nova página do texto(beta)
Espanhol (pdf)
Artigo em XML
Referências do artigo
Tradução automática
Enviar este artigo por email
Citado por SciELO 
Similares em
SciELO 
Permalink
Introducción
A más de 25 años del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), la evidencia empírica demostró que, si bien con éste se logró consolidar la región de América del Norte como la segunda mayor economía y la segunda exportadora del mundo, no obstante, en México poco se ganó y mucho se perdió en un libre comercio agropecuario con los Estados Unidos y Canadá.
Inesperadamente para México, el expresidente Donald Trump puso sobre la mesa la necesidad de renegociar el TLCAN, con el propósito de reorientar aún más los beneficios del comercio regional en favor de su nación, entre éstos, los provenientes del comercio agrícola. A partir de lo anterior, la necesidad de renegociar el tratado fue asumida por el gobierno mexicano con la suposición de que el nuevo, denominado Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (TMEC), sería benéfico para el país, en el sentido de que éste es, y seguirá siendo, el motor de crecimiento de nuestra economía.
Ahora bien, en la vasta literatura socioeconómica especializada al respecto, se han planteado y discutido ampliamente los determinantes principales del escaso progreso económico en materia agropecuaria del TLCAN en México, los cuales se relacionan, por ejemplo, con: a) profundas asimetrías o brechas en la estructura productiva y tecnológica entre países; b) mecanismos extraeconómicos (como subsidios, dumping o boicots) y medioambientales; c) ineficiente aplicación de las políticas de libre cambio y bajo presupuesto en el sector; d) razones sociales, como la falta de educación, y e) un contexto económico mundial desfavorable, por ejemplo, las secuelas de la crisis mundial de 2008 (Calva, 2005 y 2019; Calderón, 2014; Ávila, Puyana y Romero, 2008; Puyana y Romero, 2006; Torres y Rojas, 2018; Schwentesius y Gómez, 2005, Yúnez y Barceinas, 2005, Escalante y González, 2018).
Sin embargo, si bien estas causas son ciertas, falta complementarlas con el análisis sobre la diferencia del papel que desempeña la agricultura en los países centrales y en los periféricos en el marco de la globalización actual. Así se señala que en los primeros ésta ha sido la base de la industrialización, con un desarrollo de tipo autocentrado, y en los segundos -los periféricos como México- no ha sido así, porque su estrategia quedó subordinada a las exigencias de la acumulación del capitalismo mundial.
Por lo tanto, el objetivo general de este artículo es plantear los probables efectos del nuevo tratado comercial en la agricultura mexicana con base en el papel que desempeña de acuerdo con la estrategia de desarrollo actual. Se pretende dar respuesta a las preguntas siguientes: ¿cuáles son los resultados principales del TLCAN en el sector agrícola?, y, con base en el contenido del nuevo TMEC y las propuestas del actual gobierno mexicano en materia de fomento agrícola, ¿cuáles son las perspectivas futuras en tal materia con base en la estrategia de des arrollo actual?
El trabajo está estructurado en tres secciones y las conclusiones. En la sección I se explican los aspectos básicos del marco teórico; se ubica el papel de la agricultura en el desarrollo económico de un país en el contexto de la globalización del capitalismo. La sección II continúa con un análisis de los resultados principales de este acuerdo en el sector agrícola, en el contexto de sus 25 años de operación y reciente fin. En la sección III se reflexiona sobre el contenido del nuevo TMEC junto con las políticas de fomento agrícola que está impulsando el nuevo gobierno mexicano, con el fin de plantear algunas perspectivas en materia de desarrollo. Por último, se presentan las conclusiones y las reflexiones finales.
I. El papel de la agricultura en el desarrollo económico de un país en el contexto del capitalismo contemporáneo
1. Funciones clave de la agricultura
La comprensión plena del proceso del desarrollo económico de un país requiere el análisis del papel de la agricultura con el fin de destacar su aportación concreta a dicho proceso. Con esa intención, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y otras instituciones formularon el concepto del carácter multifuncional de la agricultura y la tierra (CMFAT) a finales de la década de los noventa, con el objetivo de establecer las funciones clave de la agricultura en el desarrollo.
Según dicho concepto, tales funciones son: a) alimentaria, contribuye a la seguridad alimentaria mediante la producción de alimentos; b) ambiental, comprende el uso de los recursos naturales (tierra y agua) y sus efectos; c) social, en la cual la agricultura ayuda a mejorar el nivel de vida y se relaciona con la cultura, y, por último, d) económica, a saber, la agricultura suministra productos y servicios que se comercializan, lo que genera ingresos para los productores y, por ende, se desarrollan mercados; a su vez, esta función depende de la madurez de los mercados existentes y la evolución institucional, por lo que la combinación equilibrada de estos factores deberá entonces contribuir al cumplimiento del desarrollo (FAO, 1999).
Sin embargo, si bien el concepto de CMFAT, el cual ha sido ampliamente difundido, parece plausible en términos de interrelacionar distintas dimensiones con miras hacia un mayor desarrollo sostenible, es claro que dicha perspectiva es ingenua, por lo menos, en su interpretación económica sobre los mercados y el comercio (Losch, 2004). Lo anterior se debe a que encumbra la teoría económica neoclásica,1 es decir, presenta una gran confusión sobre el concepto de “economía de mercado” y “economía capitalista”. Lo cierto es que mercado y capitalismo son dos conceptos distintos, ya que el “capitalismo realmente existente” no funciona en la actualidad como un sistema de competencia, es decir, no ofrece una versión óptima del mercado, sino lo contrario: opera mediante el monopólico.
Según Samir Amín (1999), dicho control monopólico de los mercados anula la industrialización en las periferias, devalúa su trabajo productivo y sobrevalora el supuesto valor agregado por los monopolios de los que se beneficia el centro. El resultado final es una nueva jerarquía más desigual en la distribución de los ingresos a escala mundial, que subordina las agriculturas de las periferias y las reduce a la categoría de subcontratadas. Éste es el nuevo fundamento de la polarización y, por ello, el capitalismo monopólico no es un sistema de desarrollo (Amín, 1999).
Otro problema que detecta Losch (2004) es que el concepto de CMFAT sostiene también, con base en la misma teoría neoclásica, que el intercambio internacional, por su misma existencia, proporciona una ventaja a cada uno de los interesados. Sin embargo, este supuesto está lejos de ser así, ya que el intercambio internacional conecta a países caracterizados por relaciones sociales de explotación diferentes (es decir, tasas de plusvalía diferentes) (Amín, 1976). Esto permite comprender que existe un intercambio desigual, es decir, lo que encontramos en última instancia es la posibilidad para el capital de explotar en la periferia a la fuerza de trabajo a tasas más fuertes que las que caracterizan al centro, debido a las condiciones desiguales de explotación. Comprender la naturaleza de lo anterior constituye la cuestión central de esta sección, el comercio internacional y el imperialismo.
En este sentido, desde la perspectiva de la economía política agraria, la cual será nuestra base teórica en adelante, se ubica el papel de la agricultura en el desarrollo de un país en el contexto de la mundialización del capitalismo, es decir, los factores clave de la “función económica” no dependen de la “madurez de los mercados” sino de las relaciones contradictorias centro periferia (Amín, 1976).
Las discusiones anteriores conducen a trasladar la reflexión hacia la diferencia del papel de la agricultura en los países centrales y en los periféricos; así se señala que en los primeros ésta fue la base de la industrialización, porque tuvieron un desarrollo autocentrado, y en los segundos -los periféricos- no fue así, pues su estrategia quedó subordinada a las exigencias de la acumulación del capitalismo mundial. A partir de esta premisa teórica general, se considera la relación agriculturaindustria como parte de un proceso autocentrado de desarrollo, si la primera -la agricultura- desempeña un papel básico, prioritario y extrovertido, y el segundo modelo, un lugar secundario y no complementario, como fuente de acumulación de la industria. A continuación se explica esto con más detalle.
2. Desarrollo agrícola autocentrado y extrovertido 2
La estructura económica mundial no es la expresión de la simple interdependencia de cada una de las economías nacionales que la integran, sino un todo superior a la suma de sus partes y, además, heterogéneo, pues se caracteriza por la polarización entre dos bloques de países: los centrales y los periféricos (Amin, 1976 y 2011).
Lo anterior es así debido a que la expansión del capitalismo mundial en su afán de la acumulación por desposesión (Harvey, 2004) da inicio y configura la distinción entre centros y periferias. Por lo tanto, como señala Sztulwark (2019), el antagonismo centroperiferia constituye un elemento fundamental para pensar en los desafíos presentes del desarrollo. Por ello, según Amin (1994: 68): “el subdesarrollo no es una fase atrasada del desarrollo, sino un fenómeno moderno de la expansión capitalista mundial polarizante desde el inicio y configuradora de una distinción entre centros y periferias por un continuo ajuste estructural de las periferias a las demandas de la expansión mundial del capital que domina los centros”.
Desde este punto de vista, el papel de la agricultura en el desarrollo económico de un país está globalmente determinado por su carácter central o periférico, lo que grosso modo significa que, si se trata de casos como el primero (central), la agricultura tendrá un papel estratégico; será la base de la economía nacional y la industrialización, y experimentará un importante desarrollo autocentrado,3 pues al mismo tiempo recibe el apoyo de la industria. Pero si el país en cuestión pertenece al segundo bloque, al de los países de capitalismo periférico, éste tendría un papel subordinado, es decir, contará con un desarrollo extrovertido,4 de simple fuente de acumulación, para la agroindustria trasnacional.
Ahora bien, en la actual etapa de expansión capitalista, conocida como globalización, la subordinación se profundiza en los países periféricos -como México-, ya que, en busca de “mejores” modalidades de inserción a la economía mundial imperialista, éstos impulsaron procesos de modernización agrícola y de industrialización basados en normas y reglas de carácter neoliberal, por ejemplo, tratados de libre comercio, tema que se abordará a continuación.
3. Globalización, régimen agroalimentario corporativo e imperialismo
Desde finales de la década de los ochenta hasta la actualidad, el desarrollo del capitalismo a escala mundial -fenómeno denominado globalización5 (Amin, 1999)- ha generado en la agricultura un “régimen agroalimentario imperialista”, es decir, un conjunto de normas que organizan la producción, la comercialización, la distribución y el consumo de alimentos y productos agropecuarios a escala mundial en favor de los intereses socioeconómicos y políticos de los países ricos o desarrollados, en detrimento de los países en desarrollo o periféricos.
Además, dicho régimen se lleva a cabo bajo el dominio monopólico de agrocorporaciones privadas ligadas a los intereses de estas potencias mundiales (McMichael, 2015). El objetivo de este régimen es impedir que los países periféricos o emergentes logren un desarrollo agrícola autosustentado que les permita convertirse en rivales comerciales independientes (Patnaik y Patnaik, 2017). Recientemente, China es el único país que ha logrado “salir” de este orden (McMichael, 2020; Trápaga, 2019).
Para la consolidación del régimen, la Organización Mundial del Comercio (OMC) y los Estadosnación de carácter neoliberal coadyuvaron activamente (Otero, 2014) mediante la expedición de políticas y legislaciones desreguladoras sustentadas en el principio del “libre mercado”. Esta idea emana de la teoría neoliberal del comercio (Krugman, Obstfeld y Melitz, 2012), y sostiene que el intercambio internacional genera una “exitosa” experiencia de desarrollo en el contexto de la globalización.
Con esta creencia, diferentes países llamados eufemísticamente desarrollados y en desarrollo justificaron la implementación de acuerdos regionales de comercio y de inversión, en los cuales, en realidad, los países en desarrollo son obligados a abrir sus economías al comercio internacional mediante tratados de libre comercio, lo que las expone a la introducción de mercancías agrícolas abaratadas (artificialmente mediante subsidios), y desestabiliza su producción agrícola interna, puesto que no pueden competir en costos con tales mercancías. Éste es el caso de los Estados Unidos, Canadá y México, que en 1994 firmaron el TLCAN con el fin de conformar un gran bloque comercial y económico, el cual contribuiría -se arguyó en el texto oficial del acuerdo- al “desarrollo armónico” de la región de Norteamérica (Decreto de promulgación, 1993).
Esta misma perspectiva crítica es retomada por Blanca Rubio en su libro Explotados y excluidos. Los campesinos latinoamericanos en la fase agroexportadora neoliberal (2012), donde destaca que el rasgo central del nuevo régimen alimentario es una forma de dominio excluyente de los países desarrollados sobre el resto del mundo, la cual se encuentra sustentada en la desvalorización de los bienes alimenticios en el ámbito mundial.
Esta autora sostiene que en el neoliberalismo la forma de dominio de los países hegemónicos, principalmente los Estados Unidos, consiste en abaratar los alimentos básicos al fijar el precio de los productos por debajo del costo de producción mediante subsidios a un selecto grupo de productores.
De esta forma, la exportación de productos agropecuarios procedentes de los países desarrollados hacia los subdesarrollados constituye un mecanismo particular de dominio imperialista, ya que significa una competencia desleal denominada dumping. El efecto de esto es que, al permitir la libre entrada de dichos productos, los precios internos se ven presionados a la baja. De tal suerte, el abaratamiento artificial y extraeconómico de los productos básicos tiene la función de competir y quebrar las agriculturas de los países que contiendan por la hegemonía.
Para esta misma autora, lo relevante es que los pequeños productores y campesinos han pasado de ser explotados a ser excluidos. Esto es producto de que aquellos agricultores incapaces de competir con el poder de los mercados subsidiados y monopolizados sufren el desplazamiento y el despojo del sistema.
En este mismo sentido, autores como Patnaik y Patnaik (2017: 154) afirman en su libro La teoría del imperialismo que:
el imperialismo alimentario se define como un conjunto de mecanismos políticos y económicos coercitivos no comerciales diseñados para evitar que los productores del Sur global ejerzan sus potenciales poderes de monopolio en el comercio mundial. Si alguna vez pudieran hacerlo, los precios en el Norte se dispararían, el valor del dinero en las economías capitalistas industrializadas se destruiría y el sistema de capital se derrumbaría. La dominación imperialista sobre la agricultura del Sur global es, por lo tanto, una condición necesaria para la reproducción del capital.
En México, esta misma perspectiva fue sostenida desde los años ochenta por Ernest Feder, quien en su obra El imperialismo fresa (1981: 17) mencionó que:
en el caso de la agricultura mexicana, el imperialismo implica que la toma de decisiones sobre su funcionamiento se deja en manos de los capitalistas de los Estados Unidos de América. Es decir, las decisiones más importantes en los sectores de la agricultura mexicana modernizada -donde están invertidas enormes sumas de capital norteamericano; a los que se han transferido grandes cantidades de tecnología de EUA; y los cuales están controlados por los comerciantes de dicho país- no se toman en México sino en EUA o, en su defecto, los toman los capitalistas norteamericanos residentes en México y con bases comerciales en EUA.
La tendencia anterior se ha profundizado durante el periodo de vigencia del TLCAN, como se analizará a continuación.
II. El TLCAN y el sector agropecuario mexicano: balance general
La profundización de la globalización en la agricultura mexicana, a partir de la década de los ochenta y hasta la actualidad, coincidió con la transición del anterior modelo de acumulación basado en la industrialización por sustitución de importaciones al de industrialización orientada a las exportaciones, modelo en el que se impuso la “maquila”.6 Las “políticas de ajuste estructural” implementadas durante la década de los noventa, que comprendieron la severa reducción de la participación del Estado en la promoción del desarrollo económico en general y del agrícola en particular, junto con la liberalización de la economía y la apertura comercial con la firma del TLCAN, así como con la reforma agraria mediante la modificación al artículo 27 constitucional7 permitieron institucionalizar dicho modelo ex portador.
En cuanto al TLCAN, en su capítulo VII correspondiente al sector agropecuario, se señaló que los países buscaban, en general, mejorar el comercio libre de los productos. En este sentido, en México el proceso de apertura comercial de productos agropecuarios se inició con la sustitución de permisos previos por aranceles; posteriormente, se prosiguió con la reducción de los niveles arancelarios y la eliminación de los precios oficiales de importación; finalmente, se estableció un proceso gradual de desgravación para un pequeño grupo de productos donde se consideraban cadenas agrícolas y agroindustriales, en las cuales los productores mexicanos enfrentaban graves dificultades para mejorar el nivel competitivo en el corto o mediano plazo, como: maíz, frijol, leche en polvo, pollo, cebada, grasas animales y papa (Decreto de promulgación, 1993).
La justificación del gobierno de México para firmar este tratado era que representaba una gran oportunidad histórica, una “jugada estratégica” que crearía las condiciones para que el país saltara al primer mundo, pero, a más de dos décadas de esta negociación, la mayoría de los autores coincide en que dicha situación no se alcanzó. No sólo respecto de los principales indicadores macroeconómicos, sino también en lo referente a los indicadores del sector agrícola. Tras más de 20 años de este modelo económico neoliberal sobre la agricultura mexicana, los resultados se señalan brevemente a continuación.
1. Producción y crecimiento económico
En los últimos 25 años el producto interno bruto (PIB) del sector primario o agropecuario nacional ha reportado un crecimiento bajo: en el periodo de 1995 a 2005 la tasa de crecimiento medio anual fue de 1.6%, y de 2005 a 2019 reportó un crecimiento medio anual de 1.9%, como se muestra en la Gráfica 1.
a Valores constantes a precios de 2013; millones de pesos a precios de 2013.
Fuente: elaboración propia con base en datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) (2019).
Gráfica 1 Veinticinco años del TLCAN: PIB agropecuario y tasa de crecimiento real anual en porcentajes (1994-2019)a
En contraste con los ritmos de crecimiento de la economía nacional, que oscilan entre 3 y 4% en este mismo periodo, el crecimiento del sector agrícola no está en sintonía con la economía nacional, es decir, la economía del país va por un lado y el sector rural, por otro. Este crecimiento tan bajo del sector agrícola ha sido caracterizado por varios autores como el reflejo de una seria crisis en la agricultura mexicana, en particular, la campesina.
Lo más preocupante en el contexto del TLCAN es que durante estos mismos 25 años (19942019) la superficie sembrada nacional de maíz muestra una disminución aproximada de dos millones de hectáreas, al pasar de 9 196 478 hectáreas en 1994 a 7 157 586 en 2019, lo que representa una reducción de 22% en la superficie destinada a ese cultivo (Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera [SIAP], 2021). De esta manera, al no ser prioritario el cultivo del maíz, el país se convirtió en importador de ese producto.
2. Balanza comercial
México es uno de los países que más figuran en el mundo por el comercio de sus productos del campo; logró ser el séptimo agroexportador mundial. Los principales productos agroalimentarios que el país exporta son: cerveza, aguacate, bayas, jitomate, tequila, pimientos, brócoli, carne de bovinos, carne de porcinos, camarón, entre otros (SIAP, 2020).
En términos de la balanza comercial, si bien el valor de las exportaciones agrícolas aumentó en los últimos 25 años, de 380 millones en 1995 a 1 300 millones de dólares en 2019, el de las importaciones agrícolas también se incrementó en estas últimas dos décadas: de 220 millones de dólares en 1995 a 1 100 millones de dólares en 2019.
Con base en los datos de la Gráfica 2, se puede señalar que, pese al superávit registrado por primera vez en 20 años, no obstante, el aumento considerable de las mercancías importadas ha profundizado nuestra dependencia alimentaria. De hecho, como se muestra en el Cuadro 1, existen niveles de importaciones de alimentos muy diferenciados, algunos superiores a 80%, lo que hace aún más grave la inseguridad alimentaria del país.
Fuente: elaboración propia con base en INEGI (2020a).
Gráfica 2 México: valor de las exportaciones y las importaciones agroalimentarias, 1994-2019
Cuadro 1 México: volumen de los principales alimentos importados, 2012-2015
| Rango de las importaciones | Producto y porcentaje |
| Menos de 10% | Huevo (1.3%), maíz
blanco (3.7%), café oro (4.6%), frijol (8.7%) y azúcar (9.5%) |
| De 10 a 30% | Carne de bovino
(11.8%), leche (16.7%), carne de aves (16.5%) y sorgo (26.1%) |
| De 30 a 50% | Carne de porcino (40.3%) |
| Más de 50% | Trigo (59%), maíz amarillo (80.1%),
arroz (79%) y soya (95%) |
Fuente: elaboración propia con base en FAO (2013) y Presidencia de la República (2016).
3. Repercusiones sociales
Por otra parte, para algunos autores y enfoques, las repercusiones económicas anteriores no acaban sólo en un cambio de rumbo o un nuevo papel de la agricultura en el desarrollo, sino en la aparición de repercusiones sociales drásticas en el país. En México este fenómeno social es catalogado como la “nueva ruralidad”.8
Respecto del empleo en el campo, la población económicamente activa (pea) ocupada en actividades agropecuarias en México ha disminuido significativamente en los últimos 25 años. En 2020 se reportó una cifra de 6 574 359 empleos rurales, de los cuales se calcula que 3.2 millones son de jornaleros agrícolas. Sin embargo, esta cifra fue menor a la alcanzada en 1995, cuando se obtuvieron 7 752 426 empleos en el sector agropecuario, lo cual significó la pérdida de más de un millón (1 178 067) de empleos rurales (INEGI, 2020b). Dicha pérdida ha provocado el incremento del ingreso extraparcelario o la pluriactividad y el aumento de la población en condiciones de pobreza, pero, sobre todo, el de la migración de miles de personas redundantes en el campo.9
Por otra parte, según el último censo agrícola, la estructura agraria o distribución de la tierra nacional se encuentra dividida de la siguiente forma: 3.2 millones de ejidatarios disponen de 84.5 millones de hectáreas; 73.1 millones de hectáreas pertenecen a 1.6 millones de propietarios privados; 608 000 comuneros poseen 16.8 millones de hectáreas; 654 colonias agrícolas detentan 3.8 millones de hectáreas, y 7.2 millones de hectáreas son públicas. Además, siete millones de indígenas poseen 27.6 millones de hectáreas y, 1 108 000 mujeres son dueñas de la tierra (Robles, 2007). Dicha distribución desigual es reflejo de una polarizada estructura latifundiominifundista, donde la tierra y la producción agrícola se encuentran en su mayoría en manos de las grandes empresas agrícolas nacionales y extranjeras.
En el ámbito productivo existe una fuerte diferenciación entre unidades productivas en el país. En este sentido, la distribución de las unidades económicas rurales (UER) en el país se divide de la siguiente forma: de 5.3 millones de unidades que existen en el país, los empresarios agrícolas representan 8.7% del total de las UER y generan 74.2% de las ventas del sector; 22.4% de las UER son catalogadas como “familiar de subsistencia sin vinculación al mercado”, y 50.6% son “familiar de subsistencia con vinculación al mercado” (FAO, 2013).
De manera paralela, durante este periodo se consolidaron grandes empresas trasnacionales en el país, las cuales se hicieron con el control general de la agricultura mexicana. Se calcula que 20 grandes corporaciones controlan el mercado agroalimentario mexicano: Maseca, Bimbo, Cargill, Bachoco, Pilgrims Pride, Tysson, Nestlé, Lala, Sigma, Monsanto, Archers Daniel’s Midland, General Foods, PepsiCo, CocaCola, Grupo Vis, Grupo Modelo, Grupo Cuauhtémoc, Walmart, Kansas City y Minsa. El control del comercio por parte de estas empresas se expresa en una tendencia creciente en el dominio de cuotas de mercado, gracias a las ventajas obtenidas por el manejo de economías de escala, y como resultado de la integración a las cadenas agroalimentarias globales (Gasca y Torres, 2014).
Tan sólo en el caso del maíz, son cuatro las empresas que controlan 66% de la oferta y la distribución del grano (nacional e importado): Maseca, Cargill, Minsa y Archer Daniel’s Midland (Rubio, 2012). Tal dominio les ha dado a estas compañías un ilimitado poder para especular comercialmente y fijar los precios de los alimentos en el país. En el mismo lapso los campesinos perdieron, en promedio, cerca de 30% del poder de compra de sus cosechas (Calva, 2019).
En suma, el saldo del modelo agroexportador neoliberal en la agricultura mexicana ha sido que el campo esté atrapado en una paradoja caracterizada por varios elementos que a continuación se señalan brevemente:
En el marco del TLCAN las exportaciones agroalimentarias de Canadá y México hacia los Estados Unidos (sus importaciones) se han incrementado de 4 658 millones de dólares y 2 719 millones de dólares, respectivamente, en 1993, a 23 629 millones de dólares y 28 332 millones de dólares, respectivamente en 2019, según datos del Departamento de Agri cultura de los Estados Unidos (USDA, por sus siglas en inglés), por lo que hubo incrementos de 407 y 942%, respectivamente (Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria [CEDRSSA], 2020).
A pesar del aumento en las exportaciones agropecuarias, la tasa de crecimiento del PIB agropecuario nacional ha sido baja en las últimas dos décadas (1.9%), lo que provocó un escaso progreso económico (INEGI, 2019).
El sector agrícola mexicano se especializó en la exportación de frutas y hortalizas. Sin embargo, se descuidó la producción de granos básicos para el consumo interno, lo que agravó la inseguridad y la dependencia alimentaria (MartínezBorrego, 2008).
En términos de la balanza comercial, si bien el valor de las exportaciones agrícolas aumentó y ocasionó que desde 2016 se registrara por primera vez un superávit, dicha tendencia no es sinónimo de progreso nacional, al contrario, proviene de la creciente presencia de las agroempresas trasnacionales en el país, como en la industria cervecera (INEGI, 2020a).
En cuanto a las exportaciones mexicanas, se consolidó que los Estados Unidos son su destino principal, ya que adquieren un poco más de 80% de las ventas, y Canadá es nuestro segundo mercado de exportaciones (Secretaría de Gobernación, 2017).
Respecto de las importaciones agroalimentarias, las tres cuartas partes de éstas provienen de los Estados Unidos. Como resultado de lo anterior, se profundizó la dependencia alimentaria de México respecto a ése (Calderón, 2014).
En lo social, el TLCAN permitió la integración de algunos productores (empresarios) agrícolas a mercados nuevos, al beneficiarlos con mayores ingresos. Sin embargo, otra parte de los productores pequeños y campesinos (la mayoría) sufrió los embates del mercado mundial, lo que provocó su marginación de los efectos del tratado (Escalante y González, 2018).
Más drástico fue el efecto sobre el empleo rural, ya que se calcula una pérdida de puestos de trabajo cercana a dos millones de personas vinculadas con la producción de granos básicos (INEGI, 2016).
En fin, los resultados económicos y sociales del tratado de libre comercio respecto del sector agrícola confirman el lugar subordinado y el desarrollo extrovertido que nuestro país tiene en la estructura económica mundial, con los cuales es posible avizorar el futuro complejo del sector con el nuevo TMEC, como a continuación se expondrá.
III. El TMEC: aspectos relevantes y perspectivas
De acuerdo con datos oficiales, durante los 25 años que estuvo en vigor el TLCAN el comercio de mercancías se logró triplicar, así alcanzó 1.5 billones de dólares en 2019. De hecho, los tres socios del acuerdo representaron 28% del PIB mundial (Gobierno de Canadá, 2021). Inesperadamente, el gobierno de Donald Trump presionó a sus socios comerciales para renegociar el TLCAN, con el propósito de reorientar aún más los beneficios del comercio regional en favor de esta nación y compensar las pérdidas de lo que él denominó como “el peor acuerdo comercial de todos los tiempos”.10
Esta renegociación se puso en marcha desde agosto de 2017 y se concluyó en el ámbito trilateral el 30 de noviembre de 2018, cuando los presidentes Enrique Peña Nieto y Donald Trump y el primer ministro de Canadá, Justin Trudeau, firmaron en Buenos Aires el TMEC que sustituiría al TLCAN. Dicho acuerdo fue ratificado por los tres gobiernos y los congresos de cada país, en especial por la nueva administración en México, encabezada por Andrés Manuel López Obrador. Esto ocurrió también porque, de no hacerlo, traería consecuencias, como: a) incremento de aranceles; b) reducción de las exportaciones, c) reducción de las inversiones, y d) impacto negativo en el crecimiento económico (Secretaría de Gobernación, 2017).
De esta manera, el TMEC entró en vigor oficialmente el 1° de julio de 2020. Al respecto, el gobierno mexicano, mediante un comunicado oficial, informó que ese día fue: “histórico para la región de América del Norte por la entrada en vigor del tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (TMEC). Este tratado representa la consolidación de los esfuerzos de México por insertarse en las cadenas de producción global y posicionarse como un centro exportador de vanguardia”; se agregó también en dicho comunicado que: “El gobierno del presidente López Obrador tiene el firme propósito de consolidar este tratado como una palanca de desarrollo de nuestro país” (Gobierno de México, 2020).
En este sentido, es claro que el gobierno mexicano busca mantener con el TMEC la misma estrategia de desarrollo económico basada en el modelo exportador, donde, por ejemplo, a la agricultura se le reasigna como principal función la de captar divisas. Busca también mantener a los Estados Unidos como su principal socio comercial en materia agroalimentaria. No obstante, esta misma orientación continuará siendo un obstáculo para el desarrollo pleno de la agricultura mexicana, ya que este tipo de incorporación, o más bien subordinación, de la agricultura al desarrollo capitalista agroindustrial trasnacional y corporativo, si bien continuará produciendo una integración o semiintegración de la agricultura comercial al mercado externo, al mismo tiempo seguirá generando desintegración de la economía campesina, a menos que se generen condiciones internas en México de mayor fomento agrícola y de rescate de la autosuficiencia alimentaria.
Favorablemente, el nuevo gobierno de México tiene claro, en parte, este problema, y para ello se estableció en el Plan Nacional de Desarrollo (2019-2024) por primera vez en muchos años a la agricultura como un aspecto central de la política económica. La nueva política de fomento agrícola busca mitigar la orientación neoliberal de la anterior política agrícola en materia de producción, comercialización, distribución y consumo, al impulsar una nueva en que el Estado retome su papel como promotor del desarrollo agrícola. Además, dicha reorientación ha requerido una nueva estructura programática y presupuestaria enfocada en atender principalmente a pequeños y medianos productores, cuya mayoría ha vivido históricamente en condiciones de rezago y marginación (Hernández Pérez, 2021).
Un ejemplo de esta política nueva es la de precios de garantía, dirigida principalmente a productores campesinos como parte del objetivo de recuperar la producción campesina. Según Hernández Pérez (2021), los resultados hasta ahora alcanzados permiten sostener que dicho programa tiene un impacto positivo, aunque pueda ser transitorio, en aumentar la producción nacional y mejorar los precios en favor de los pequeños productores. Dicho pronóstico permite señalar que esta política va más allá de objetivos puramente asistencialistas e impactará en el desarrollo agrícola y rural del país. Incluso, podría iniciar un proceso de reversión de “la nueva ruralidad”, la cual consiste, entre otras cosas, en la expulsión de los campesinos del trabajo agrícola y su desplazamiento a la informalidad.
Por último, es importante señalar que el TMEC no implica algún cambio radical en el comercio agrícola trilateral: en todo caso incorpora disposiciones complementarias para el comercio de productos agropecuarios entre los tres países. De hecho, la mayoría de las disposiciones originales del TLCAN permanece en el TMEC. Por ejemplo, en el caso de México la mayor parte de los productos agrícolas persiste libre de aranceles y cuotas. No obstante, el nuevo acuerdo incluye algunas consideraciones polémicas, como veremos a continuación.
1. Aspectos relevantes del acuerdo en materia agrícola
La parte del TMEC relacionada con el sector agropecuario, reubicada en el capítulo iii, divide sus objetivos en dos secciones: la primera tiene que ver con disposiciones generales y, la segunda, con biotecnología agrícola. En el contenido de ambas se destacan los siguientes puntos: a) se reafirma el compromiso de eliminar los subsidios a las exportaciones agrícolas; b) se permiten salvaguardias especiales agrícolas; c) se establece un comité agrícola que tendrá como principales funciones tanto abordar asuntos o barreras comerciales como fomentar la cooperación en áreas de interés mutuo, como desarrollo rural, tecnología, investigación y desarrollo (I+D) y creación de capacidad; d) disposiciones que aseguran unas mayores transparencia y cooperación en ciertas actividades relacionadas con la biotecnología agrícola, y e) normas de clasificación y calidad agrícola, especificaciones técnicas y otros reglamentos (Protocolo, 2020).
Los tres socios esperan que las nuevas disposiciones contribuirán a promover y agilizar el intercambio comercial de productos agrícolas en la región. Empero, algunas de las nuevas disposiciones incluidas en el tratado han sido objeto de un amplio debate, debido a que hay quienes consideran que con estas medidas se reducen aún más las posibilidades de intercambio e integración de los productores comerciales mexicanos al mercado exportador y las capacidades de fortalecer el desarrollo agrícola campesino, la seguridad y la soberanía alimentaria.
En primer lugar, llaman la atención las disposiciones relacionadas con la biotecnología, si bien los tres países confirmaron la importancia de alentar la innovación agrícola y facilitar el comercio de productos de la biotecnología agrícola, incluida la biotecnología moderna11 (véase artículo 3.14 del TMEC), con el argumento de que eso favorece el libre comercio entre los países. Paradójicamente, el nuevo gobierno mexicano decretó tanto la Ley Federal para el Fomento y Protección del Maíz Nativo (2020) como la prohibición de la siembra de transgénicos y del uso del plaguicida glifosato en el territorio nacional, debido a que han estado asociados con impactos a los ecosistemas y a la salud, así como con la pérdida de soberanía y autosuficiencia alimentaria (Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología [Conacyt], 2020), medidas que han sido bien vistas por el sector agrícola progresista. Sin embargo, están aún pendientes otros temas vinculados con la biotecnología moderna, por ejemplo, lo relacionado con la propiedad intelectual (PI),12 en particular la propiedad de derechos intelectuales sobre variedades vegetales,13 lo cual es un sistema sui géneris para adquirir derechos de PI que mal establecido puede desalentar la inversión y la innovación y, sobre todo, atentar contra los derechos de los agricultores y la seguridad alimentaria.
En cuanto a otros aspectos nuevos del TMEC como los ambientales, los laborales y los sanitarios,14 con los cuales se busca fomentar el desarrollo y la adopción de normas, directrices y recomendaciones basadas en principios sustentables, científicos y justos, así como la compatibilidad entre los tres países, se teme que los Estados Unidos y Canadá intenten frenar exportaciones de productos agrícolas de México, pues quizás algunos productores nacionales que participan en el comercio trilateral no logren cumplir con dichas nuevas medidas, ya sea por falta de conocimiento, personal capacitado, rezagos técnicos, costos o falta de inversión.15 Incluso, se señala que si bien el TLCAN no incluyó tales disposiciones, en el mejor de los casos éstas son parciales o suaves, ya que carecen de mecanismos efectivos de aplicación para situaciones en que se violen derechos laborales o ambientales (Vía Campesina, 2019).
En cuanto al apartado de solución de controversias, un cambio importante es que ahora, según el artículo 31, la parte reclamante podrá elegir el foro en el cual solucionar la controversia. Por ejemplo, para un reclamo estadunidense, en lugar de acudir a la OMC, se deberá ir a la Corte de los Estados Unidos para defenderse y poder seguir comercializando sin aranceles, lo cual obliga a llegar a los acuerdos en territorio estadunidense. Esta situación ya ha ocurrido en el pasado en el caso del tomate y del azúcar,16 cuando productores estadunidenses presentaron quejas sobre supuestos precios “desleales” de estos productos.17 Dichas quejas han derivado en investigaciones antidumping, las cuales dieron paso a un Acuerdo entre el Departamento de Comercio y los productores o los exportadores mexicanos (Federal Register, 2019).
Además, el tratado permite que las corporaciones demanden a los gobiernos por lo que consideren “prácticas comerciales injustas”. Esta disposición, conocida como el mecanismo de solución de controversias entre inversionistas y Estados, obliga al mercado de cada país a abrirse a las empresas. Tal tipo de acciones ya ha ocurrido, como cuando Cargill demandó al gobierno mexicano -y ganó- por sus aranceles al jarabe de maíz con alto contenido de fructosa.
Otro aspecto importante tiene que ver con el mecanismo denominado salvaguardias especiales agrícolas.18 Al respecto, si bien las partes se comprometieron a no utilizar los subsidios a la exportación o las salvaguardias agrícolas especiales de la OMC para los productos exportados al mercado de cada uno,19 en la actualidad diversos productores estadunidenses, principalmente de los estados de Florida y Georgia, han presionado en varias ocasiones para que los Estados Unidos apliquen restricciones comerciales unilaterales sobre las exportaciones mexicanas de productos como arándanos, tomate y azúcar, entre otros. Lo preocupante es que en el TMEC no se hace referencia a la eliminación de las restricciones a las exportaciones de tomates y azúcar de México hacia los Estados Unidos, por lo que es probable que será mediante ciertos acuerdos paralelos como se negocie (entre los dos países o con los productores) el comercio de dichos productos.
Finalmente, en el TMEC se especifica que si alguna de las partes suscribiera un tratado de libre comercio con un país de “economía que no es de mercado”, los otros dos países podrían dar por terminado el pacto y remplazarlo por uno bilateral, por lo que claramente es un desincentivo para negociar un acuerdo con China, país que enfrenta actualmente una guerra comercial con los Estados Unidos. En este sentido, que México haya aceptado esta restricción refleja el sacrificio a una plena relación comercial con el mayor mercado alimentario del mundo. De hecho, nuestro país representa sólo 0.4% del valor total de las importaciones alimentarias chinas (Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural [Sader], 2020).
2. Perspectivas
Durante los 25 años de vigencia del TLCAN, el intercambio de productos agroalimentarios entre México, los Estados Unidos y Canadá fue uno de los principales motores de la economía de dichos países. De hecho, la principal ventaja para México es que nuestro comercio agroalimentario con los Estados Unidos se multiplicó 6.9 veces desde la entrada en vigor del tratado, a una tasa de crecimiento promedio anual de 7.7%; así, se pasó de 7 365.4 millones de dólares (mdd) en 1993, a 51 086.8 mdd en 2019 (Secretaría de Economía, 2021).
En este sentido, se espera que con el nuevo TMEC el principal beneficio para México será la capacidad de mantener y aumentar el acceso libre de arancel de productos agrícolas y agroindustriales mexicanos a los mercados estadunidense y canadiense. Además, se confirman disposiciones que aseguran la eliminación de subsidios a la exportación para este tipo de bienes, y se determinan mejores mecanismos que permitirán asegurar la cooperación, la comunicación y la colaboración entre las partes con el fin de discutir temas agrícolas de interés.
Sin embargo, es preciso señalar que el TMEC incorpora pocas innovaciones en el apartado agrícola, por lo que en muchos aspectos éste es una continuación del TLCAN, debido a que refuerza la imposición de políticas neoliberales de libre mercado, pero con un mayor control del mercado agrícola trilateral por parte de los Estados Unidos.
Por esta razón, es preciso señalar que el TMEC establece una serie de desventajas para México similares a las del TLCAN. La principal es que el tratado deja nuevamente en la incertidumbre a los agricultores mexicanos, en especial a los campesinos, ya que no los incluye. De esta manera, aquellos agricultores que no sean capaces de adaptarse a las nuevas disposiciones (por ejemplo, productivas, comerciales, sanitarias, ambientales, laborales, biotecnológicas, digitales, de propiedad intelectual, entre otras) sufrirán aún más la exclusión y el desplazamiento del sistema.
Otra preocupación al respecto es que ante la crisis de sobreproducción de los Estados Unidos por su política de subsidios y cuotas, este país logrará, mediante el nuevo tratado, canalizar aún más sus excedentes agropecuarios hacia los mercados domésticos de sus socios (Dufalla, 2016). Un claro ejemplo de esto es el mayor acceso que obtuvo al mercado de lácteos, aves, huevos y granos, en el cual puede exportar mayores cuotas tanto a Canadá20 como a México.21 En consecuencia, los productores nacionales serán los más afectados debido a la competencia que enfrentan ante el arribo de las nuevas mercancías estadunidenses.
En cuanto a la biotecnología, se lograron disposiciones sin precedentes. Por ejemplo, el texto cubre todas las biotecnologías, incluidas las nuevas tecnologías, como la edición de genes. En ese sentido, como señalan Amaro Rosales y Hernández Pérez (2021), el problema no sería promover la biotecnología en sí misma, sino los impactos económicos, sociales y ambientales que subyacen a ella. Esto es porque la conjunción del régimen alimentario corporativo trasnacional y un marco normativo desigual sobre el desarrollo y el uso de la biotecnología moderna (véase capítulo de pi del TMEC) se convertirían en la fórmula idónea para reforzar un proyecto agroalimentario imperialista, encabezado por los países centrales y sus agroempresas trasnacionales, con base en la monopolización de la ciencia y la tecnología alrededor de la agricultura, y cuyo objetivo es garantizar la circulación de valor de los países periféricos a los centrales. Esto intensifica una renta agrícola imperialista, al bloquear el desarrollo agrícola propio, independiente y autocentrado de México y sus productores.
Por ello, sostenemos que una solución estructural en el rubro agrícola nacional es fortalecer el contenido nacional de las biotecnologías tradicionales y modernas (y no mayoritariamente importarlas), con un proceso de innovación tecnológica propio que se alimente de las necesidades reales de los agricultores mexicanos, y donde éstos participen democráticamente junto con empresarios, Estado y centros de investigación, cuyos alcances sean discutidos con argumentos científicos multidisciplinarios. Esto podría ayudar a disminuir las desigualdades tecnológicas, así como provocar mayores espacios de competitividad con soberanía y autonomía para el país. Por ende, ayudaría a disminuir los costos elevados por transferencia de la biotecnología, y mitigaría la reproducción de las relaciones monopólicasimperialistas que nos asfixian (Amaro Rosales y Hernández Pérez, 2021).
Finalmente, es erróneo pensar que el renovado acuerdo comercial por sí mismo generará desarrollo; para hacerlo necesita acompañarse con una o varias estrategias de desarrollo de tipo autocentrado. Afortunadamente, el gobierno mexicano ha tomado una serie de medidas transitorias para fortalecer el sector agrícola nacional relacionadas con el rescate de la agricultura campesina y la reubicación de los productores campesinos como sujetos productivos, lo cual permite pensar que, por primera vez en décadas, no se impondrá una apertura neoliberal del sector agrícola a ultranza.
IV. Conclusiones
A más de 25 años del TLCAN, si bien no cabe duda de que el comercio agrícola entre los tres países aumentó, los efectos de este tratado han ido más allá del ámbito comercial, pues han alterado tanto el funcionamiento interno de la agricultura mexicana como el carácter de su inserción en la economía mundial.
El saldo del modelo agroexportador neoliberal en la agricultura mexicana ha sido que ésta se encuentre caracterizada por: bajo crecimiento del producto agrícola; predominio de déficit en la balanza comercial; alto grado de importación de alimentos; estructura agrícola polarizada y frágil; concentración en el acceso al crédito, la asistencia técnica, los mercados y los centros de distribución; investigación científica y tecnológica en el dominio del gran capital trasnacional, y creciente pérdida del empleo rural. Si bien es cierto que tal saldo negativo no surgió en la época del neoliberalismo, ésta y sus políticas concretas son las responsables principales de su profundización.
Los efectos anteriores podrían quedar cortos ante los ajustes que se han realizado y aceptado tripartitamente en el nuevo TMEC. Si bien algunos de los cambios en las políticas son necesarios y positivos para modernizar en sí el tratado, el resultado final agudizará, en un sentido o en otro, todos los factores que afectan al desarrollo del sector agrícola mexicano. Lo anterior podría mitigarse a menos que en el corto plazo se continúen fortaleciendo las acciones emprendidas en materia de un mayor fomento agrícola y de rescate de la autosuficiencia alimentaria, ya que se ha vuelto un asunto prioritario para México. En el mediano plazo se debe impulsar una estrategia de desarrollo agrícola autocentrada, con carácter propio e independiente, que supedite los vínculos trasnacionales a las necesidades del desarrollo interno, y que ataque las causas -no sólo los efectos- de la profunda crisis agrícola.
Para la aplicación de esta estrategia es necesario, por supuesto, un cambio en la correlación de fuerzas en favor de la democratización de las relaciones de propiedad y de producción en el campo (de la estructura latifundio minifundista). El objetivo sería estimular principalmente la producción de alimentos básicos mediante un nuevo reparto de tierras (de temporal y de riego), junto con la reformulación de los subsidios y créditos agrícolas por medio del aumento de la inversión pública en el desarrollo rural.
De igual forma, debe impulsarse la industria ruralartesanal y articularse con las necesidades tecnológicas de la producción agrícola para que ayude a mejorar los aperos agrícolas tradicionales y la infraestructura, y además fabrique tecnología nueva, factores necesarios para la modernización del campo. Dicha estrategia debe sustentarse en la asesoría constante a los productores y los campesinos por parte de las universidades y los centros de investigación existentes en el país, apoyados en general por el Estado, los cuales deben involucrarse en hacer investigación y obtener resultados a fin de llevarlos a la práctica. Este tipo de actividades rurales no sólo repercuten en el desarrollo de la producción en el campo, sino que también combaten el desempleo, una de las causas de la migración.
Frente a los problemas ecológicos, es necesario fomentar y consolidar prácticas agroecológicas que aumenten la productividad sin dañar la naturaleza ni a la población. Por ello, es importante reconocer que existen otras formas de tecnología agrícola que no involucran la manipulación transgenética ni química y que deberían ser reimpulsadas, como la llamada agricultura orgánica, sustentable, agroecología o campesinafamiliar. Estas formas alternativas se caracterizan entre sí por unir saberes, conocimientos y tecnologías tradicionales o modernas de mujeres y hombres agricultores, campesinos e indígenas (transmitidos de generación en generación, fruto de la observación y la experimentación) para proponer otras formas de desarrollo agrícola basadas en el aprovechamiento racional de los recursos naturales, el impulso del mercado interno mediante cadenas cortas de comercialización, y tecnologías que provengan de la invención propia. Además, es necesario difundir la información existente sobre distintas tecnologías y democratizarla, esto con el afán de disminuir el monopolio que sobre las tecnologías tienen las empresas trasnacionales.
Por último, es necesario establecer que ciertas técnicas de la biotecnología moderna, en relaciones de producción democráticas y sin ser impuestas por las trasnacionales, pueden ayudar a solucionar problemas precisos de la agricultura, como la detección de virus o plagas, pero no deben sustituir a la agricultura tradicional o convencional, como tampoco deben poner en riesgo los cultivos criollos (como el maíz), porque se compromete la diversidad genética, ni aumentar más el desequilibrio del medio ambiente y sus ciclos biogeoquímicos, y mucho menos deteriorar el contenido nutricional de los alimentos.
Reactivar la agricultura no obedece a razones de nostalgia, sino a que la solución a los problemas de nuestro desarrollo requiere priorizar la agricultura, para que sobre sus bases se construya un país moderno y democrático, con desarrollo económico y social sostenible, y se permita una relación distinta ante el escenario mundial.
El desarrollo autocentrado requiere un Estado nacional capaz de dominar las relaciones exteriores al someterlas a la lógica de la acumulación interna. En este sentido, el proceso de formación nacional en los países periféricos está inconcluso, pues no se cuenta con un Estado de este tipo al no crearse históricamente las condiciones para ello. Los nuevos proyectos de nación en los países periféricos, por lo tanto, deben tomar en cuenta esta realidad económica, política y social con el fin de poner el acento en la desconexión de la lógica imperialista, no en el ajuste, como pasó con el TLCAN y ahora sucede con el TMEC.
No puede llamarse “proyecto de nación” a una propuesta que no esté basada en la estrategia de desarrollo autocentrado, pues ya ha quedado claro que la actual globalización representa para el desarrollo de México -y del tercer mundo en general- un ámbito mucho más hostil, considerando que, sin respetar las asimetrías entre el mundo desarrollado y el subdesarrollado, se somete a este último a competencia e intercambio desigual, en los que obviamente los beneficiados son los países desarrollados.
