias adicionales del gobierno federal a los estados federales a fin de apoyar el gasto sanitario y la caída de los ingresos fiscales. El Banco de Desarrollo de Brasil (BNDES), un gran banco estatal de desarrollo, ha participado en la concesión de líneas de crédito a hogares y empresas, en particular para apoyar el capital circulante. El gobierno también ha apoyado a las pequeñas y medianas empresas (pymes), así como a las microempresas (medidas que también se mantuvieron en 2021).

El México de AMLO tampoco se ha quedado de brazos cruzados y también ha adoptado una serie de medidas. Entre ellas figuraban garantizar la financiación de la Secretaría de Salud; apoyar a los hogares y las empresas; reforzar el crédito y aumentar la liquidez para apoyar el buen funcionamiento de los mercados financieros, y acelerar el proceso de licitación del gasto público a fin de garantizar la plena ejecución del presupuesto. Además de estas acciones, la respuesta a la pandemia ha incluido la puesta en marcha de una serie de medidas como la anticipación del pago de las pensiones de jubilados y discapacitados; la aceleración de las devoluciones del impuesto al valor agregado (IVA); préstamos a empresas y trabajadores de los sectores formal e informal, y apoyo a los bancos de desarrollo. La Secretaría de Economía ha abierto una línea de préstamos a pymes y microempresas familiares. El gobierno ha subvencionado el seguro de desempleo durante tres meses a los trabajadores que tengan una hipoteca con la institución de la vivienda. Se han asignado recursos adicionales a los programas de vivienda. Así, pues, los funcionarios de categorías inferiores también tienen acceso a las ayudas a la vivenda, pero, al mismo tiempo, el gobierno promovió recortes salariales “voluntarios” (de 25%) a los altos funcionarios.

De hecho, la diferencia entre ambos países no radica tanto en la naturaleza de las intervenciones (a excepción de la transferencia de emergencia a Brasil), sino en su cuantía. El contraste es sorprendente. Aunque las cifras varían de una fuente a otra (según el periodo y los métodos contables),⁵ el balance converge, lo que pone de manifiesto reacciones desproporcionadas. Así, según ^{Soares y Berg (2022)}, y con base en datos del Fondo Monetario Internacional (FMI) hasta septiembre de 2020, el gasto adicional en Brasil representó 8.3% del PIB (dividido en 7.4% en gasto no sanitario y 0.9% en gasto sanitario), lo que situó al país casi al mismo nivel que Gran Bretaña (9.2%). En el mismo periodo y según la misma fuente, el gasto adicional en México fue sólo de 0.6% del PIB (0.5% en los sectores no sanitarios y 0.2% en el sector sanitario), más de 10 veces menos. Para todo 2020 ^{Lustig y Mariscal (2021)} plantean cifras de 14.6% del PIB en Brasil contra 1.1% en México (medidas fiscales y monetarias), y concluyen que México es uno de los países que menos ha hecho en esta materia, mientras que Brasil es uno de los que más. El FMI (2021) estimó los anuncios en 12% del PIB en Brasil en 2020, y en 1.9% para México. Según estas fuentes, el programa de Bolsonaro habría sido de seis a 13 veces mayor (como proporción del PIB) que el de AMLO.

A falta de estimaciones fiables de las cantidades realmente desembolsadas para las políticas contra la covid-19 en 2020 y 2021, se puede tener una idea indirecta mediante la evolución de los datos presupuestarios. En 2020 el gasto público aumentó 5.5 puntos del PIB en Brasil, dedicado casi exclusivamente al gasto social (+5.2 puntos; Cuadro 1). En cambio, en México, el gasto público sólo aumentó 2.1 puntos porcentuales, de los cuales 1.2 correspondieron al gasto social. Como resultado, el déficit público y la deuda se dispararon en Brasil. El primero alcanzó 13.3% del PIB, lo que supone un aumento de 7.4 puntos. En cuanto al segundo, se aproximó a 100% (98.7%), lo que corresponde a un salto de +10.8 puntos. En México el déficit público estructuralmente más bajo se contuvo en 4.4% (un incremento de 2.1 puntos). En cambio, la deuda pública se mantuvo peor (+6.8 puntos), pero, con 60.1%, sigue siendo casi 40 puntos del PIB inferior a la de Brasil. En 2021 la reducción de las políticas anticovid-19 y, sobre todo, el renovado crecimiento han permitido al país acercarse al equilibrio financiero anterior a la pandemia. En resumen, AMLO ha implementado un programa de austeridad del gasto público para reasignar gasto no prioritario al llamado gasto prioritario,⁶ sin contener la deuda pública, mientras que Bolsonaro ha comprometido a Brasil a un programa expansivo de escala sin precedentes. Viniendo de un presidente liberal (y de su ultraliberal ministro de Economía Paulo Guedes, un autoproclamado “Chicago Boy”), esto es sorprendente, especialmente si se compara con el estatista y progresista AMLO en México.

Asimismo, en el frente sanitario las respuestas a la pandemia han sido diferentes, aunque menos pronunciadas que en el de la política económica. Aquí se presentan los principales elementos. La pandemia golpeó a ambos países prácticamente al mismo tiempo. Sin embargo, ninguno de los dos impuso políticas federales de contención, aunque algunos estados federales, gobernados principalmente por la oposición, aplicaron medidas de distanciamiento social más estrictas (^{Bennouna et al., 2021}).

En Brasil la promoción por parte del presidente del uso de hidroxicloroquina e ivermectina (medicamentos indicados para la profilaxis de la malaria y el tratamiento antiparasitario, sin efecto científicamente comprobado para covid-19) (^{Furlan y Caramelli, 2021}), la negativa al uso de mascarillas y al distanciamiento social, así como el rechazo a la contención obligatoria superaron nada menos que a tres ministros de Salud sucesivos en los primeros meses de la pandemia. Esto provocó tensiones e inestabilidad sanitaria, política y económica, así como un número considerable de muertes. Por otro lado, el Sistema Único de Salud (sus), heredado de la Constitución de 1988, y las instituciones públicas de investigación como Fiocruz (Río de Janeiro) y Butantan (São Paulo) desempeñaron un papel importante en la prevención y la difusión de información científica y de salud pública, lo cual permitió, aunque de manera imperfecta, contrarrestar la postura negacionista del gobierno y especialmente de Bolsonaro. La tradición y la reputación internacional del Plan Nacional de Vacunación (Programa Nacional de Imunizaçoes, creado en 1973) posibilitaron organizar rápidamente la vacunación de la población brasileña con vacunas desarrolladas en Inglaterra y China, así como de producción nacional (Astra-Zeneca y Coronavac). Las escuelas y universidades, con variaciones según el Estado, permanecerían cerradas hasta el cuarto trimestre de 2020. Los que pudieron hacerlo (equipo informático, acceso a internet, espacio de trabajo en casa) siguieron la enseñanza a distancia, pero en condiciones precarias para alumnos y profesores. Las consecuencias fueron graves en términos de abandono escolar y desigualdades entre las escuelas públicas y concertadas (^{Lustig y Trasberg, 2021}).

En México el gobierno federal declaró una emergencia sanitaria y puso en marcha una serie de medidas sanitarias, como restricciones de viaje, distanciamiento social, cierre de escuelas y prohibición de actividades “no esenciales”. A partir de abril de 2020, AMLO definió políticas prioritarias para limitar la contaminación y asegurar un mayor gasto en salud, pero éstas se decidieron de manera voluntaria (y se condenó cualquier autoritarismo que constituyera medidas obligatorias).⁷ Además, debido a la apertura de su economía y, en particular, a su imbricación con la economía estadunidense liderada en 2020 por Donald Trump, se decretaron medidas especiales para las zonas maquiladoras. El 14 de mayo de 2020 el gobierno anunció su intención de regresar las actividades económicas a la normalidad; así, instituyó un código de prioridades -verde, amarillo, naranja y rojo- para indicar el grado de recuperación de las actividades y la reapertura de las escuelas (^{Knaul et al., 2021}). Las actividades asalariadas podrían reanudarse en los municipios sin contaminación. Los sectores de la construcción, la minería y los equipos de transporte se incluyeron en la lista de actividades esenciales (tras la presión de la administración de Trump, pero también en parte por iniciativa propia del presidente). En diciembre de 2020 se introdujeron nuevas restricciones, pero se levantaron rápidamente a partir de febrero de 2021, tras la segunda ola de contaminación. A finales de 2020 se puso en marcha un plan de vacunación, pero a diferencia de Brasil, no contó con infraestructuras sanitarias de primer nivel (como el Sistema Único de Salud, el Programa Nacional de Vacunación o la producción local de vacunas).⁸

Los “índices de rigor de las políticas” contra la covid-19, desarrollados por un equipo de la Universidad de Oxford (The Oxford Coronavirus Government Response Tracker), proporcionan una métrica para comparar la intensidad de las restricciones sanitarias impuestas en distintos países a escala mundial (^{Mathieu et al., 2022}). Tienen en cuenta nueve tipos de medidas (confinamiento de la población, cierre de escuelas, restricciones al transporte y a los actos públicos, campañas de información, etc.). El indicador sintético que se deriva de él pone en relieve tres resultados principales (Gráfica 1). En primer lugar, que México y Brasil han promulgado efectivamente políticas sanitarias menos estrictas que otros países latinoamericanos. En segundo lugar, hay relativamente pocas diferencias entre los dos países, salvo en los márgenes: México fue más lento en reaccionar al principio de la pandemia, y luego relajó más rápidamente las restricciones impuestas. Por último, existe una correlación (imperfecta) entre la gravedad de la situación sanitaria (evolución del número de muertes en olas sucesivas) y el mayor o menor rigor de las medidas adoptadas. Además, este indicador no nos dice nada sobre la pertinencia de las medidas, ni sobre su cumplimiento efectivo, que se tratará en la segunda parte.

Fuentes: Oxford Coronavirus Government Response Tracker para el índice de rigor, y Johns Hopkins University para los datos de covid-19; cálculos de los autores.

Gráfica 1 Tasa de mortalidad por covid-19 e intensidad de las medidas sanitarias en Brasil y México, 2020-2022 

3. Intervención directa de AMLO y Bolsonaro y declaraciones presidenciales

AMLO y Bolsonaro han desempeñado un papel protagónico en la formulación y la difusión de políticas sobre covid-19 en estos países, donde la cultura de caudillos a veces mesiánicos es fuerte. AMLO utiliza las redes sociales para publicar fotos y videos de sus apariciones públicas cerca de la gente común que asiste a sus eventos.⁹ Ambos presidentes comparten lo que ^{Lasco (2020)} denomina “populismo médico”, y que define así: una simplificación de la pandemia al minimizar sus impactos y promover tratamientos y soluciones simplistas, una espectacularización de las respuestas a la crisis, una instrumentalización de la oposición entre “el pueblo” y los “otros peligrosos”, y una movilización de ciertos conocimientos médicos para defender lo anterior. Estas características, que aplica a Bolsonaro, Duterte (Filipinas) y Trump, también podrían aplicarse a AMLO.

Bolsonaro es claramente negacionista y mantendrá su postura anticientífica durante toda la pandemia. Sus declaraciones dejan poco lugar a dudas. El Cuadro 2 ofrece una visión general de las declaraciones presidenciales relativas a la pandemia. En cambio, en México, lejos de ser anticientífico, AMLO reconoció la importancia de la pandemia ya el 28 de marzo de 2020, y pidió, en la medida de lo posible, que la gente se quedara en casa y mantuviera distancia social, pero afirmó con vehemencia que no sería “autoritario”, que no cedería al pánico y que los más pobres recibirían su ayuda por adelantado.¹⁰

A diferencia de Bolsonaro, y a pesar de las declaraciones iniciales que cuestionaban la gravedad del virus (véase el Cuadro 2), AMLO no adoptó una actitud negacionista sistemática. Así, pues, cambió rápidamente de estrategia y dejó que su secretario de Salud fuera el principal difusor de los temas de la pandemia y sanitarios, principalmente a través de los medios tradicionales (televisión y radio) (^{Martí i Puig y Alcántara Sáez, 2021}). Por el contrario, Bolsonaro ha interferido constantemente en la difusión de información falsa sobre el virus, sobre todo mediante las redes sociales (fake news). En Brasil los principales medios de comunicación han intentado difundir información crítica con la política del gobierno (o la falta de ella) y datos más científicos sobre la situación de la pandemia. Algunos estados de Brasil aplicaron medidas de contención, como São Paulo, Río de Janeiro o varios ubicados en el noreste (más favorables a la oposición, especialmente al PT). Algunas de las medidas básicas de protección de la salud se anuncian y difunden, pero sin obligaciones a nivel federal. En México éste fue el caso de cuatro gobernadores provinciales, entre ellos E. Alfaro del estado de Jalisco (también en oposición a AMLO), que han pedido medidas más vinculantes (^{Martí i Puig y Alcántara Sáez, 2021}).

Las tensiones entre los poderes ejecutivo, legislativo y, sobre todo, judicial también marcaron este periodo en Brasil y México. Éstas dificultaron la aplicación coordinada de las políticas sanitarias, económicas y sociales durante la pandemia. La sociedad civil y comunitaria desempeñó un papel importante, especialmente cuando algunas comunidades urbanas (favelas) no pudieron aplicar el distanciamiento social en Brasil, mientras que en México el narcotráfico intensificó sus ataques contra las personas y las infraestructuras públicas de las comunidades pobres incluso durante la pandemia.

Al final, si bien ambos presidentes han sido criticados por su actitud ante la pandemia, especialmente desde los artículos de divulgación, el nivel de culpa directa no es proporcional: limitado para AMLO y omnipresente para Bolsonaro. En el caso brasileño, en abril de 2021 se creó una comisión parlamentaria de investigación (conocida como CPI da Covid) para examinar la responsabilidad del gobierno federal en la gestión de la pandemia, incluida la crisis sanitaria en el Amazonas. Después de seis meses de audiencias, emitió su informe en octubre de 2021 y concluyó que Bolsonaro fue “encontrado el principal responsable de los errores cometidos por el gobierno federal durante la pandemia de covid-19” (^{Senado Federal, 2021}). Fue declarado culpable de nueve cargos, entre ellos los de prevaricación, charlatanería y, sobre todo, crimen contra la humanidad. Paradójicamente, su popularidad no se vio afectada de forma significativa (véase la sección III).

1. Repercusiones sanitarias de la covid-19

Como se indicó anteriormente, Brasil y México fueron de los países más afectados por la covid-19, tanto en términos absolutos como relativos. Según datos oficiales (véase el Cuadro 3), a finales de diciembre de 2022, ocupaban el segundo y el quinto puestos, respectivamente, en número de muertes (con 692 000 y 331 000 víctimas oficiales) y el tercero y el 21° en número de casos confirmados. Las tasas de mortalidad también son elevadas a escala mundial, con 3 200 y 2 600 muertes por millón de habitantes. Estas cifras son cuestionables, especialmente las de infecciones, debido a una política de pruebas notoriamente deficiente, hasta el punto de carecer de sentido en el caso mexicano. Sin embargo, si nos fijamos en el número de muertos, las estimaciones alternativas, que tratan de compensar la reconocida infravaloración de las cifras oficiales, no ponen en entredicho este macabro balance. Los países difieren claramente en este aspecto. Mientras que en Brasil los sesgos son limitados gracias a los esfuerzos sostenidos, especialmente de la prensa, por obtener datos fiables, no ocurre lo mismo en México, como demuestran las estimaciones basadas en el exceso de mortalidad. COVID-19 Excess Mortality Collaborators (2022) constata que Brasil tiene una de las tasas de subregistro más bajas del mundo, con 28%, lo que lo situaría en el quinto lugar mundial, frente a 91% de México. A finales de 2021 México superaba a Brasil, con 798 000 y 792 000 muertes, respectivamente. Un estudio de la OMS que adopta una metodología diferente hace un diagnóstico similar. El nivel de subestimación para el mismo periodo sería aún menor en Brasil (9%), con 681 000 muertes frente a 626 000 en México (^{OMS, 2022}). Según estas estimaciones, el número de muertes es del mismo orden de magnitud en los dos países, lo que los sitúa en los puestos cuarto y quinto de la clasificación mundial. En consecuencia, la tasa de mortalidad por covid-19 es mucho mayor en México. Aunque es 20% inferior según los datos oficiales, en realidad es entre 50 y 70% superior según las estimaciones de exceso de mortalidad. Esto también demuestra que la fiabilidad de los datos es mucho menor en México, debido a una menor atención o capacidad.

La evolución de la pandemia ha sido bastante similar a lo largo del tiempo, con picos correspondientes a la aparición de nuevas variantes, a excepción de la segunda ola en Brasil (segundo trimestre de 2021), que fue especialmente mortífera (Gráfica 2).

Fuentes: Oxford Coronavirus Government Response Tracker para el índice de rigor, y Johns Hopkins University para los datos de covid-19; cálculos de los autores

Gráfica 2 Tasa oficial de mortalidad por covid-19 en Brasil y México, 2020-2022 

A fin de contrarrestar los efectos de la pandemia, se han puesto en marcha dos tipos de medidas sanitarias: no farmacéuticas (contención y distanciamiento social, uso de mascarillas, higiene) y farmacéuticas, con el desarrollo de vacunas a finales de 2020. En el primer frente, los datos obtenidos de las redes sociales son un buen indicador de la evolución en la movilidad de la población. Esta última es el resultado de las medidas adoptadas (restricciones más o menos estrictas) y de su grado de aplicación sobre el terreno, o incluso de las decisiones individuales de protegerse.

La Gráfica 3 pone en relieve las grandes similitudes entre ambos países. Tras un repentino paro inicial en marzo-abril de 2020 (una reducción de la movilidad de entre 60 y 70% en comparación con el nivel anterior a la pandemia, tanto en México como en Brasil), la restricción fue disminuyendo gradualmente. A principios de 2022 los viajes fuera del hogar volvieron a tener la misma intensidad que antes del brote del virus y aumentaron a partir de entonces. No obstante, la aparición de las nuevas variantes se refleja en un descenso temporal de la movilidad, que fue especialmente marcado en la explosión del número de muertes durante la segunda ola en Brasil, pero que no es comparable con lo observado al principio de la pandemia. En general, el distanciamiento social fue menos respetado en Brasil, lo que puede estar relacionado con las reiteradas declaraciones negacionistas del presidente Bolsonaro, a diferencia de la actitud menos radical de AMLO en México (véase la sección I).

^a En México el número de personas que visitan tiendas y lugares de ocio cayó 60% en marzo de 2020, en comparación con febrero de 2020 (periodo prepandémico).

Fuente: Google Mobility Reports; cálculos de los autores.

Gráfica 3 Medidas no farmacéuticas: movilidad relativa de la población, 2020-2022^a 

En el segundo frente, la vacunación es la principal medida farmacéutica con­tra la covid-19, con un impacto demostrado. En Brasil, tras un comienzo lento y a pesar de la continua resistencia del presidente Bolsonaro,¹¹ la campaña ha sido especialmente eficaz y se ha recuperado el retraso inicial. A mediados de marzo de 2022, 180 millones de brasileños habían recibido al menos una dosis y 168 millones tenían un esquema de vacunación completo (85 y 74% de la población, respectivamente; Gráfica 4). En México, con 85 millones y 79 millones (66 y 62% de la población), tras un inicio más rápido a finales de 2021, la tasa de vacunación ha progresado más lentamente y parece haberse estancado en 2022.

Fuentes: ministerios de sanidad; cálculos de los autores.

Gráfica 4 Tasas de vacunación contra covid-19 en Brasil y México, 2021-2022 

En este contexto, el papel de los factores políticos en la propagación de la pandemia, sobre todo el de los dos presidentes, es cuestionable. En ambos países, numerosas investigaciones han demostrado que el impacto de la covid-19 en los distintos grupos de población ha sido profundamente desigual. En consonancia con los trabajos tradicionales sobre el gradiente social de la salud, las poblaciones más desfavorecidas han sido las más afectadas (pobres, informales, habitantes de favelas, etc.).¹² Pero, más allá de estos determinantes tradicionales, los factores políticos también han importado en algunos países. Es el caso, en particular, de Brasil y, en menor medida, de México. Así, numerosos estudios, mediante diferentes metodologías, han demostrado que el comportamiento y las declaraciones presidenciales han te­nido un impacto significativo en el número de muertes, el cumplimiento del distanciamiento y la contención social en Brasil (^{Ajzenman, Cavalcanti y Da Mata, 2020}; ^{Gagete-Miranda, Mariani y Rettl, 2020}; ^{Razafindrakoto et al., 2021}). ^{Razafindrakoto et al. (2021)} han denominando a este resultado “efecto Bolsonaro”. Además, éste ha persistido en el tiempo (^{Castilho et al., 2022}) e incluso se ha acelerado (^{Castro et al., 2021}). En México el diagnóstico es más variado. Aunque parece que durante la primera fase de la pandemia las declaraciones iniciales del presidente AMLO de que las restricciones de viaje no eran necesarias tuvieron un efecto negativo en la restricción de los movimientos de las personas (^{Daverio-Occhini, Montoya-Aguirre y Woo-Mor, 2022}; ^{Ayala-Cantu, Frattini y Morando, 2021}), esto no persistió. Por ejemplo, ^{Dunn y Laterzo (2021)} muestran que mientras que el efecto Bolsonaro sobre el cumplimiento de las medidas de control de covid-19 está probado en Brasil, no fue así en México. ^{Testa et al. (2021)} incluso encuentran que, igual que por otros factores, los estados que más votaron por AMLO tuvieron la mayor reducción de la movilidad, a diferencia del caso brasileño con los partidarios de Bolsonaro.

En cuanto a la vacunación, el diagnóstico de los primeros estudios sobre la cuestión es diferente. En Brasil una encuesta de agosto de 2022 muestra que 37% de los que juzgan positivamente la acción del gobierno no se ha vacunado o tiene el calendario incompleto, frente a 14% de los que tienen una opinión negativa (^{Sou Ciência, 2022}). Las mismas diferencias se encuentran entre los votantes de Bolsonaro y Lula (37 frente a 10%). Esta reticencia también aparece para el uso de máscaras: 57% de los bolsonaristas dice no llevarlas o llevarlas raramente, frente a 39% de los lulistas. Sin embargo, análisis más detallados encuentran que el negacionismo presidencial no tuvo un papel en la vacunación, más allá de los primeros meses de la campaña y a pesar de la propaganda bolsonarista (^{Castilho et al., 2022}). Estos resultados son confirmados por una serie de encuestas que muestran que, mientras en enero de 2021 los partidarios del presidente eran menos favorables a la vacunación que sus opositores (65 contra 85%), la brecha se cerró en agosto (90% para ambos) (PoderData, varios años). Los autores del estudio mencionado lo explican por la calidad del sistema sanitario, la eficacia del programa nacional de inmunización, reconocido internacionalmente, y la demostración progresiva de la eficacia de las vacunas. Además de estos factores, existe una dimensión más estructural. La proporción de la población que considera que la vacunación en general es segura, eficaz y compatible con sus creencias religiosas es mucho mayor en Brasil, que se sitúa en los primeros lugares del mundo, que en México (^{Larson et al., 2016}).

2. Dinámica del mercado laboral y su impacto en la población

Estructuralmente y antes de la pandemia, los mercados laborales brasileño y mexicano diferían significativamente. Tomando como punto de comparación el último trimestre de 2019, representativo de la situación previa a la crisis, si bien ambos países tienen el mismo nivel de empleo en general (más de una de cada dos personas en edad de trabajar está empleada), los niveles de desempleo e informalidad son muy diferentes. En México la tasa de desempleo es marginal (3.4%) y la de empleo informal, mayoritaria (56%). La relación opuesta prevalece en Brasil, con una tasa de desempleo de dos dígitos (11.1%) y una minoría de empleo informal (41 por ciento).

La crisis de covid-19 ha sido la mayor sacudida de la historia de ambos países, con muchas similitudes. En el segundo trimestre de 2020, el punto más bajo del ciclo, Brasil había perdido 11.4 millones de empleos y México 10.3. Por primera vez, la tasa de empleo cayó por debajo de 50% en ambos países. Sin embargo, el choque fue mucho más severo en México que en Brasil, con una pérdida neta de empleo de 19% frente a 12% (Gráfica 5). En ambos países, los trabajadores del sector informal pagaron el precio más alto de la catástrofe. En Brasil dos tercios de los empleos perdidos pertenecían al sector informal; en México la tasa alcanza 77%. Paradójicamente, la tasa de informalidad no sólo no aumentó, sino que disminuyó (de 41 a 38% en Brasil y de 56 a 51% en México). Este descenso masivo de la informalidad durante la crisis es bastante singular -véase también ^{Beccaria, Bertranou y Mauricio (2022)}-. En general, los empleos informales sirven de colchón de seguridad en tiempos de crisis, aunque ^{Razafindrakoto, Roubaud y Saludjian (2022)} han demostrado que este mecanismo funciona sólo muy parcialmente en Brasil.

Fuentes: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNAD-C) 2019-2021 del Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica (IBGE), así como la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) y la Encuesta Telefónica de Ocupación y Empleo (ETOE) 2019-2021 del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI); cálculos de los autores.

Gráfica 5 Evolución del mercado laboral durante la pandemia, 2019-2021 (base 100 = Q4 2019) 

No sólo el empleo informal no desempeñó su papel, sino que el desempleo sólo tuvo un papel marginal como sustituto de los puestos de trabajo destruidos. Aunque se perdieron más de 10 millones de puestos de trabajo en ambos lados, el número de desempleados sólo aumento en 1.3 millones en Brasil y en 400 000 en México, lo que supone un incremento contenido de la tasa de desempleo. De hecho, el equilibrio se tradujo en una retirada masiva del mercado laboral. Este aumento de la inactividad se ha concentrado masi­vamente en los trabajadores desanimados (que quieren un empleo, pero ya no lo buscan), cuyo número se ha disparado. En Brasil el número de traba­jadores desanimados aumentó 66% (de 10.7 millones a 17.8 millones) y en México, 204% (de 5.7 millones a 17.4 millones), mientras que el número de otros trabajadores inactivos se mantuvo más o menos constante, un fenómeno que ha pasado desapercibido en gran medida en el análisis de la crisis.

En resumen, en ambos países el punto álgido de la crisis se produjo al principio de la pandemia -en el segundo trimestre de 2020-, y dio lugar a tres fenómenos sin precedentes (por su magnitud y por los mecanismos en juego): una fuerte caída del empleo, principalmente informal, compensada masivamente por el trabajo desalentado y un desempleo muy marginal. Desde entonces se ha producido una recuperación gradual del mercado laboral. En el último trimestre de 2021 la situación casi había vuelto a su punto de partida anterior a la crisis -dos años antes- con el mismo número de empleos (formales e informales) y de parados. La diferencia, correspondiente al crecimiento demográfico, ha engrosado sobre todo la población inactiva. Debido a la magnitud del choque, parece ser en gran medida transitorio y la recuperación rápida: el mundo después se parece mucho al mundo antes. Además, la vuelta a la “normalidad” fue más rápida en México, lo que apoya la idea de una mayor flexibilidad en este país.

El choque no sólo se tradujo en pérdidas de puestos de trabajo, sino también en un ajuste de la jornada laboral y los salarios. A pesar de las fuertes diferencias estructurales (la semana laboral media es de 38 horas en Brasil, pero de 49 horas en México), en plena crisis la semana laboral se redujo brutalmente en ambos países. En Brasil la reducción fue alrededor de 20%, mientras que en México fue “sólo” de 12%. En Brasil el empleo formal y el informal se vieron afectados por igual, mientras que en México fue principalmente el formal el que sufrió las consecuencias de la reducción de la jornada laboral (-17 frente a -7%). Desde entonces, se ha producido un retorno gradual a la situación inicial, alcanzada a finales de 2021.

En el momento del choque la remuneración laboral mensual media en términos de volumen (para los que seguían empleados) se mantuvo en México, pero cayó más de 5% en Brasil. Sin embargo, en ambos casos el empleo informal se vio más afectado: -10% en Brasil y hasta -13% en México. En cambio, la evolución del sector formal ha sido muy diferente. En Brasil se produjo una caída de 8% de los salarios en el empleo formal, principalmente como consecuencia de la aplicación del programa BEM (Benefício Emergencial), que permite reducir los salarios a cambio de mantener el empleo (véase la sección I). En México, en contraste, se ha sostenido el nivel de los salarios, a cambio de una caída más pronunciada del empleo.

La dinámica posterior fue muy diferente en Brasil y México. En el primer país, tras el inicio de la recuperación en el segundo semestre de 2020, el aumento de la inflación en 2021 provocó una erosión masiva del poder adquisitivo de las rentas del trabajo. Alcanzó 10% en el último trimestre de 2021, y fue dos veces más fuerte en el empleo formal (11%) que en el informal (5%). En cambio, en México los trabajadores habían recuperado a finales de 2021 el mismo poder adquisitivo que dos años antes, tanto en el empleo formal como en el informal.

La combinación de estos tres factores (hundimiento de los empleos, media de horas efectivas trabajadas y salario mensual) se traduce mecánicamente, para el conjunto del mercado laboral, en una contracción global aún más pronunciada en el momento del choque, siempre en detrimento del empleo informal. En términos de volumen horario, en el momento del choque, el mercado laboral se contrajo 29% tanto en Brasil como en México. En cuanto a la masa salarial, cayó 17% en Brasil y 21% en México (Gráfica 6). Las cifras correspondientes al empleo informal son -27 y -36%. Desde entonces, ha habido un proceso de recuperación gradual. A finales de 2021, el mercado laboral mexicano había vuelto a su nivel anterior a la crisis. Sin embargo, mientras que en Brasil también ocurre lo mismo con el número total de horas trabajadas, el volumen de los salarios, recortado por la inflación, fue 10% inferior al de antes de la crisis.

Fuentes: PNAD-C 2019-2021 del IBGE, así como la ENOE y la ETOE 2019-2021 del INEGI; cálculos de los autores.

Gráfica 6 Evolución de la masa salarial real durante la pandemia, 2019-2021 (base 100 = Q4 2019) 

En este contexto, la introducción del AE en Brasil, dirigido prioritariamente a los trabajadores informales (véase la sección I), ha logrado compensar parcial o totalmente estas pérdidas de ingresos laborales. Debido a los datos disponibles, el análisis sólo puede realizarse a nivel de hogar (^{Razafindrakoto y Roubaud, 2021}). Hemos distinguido entre tres tipos de hogares: hogares “formales” (con sólo trabajadores formales), hogares “informales” (con sólo trabajadores informales) y hogares “mixtos” (que combinan ambas fuentes de ingresos).

Para los hogares que aún tenían al menos un miembro con empleo en agosto de 2020, es decir, en el punto álgido de la primera ola, la caída media de los ingresos laborales reales fue de -14% (Cuadro 4). Este descenso es mucho más acusado en los hogares informales (-23 frente a -12% de los formales). Una vez tomadas en cuenta las transferencias del AE, los ingresos acumulados de ambas fuentes son aproximadamente equivalentes a los del periodo prepandémico (-0.5%). Así, pues, el AE ha compensado plenamente la caída de los salarios por la crisis, al tiempo que ha tenido un efecto redistributivo al reducir la brecha entre el empleo formal y el informal.

Sin embargo, si se tiene en cuenta a los que perdieron su empleo, el diagnóstico es menos favorable. Se calcula que todas las personas que trabajaban antes de la crisis experimentaron un descenso de sus ingresos de -11.6% con la pandemia. Sin embargo, sin esta transferencia, la caída habría sido de -24%. Por lo tanto, la transferencia dista mucho de ser insignificante. Además, los hogares informales son los más beneficiados. El desplome de sus ingresos es mucho menor gracias a ella (de -38 a -15%); sin embargo, a pesar de estas transferencias mayores, los hogares informales perdieron más en la crisis que sus homólogos formales, cuyos ingresos cayeron una media de -11 por ciento.

El AE tuvo así un triple efecto económico. A nivel microeconómico, ha compensado parcialmente e incluso superado, para ciertas categorías de población, la brutal caída del empleo, y, por lo tanto, de las remuneraciones derivadas del mismo. También ha producido efectos redistributivos masivos. A nivel macroeconómico, ha contribuido a sostener la demanda agregada, lo que ha evitado que el país se hundiera en una recesión aún más profunda. Por último, cabe recordar que esta transferencia también tuvo un efecto positivo directo desde el punto de vista de la salud (^{Razafindrakoto et al., 2021}). Permitió a los informales quedarse en casa, en lugar de tener que salir a buscarse el sustento, y así se limitó su exposición al virus.

En México, en cambio, la ausencia de una política masiva de transferencias de emergencia, apenas compensada por una ampliación de los programas actuales, se traduce en un aumento muy pequeño de los hogares que reciben programas sociales. La proporción fue de 28% en 2020 y luego de 30% en 2021, frente a 26% en 2019, el punto más bajo de un descenso que comenzó en 2015, cuando fue de 30% (^{Jaramillo Molina, 2022}). Del mismo modo, el presupuesto asignado está disminuyendo (tras un máximo histórico en 2014). Además, la atención a las poblaciones más pobres se está reduciendo. En 2018, 61% de los hogares del decil más pobre era beneficiario de un programa social. En 2020 este porcentaje se había reducido a 40%, lo que socavaba su progresividad. El importe medio de las transferencias para los hogares beneficiarios más pobres no varió entre 2018 y 2020, mientras que aumentó 60 % para los más ricos.

Por último, en cuanto a la pobreza de ingresos, los resultados son desiguales. En el conjunto de 2020, se redujo ligeramente en 2 puntos en Brasil (de 20.2 a 18.4%), gracias sobre todo a la AE (^{Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], 2022}). Luego explotó en 2021 hasta 24.3%, un salto de 5 puntos. En cambio, en México la pobreza aumentó en 2020, pero sólo una pequeña cantidad: de 35.5% en 2018 a 37.4% en 2020, aunque no es posible medir la evolución en 2021, ya que los datos se elaboran cada dos años.

1. Gestión de la covid-19 y popularidad de los presidentes

¿Cómo afectaron estas políticas la popularidad de los presidentes? La cuestión parece tanto más central en cuanto a que ciertos estudios postulan que los dos presidentes estarían más interesados en las ventajas políticas que podrían obtener de sus acciones que en sus beneficios para la población (^{Knaul et al., 2021}). Si hacemos la hipótesis clásica de la ciencia política de que los ciudadanos evalúen a los políticos por su desempeño, la hecatombe sanitaria debería haber provocado un desplome en su popularidad, aún más marcado para AMLO, mientras que Bolsonaro debería de haberse beneficiado del apoyo de los principales beneficiarios del AE, en contraste con AMLO, que debería de haber sufrido el dramático deterioro de la situación económica de los hogares mexicanos, que prácticamente no recibieron ayuda. Si los dos efectos opuestos se compensan entre sí, en el caso de Bolsonaro sigue siendo una pregunta abierta, pero, en cualquier caso, AMLO debería haber sido el más afectado.

El análisis de las encuestas de opinión aporta su cuota de sorpresas y desmiente la teoría. Nada ocurre como se esperaba, lo que revela nuevas paradojas. Examinaremos sucesivamente la valoración que hacen los ciudadanos de las políticas de choque y sanitarias, y después la reacción ante la situación económica.

La primera observación es la enorme diferencia de popularidad entre los dos presidentes antes de la pandemia. Mientras que alrededor de un tercio de los brasileños calificó positivamente el liderazgo de Bolsonaro, AMLO disfrutó de casi el doble de popularidad (alrededor de 60%; Gráfica 7). Si bien la brecha está sobreestimada por razones metodológicas,¹³ no hay duda de que AMLO es mucho más popular que Bolsonaro. Debido a la historia política de los dos países, la actuación de AMLO no es excepcional. Por otro lado, la imagen de Bolsonaro está muy degradada en comparación con la de sus predecesores. En ambos casos, se ha producido una tendencia a la baja en la popularidad de los dos presidentes, sin que las cartas se hayan barajado por completo. En promedio, el índice de aprobación personal de Bolsonaro ha caído de 33% en 2019, 34% en 2020, 27% en 2021 a 25% en 2022 (en los primeros seis meses). Las cifras correspondientes para AMLO son 73, 61, 61 y 58%, respectivamente. Es como si la pandemia hubiera tenido poco efecto en la popularidad de los dos presidentes, un hallazgo compartido por ^{Cerda y Martinez-Gallardo (2023)} en el caso mexicano.

Fuentes: encuestas de opinión 2019-2022, varios institutos; cálculos de los autores.

Gráfica 7 Apreciación pública de los presidentes, 2019-2022 

No obstante, hay muchas otras razones, además de la gestión de la pandemia, para el descenso de los índices de aprobación presidencial. A fin de ir más lejos, calculamos la correlación entre los cambios mensuales en los índices de aprobación y la evolución en las muertes por pandemia. Los resultados muestran que la mala gestión de la covid-19 influye poco en el índice de aprobación de ambos presidentes. A lo largo de todo el periodo, la correlación entre el número de muertes y la tasa de desaprobación es insignificante en Brasil (0.08); en México es ligeramente mayor, pero negativa (-0.22). Sin embargo, en el caso brasileño hay que distinguir dos subperiodos. Entre el inicio de la pandemia en marzo de 2020 y el pico de la segunda ola en abril de 2021, existe una fuerte relación entre la apreciación y la evolución de la pandemia (cor. = 0.80), ya que los brasileños parecen culpar al presidente por su descuido, como se muestra en la Gráfica 8 -véase también ^{Bertholini (2023)}-. Sin embargo, a partir de esa fecha no se encontró ninguna relación entre ambos fenómenos (cor. = -0.01), ya que la pandemia disminuyó drásticamente con el rápido avance de la campaña de vacunación, mientras que la desconfianza siguió creciendo. En el caso mexicano la correlación sigue siendo débil y negativa en ambos subperiodos, especialmente, el segundo.

Fuentes: encuestas de opinión 2019-2022, varios institutos, ministerios de sanidad; cálculos de los autores.

Gráfica 8 Índice de aprobación presidencial y muertes por covid-19, 2020-2022 

¿Cómo explicar esta falta de interés (brutal en un caso y general en el otro)?, cuando ambos países (y el mundo) estaban experimentando las dos conmociones más masivas jamás registradas en su historia.

Si nos fijamos ahora en el impacto de las políticas sociales, parece que existe un vínculo parcial entre la popularidad del presidente Bolsonaro y la evolución del AE. Esta hipótesis sólo puede comprobarse en Brasil, ya que México, como hemos visto, no ha aplicado una política específica de transferencias.

Varios factores contribuyen a validar el importante (pero no único) papel del AE en la evaluación de la acción de Bolsonaro. El perfil de su curva de popularidad está vinculado con las distintas fases de aplicación de este programa de transferencias de emergencia que, como indicamos en la subsección I.2, no fue iniciativa del presidente, sino de la oposición (Gráfica 9). Durante 2020-2021 la correlación entre ambos es fuerte: mientras más importantes son los trasvases, más mejora el equilibrio de opiniones (cor. = 0.70). Este último aumenta significativamente con el incremento del AE (a partir del segundo trimestre de 2020), ya que decenas de millones de beneficiarios comienzan a recibir dividendos, y luego esto cae masivamente con la reducción del programa (a finales de 2020) y después su interrupción temporal en el primer trimestre de 2021. Sin embargo, la correlación dista mucho de ser perfecta. Por ejemplo, los primeros meses de aplicación del AE muestran una caída de la popularidad del presidente, que podría explicarse por su errática gestión de la pandemia. En 2021 sus índices de popularidad siguieron cayendo en picada, a pesar de la reanudación del programa.

^a El saldo de opinión es la diferencia entre el porcentaje de opiniones favorables y el de opiniones desfavorables.

Fuentes: DataFolha, encuestas de opinión, Portal da transperência, 2019-2022; cálculos de los autores.

Gráfica 9 Evolución del índice de popularidad del presidente Bolsonaro y la implementación del AE, 2019-2022a 

Es interesante comparar el impacto de otros programas de transferencias en la popularidad del presidente, a saber, el Bolsa Familia en los primeros años, y el Auxilio Brasil en 2022, que sustituyó a los dos programas anteriores (véase la sección I). En ambos casos, las dos series no muestran una relación directa clara. En 2019 el mantenimiento del Bolsa Familia en un nivel constante no impidió un lento deterioro de la popularidad del presidente durante este primer año de mandato. En cambio, en 2022 creció continuamente sin un incremento concomitante de Auxilio Brasil, lo que explica el buen momento de Bolsonaro por multitud de otros factores.

El principal objetivo político de Bolsonaro con estos programas de transferencias era precisamente mejorar su índice de popularidad (sobre todo frente a las elecciones presidenciales de 2022 por el Auxilio Brasil). El cálculo político era tratar de reforzar el apoyo al presidente en las categorías más desfavorecidas y que menos lo habían votado en 2018. La recopilación de datos de diferentes sondeos de opinión permite evaluar su eficacia (Gráfica 10). En ambos casos (AE y Auxilio Brasil), esta estrategia política ha sido un fracaso global. Por un lado, el nivel de aprobación no es tan diferente entre los dos grupos -beneficiarios y no beneficiarios-. Es aún menor entre los beneficiarios de Auxilio Brasil. Por otro lado, la pronunciada caída en la popularidad de Bolsonaro durante el AE en 2020 y 2021, así como su mejora para el momento del Auxilio Brasil en 2022 siguieron tendencias similares entre beneficiarios y no beneficiarios.

Fuentes: Poderdata, varias encuestas; cálculos de los autores.

Gráfica 10 Índice de popularidad del presidente Bolsonaro, AE y Auxilio Brasil, por estatus (beneficiarios, no beneficiarios), 2020 y 2022 

Datos de Datafolha, que permiten seguir los equilibrios de opinión por categoría de población durante 2019-2022, confirman el diagnóstico anterior: un fracaso global y pequeñas victorias. En general, los niveles de aprobación y su evolución son similares, independientemente del nivel educativo o del tipo de empleo. Esto no significa que el cálculo político de Bolsonaro haya sido completamente ineficaz. Así, mientras que los más pobres, con menos estudios o informales, eran los más críticos con el presidente antes de la pandemia, se convirtieron en sus mejores partidarios a mediados de 2020, cuando el AE estaba en pleno apogeo. Simétricamente, la caída de su popularidad posterior (hasta mediados de 2021) es máxima para las categorías más desfavorecidas, mientras que el AE reduce su alcance. En conclusión, la movilización electoral de las políticas de transferencia durante la pandemia produjo algunos efectos, pero fueron de alcance limitado, insostenibles y, en última instancia, no lograron cambiar fundamentalmente la situación política, con la derrota en las elecciones presidenciales de octubre de 2022.

2. Más que política: razones estructurales

a. Resolver el enigma del balance sanitario

En general, la población, tanto brasileña como mexicana, parece aceptar el balance sanitario de la gestión de la pandemia. En particular, la mayoría no expresa ninguna queja hacia sus respectivos presidentes. Así, al preguntar sobre el manejo de AMLO de la crisis de covid-19 en México, más de la mitad de los mexicanos aprueba su manejo a partir de agosto de 2020 (Gráfica 11). La tasa media de aprobación se sitúa en torno a 56% en 2021 y sube a 63% en enero de 2022. Las opiniones negativas representan entre 35 y 47% (si excluimos los cinco primeros meses). Por supuesto, estas críticas no son ni mucho menos secundarias. Pero, por un lado, parecen débiles a la vista del elevadísimo número de muertes por covid-19 y de la clasificación de México entre los países con mayor número de víctimas mortales.

Fuentes: para México, encuestas Mitofsky, 2020-2022; para Brasil, PoderData, 2021-2022; cálculos de los autores.

Gráfica 11 Aprobación y responsabilidad de los dos presidentes en la gestión de la pandemia 

En Brasil, aunque el presidente Bolsonaro sea el primer incriminado, a la vista de los muchos hechos y comportamientos denunciados por el CPI da Covid y otros, sorprende que sólo 37% de los brasileños (porcentaje que ha ido disminuyendo con el tiempo) lo considere responsable de la crisis. Esto significa que la mayoría (que va mucho más allá de las filas de los partidarios acérrimos del presidente) cree que Bolsonaro ha desempeñado correctamente su papel en la gestión de la pandemia en Brasil.

¿Cómo se explica esta indulgencia hacia los presidentes de una gran parte de la población, que va más allá de sus respectivas bases de partidarios incondicionales? Pueden inferirse dos tipos de factores sin que se puedan desarrollar en ese artículo. El primero se refiere a los contextos estructurales económicos y sanitarios imperantes; el segundo es la confusión creada por la pluralidad de actores en los distintos niveles de decisión y la multiplicidad de canales de información: federalismo, transparencia y libertad de expresión han acabado rimando con cacofonía.

Brasil apenas se había recuperado de la crisis política y económica en la que estuvo sumido entre 2014 y 2017 cuando se produjo la pandemia en 2020. Las reformas liberales de los líderes anteriores, que Bolsonaro pretendía continuar, no ofrecían ninguna esperanza de mejoras significativas en las condiciones de vida a corto y medio plazos. Esta observación puede explicar la caída del índice de popularidad de Bolsonaro en el primer año de su investidura. Por supuesto, en este clima de atonía el panorama político está muy polarizado. Por un lado se encuentran los escépticos, o incluso los desesperados, que reúnen, entre otros, a votantes de izquierda. Por el otro, los fervientes partidarios de Bolsonaro se aferran a una visión diferente del futuro y apuestan toda su esperanza en el líder de extrema derecha. Son principalmente evangélicos, y lo ven como “el elegido de Dios que salvará a Brasil” (^{Paula, Araujo y Saraiva, 2020}). Pero la frontera entre ambos grupos no es necesariamente fija. Al asociar la imagen de Bolsonaro con la figura del mesías,¹⁴ los evangelistas probablemente han logrado reunir a algunas personas “desesperadas” a su lado.

En México la situación económica previa a la pandemia también estaba deprimida. El país entró en recesión en 2019 y, al igual que otros países latinoamericanos, su desempeño económico está en su punto más bajo de la úl­tima década. Sin embargo, a diferencia de Brasil, AMLO propone apoyarse en la dinámica del movimiento político, Morena (Movimiento Regeneración Nacional), con el cual se eligió en la aplicación de una política “transformadora” (la cuarta transformación). Por ello, la población espera una mejora de su situación.¹⁵ En estas condiciones, ¿por qué AMLO sigue gozando de alta popularidad cuando el país sufre de lleno la pandemia? Una primera explicación podría ser una esperanza de la mayoría de la población que lo eligió en 2018 de que, si bien la situación podía mejorar, tal mejora iba a tardar después de décadas de políticas liberales. De hecho, según las encuestas del Latinobarómetro, los problemas de salud no son considerados prioritarios por los mexicanos (excepto en 2020, cuando alrededor de 10% de la población los menciona), a diferencia de Brasil, donde entre 20 y 30% los sitúan en el primer lugar de su lista.¹⁶ De hecho, la disyuntiva entre salud y economía ocupó un lugar central en los debates sobre la gestión de la pandemia. En los diálogos sobre la idoneidad de las medidas de contención discutían quienes se presentaban como defensores de la economía y quienes insistían en la primacía de proteger vidas. Los partidarios de ambos presidentes pudieron justificar en este marco las decisiones políticas que condujeron al catastrófico resultado sanitario. El argumento esgrimido era que la “libertad” individual y los intereses y los recursos económicos se privilegiaban sobre la salud, pero en última instancia en beneficio del pueblo. Este tipo de argumento es especialmente aceptable para quienes se sitúan a la derecha del espectro político. Pero ha ido mucho más allá, al menos en México, cuando en julio de 2020 una mayoría creciente de la población ha dado primacía a salvar la economía (Gráfica 12).

^a La pregunta era “¿Con qué opciones está de acuerdo?”. Las modalidades de respuesta fueron las siguientes: 1) Prioridad a la economía: hay que dar más importancia a la economía de las familias para que puedan salir a trabajar aunque exista el riesgo de verse afectadas por la covid-19; 2) Prioridad a la salud: hay que dar prioridad a la salud de las personas y restringir la salida de los que trabajan aunque esto afecte la economía de las familias.

Fuente: Parametría, encuestas nacionales en vivienda/Home-Cati, 2020-2021.

Gráfica 12 Prioridades en el contexto de la pandemia en México: salud contra economía^a 

Desde el punto de vista institucional y político, la situación también es desfavorable para México. Por un lado, como hemos demostrado, la infraestructura sanitaria es de menor calidad y el presupuesto asignado estructuralmente inferior (Cuadro 1), con consecuencias directas sobre el estado de salud general de la población. Es verdad que AMLO no tiene culpa en décadas de políticas liberales (incluso fue con base en esa crítica que ganó las elecciones presidenciales en 2018). Por otro lado, la falta de un programa de transferencias de emergencia (como el ae, que ha demostrado reducir las muertes al permitir que los brasileños más pobres cumplan mejor las medidas de contención) (^{Razafindrakoto et al., 2021}) y la menor eficacia del programa de vacunación también son factores del aumento de la mortalidad relativa en México. La vacunación es un buen ejemplo de la interacción entre factores de oferta institucional (eficacia¹⁷ del Programa Nacional de Inmunización brasileño) y factores de demanda de la población (mayor disposición de los brasileños a vacunarse) para explicar los resultados relativamente mejores (pero aún desastrosos) de Brasil en términos de tasas de mortalidad por covid-19.

3. Superar la paradoja: motivaciones de política económica en tiempos de covid-19

Finalmente, cabe preguntarse por qué actuaron en política económica y social a priori de una forma contraria a sus supuestos anclajes ideológicos.