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Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) podrán cumplirse antes del año 2030, sólo si hay voluntad política para cambiar las reglas económicas internacionales y movilizar los recursos necesarios para dar un impulso masivo a las inversiones del sector público con el fin de fortalecer el progreso económico mundial de forma sostenible, según indica el Informe sobre el Comercio y el Desarrollo 2019 (ICD 2019), publicado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés), con sede en Ginebra.
I. La economía mundial en el Titanic
La economía mundial está menguando, con una recesión cada vez más probable en 2020. Tensiones comerciales y monetarias, deuda corporativa y una curva de intereses invertida (en la que los rendimientos de deuda a largo plazo son menores que los de corto plazo) se están combinando para crear una tormenta perfecta; mientras, los responsables de elaborar las políticas públicas siguen sin preparar alguna respuesta. El ICD 2019, en cambio, busca detonar el empleo, los salarios y la inversión pública, en lugar de atender fenómenos como el precio de las acciones, los reportes trimestrales de las ganancias y la confianza de los inversionistas. Descartando, incluso, los peores escenarios de riesgo, el ICD 2019 proyecta un crecimiento global menor en 2019, de 2.3%, comparado con 3% de 2018.
Mientras tanto, muchas de las grandes economías emergentes se encuentran en recesión, a la vez que la velocidad del crecimiento aminora en muchas regiones en vías de desarrollo, sobre todo en África meridional, América Latina y el sur y el oeste de Asia. Todas las grandes economías avanzadas están perdiendo impulso, y las de Alemania y el Reino Unido están cerca del estancamiento.
No resulta sorprendente que, debido a la escalada reciente de tensiones económicas, exacerbadas por la beligerancia de los Estados Unidos, se espera que el comercio aminore su crecimiento aún más a medida que la demanda global se debilite. La tasa de crecimiento del comercio mundial bajó a 2.8% en 2018, y es probable que se encuentre más cercana a 2% en el transcurso del 2019.
Pero incluso antes de las últimas tensiones, las tasas de crecimiento ya estaban disminuyendo en muchos países en vías de desarrollo, o peor, se habían tornado negativas, agravadas por la baja en el precio de los productos primarios. Los flujos entrantes de capital descendían, reculando ante una política monetaria restrictiva impuesta por los principales bancos centrales del norte.
Una década después de la crisis financiera global de 2008 y 2009, la economía mundial permanece frágil, debido a la amenaza de conflictos comerciales, tecnológicos y monetarios. Los esfuerzos de las firmas trasnacionales por frustrar el progreso tecnológico en el sur, ahora respaldados abiertamente por los gobiernos del norte, también amenazan las perspectivas de la cooperación multilateral.
II. Un Nuevo Acuerdo Verde Global
Las reglas económicas internacionales de la actualidad acrecientan las fuerzas del mercado, el poder empresarial y las políticas nacionales que perpetúan o aumentan las desigualdades económicas y la destrucción ambiental. El ICD 2019 propone un Nuevo Acuerdo Verde Global (Global Green New Deal, GGND), que, por lo menos, revertiría la austeridad, el estancamiento y la vulnerabilidad provocados por la crisis financiera global de 2008 y 2009.
Este nuevo contrato multilateral propone reformas para asegurar que los bancos, el capital y la deuda apoyen las inversiones financieras para alcanzar un desarrollo más sostenible con menos desigualdad económica y degradación ambiental. El ICD 2019 preconiza nuevos acuerdos de comercio e inversión, así como reformas a la propiedad intelectual y a las normas regulatorias, para apoyar al GGND y a los ODS.
El calentamiento global está causando ya un daño severo, aunque desigual, alrededor del mundo y amenaza con empeorar. Mitigar el cambio climático requerirá de grandes inversiones encabezadas por el sector público, sobre todo en energía renovable, sistemas de alimentación sostenibles y transporte no contaminante, para complementar políticas industriales efectivas con subsidios selectivos, incentivos fiscales, préstamos y avales.
Como una talla única no sirve para todos, los países en vías de desarrollo necesitarán políticas de inversión y tecnología apropiadas para diseñar alternativas a las tendencias del uso de la energía que producen grandes emisiones de carbono. La política más conveniente depende de cada situación, pero queda claro que todos necesitarán estímulo fiscal, inversiones en infraestructura pública, energía renovable y mejores condiciones laborales.
El ICD 2019 propone un GGND con tasas de crecimiento de 1 a 1.5% superiores respecto de las esperadas actualmente para los países desarrollados. Los beneficios esperados para los países en vías de desarrollo son aún mayores, con tasas de crecimiento de entre 1.5 y 2% superiores. China, no obstante, tendría un beneficio menor. La UNCTAD recomienda un Global Green New Deal, sustentado en nuevos arreglos monetarios internacionales, el control de un sistema financiero predatorio y detonar la inversión pública para evitar así una catástrofe ambiental.
III. ¿Una solución para todos?
¿Son factibles aún las soluciones que beneficien a todos en un mundo que enfrenta severas restricciones y presiones? El ICD 2019 tiene una postura crítica sobre la financiarización, la cual promueve la especulación a expensas de las inversiones productivas en la economía real. Esta última tarea debe ser llevada a cabo por la banca pública y debe alentarse para desempeñar este papel.
La ICD 2019 pone en duda también otras propuestas, por ejemplo, la iniciativa del Banco Mundial para aumentar el financiamiento privado, que se sirva de la banca en la sombra y use el financiamiento público para garantizar una alta rentabilidad privada de las inversiones. Los esfuerzos actuales del Banco Mundial se han dirigido hacia el apalancamiento de las finanzas privadas por medio de la banca especulativa, mediante la utilización de recursos públicos para garantizar altos rendimientos de las corporaciones gigantes. Dicha estrategia añadirá nuevos costos y riesgos al financiamiento de inversiones en desarrollo sustentable, el trabajo decente y la energía renovable. Hasta ahora, dichos incentivos han fracasado para promover inversiones productivas.
El ICD 2019 propone, en cambio, medidas y reformas para que sea el sector público el que financie principalmente el GGND. Una cooperación monetaria regional más estrecha entre los países en desarrollo será necesaria para promover el comercio intrarregional y las cadenas de valor, además de acuerdos regionales para fortalecer las reservas, los sistemas de pago y las cámaras de compensación.
La política fiscal y las inversiones públicas estratégicas no sólo pueden estimular las inversiones privadas, sino también atraerlas en lugar de desplazarlas. Así, por ejemplo, incrementar las inversiones totales verdes 2% del ingreso global al año -alrededor de 1.7 billones de dólares estadunidenses, es decir, una tercera parte de lo que los gobiernos gastan actualmente en subsidios a combustibles fósiles- podría generar más de 170 millones de empleos, asegurar una industrialización menos contaminante en el sur y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
Aumentar significativamente las inversiones para cumplir los ODS en materia de nutrición, salud, educación y pobreza requerirá un comercio internacional extenso y reformas financieras y monetarias. Sin embargo, las políticas resultantes tras la crisis financiera global de 2008 y 2009 no han logrado una recuperación económica, social y ambientalmente más sostenible, ni mucho menos un desarrollo a largo plazo.
La expansión fiscal se debe financiar con un alza progresiva de impuestos y con la creación de créditos, y necesita ser consistentemente anticíclica, mejor coordinada y capaz de pagarse por sí sola. Debido a que muchos países enfrentan actualmente una demanda insuficiente, el ICD 2019 argumenta que un estímulo fiscal es necesario para detonar la inversión privada y la productividad.
IV. Un financiamiento novedoso para el desarrollo
Para reconstruir el multilateralismo y la cooperación internacional en torno al GGND, es necesario cumplir los requerimientos de financiamiento de la Agenda 2030. El ICD 2019 propone varias reformas para asegurar que el capital, los bancos y la deuda contribuyan a acelerar el desarrollo, incluyendo:
Provisión de supervisión, coordinación y asistencia multilaterales mejores de la gestión de la cuenta de capital.
Transformación de los derechos especiales de giro en un mecanismo financiero flexible, sin condiciones políticas estrictas ni criterios onerosos de elegibilidad, además de suministro de una liquidez confiable para la protección ambiental global y un financiamiento de emergencia.
Una cooperación regional monetaria mayor para promover el comercio intrarregional y las cadenas de valor, que vaya más allá de otorgar canjes de divisas de reserva (reserve swaps) y fondos de liquidez, mediante el desarrollo de sistemas de pago y cámaras de compensación regionales.
Un acuerdo basado en reglas, regido por principios acordados y por el derecho internacional, para reestructurar ordenada y equitativamente la deuda pública que ya no se pueda pagar con base en el contrato original.
Un servicio global de préstamos blandos enfocados en los ODS para los países en desarrollo con ingresos medios bajos o muy bajos, con un servicio de refinanciamiento que les permita acceder a préstamos accesibles y adicionales externos para cubrir las necesidades financieras del sector público.
Un fondo de desarrollo sostenible global capitalizado y rehabilitado por países donantes que repongan sus compromisos incumplidos de asistencia oficial al desarrollo de acuerdo con la meta de 0.7% del ingreso nacional, con el fin de compensar con ello los incumplimientos vencidos desde 1990, estimados en más de 3.5 billones de dólares estadunidenses.
Tributación unitaria sobre las ganancias de las firmas trasnacionales (TNC, por sus siglas en inglés), con una tasa efectiva corporativa mínima global para todos los beneficios de las TNC fijada entre 20 y 25%, o sea, el promedio internacional de las tasas nominales actuales, con el propósito de controlar los flujos financieros ilícitos por evasión de impuestos.
Financiamiento climático adicional, mediante la utilización de herramientas monetarias no convencionales.
Incremento del financiamiento a los países en desarrollo, por ejemplo, por medio de la movilización de fondos soberanos de inversión, con activos de alrededor de ocho billones de dólares estadunidenses.
V. Asegurar la sostenibilidad de la deuda
Se ha registrado un considerable aumento de la deuda a nivel mundial en los países en desarrollo, gran parte de ésta de corto plazo y contratada en moneda extranjera, sobre todo en el sector privado, debido a que las políticas monetarias no convencionales facilitaron créditos fáciles y baratos con tasas de interés muy bajas e incluso negativas.
El ICD 2019 muestra que la deuda, en su mayor parte privada, de los países en desarrollo aumentó hasta 190% del PIB en 2017, de 79% en 2008 a 139% en 2017. Pero el incremento de la deuda privada se ha dado también en países de ingresos más altos: alcanzó 165% del PIB en 2017.
Las políticas monetarias no convencionales han detonado los préstamos, pero los efectos sobre la riqueza provocados por el incremento de los precios de los activos han provocado un crecimiento modesto en el mejor de los casos, pues los recortes de impuestos a las corporaciones y a las personas más ricas han permitido financiar la adquisición de activos financieros y no de las inversiones productivas más indispensables.
Aunque la deuda ha crecido rápidamente y las tasas de interés han bajado, se ha fracasado en destinar mucho de este financiamiento a inversiones productivas. Los países en desarrollo han visto la transformación de la deuda de un instrumento de largo plazo para la inversión y el desarrollo en un activo financiero riesgoso, sujeto a las vicisitudes de los mercados financieros internacionales.
1. Las propuestas de deuda de la UNCTAD
El ICD 2019 propone dar los primeros pasos hacia una estrategia basada en reglas, reconocidas internacionalmente, con el fin de resolver la reestructuración de la deuda pública, que incluya provisiones para congelar, financiar y prestar a deudores morosos. La UNCTAD propone un marco regulatorio regido por un conjunto de principios acordados y sujetos a la leyes internacionales, para facilitar una reestructuración ordenada y equitativa de la deuda pública, cuando ésta ya no pueda pagarse como se había estipulado en el acuerdo original. Esto incluye expandir los derechos especiales de giro (DEG) para financiar la provisión de bienes públicos en países en desarrollo, incluyendo la protección ambiental y los ODS -especialmente aquellos bienes que dependan del financiamiento público-.
Se trata de un programa de alivio de la deuda enfocado en los ODS para atender los cuellos de botella por falta de liquidez y para reestructurar la deuda en países en desarrollo, con el fin de asegurar la sostenibilidad a largo plazo sin condicionalidades normativas onerosas. Es un programa de préstamos blandos multilateral enfocado en los ODS, con el objetivo de permitir a los países en desarrollo solicitar créditos en términos favorables con un servicio adicional externo para las necesidades financieras más pesadas del sector público. Este fondo global de los ODS podría ser capitalizado por países donantes, los cuales pagarían sus compromisos (incumplidos) durante los últimos 50 años, de acuerdo con la meta de 0.7% del ingreso nacional para la asistencia oficial al desarrollo.
VI. Necesidad de bancos de desarrollo
Una banca de desarrollo pública o estatal será vital para lograr los ODS. La reforma estructural en los países en desarrollo, necesaria para el GGND y los ODS, requerirá mucho mayor financiamiento de inversiones productivas en estos países tan sólo para cumplir a tiempo con los ODS más básicos.
Con el fin de asegurar un financiamiento más sostenible de las deudas en los países en desarrollo, se necesitarán acciones coordinadas y urgentes a nivel multilateral para liberar estos países del endeudamiento, mejorar la movilización de recursos domésticos y promover un desarrollo sostenible.
1. Una banca de desarrollo diferente
Los bancos públicos se diferencian de los privados, pues es más probable que busquen un interés público a largo plazo y que inviertan en sectores y regiones que los bancos privados suelen ignorar. De ahí que los bancos públicos acostumbren financiar inversiones a largo plazo más que dar prioridad a beneficios a corto plazo. Las inversiones enfocadas en los ODS conllevan beneficios que no son solamente comerciales, los cuales suelen ser el criterio principal, si no el único, para el sistema de bancos comercia les. A pesar del constante bombardeo ideológico, los bancos públicos de muchos países ya han comenzado a hacer esto, especialmente en los países en vías de desarrollo del sur, donde los bancos y los fondos han sumado cientos de miles de millones de dólares de préstamos para el desarrollo.
La UNCTAD destaca que los bancos públicos y, especialmente, los de desarrollo no están suficientemente capitalizados para desempeñar la labor requerida. Algunos bancos de desarrollo son bastante grandes, por ejemplo, el Banco de Desarrollo de China, cuya notable cartera de préstamos es superior a 13.4% del PIB de China, o el Banco de Desarrollo de Corea, cuya cartera de préstamos es 10.5% del PIB de Corea. Sin embargo, los bancos de desarrollo en otros países -incluyendo la India, Rusia, Sudáfrica, México y Malasia- tienen carteras de préstamos prácticamente insignificantes, con un monto inferior a 2% de sus respectivos PIB.
Las bajas tasas de interés de los préstamos que otorgan estos bancos, comparadas con los rendimientos del mercado accionario, son especialmente problemáticas cuando los bancos de desarrollo buscan obtener recursos en los mercados de capitales, tanto en su propio país como en el extranjero. Por lo tanto, la escala de sus préstamos se ve limitada por la percepción que de ellos tienen los mercados, la cual se basa primordialmente en sus calificaciones crediticias. Los esfuerzos de los bancos para lograr calificaciones altas limitan sus préstamos en hasta un billón de dólares estadunidenses según las agencias de calificación crediticia.
2. Un apoyo de políticas apropiadas es crucial
El ICD 2019 considera que se necesita un mayor apoyo de políticas públicas para sostener un sistema bancario de desarrollo, incluyendo las siguientes medidas:
Proveer más capital a los bancos de desarrollo y a otros bancos públicos para aumentar los préstamos, incluyendo financiamiento directo.
Apoyar un sistema bancario de desarrollo con mandatos gubernamentales claros, indicadores de desempeño y mecanismos de rendición de cuentas que den importancia a otros criterios además de los financieros.
Evitar que los bancos públicos de desarrollo queden subordinados a los criterios comerciales de corto plazo o, incluso, destinen recursos para garantizar inversiones privadas.
Dirigir recursos de fondos soberanos de inversión, con activos estimados en 7.9 billones de dólares, hacia el desarrollo, incluyendo los bancos de desarrollo.
Asegurar que las regulaciones bancarias se enfoquen más en los bancos públicos y, en especial, en los de desarrollo; estos últimos deberían gozar de un trato especial en función de sus rasgos y mandatos distintivos.
Revisar externamente los requerimientos de los gobiernos para que sus bancos consigan altas calificaciones de crédito; debido a que es difícil que las agencias de calificación crediticia cuestionen sus propios criterios, esto debería llevarse a cabo por un cuerpo internacional de instituciones de financiamiento al desarrollo de gran credibilidad.
Utilizar los bancos de desarrollo multilaterales con el fin de apoyar inversiones para el mejoramiento del medio ambiente en los países en desarrollo, puesto que es difícil que la creación de un “crédito verde” (incluyendo la expansión cuantitativa) esté al alcance de estos países por el temor de provocar problemas en la tasa de cambio y en la balanza de pagos.
Liberar a los bancos centrales de su enfoque, habitualmente restringido a la estabilidad de precios en línea con la inflación objetivo de décadas recientes, de forma que puedan desempeñar labores proactivas y más audaces para alentar el desarrollo. Esto debería incluir la creación y la conducción del crédito hacia el desarrollo sostenible, incluyendo la emisión de bonos climáticos o verdes y, en caso de ser necesario, fungir como compradores de última instancia.
VII. Cooperación internacional para una mejor tributación
La evasión fiscal ilícita de los flujos financieros y los impuestos no pagados por las transacciones digitales drenan de forma significativa recursos financieros desde el sur hacia el norte, de los países en desarrollo a los desarrollados. Asegurar una tributación justa de las empresas a nivel internacional es de gran importancia para construir un orden global inclusivo y sostenible.
1. Limitar la evasión de impuestos
Los flujos financieros ilícitos por evasión de impuestos de las firmas trasnacionales (TNC, por sus siglas en inglés) han privado a los países en desarrollo de entre 50 y 200 mil millones de dólares estadunidenses en ingresos fiscales anuales. Dichos flujos están, no obstante, permitidos por las regulaciones tributarias corporativas internacionales, que ven a las filiales de las trasnacionales como entidades independientes, y a las transacciones gravables entre diferentes entidades de las TNC como transacciones no relacionadas.
El ICD 2019 recomienda una tributación unitaria que considere las ganancias de los conglomerados de las TNC colectivamente y una tasa impositiva efectiva corporativa mínima global de 20 a 25% sobre todos los beneficios que obtienen a nivel mundial, el promedio de las tasas nominales actuales en todo el mundo. La UNCTAD respalda una “repartición proporcional” en la distribución de los ingresos generados por dichas reformas tributarias corporativas entre diversos países. El total de los impuestos de los grupos de TNC se destinaría a los países según una fórmula previamente acordada; se da prioridad al empleo y a los activos materiales productivos, más que a las ventas.
2. Tributación de la economía digital
La rápida digitalización está cambiando la manera en la que se crean, se miden y se distribuyen los nuevos ingresos y, además, desafía a las autoridades tributarias. Para mitigar las fugas fiscales más serias es necesario evaluar las regulaciones tributarias corporativas internacionales actuales para esclarecer las jurisdicciones con derechos tributarios, el tratamiento de las transacciones transfronterizas entre distintas entidades de TNC y los problemas de medición, pues los activos intangibles y el uso de datos se han vuelto fuentes significativas de ingreso. El ICD 2019 argumenta que, para alcanzar derechos tributarios digitales justos, es necesario recurrir al concepto de “presencia económica significativa” en términos de ingresos por ventas o transacciones que excedan ciertos niveles.
A la espera de un acuerdo plurilateral en estos asuntos, como en el caso de las negociaciones en curso en torno al proyecto de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y del G20, Erosión de la base imponible y el traslado de beneficios (Base Erosion and Profit Shifting [BEPS]), varios países han considerado ya la instauración, a nivel doméstico y de manera temporal, de medidas tributarias en la economía digital. Por ejemplo, muchos miembros de la Unión Europea, así como otros países, han considerado o iniciado ya la aplicación de un impuesto especial sobre el consumo y la equiparación de las tasas o de las contribuciones. Los ingresos fiscales adicionales potenciales por aplicar dichas medidas unilaterales en los países en desarrollo se estiman en entre 11 y 28 mil millones de dólares estadunidenses.
A pesar de que en la actualidad resulta difícil de alcanzar un consenso en la Organización Mundial de Comercio (OMC), terminar con la moratoria de los derechos aduaneros de transmisiones electrónicas podría generar más de 10 mil millones de dólares estadunidenses de ingreso fiscal globalmente, de los cuales 95% correspondería a los países en desarrollo.
VIII. Mejorar Los controles de capital
Desde hace mucho tiempo, los flujos de capital privados han transferido recursos financieros del sur hacia el norte, es decir, de países en desarrollo a países desarrollados. Los controles de capital o una gestión efectiva de la cuenta de capital son, por lo tanto, una herramienta de política macroeconómica clave para poner en marcha el financiamiento del desarrollo.
1. Limitar los flujos problemáticos de capital
Una mayor apertura a los capitales foráneos volátiles aumenta el riesgo de ampliar aún más la desigualdad de recursos entre norte y sur. Se cree que un aumento de las inversiones depende de los recursos de individuos de gran riqueza y de las instituciones financieras privadas. Sin embargo, la canalización del financiamiento hacia inversiones productivas a largo plazo no ocurrirá de manera espontánea debido a las fuerzas del mercado, por ello es indispensable una actuación decidida del sector público para regular el capital privado extranjero.
Una mayor integración financiera ha provocado que muchos países en desarrollo queden expuestos a ciclos financieros globales transfronterizos, lo que los ha forzado a acumular reservas de divisas extranjeras para “su propia seguridad”. Éstas fueron, generalmente, compuestas por bonos de corto plazo denominados en dólares para detener las salidas repentinas de los flujos de capital y para contener sus efectos adversos. Dichos activos producen bajos rendimientos, si se consideran los costos de lidiar con flujos de capital volátiles, ya que incluyen transferencias de recursos de los países en desarrollo a los países desarrollados de cerca de 440 mil millones de dólares estadunidenses anualmente, o bien, 2.2% de los PIB de 16 países en desarrollo combinados desde el año 2000 al 2018.
2. Mejorar los controles de capital
Los controles de capital pueden ofrecer un medio alternativo para lidiar con la volatilidad, lo que permitiría a las autoridades responsables actuar rápidamente y evitar procedimientos que tomen tiempo, especialmente cuando ocurren salidas bruscas de capital, lo que requiere medidas de apoyo a nivel internacional. Una coordinación multilateral de la administración de las cuentas de capital ayudaría a estabilizar los flujos de capital con relativamente pocas restricciones en ambas puntas, en lugar de controles más estrictos que se aplican en un solo lado.
Los controles de capital deben ser administrados en ambas partes, tanto en el país receptor como en el emisor. La regulación de los flujos de capital que provienen de los países desarrollados mejoraría la eficacia de sus políticas monetarias expansivas no convencionales puestas en práctica recientemente y, con ello, se limitaría la fuga de estímulos monetarios mediante inversiones financieras en el extranjero. El ICD 2019 hace varias recomendaciones para mejorar la eficacia de los controles de capital. La administración de la cuenta de capital no debería estar sujeta a los acuerdos de comercio y de inversión. De forma mínima, dichos acuerdos deberían incluir salvaguardias que permitan a los países regular los flujos de capital sin infringir sus compromisos contractuales.
Desafortunadamente, de nueva cuenta, es probable que no sea escuchado el llamado de la ICD 2019 a reconsiderar, en sus fundamentos, la manera en que operan los negocios.
