Introducción

El objetivo principal de un sistema tributario efectivo en cualquier país es desarrollar e implementar un régimen tributario moderno y eficiente que asegure un flujo continuo y estable de ingresos tributarios al presupuesto nacional y contribuya, entre otras cosas, al desarrollo de la industria petrolera nacional a largo plazo.

En relación con la Federación Rusa, es necesario comprender que la industria petrolera seguirá siendo una prioridad en la política económica nacional durante mucho tiempo. Por lo tanto, esta industria también debe determinar la dirección estratégica de la política económica y la política nacional.

La situación que ha sido persistentemente desfavorable de los precios en el mercado mundial de hidrocarburos actualiza el problema del desarrollo de las exportaciones de crudo, mediante el uso de productos innovadores, el desarrollo tecnológico, la sustitución de importaciones y, ciertamente, la búsqueda de nuevos mecanismos fiscales de tributación para la industria petrolera.

La reforma implementada en los últimos años ha permitido mejorar de manera significativa la eficiencia presupuestaria del sistema tributario, con lo que se acerca a las mejores prácticas internacionales. En contraste, los cambios realizados no han atendido todos los problemas. El deterioro de las condiciones de producción de petróleo requiere mayores mejoras al sistema tributario, con el fin de proporcionar los incentivos necesarios para las inversiones en el desarrollo de nuevos yacimientos.

Así, durante un largo periodo, la legislación de los impuestos al petróleo de Rusia tenía como objetivo garantizar un nivel adecuado de ingresos para el presupuesto fiscal del país, sin importar lo que costara. Según ^{Cherkasova, Mullakhmetova y Khvorona (2018)}, el sistema impositivo actual en la industria petrolera tiene la carga fiscal más grande del mundo; la cantidad de ingresos por petróleo y gas fue de más de 43 a 51% de todos los ingresos presupuestarios en las últimas décadas, con lo que continúa siendo su fuente principal.

Como bien señala ^{Ponkratov (2015)}, el nivel de carga fiscal acumulada que soportan las empresas productoras de petróleo es mucho mayor al de las empresas de otros sectores de la economía. Esto está determinado por la política del gobierno ruso. En cierta medida, la carga tributaria excesiva puede verse como un esfuerzo por parte del Estado por excluir la renta del recurso que se produce cuando las empresas que trabajan el subsuelo extraen hidrocarburos. Es importante impulsar el desarrollo tecnológico de la economía nacional con la ayuda de los ingresos por rentas y promover su cambio de orientación desde el combustible y las materias primas en la división mundial del trabajo.

Lo anterior da una razón para suponer que el análisis del modelo legal de tributación de la producción de petróleo en la Federación Rusa será relevante y contribuirá a resolver uno de los problemas científicos más importantes con implicaciones socioeconómicas y políticas serias.

En este artículo, se sostiene que en la actualidad es en extremo urgente la necesidad de diseñar un modelo legal efectivo de tributación para la industria petrolera que tienda a extraer las plusvalías en favor del Estado.

El modelo legal de tributación de la industria petrolera desarrollado por la autora, por un lado, proporciona ingresos fiscales estables para el presupuesto de la Federación Rusa, y, por otro, brinda incentivos al mismo tiempo para la inversión en la industria petrolera rusa.

Según ^{Dykusova (2019)}, para garantizar un volumen requerido de ingresos presupuestarios respecto del uso de activos y el acceso limitado a nuevas tecnologías debido a las sanciones de la Unión Europea, el gobierno ruso debe revisar la política fiscal de extracción de minerales y desarrollar un programa de apoyo sustantivo para la industria energética.

Como señalan ^{Kashirina y Korshunova (2016)}, promover el desarrollo intensivo de la industria traería un entorno competitivo real, lo que ha llevado a la empresa a reducir costos, incluso mediante el desarrollo y el uso de tecnologías innovadoras. El Estado está obligado a crear las condiciones para que cualquiera de las empresas petroleras sea capaz de mantener y aumentar su cuota de mercado al conservar únicamente su competitividad en el mercado, es decir, siendo al menos tan eficaz como las otras empresas, y no por la ley de la fuerza o por privilegios recibidos del Estado. Por lo tanto, es necesario cambiar la tendencia actual de las empresas de petróleo y gas hacia transacciones libres de riesgo, como fusiones y adquisiciones, venta de activos en la dirección del desarrollo de nuevos yacimientos con una gran cantidad de riesgos y costos, incluso para el desarrollo y la compra de tecnologías innovadoras. Esto aumentará el desempeño comercial y financiero, así como el volumen de producción mediante la introducción de innovaciones tecnológicas y de otro tipo que mejoren la base de recursos y ayuden a reducir los costos.

I. Materiales y métodos

El objetivo principal de esta investigación es desarrollar e implementar un régimen tributario moderno y eficiente que asegure un flujo continuo y estable de ingresos tributarios al presupuesto nacional y que contribuya al desarrollo de la industria petrolera nacional a largo plazo.

Un estudio profundo y amplio de la regulación legal de los impuestos a la producción petrolera, la identificación de las prioridades más significativas y el desarrollo de mecanismos efectivos de mejora son imposibles sin analizar los trabajos académicos fundamentales de los principales científicos legales en el campo del derecho financiero y tributario. Entre ellos, es en especial necesario distinguir los trabajos de ^{A. V. Bryzgalin}, ^{E. L. Vasyanina}, ^{D. V. Vinnitsky (2003)}, ^{E. N. Gorbunova (2018)}, ^{E. Y. Gracheva y Sokolova (2019)}, ^{S. V. Zapolsky (2013)}, ^{I. I. Kucherov (2009a} y ^2009b), ^{N. A. Povetkina (2015)}, ^{N. I. Khimicheva (2012)}, ^{N. A. Sheveleva (2009)}, y ^{A. A. Yalbulganov (2018)}, entre otros.

Científicos como ^{G. R. Golovanov (2009)} y ^{E. N. Komissarova (2009)}, entre otros, estudiaron los fundamentos teóricos de la regulación financiera y legal de los impuestos de la industria del petróleo y el gas de la Federación Rusa. Entre los trabajos recientes dedicados a la tributación de las empresas productoras de petróleo, debe distinguirse el estudio de ^{M. A. Ilyicheva (2017)}.

La mejora del sistema tributario del sector petrolero en la Rusia moderna es imposible sin analizar las prácticas tributarias del sector petrolero internacional, las cuales se explican por la importancia de los ingresos fiscales para el presupuesto nacional que generan las empresas petroleras.

El estudio de las prácticas de determinados países que utilizan un sistema fiscal particular para las empresas petroleras permitirá evaluar la posibilidad de asimilar ciertas disposiciones en el sistema legal ruso.

II. Resultados

El análisis de la legislación rusa sobre el uso del subsuelo y los impuestos a sus usuarios mostró que, en varias etapas históricas, dependiendo de las condiciones económicas, sociales y políticas en Rusia, la formación de la legislación tributaria sobre la producción de petróleo tuvo sus propias características. Con base en éstas, se destacan los siguientes periodos históricos de formación y desarrollo de la legislación tributaria sobre la producción petrolera:

Con la aprobación de la Ley Federal Sobre el Subsuelo en 1992, se dio inicio a la formación y al desarrollo del sistema tributario de la industria petrolera.

Con base en el análisis de la legislación tributaria vigente, se identifican las siguientes etapas de la formación y el desarrollo de la tributación en la industria petrolera:

En definitiva, en la etapa actual de desarrollo de la legislación tributaria en los impuestos a las ganancias de las empresas petroleras, hace tiempo que está lista la cuestión de introducir un nuevo impuesto en el sistema tributario basado en los resultados financieros, lo que, en opinión de la autora, conducirá a un aumento de la producción de petróleo debido al desarrollo de yacimientos más complejos y al crecimiento de los ingresos presupuestarios, para los presupuestos tanto federal como regional.

Es necesario señalar que el sistema tributario de la industria petrolera en Rusia debe ser conceptualmente diferente del sistema tributario de otros sectores económicos, ya que genera importantes ingresos por rentas y altos riesgos de inversión. Estos últimos se deben a la alta intensidad de capital, y están asociados con la búsqueda, la exploración y el desarrollo de nuevos yacimientos, con un importante desfase entre la ejecución de los costos y la producción, y con fluctuaciones en los precios y la demanda de petróleo en el mercado mundial.

De este modo, se puede afirmar que en la actualidad existe una necesidad apremiante de cambiar el sistema tributario de la industria petrolera. La elección de un sistema tributario efectivo para esta industria debe comenzar con una comprensión clara de sus objetivos y de cómo se relacionan con las necesidades, las oportunidades y los criterios de toma de decisiones de los consumidores potenciales, así como, lo que es más importante, de los inversionistas. Para atraer inversiones al sector petrolero, es necesario, en primer lugar, revisar el marco legislativo de la Federación Rusa, y hacerlo más transparente y eficiente. Por lo tanto, los inversionistas extranjeros se ven disuadidos por la inestabilidad del marco regulatorio y la contradicción de muchos estándares, que conducen a la ausencia de inversión extranjera en el mercado petrolero ruso.

La autora de este artículo considera que la forma más avanzada de tributación de la producción petrolera es el impuesto al ingreso adicional (neto), determinado de una forma u otra. Debido a que todas las características mineras, geológicas y geográficas de un yacimiento se reflejan en última instancia en los ingresos generados durante su desarrollo, este enfoque diferencia automáticamente la carga fiscal según las condiciones específicas de la producción de petróleo. Desde esta perspectiva, no sólo cuenta el ingreso bruto obtenido por el productor, sino también los costos de producción de petróleo en un yacimiento en particular. Como resultado, no se imponen barreras económicas a modo de caracterizar el desarrollo de los subsectores petroleros por los mayores costos de capital, así como operativos y de transporte.

En la práctica legal, tales impuestos se denominan impuestos especiales (sectoriales). El impuesto al ingreso adicional (IIA) se tasa sobre los ingresos adicionales generados por la empresa petrolera. El impuesto sobre las ganancias (IG) es uno cuya base son los ingresos por la venta de petróleo menos el costo de su producción.

Al mismo tiempo, el fundamento para futuros objetivos de la política financiera y legal en la mejora del sistema tributario de la industria petrolera y para el logro del objetivo estratégico de la reforma tributaria debe ser la creación de un modelo legal de tributación de la industria petrolera que enfrente los desafíos internacionales modernos, y mantenga un equilibrio legal entre el Estado, las compañías petroleras y la población del país mediante la introducción de nuevos mecanismos tributarios justos.

A la vez, la autora considera que, al diseñar la tributación de la industria petrolera, una política fiscal estimulante debe convertirse en la tarea principal del Estado, y no sólo la continuación de la política fiscal. Los nuevos mecanismos impositivos pueden ayudar a aumentar los volúmenes de producción y la rentabilidad de las empresas petroleras, mientras que la influencia del Estado en la economía de la industria será lo más efectiva posible.

Teniendo en cuenta lo anterior, parece que, en el momento de desarrollar la figura jurídica de los impuestos a la industria petrolera, se debe partir de los siguientes planteamientos, según la autora:

Con todo, cabe señalar que el Estado pretende crear un sistema tributario que asegure el ingreso de la mayor parte de la renta para el presupuesto del gobierno. En especial, un periodo de altos precios de las materias primas y los productos derivados no crearía dificultades administrativas, no requeriría costos fiscales significativos y minimizaría la evasión fiscal. Además, este sistema alentaría a los productores a desarrollar yacimientos petroleros de forma independiente, lo que estimularía la eficiencia económica.

III. Discusión

El análisis de la legislación fiscal internacional sobre impuestos a las ganancias mostró que la transición a estos impuestos no condujo a una disminución de los ingresos fiscales del presupuesto, al contrario, permitió aumentar la tasa de producción de petróleo en estos países e incrementó la renta nacional.

Lo que es más importante, la introducción del impuesto a las ganancias es necesaria con el fin de atraer a la industria petrolera a inversionistas que puedan confiar en que la legislación fiscal en esta industria es estable y las condiciones en las cuales llegaron al sector petrolero se mantendrán sin cambios a lo largo de todo el proyecto de inversión, con el propósito de implementar planes de inversión a largo plazo. Además, el impuesto a la plusvalía permitirá a las empresas petroleras reducir la carga fiscal en la etapa inicial de desarrollo del yacimiento, y luego recibir beneficios cuando éstos se encuentren completamente agotados. Este mecanismo les permitirá a las empresas petroleras invertir dinero liberado en efectivo en la exploración de nuevos yacimientos petroleros a fin de hacerlos rentables en el futuro.

Los científicos rusos también estaban desarrollando el concepto de impuestos a las ganancias. Por ejemplo, hay un concepto desarrollado en el Instituto Gaidar de Política Económica en 2012. La esencia de éste se redujo a la introducción de la maniobra fiscal “pequeña” y “grande”, que se discutió anteriormente. La tarea principal de un segundo concepto era encontrar un equilibrio en la distribución de los ingresos del petróleo entre el Estado, las empresas de refinación de petróleo y los consumidores mediante el derecho de exportación de petróleo y sus productos derivados.

Los autores consideraron dos escenarios para una reforma más ambiciosa de la legislación con la ayuda del mercado interno y externo del petróleo; en el primer escenario con un derecho de exportación, en el segundo con su abolición o reducción a cero. Tras obtener los resultados del análisis, concluyeron que los precios del petróleo y sus productos derivados en el mercado interno serían mucho menores que los del mercado mundial del petróleo, debido a los costos de transporte y a los derechos de exportación sobre el petróleo y sus productos derivados. En consecuencia, los ingresos y las ganancias de todos los participantes en el proceso serían menores que en el segundo escenario.

Los autores también concluyeron que, desde la perspectiva del bien público, la opción de la eliminación de los aranceles a la exportación de petróleo y sus productos derivados sería la más efectiva. Esta segunda opción aumentaría el nivel de competencia en el mercado nacional de productos derivados del petróleo, ya que el mercado nacional ruso de éstos se volvería atractivo para los productores internacionales.

A modo de compensación, se propuso aumentar la tasa MET en lo equivalente al derecho de exportación para cubrir la pérdida de ingresos presupuestarios. Después de estudiar este concepto y analizar sus principales disposiciones, se puede concluir que, con la tributación de todo el petróleo producido en el territorio de la Federación Rusa en este escenario, los ingresos del sistema presupuestario únicamente aumentarían. No obstante, en este escenario el Estado recibiría la renta natural en su totalidad, y el consumidor, lamentablemente, no participa en este equilibrio de intereses, debido a la reducción a cero de la participación de la renta natural.

Al tomar en cuenta el análisis jurídico de los conceptos anteriores de la reforma al sistema tributario de la industria petrolera, se llega a las siguientes conclusiones:

Los conceptos anteriores definitivamente son la base para una reforma de mayor alcance al sistema tributario de la industria petrolera, aunque, al mismo tiempo, existen ciertas disposiciones con puntos a debatir.

La autora sostiene que un sistema (concepto) perfecto de tributación de la industria petrolera debe gozar de las siguientes características:

Así, en la etapa de búsqueda, exploración y estudio geológico de un área del subsuelo, las empresas petroleras pagan un impuesto al presupuesto federal por el uso de los recursos del subsuelo. Con ello, para el cálculo correcto de la base impositiva del impuesto sobre el uso del subsuelo, la autora propone modificar y adicionar el artículo 12 de la Ley de los Recursos del Subsuelo, con un párrafo que indique el tipo de mineral extraído, a fin de aplicar correctamente la tasa impositiva. Además, al desarrollar un nuevo yacimiento, las compañías petroleras pagan el MET al presupuesto federal y el impuesto sobre el ingreso adicional de los proyectos piloto.

Cuando el yacimiento petrolero se agote a más de 80%, las empresas petroleras pasan a un régimen fiscal especial en forma de impuesto a las ganancias. El sistema tributario en forma de impuesto a las ganancias actúa como un estímulo para mantener el ritmo de producción de petróleo en los yacimientos desarrollados. Al mismo tiempo, es necesario restablecer gradualmente la tasa de derechos de exportación de petróleo y sus productos derivados para 2025.

Del modelo de tributación de la producción de petróleo, puede verse que una distribución equitativa de la carga fiscal sobre las empresas petroleras permite a las mismas distribuir sus ingresos de manera adecuada e invertir efectivo libre para desarrollar nuevos yacimientos. Ello daría nuevos ingresos tributarios al sistema presupuestario nacional en el futuro. Además, la eliminación gradual de los aranceles a la exportación de petróleo y sus derivados reduciría los subsidios a los Estados miembros de la Unión Económica Euroasiática, lo que sin duda es un momento positivo para la economía nacional.

Cabe señalar que la eliminación del MET traería grandes pérdidas al presupuesto nacional. En este sentido, la autora propone una eliminación gradual del MET para 2025 con la implementación simultánea del MET y del impuesto a las ganancias a modo de prueba para proyectos piloto. En caso de un resultado positivo del establecimiento de mecanismos de tributación basado en las utilidades, para 2025 se podría reconocer la distribución del IIA y el IG de forma permanente para toda la industria, con la supresión simultánea del MET. Si el impuesto sobre la renta de las personas físicas introducido y el IG no cumplieran con las expectativas del Estado, se procedería al ajuste de los parámetros impositivos.

Se supone que el concepto de tributación de las empresas petroleras desarrollado por la autora debería garantizar ingresos fiscales estables al presupuesto nacional y satisfacer las necesidades del desarrollo de la industria petrolera a largo plazo. Al mismo tiempo, en los párrafos anteriores se justificó el argumento de que las empresas petroleras tienen suficientes incentivos para invertir en la industria y desarrollar nuevos yacimientos petroleros.

El concepto propuesto aquí permitiría alcanzar el objetivo planteado en este trabajo, justificando así la necesidad de realizar los cambios y las adiciones correspondientes a la actual legislación tributaria y de otro tipo. Además, el concepto desarrollado permitió encontrar un equilibrio de intereses entre el Estado, las empresas petroleras y los ciudadanos.

De esta manera, al implementar el modelo tributario antes mencionado, el Estado recibiría ingresos estables para el presupuesto nacional; las empresas petroleras tendrían un incentivo para invertir dinero liberado en el desarrollo de nuevos yacimientos petroleros, que a futuro darían ingresos tributarios al presupuesto nacional, y los ciudadanos tendrían la oportunidad de utilizar los ingresos del “petróleo” para fines de pagos de jubilación, incluida la indización de dichos pagos.

Además, los mecanismos impositivos existentes (MET y derechos de exportación) dependen completamente de los precios del petróleo y no consideran los costos en los que incurren las empresas para el desarrollo y la producción de tal recurso, mientras que los impuestos a las ganancias, por el contrario, no dependen de los precios del petróleo, lo que sin duda es un hecho positivo para el sistema fiscal y presupuestario ruso, y tiene en cuenta los costos de exploración y producción de yacimientos petrolíferos de las empresas petroleras.

IV. Conclusión

El análisis realizado en este artículo permitió formular las siguientes directrices principales para la política fiscal en la industria petrolera rusa:

Con el fin de reformar aún más el sistema tributario de la producción de petróleo, es necesario resumir las directrices principales desarrolladas por la autora para la política tributaria en la industria petrolera rusa, en el marco del concepto de regulación financiera y legal de los impuestos a la producción de petróleo.

En primer lugar, la inclusión de pagos regulares por el uso de recursos minerales en el sistema de impuestos y tasas de la Federación Rusa, de forma que se regulen legalmente todos los elementos necesarios para calcular los montos de pago y el cumplimiento correcto de la obligación de pago.

En segundo lugar, la finalización de la maniobra fiscal en 2020 y la eliminación gradual de los derechos de exportación sobre el petróleo y sus productos derivados, con un aumento simultáneo de las tasas del MET sobre el petróleo y ajustes en el sistema de impuestos indirectos sobre los productos derivados del petróleo. El principal objetivo de esta maniobra es invalidar los derechos aduaneros por su ejecución indebida en extraer la renta de los recursos naturales y subsidiar la industria ineficiente de refinación de petróleo.

En tercer lugar, Rusia tiene la responsabilidad de cumplir con sus obligaciones con la OMC. Cabe notar que este organismo insta a Rusia a abolir totalmente los aranceles a la exportación de productos crudos. Además, los expertos del Banco Mundial afirman que los aranceles aduaneros de exportación han cambiado los precios de las ventas de exportación, así como del suministro interno. En general, estos aranceles no se cobran en el sector del petróleo y el gas, pero Rusia sigue siendo una excepción notable (^{Tordo, 2007}).

En cuarto lugar, se prevé introducir un régimen fiscal (IIA) únicamente para los nuevos yacimientos petrolíferos, con el fin de estimular el desarrollo de nuevos yacimientos y el uso racional de los recursos del subsuelo. El nuevo sistema prevé la reducción del monto total de los impuestos dependiendo de las cifras brutas (MET para el petróleo y derechos de aduana del petróleo) y la imposición del impuesto sobre el ingreso de la extracción adicional. Como resultado, se asegura una mayor flexibilidad impositiva, puesto que el monto del impuesto depende del desempeño económico obtenido en el desarrollo de los yacimientos.

En quinto lugar, con el fin de garantizar un presupuesto equilibrado, está previsto extender la tasa MET aumentada para la producción de petróleo (428 rublos más por tonelada), que se estableció en 2019, para el periodo que cubre hasta el 31 de diciembre de 2021.

Por último, se encuentra la transición hacia un IG a fin de fomentar medidas para aumentar la recuperación de petróleo en los yacimientos petroleros ya desarrollados y la producción de recursos difíciles de recuperar (incluido el petróleo superviscoso). Este enfoque permite transferir la carga fiscal al periodo en que el proyecto de hecho comienza a generar ingresos.

Desde luego, las siguientes deben ser consideradas medidas fiscales de máxima prioridad:

Finalmente, el análisis de las directrices principales para la política tributaria mostró que las fuentes de ingresos adicionales para el presupuesto federal llevarán a un aumento en los ingresos provenientes del impuesto de indemnización del petróleo, así como el rechazo a proporcionar un subsidio aduanero petrolero dentro del marco de la Unión Económica Euroasiática.