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Clasificación JEL: C23, I38, H77.
JEL Classification: C23, I38, H77.
Introducción
La literatura económica ha señalado diferentes obstáculos para que una economía salga de la pobreza: las desventajas que acarrea una determinada configuración geográfica, la denominada trampa fiscal, las barreras culturales, el crecimiento demográfico o la llamada trampa de la pobreza. En estos contextos, si las decisiones tomadas por un gobierno desembocan en un marco que resulta inadecuado tanto para la actividad económica general como para la aplicación eficaz de políticas en beneficio de los pobres, se puede generar una pesada carga para el progreso de la sociedad y su bienestar. A este respecto, de acuerdo con lo que propone el teorema de descentralización fiscal (DF) de Oates, (1972), el nivel de bienestar será por lo menos tan alto como (y será comúnmente más elevado que) el registrado anteriormente siempre que los niveles Pareto-eficientes de consumo (público) sean proporcionados por cada jurisdicción y no exclusivamente por una sola instancia de gobierno. Adoptando como marco de referencia las tres funciones básicas del Estado que define Musgrave, (1959), Oates, (1972) retoma la noción del bien público y el concepto de externalidad y concluye que la única función que debería descentralizarse es la de la asignación de recursos, puesto que los gobiernos subnacionales tienen una información más completa acerca de las preferencias y circunstancias particulares de quienes se benefician de dichos recursos. No obstante, sugiere que en lo que atañe a las funciones fiscales de la distribución del ingreso y la estabilización macroeconómica, la situación es distinta: se trata de competencias que solamente le deben corresponder a la instancia central del gobierno. Por otro lado, existen autores que difieren de Oates, (1972) al sostener que la teoría de la DF da lugar a la participación activa de los gobiernos subnacionales en la implementación de las políticas redistributivas. En su opinión, un gobierno subnacional puede facilitar, promover y coordinar las medidas aplicadas por un gobierno central. En esta línea, Bahl et al., (2002) han mostrado que uno de los objetivos fundamentales de los gobiernos subnacionales es reducir la pobreza y las desigualdades sociales.
Es evidente que en una variedad de estudios se ha cuestionado la idea de la distribución de competencias relativas a las tres funciones del Estado entre las diferentes instancias de gobierno. Letelier, (2012) demuestra que los gobiernos subnacionales pueden llevar a cabo con eficiencia la asignación de recursos y la distribución del ingreso, en la medida en que se den por sentados estos puntos: i) si el grado de movilidad de los residentes es pequeño o mínimo, los efectos indeseables del flujo migratorio son insignificantes (Pauly, 1973); ii) los gobiernos subnacionales tienen el conocimiento detallado de las circunstancias de tiempo y de lugar necesarias para tomar determinadas medidas (Hayek, 1945); iii) los residentes desean financiar los programas de gasto público internos dirigidos a alcanzar la equidad (Gramlich, 1993); iv) aun cuando pueda haber poderosas razones para excluir a los gobiernos subnacionales de la responsabilidad de financiar programas redistributivos, resulta menos evidente que deban ser excluidos de la administración de los mismos, y v) ante la inevitable interdependencia de las funciones antes mencionadas (Tresch, 1981).
A la luz de esta controversia, tiene lógica, pues, que los investigadores sigan planteándose dos interrogantes: ¿La descentralización del suministro de bienes preferenciales o sociales (educación, salud y vivienda), así como de los servicios públicos (protección social) contribuye a reducir la pobreza, o bien tiende a incrementarla?, ¿son los efectos de esta clase de descentralización de las políticas homogéneos, o acaso sus repercusiones en la pobreza se diferenciarían dependiendo de la esfera de políticas de que se trate?
Siguiendo esta línea, muchos estudios empíricos se han centrado en la primera interrogante, esto es, la relativa al impacto de la DF sobre la pobreza (véase por ejemplo Steiner, 2007). Ahora bien, lo cierto es que ese conjunto de trabajos ha adoptado una perspectiva fragmentada seleccionando áreas geográficas y políticas sociales. Nuestra investigación aporta una respuesta a ambas preguntas. Con este fin, evaluamos el efecto en la pobreza de la DF del gasto en educación, salud, vivienda y protección social, utilizando un panel de datos no balanceado de países. Hasta donde sabemos, éste es el primer estudio que somete a análisis el impacto de la descentralización de tantas ramas de la política social en un área geográfica tan vasta.
Nuestra propuesta metodológica se apoya en la hipótesis de que la DF de los diversos gastos en la esfera social puede contribuir a la reducción de la pobreza siempre y cuando, por ejemplo, implique una asignación eficiente de los bienes públicos. Los gobiernos subnacionales pueden contar con información más exacta en lo tocante a las preferencias de los ciudadanos y tomar decisiones de modo correspondiente, como enuncia un argumento en pro de la descentralización ampliamente difundido. Sin embargo, si tales gobiernos, por ejemplo, no ejercen debidamente su responsabilidad de aplicar las políticas de redistribución de la renta trazadas por el gobierno central, la descentralización de las políticas sociales favorecerá un incremento de la pobreza o, en el mejor de los casos, no acarreará ningún efecto positivo.
Los datos utilizados provienen del Fondo Monetario Internacional (FMI) -en específico de su base de datos Estadísticas de Finanzas Públicas (GFS, por sus siglas en inglés)- y del Banco Mundial (de su base de datos sobre Pobreza y Desigualdad y de su base de datos sobre Indicadores del desarrollo mundial). Ha sido necesario recurrir a otras fuentes, como la de Gakidou et al., (2010), para considerar las características peculiares de los países que afectan a la pobreza. El modelo propuesto se estima por Mínimos Cuadrados Generalizados Factibles (MCGF), considerando la existencia de heterocedasticidad.
El resto del trabajo se organiza como sigue: la sección I hace un repaso de la literatura sobre esta área de investigación; la sección II examina las experiencias de descentralización de los países considerados en la muestra; la sección III explica la metodología y presenta los datos; la sección IV analiza los resultados, y finalmente se presenta un resumen y las conclusiones.
I. Revisión de la literatura sobre el tema
La investigación sobre el crecimiento económico y la pobreza se ha concentrado en tres ejes principalmente (Rodrik et al., 2004, y Sachs, 2005): la geografía, la integración y las instituciones. De acuerdo con esta última línea, se ha desatado una ola de reformas descentralizadoras entre los países en desarrollo, siguiendo las recomendaciones de agencias internacionales de desarrollo como el Banco Mundial o el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas. Por tanto, la adopción de una política descentralizadora podría ser una buena estrategia para un país en desarrollo para captar fondos de ellas o de los países desarrollados que parecen fascinados por las ventajas de la descentralización señaladas por la literatura teórica (Treisman, 2007). De acuerdo con estos postulados, la descentralización mejora la eficiencia administrativa al hacer posible la satisfacción de la demanda por parte de los ciudadanos de bienes y servicios públicos de manera más precisa y eficiente; provoca que aumente la competencia entre los gobiernos locales para captar residentes o inversión y, por lo tanto, los induce a conducirse con más honestidad, eficiencia y sensibilidad; incentiva la motivación de los gobiernos locales para apoyar la actividad económica local y la democracia, garantizando -mediante un sistema de controles y equilibrios- la libertad y la estabilidad política; y, finalmente, reduce los conflictos étnicos. Asimismo, los gobiernos locales disponen de más facultades para generar información a nivel local y utilizarla adecuadamente. Sin embargo, hay que observar que, a juicio de los críticos, la descentralización socava la disciplina fiscal y macroeconómica y conduce a ineficiencia debido a posibles fallos en la coordinación fiscal entre los distintos niveles del gobierno (acerca del impacto positivo o negativo de la descentralización véanse, entre otros, Bird y Rodríguez, 1999; Treisman, 2007; Kauneckis y Andersson, 2009; Awortwi, 2011). Respondiendo a esta controversia, Treisman, (2007) concluye que no existen razones relevantes para sostener que la descentralización habrá de acarrear, en general, los efectos positivos o negativos antes mencionados. Las condiciones que se deben reunir para que se materialicen los beneficios o perjuicios causados por la descentralización son de lo más intrincadas y resultan muy difíciles de discernir, por lo que no caben las generalizaciones.
Como es bien sabido, la descentralización puede afectar distintos ámbitos: el administrativo, el político y el fiscal. La DF involucra cuatro políticas encaminadas a aumentar la autonomía fiscal de los gobiernos locales: la asignación de gasto, la asignación de recaudación, la política intergubernamental -que faculta a un gobierno central para transferir recursos financieros bajo la modalidad de subvenciones a los gobiernos locales- y, finalmente, una política regulatoria cuya función es controlar y poner límites a las finanzas de los gobiernos locales (Awortwi, 2011).
La literatura especializada en la DF del gasto público ha puesto énfasis en el examen de su impacto sobre la estabilidad de los precios, la estabilidad macroeconómica, el equilibrio fiscal y el crecimiento económico (véase, entre los estudios más recientes, Shah, 2006; Martínez-Vázquez y McNab, 2006; Rodden et al., 2003; De Mello, 2005; Neyapti, 2010; Buser, 2011; Ezcurra y Rodríguez-Pose, 2011; Rodríguez-Pose y Ezcurra, 2011; Voigt y Blume, 2012; Letelier Saavedra, 2012; y Letelier Saavedra y Sáez-Lozano, 2013 y 2014). No se ha llegado a ningún consenso sobre estas cuestiones, dado que las conclusiones de los diferentes trabajos a menudo son contradictorias y en ellos se ha hallado incluso evidencia de que la DF tiene un impacto negativo.1 Ésta puede ocasionar incluso que el esfuerzo por aliviar la pobreza tenga desenlaces negativos (Robinson y Stiedl, 2001; Sumarto et al., 2004; Faguet y Sánchez, 2008; y Xu, 2011), si bien Guess (1992) ha esgrimido que la sobrecentralización disminuye la efectividad del gasto público.
La literatura económica sobre los vínculos entre la DF y la pobreza se puede dividir en tres grupos diferenciados de acuerdo con su foco de atención: los problemas representados por la capacidad que poseen las élites locales de interceptar los procesos de implementación, la gobernanza y la corrupción (Fisman y Gatti, 2002; Bardhan y Mookherjee, 2006; Gurgur y Shah, 2005; Ahmad y Akif, 2007; Hankla, 2009; Dincer, et al., 2010; y Hankla y Downs, 2010); la capacidad redistributiva del presupuesto público y la desigualdad territorial (Sahn y Younger, 2000; Ellis y Bahiigwa, 2003; Ellis y Kutengule, 2003; Ellis y Mdoe, 2003; Bonet, 2006; Zhang, 2006; Yep, 2008; Rodríguez-Pose y Ezcurra, 2010; Fane, 2003; Allers e Ishemoi, 2011; y Resnick, 2011); y la efectividad real que puedan tener las políticas sociales, tomando en cuenta el debate sobre su potencial para propiciar el crecimiento y el desarrollo y para reducir la desigualdad y la pobreza (Herce et al., 2001; Lindaman y Thurmaier, 2002; y Craw, 2015).
En lo tocante a esta última cuestión, Plotnick et al., (1998) han evaluado el grado en que la DF afectó los niveles y tendencias de la desigualdad y la pobreza en los Estados Unidos. Su conclusión es que, paradójicamente, los cambios ocurridos en la política pública han tendido a reforzar los resultados producidos por el mercado en vez de contrarrestarlos. Los niveles de transferencia se elevaron durante las décadas de 1950 y 1960, cuando el crecimiento económico se mostraba más efectivo para provocar la disminución de la tasa de pobreza y decayeron durante la década de 1980, cuando la quinta parte más empobrecida de la población no participaba del modesto crecimiento económico de la nación. Sahn y Younger, (2000) sugirieron que en el África subsahariana se utilizara la descentralización como una manera de hacer en verdad efectiva una política fiscal social cuyos resultados en materia de reducción de la pobreza eran desalentadores. Hall (2006) puso de relieve los beneficios que trajo la descentralización al programa Bolsa Família en Brasil, en tanto que Mazzaferro y Zanardi, (2008) sometieron a prueba el teorema de descentralización de Oates y el modelo de Tiebout aplicándolo a un conjunto de países de la Unión Europea. Concluyeron que, en contraste con las predicciones de dicho teorema, la asignación de responsabilidades a nivel supranacional (la centralización) para una serie de programas de gasto público (salud, educación, prestaciones de desempleo) tiene una posición dominante (o casi dominante) con respecto a la descentralización, aun cuando se hallen ausentes las economías de escala y las externalidades interregionales. No obstante, cuando se considera explícitamente la posibilidad de la movilidad interjurisdiccional, en consonancia con las predicciones del modelo de Tiebout, el predominio de la descentralización se vuelve más y más sustancial y ésta también prevalece en los sectores en los que, dando por sentada la ausencia de movilidad, la asignación de responsabilidades a nivel supranacional es eficiente. Para los casos de Rumania y Bulgaria, Guess, (2007) concluyó que la descentralización fiscal requería la correcta asignación de competencias para unir las responsabilidades en la vertiente de gasto y la capacidad administrativa y política para desempeñarlas. Finalmente, Ahmad y Akif, (2007) se centraron en la agenda reformista que se gestó en Pakistán dentro del programa de servicios sociales y determinaron que había un riesgo inherente de que las reformas institucionales quedaran en manos de las élites entronizadas en el poder. Las reformas subnacionales no pueden aislarse de los imperativos del federalismo y de las estructuras patrimoniales locales, es decir, del contexto político y económico.
Una gran parte de la literatura en este campo ha destinado su atención a áreas específicas de las políticas sociales. Por ejemplo, Pugh, (1997) se detuvo en el papel que desempeñan las políticas de vivienda y las urbanas en el desarrollo económico y la reducción de la pobreza; por su parte, Lloyd-Sherlock, (2000) y (Amakom, 2012) evaluaron la descentralización de los sistemas de educación y de salud en el continente latinoamericano y en Nigeria, respectivamente. Pusieron de relieve hasta qué punto experimentan los pobres y diversos grupos de marginados mayores dificultades para hacer efectivos sus derechos, y sugirieron que el subsidio de los servicios gubernamentales puede tener un efecto más positivo en la distribución del ingreso que las transferencias directas de consumo o de ingreso, si aquél se lleva a cabo de manera correcta. Holahan et al., (2003) analizaron el reparto de responsabilidades entre los estados y el gobierno federal de los Estados Unidos para la cobertura de salud de las personas con bajos ingresos. Su conclusión es que, dado que se registraron resultados disímiles, es aconsejable simplificar significativamente el proceso de elegibilidad de los programas públicos (y, a la vez, ampliar el número de beneficiados), para lo cual el gobierno federal habría de optar o bien por suministrar fondos extra a los estados a fin de que cubran esas necesidades o bien por asumir la plena responsabilidad. Costa-Font y Moscone, (2008) estudiaron la descentralización del gasto sanitario en España. Sus resultados revelan consistentemente que existe cierto grado de interdependencia entre las regiones vecinas en lo que atañe a las decisiones sobre el gasto, y sugieren que mediante un diseño espacial-institucional específico sería posible mejorar la eficiencia del sistema de salud y la cohesión regional. Jin y Sun, (2011) hallaron que, en contraste con las predicciones de las teorías convencionales, la descentralización fiscal había generado en términos generales un impacto adverso en los resultados de la atención sanitaria en la China Continental (esto es, excluyendo Hong Kong y Macao). Asimismo, Zhu, (2005) evaluó los esfuerzos que llevó a cabo el gobierno local para reducir la pobreza en el Tíbet rural, teniendo en cuenta la seguridad alimentaria, la educación obligatoria, el sistema médico cooperativo subsidiado, las medidas para garantizar la subsistencia, el suministro de energía y de agua potable y los servicios de telecomunicaciones y de televisión por cable. Sus resultados mostraron que habría contribuido a cerrar las brechas a nivel regional, sectorial e individual.
Es patente que la literatura sobre economía ha estudiado el impacto que ha tenido la DF sobre la pobreza centrándose en ciertos países, áreas geográficas y políticas sociales, dado que existe un amplio consenso en el sentido de que no todas las políticas sociales aplicadas tienen las mismas repercusiones en la desigualdad y la pobreza (Heady et al., 2001; Von Braun y Grote, 2002; Engineer et al., 2008). De hecho, Hall, (2006) subrayó la importancia de concentrarse en la asistencia social en salud, educación y nutrición, ya que estas políticas generan sinergias entre los diversos componentes del capital humano que, según se considera, son esenciales para romper con el círculo vicioso de la pobreza intergeneracional. Por consiguiente, la literatura más reciente ha prestado atención a la descentralización de la educación y de la salud, tal como se mencionó anteriormente.
Sepúlveda y Martínez-Vázquez, (2011) analizan el impacto que ha tenido la DF en la pobreza y la desigualdad desde una perspectiva más amplia. Su revisión teórica establece una diferencia entre las repercusiones directas e indirectas de la DF. En otros términos, distinguen entre dos tipos de efectos: los relativos a los cambios sufridos en las políticas públicas y en el comportamiento de los agentes económicos a consecuencia de los procesos de descentralización, y los que inciden en un agregado de factores socioeconómicos que pueden ser afectados por la DF del gasto. Los efectos directos involucran, por ejemplo, el impacto de la descentralización en el empleo público y, sobre todo, la alteración de las políticas de recaudación y de gasto. Si se constriñe la movilidad jurisdiccional, las políticas redistributivas se pueden aplicar en el ámbito local de manera efectiva y eficiente. Es posible transferir directamente a los desfavorecidos los recursos públicos, incrementando así su ingreso disponible, o igualmente éstos se pueden canalizar por medio de otros programas de gasto público que los favorezcan. La DF también puede afectar el carácter progresivo del sistema tributario y, por consiguiente, alterar la distribución de la renta disponible. La incidencia neta que tenga dependerá de los criterios seguidos para llevar a cabo la distribución de los fondos públicos entre las jurisdicciones. Estos autores también recuerdan que la DF puede repercutir en el crecimiento económico, en la estabilidad macroeconómica, en la convergencia regional, en el tamaño del gobierno y en el grado de desarrollo institucional. Éstos son los llamados efectos indirectos que tiene la descentralización fiscal en la pobreza.
En la vertiente empírica, estos autores emplearon un panel de datos de 34 países y encontraron que la DF -la proporción de gastos a nivel subnacional en la totalidad de los gastos del gobierno- puede tener efectos importantes en la pobreza y la desigualdad. En particular, la DF dio muestras visibles de que podía provocar un incremento en los índices de pobreza, pero, asimismo, de que lograba reducir la desigualdad de renta en los casos en que el gobierno central representaba una proporción significativa de la economía. No obstante, su investigación no realizó un desglose del impacto generado por la descentralización fiscal en la pobreza considerando una por una las diferentes políticas sociales, tal como el que hemos aportado en nuestra investigación. Así, este trabajo rebasa el marco de la literatura existente a fin de abordar un tema aún inexplorado, como se mencionó antes.
II. La experiencia internacional acerca de la descentralización fiscal
El análisis del impacto que tiene la DF en la pobreza estaría incompleto si no lo antecediera un estudio comparativo de los procesos de descentralización que se han activado en los países incluidos en nuestra muestra. Entre los criterios básicos que se emplean para comparar los sistemas de descentralización, hay uno que consiste en hacer una diferenciación entre las naciones federales y las unitarias (Letelier, 2012). Solamente cuatro de los países considerados en esta muestra cuentan con un sistema federal: Argentina, la China Continental, la India e Indonesia. En el resto de los países se da una organización unitaria. Ahora bien, la existencia de un Estado federal no implica que la estructura gubernamental se halle más descentralizada que en el caso de un Estado unitario (Bird y Vaillancourt, 1998). Por lo tanto, hemos de examinar las diferencias que hay en los procesos descentralizadores de los distintos países bajo estudio. Para llevar a cabo esta tarea agruparemos la información correspondiente a las diversas regiones del mundo.
Respecto a los países de Europa Oriental, el punto de inflexión en el proceso descentralizador fue la desaparición del sistema comunista en 1989: el control centralizado fue sustituido por la descentralización de las funciones administrativas, que pasaron a ejercerse a nivel local (Dillinger, 2007). En Polonia y en Hungría, los cuerpos legislativos locales pasaron a ser elegidos por sufragio universal y sus responsabilidades quedaron reforzadas gracias a las leyes de autogobierno local (Letelier, 2012). La República Checa reemplazó las unidades administrativas territoriales por 14 gobiernos regionales cuyos cuerpos legislativos debían ser elegidos igualmente por sufragio universal.
El derrumbe del sistema comunista en los países de Europa del Este también involucró una reasignación de responsabilidades entre los distintos niveles del gobierno: un gran número de éstas se transfirieron a instancias subnacionales (Hooghe et al., 2008). Fue lo que ocurrió con la mayor parte de las responsabilidades fiscales en materia de educación y salud. Las áreas de educación preescolar, primaria y secundaria fueron delegadas enteramente a los gobiernos locales (Letelier, 2012). El gasto público en salud siguió siendo responsabilidad del gobierno central, pero las funciones de contratación y suministro de servicios se transfirieron a los niveles subnacionales. En Hungría y en la República Checa, la contratación en el área de salud primaria pasó a ser responsabilidad de los gobiernos locales. En Polonia, los gobiernos regionales establecieron las “unidades integradas de salud”. En cambio, la administración sanitaria secundaria y terciaria se repartió entre el nivel local y el central del gobierno. En la República Checa las regiones se hicieron responsables de proporcionar estas dos clases de servicio (Letelier, 2012).
En los países de la región de Asia-Pacífico se han seguido procesos descentralizadores de gran heterogeneidad. La China continental se ha centrado en la reforma económica con el propósito de liberar recursos para las regiones y municipalidades. En contraste con ello, Indonesia configuró un proceso democrático que iba de las bases a la cúpula, o de cada una de las regiones en particular a la instancia central o general (bottom up). A partir de 1999, esta nación ha aplicado uno de los programas de descentralización más radicales al modificar las principales responsabilidades funcionales y los recursos de la administración local (Banco Mundial, 2009).
En la China continental, Indonesia y Tailandia, correspondía al gobierno central estipular qué responsabilidades les tocaba cumplir a los gobiernos subordinados. En la India, en cambio, los gobiernos regionales y locales poseen autonomía, si bien deben rendirle cuentas al gobierno central. En Indonesia, después de la reforma constitucional de 1999, los gobiernos locales solamente le deben rendir cuentas a su electorado, ya que tanto el poder legislativo como el ejecutivo son elegidos por sufragio universal. La China continental es el único país de la región en el que los gobiernos locales son responsables de llevar la administración de las prestaciones por desempleo y las pensiones.
Los países de la región Asia-Pacífico han delegado la responsabilidad sobre la educación básica (del nivel de preescolar al de secundaria) a los gobiernos locales. Las políticas sociales se han transferido en la China continental, Indonesia y Tailandia. En cambio, en la India y en Irán estos ámbitos son responsabilidad del gobierno central y de los regionales. El área de salud básica se ha transferido únicamente en la China Continental, la India e Indonesia.
Kazajistán dispone de una estructura institucional pública que ha sido muy influenciada por su régimen político: el presidente de la república establece las políticas que han de implementarse al nivel de las tres instancias gubernamentales: central, regional y comunidades rurales (Kadyrzhanov, 2005). Las autoridades ejecutivas se encuentran interconectadas por medio de una estructura jerárquica vertical que vincula a las regiones, municipalidades, distritos y comunidades rurales. En la práctica, el proceso descentralizador desarrollado en Kazajistán a duras penas ha comenzado, dado que se sigue sometiendo a debate cómo deben reasignarse las funciones y tareas a lo largo de los diferentes niveles de gobierno.
Por lo que respecta a los países de África del Sur y África del Este, la descentralización está relacionada con el final de las crisis sociales y políticas (Banco Mundial, 2009). Los tres países considerados constituyen repúblicas presidenciales unitarias en las que la descentralización administrativa prevalece sobre la política. Otro rasgo distintivo del proceso de descentralización seguido en esas naciones consiste en que allí sólo hay dos niveles de gobierno: el central y el local. Al poner en marcha la descentralización siguiendo una pauta que va de la cúpula a las bases, o de la instancia central o general a cada una de las regiones en particular (top down), el gobierno central puede tener bajo control a las municipalidades y asegurar una implementación eficiente de las políticas públicas. Uganda es el país con el número más elevado de políticas públicas descentralizadas. En los gobiernos locales recae enteramente la responsabilidad en las áreas de educación y salud, además de ejercer otras funciones que no son objeto de este trabajo.
Pensamos que se les debe conceder particular atención a los países de Latinoamérica que hemos seleccionado: Argentina, Chile y Colombia. De ellos, solamente Argentina tiene un sistema federal. Su Constitución hace posible que se descentralicen todas las funciones gubernamentales y le confiere extensos poderes a la segunda instancia gubernamental: la formada por cada una de las 23 provincias (Rezk, 1999). En la práctica, algunas de estas provincias han concedido autonomía a las municipalidades (López Murphy y Moskovits, 1998).
En Argentina, la educación pública es una responsabilidad que se ha transferido a las provincias. Adicionalmente, los gobiernos provinciales pueden dejar en manos de los ejecutivos municipales la administración de esta política (Di Gropello y Cominetti, 1998). También se ha transferido la política de la salud a los gobiernos provinciales, mientras que la gestión de los hospitales se puede dejar en manos de los ejecutivos municipales o incluso de los mismos hospitales. En cambio, no se transfiere la administración de la seguridad social (Letelier, 2012).
Colombia cuenta con tres subniveles de gobierno: las municipalidades, los departamentos y los distritos (Letelier, 2012). De hecho, la municipalidad es la unidad básica de división administrativa. Lleva a cabo algunas de las principales funciones en las áreas de educación y salud. Tiene a su cargo los servicios de educación primaria, secundaria y terciaria; financia los servicios de infraestructura y educación, cofinancia los programas y proyectos en el campo educativo, administra el área primaria de los servicios de salud y, en ocasiones, gestiona las áreas secundaria y terciaria (Letelier, 2012). Los departamentos de Colombia son responsables del área de salud, y se encargan de la planificación del desarrollo económico y social, al igual que de la coordinación, la asistencia técnica y la supervisión administrativa (Letelier, 2012). Además, pueden conceder “certificados” a las municipalidades con la finalidad de que éstas asuman de manera autónoma la gestión de los recursos que ha transferido el gobierno central en el ámbito de educación. En lo que respecta al área de salud, los departamentos, las municipalidades y los distritos comparten las responsabilidades (Letelier, 2012). Los departamentos se encargan de la administración y la financiación de la educación y la salud, para lo cual utilizan las transferencias del Sistema General de Participaciones que se han canalizado hacia las municipalidades no certificadas (Galilea et al., 2011).
En el caso de Chile, el primer subnivel de gobierno es la región (GORE). Algunas de las responsabilidades de las que tiene que ocuparse ésta son la lucha contra la pobreza y procurar que aumente la calidad de vida de la población por medio de los Programas de Desarrollo Regional. Las autoridades de la región pueden destinar los recursos necesarios a la esfera municipal y participar en su implementación (Letelier, 2012). Las provincias chilenas constituyen la segunda instancia descentralizada del gobierno central. Su función es la de coordinar los servicios públicos centralizados (Letelier, 2012). El tercer nivel de subgobierno lo integran las municipalidades. Poseen la autonomía requerida para desempeñar las funciones con carácter de exclusividad que les delega el gobierno central: a saber, la administración de las escuelas públicas y de las clínicas de salud primaria (Letelier, 2012).
Podemos afirmar, en suma, que existe una gran variedad en los procesos de descentralización llevados a cabo en los países contemplados en nuestra muestra. Esto, en conjunción con la controversia que se ha suscitado en la literatura sobre el impacto de la descentralización, nos empuja a considerar las dos interrogantes formuladas al inicio de este trabajo: ¿Puede afirmarse que la descentralización del suministro de bienes preferenciales o sociales (educación, salud y vivienda), así como de los servicios públicos (protección social), contribuye a reducir la pobreza, o bien tiende a incrementarla? ¿Son los efectos de esta clase de descentralización homogéneos, o acaso sus repercusiones en la pobreza se diferenciarían dependiendo de la esfera de políticas de que se trate?
III. Modelo, datos y método
Esta sección examina el modelo empírico, los datos y el método utilizado para evaluar el impacto sobre la pobreza que tiene la DF del gasto en las diferentes políticas que se han seleccionado. La especificación del modelo y el método aplicado para realizar la estimación se hallan limitados por la disponibilidad de datos. En la medida en que se intersecan diversas fuentes de información -a saber, por un lado, la Base de Datos sobre Desigualdad y Pobreza y la Base de Datos sobre Indicadores del Desarrollo Mundial, del Banco Mundial, y, por otro, la Base de Datos Estadísticas Financieras de los Gobiernos, del Fondo Monetario Internacional-, nos hemos visto obligados a trabajar con un panel de datos que no está balanceado. Como muestra el Cuadro A1, los países seleccionados están localizados en Latinoamérica, Asia, África y Europa.
1. El modelo
Nuestro modelo empírico se basa en el supuesto de que la DF de las principales políticas de gasto en educación (DFED), salud (DFSA), vivienda (DFVI) y otras acciones de protección social (DFPS) inciden en la pobreza (a la que se hace referencia en nuestro modelo mediante P, ya que utilizamos la tasa de pobreza o proporción de pobres (headcount ratio) considerando como línea de pobreza absoluta los dos dólares al día -paridad del poder adquisitivo (PPA)-.2 Hemos incluido estas variables en nuestro modelo con el objetivo de controlar eficientemente el efecto que tiene la descentralización del gasto público en las áreas enlistadas. El modelo empleado para explicar el nivel de pobreza (P it ) en un país determinado se puede expresar como:
(1)
donde i = 1, ..., n es el número de países y t = 1 ..., T es el tiempo (años). El vector X it incluye las características del país: el ingreso (PIBcp it ), el nivel educativo de la población o los años promedio de educación (APE25it), el sistema político (Régimen it ), el crecimiento de la población (Crecipob it ) y la inserción en la economía mundial (Econglob it ).
La literatura acerca de la pobreza (véase, por ejemplo, Sachs, 2005; Sepúlveda y Martínez-Vázquez, 2011, y Vijayakumar, 2013) muestra que las variables incluidas en el vector X se comportan de la siguiente manera: el impacto del PIB per cápita en la pobreza depende de qué parte de las ganancias generadas por éste llega a los que están en situación de pobreza. No debería olvidarse que la capa más desfavorecida de la población tiene una mayor probabilidad de permanecer en los niveles inferiores de renta y, por consiguiente, se ve imposibilitada para ahorrar y acumular capital per cápita necesario para escapar de su condición. Se trata de lo que algunos llaman la trampa de la pobreza. El nivel educativo está relacionado con empleos mejor remunerados y, por ende, con menores índices de pobreza si los esfuerzos de la política se logran concentrar en las áreas de la gente desfavorecida. Asimismo, un capital humano más elevado guarda vínculos con la mejora en el campo de la salud y con índices más bajos de fertilidad, lo que a su vez alivia la presión demográfica y logra romper el círculo vicioso de la pobreza al que hacíamos referencia anteriormente. Un crecimiento elevado de la población está ligado a mayor pobreza, en la medida en que reduce el ingreso disponible para cada individuo y ejerce presión sobre los recursos agrícolas y ambientales. Las consecuencias de dicho crecimiento pueden representar un desastre en lo que atañe a la nutrición, la educación y la salud de las futuras generaciones: de hecho, puede significar la perpetuación de la pobreza. Las características del sistema político reflejan el grado de receptividad que manifiestan los gobiernos ante la necesidad de emprender acciones que favorezcan a los necesitados.
Obsérvese que, si se pretende lograr un adecuado desarrollo económico, hace falta que un gobierno demuestre su compromiso con los que están bajo el umbral de la pobreza: le corresponde seleccionar y financiar el mejor proyecto de infraestructura que pueda surgir en beneficio de éstos, crear un ambiente que propicie la inversión privada, así como garantizar la observancia de la ley y el respeto a los derechos de propiedad. Podrá inferirse que existe, por tanto, un amplio consenso sobre cuán apropiados resultan los gobiernos democráticos para promover un desarrollo que favorezca a los individuos en situación de pobreza (Fedderke et al., 2001; UNRISD, 2010). Agréguese a ello que la integración de una nación en la economía mundial debe considerarse un factor clave en la tarea de reducir la disparidad social, ya que así se promueve el crecimiento económico, aunque los beneficios que reporta en materia de reducción de la pobreza no sean automáticos ni estén garantizados (Krueger, 1997; UNCTAD, 1997a y 1997b; Nissanke y Thorbecke, 2005). Basta con echar una simple mirada a los compromisos adoptados en los foros internacionales, como los de Naciones Unidas, para que aquilatemos la importancia que reviste para el desarrollo la integración en la economía mundial.
Asumiendo que (1) es una función lineal y utilizando la tasa de riesgo de pobreza (P) para medir la pobreza, la expresión (1) se puede expresar del siguiente modo:
(2)
donde ε it es la perturbación aleatoria; y β i , λ i son los parámetros del modelo.
La DF puede repercutir en la pobreza por medio de muchos canales directos e indirectos, y, desde una perspectiva teórica, no resulta posible hacer predicciones sobre el carácter positivo o negativo que puedan tener estas influencias (Sepúlveda y Martínez-Vázquez, 2011). De acuerdo con la literatura existente, los gobiernos subnacionales pueden, por ejemplo, poseer una información más veraz acerca de las preferencias de los ciudadanos y adoptar medidas que se adecúen mejor a sus preferencias. Hay que advertir, sin embargo, que dichos gobiernos pueden incurrir en el error de no ejercer debidamente sus responsabilidades en la gestión de las políticas relativas a la educación, la salud, la vivienda y la protección social. Como han señalado Von Braun y Grote, (2002), la DF no conduce de manera automática a un gasto más orientado a socorrer a los ciudadanos de escasos recursos. Teniendo en mente estas cuestiones, se pueden formular a partir de la ecuación (2) dos hipótesis sobre el efecto que tiene la descentralización de las políticas de gasto en la pobreza:
Hipótesis 1: La DF en las áreas de educación, salud, vivienda y protección social puede contribuir a la reducción de la pobreza, debido a que se hace posible actuar con mayor eficiencia al asignar el gasto público correspondiente a las cuatro áreas mencionadas (β i < 0).
Hipótesis 2: La DF en las áreas de educación, salud, vivienda y protección social puede propiciar un incremento de la pobreza (β i > 0), o, en el mejor de los escenarios posibles, puede no tener efecto alguno (β i = 0).
2. Datos y variables
La pobreza, que es nuestra variable dependiente, se mide a través de la tasa de pobreza (P) considerando la línea de pobreza absoluta de dos dólares al día -paridad de poder adquisitivo (PPA). Como es bien sabido, esta tasa de pobreza es el porcentaje de la población que vive con menos de dos dólares al día, considerando los precios internacionales de 2005 (la información procede de la Base de Datos sobre Desigualdad y Pobreza del Banco Mundial).
Los datos sobre la DF en las variables de educación, salud, vivienda y protección social provienen de la Base de Datos Estadísticas Financieras de los Gobiernos, del Fondo Monetario Internacional, y representan la proporción del gasto acumulado por los gobiernos subnacionales (a nivel local y estatal) en relación con los gastos del gobierno central en las áreas de educación, salud, vivienda y protección social, respectivamente. Según lo señalado por el (Fondo Monetario Internacional, 2001), la protección social incluye “los servicios y transferencias proporcionados a individuos y hogares, así como los gastos de servicios que se proveen a escala colectiva”. Obsérvese que en esta definición no se incluyen los gastos en salud y, asimismo, que la competencia entre los gobiernos para atraer capitales encierra el potencial de convertirse en la noción socioeconómica conocida como “carrera hacia el abismo”, en términos de protección social (Thomas, 2000).
El Cuadro 1 contiene los principales estadísticos descriptivos de la muestra que ha sido utilizada para estimar la ecuación (2). Adviértase que las variables relacionadas con la descentralización y con el PIB se expresan en logaritmos a fin de proporcionar una interpretación más clara de sus coeficientes estimados en términos de porcentajes. De acuerdo a la media, la principal política descentralizada es la de la vivienda (DFVI): más de 60% de las decisiones sobre el gasto se acumula en manos de los gobiernos sub-nacionales. Le siguen en orden de importancia la descentralización del gasto en educación (DFED), en salud (DFSA) y en protección social (DFPS). Con respecto a esta última, debemos señalar que los gobiernos centrales destinan volúmenes considerables de recursos a la protección social (las prestaciones por desempleo o las pensiones de seguridad social), lo que responde al objetivo de salvaguardar a la población de una serie de riesgos sociales -sucesos o circunstancias que pueden afectar negativamente el bienestar de los hogares, según lo señala el Fondo Monetario Internacional. (2001)-. Si llevamos a cabo un análisis comparativo de los datos expuestos en el Cuadro 1, observaremos que los gobiernos subnacionales no ejercen directamente una gran responsabilidad en esta área.
Fuente: elaboración propia.
a Las variables relacionadas con la descentralización y el PIB se expresan en logaritmos (por lo cual las medias de las variables de la descentralización son negativas). P está expresada en porcentajes.
Cuadro 1 Estadísticos descriptivosª
En la totalidad de las variables que representan la descentralización del gasto público, ocurre que la variación entre los países es más grande que la variación temporal (véase el Cuadro 1).
En lo que se refiere a las variables relativas a las características de los países, se ha seleccionado el logaritmo del producto interior bruto per cápita (LPIB cp ) -expresado a precios constantes según la paridad del poder adquisitivo del dólar estimado a nivel internacional y con base en el año de 2005- como variable de renta. Los datos para esta variable provienen de los Indicadores de Desarrollo Mundial (IDM) del Banco de Datos del Banco Mundial. Se ha tenido en cuenta el régimen político (Régimen) al introducir una variable ficticia que adopta el valor de uno cuando el país posee un sistema democrático y el valor de cero si tiene un sistema dictatorial. Esta información procede de los Datos Pippa Norris de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de Harvard University. El crecimiento de la población recoge las características demográficas. Para esta variable hemos obtenido los datos de los IDM ya mencionados. Los años promedio de educación obtenida por la población de más de 25 años de edad constituye una medida del capital humano de un país. El Banco Mundial ofrece datos acerca del indicador Barro-Lee cada cinco años. Con el propósito de completar nuestro panel de datos, optamos por usar los suministrados por Gakidou et al. (2010), donde se encuentran datos anuales de 1970 a 2009. Finalmente, elegimos el índice KOF de globalización económica como una variable proxy de integración en la economía mundial. Este indicador toma en cuenta tanto los flujos económicos reales como las variables proxies para las restricciones al comercio y al capital, y ha sido ampliamente usado en la literatura económica.
3. Método
Teniendo presente que trabajamos con un panel de datos que no está balanceado, comenzamos el proceso de estimación considerando la posible existencia de efectos individuales y/o temporales a través de modelos de efectos fijos y de efectos aleatorios (véase, por ejemplo, Davidson y MacKinnon, 2004). La prueba F para el modelo de efectos fijos, la Prueba del Multiplicador de Lagrange (ML) de Breusch-Pagan, y el test de Hausman nos llevan a seleccionar un modelo de efectos fijos (véase el Cuadro A2).3
Cuando se trabaja con datos transversales, es habitual que la varianza difiera en cada uno de los paneles. Para comprobar la posible existencia de heterocedasticidad, hemos realizado la prueba modificada de Wald para el modelo de efectos fijos. La hipótesis nula de la homocedasticidad ha sido rechazada; de ahí que nuestro modelo presente heterocedasticidad. Hemos comprobado la autocorrelación dentro de los paneles empleando la prueba de Wooldridge (Wooldridge, 2002). No se ha rechazado la hipótesis nula sobre la inexistencia de una autocorrelación de primer orden; de ahí que no exista correlación serial.4 Por añadidura, con el propósito de comprobar la existencia o no de endogeneidad entre la descentralización y la pobreza, utilizamos el estadístico J de Hansen que es un test de sobreidentificación con la misma hipótesis que el más conocido test de endogeneidad de Durbin-Wu-Hausman. Ambos test son, en términos numéricos, claramente equivalentes dentro del marco de las variables instrumentales (Baum et al., 2003 y 2007). El valor p de esta prueba sugiere que no existe endogeneidad.5
En resumen, tenemos que afrontar el problema de la heterocedasticidad; por consiguiente, hemos de reestimar la ecuación (2) mediante la utilización de los mínimos cuadrados generalizados factibles (MCGF).
El Cuadro 2 contiene los estimadores de los MCGF y los resultados de las pruebas estadísticas aplicadas. El Cuadro A2 ofrece una síntesis del proceso de estimación. Las columnas 1 y 2 presentan, respectivamente, los resultados del modelo de efectos aleatorios y efectos fijos.
IV. Resultados
A continuación, retomamos las dos interrogantes planteadas al comienzo de nuestro trabajo, a saber:
i) ¿Puede afirmarse que la descentralización del suministro de bienes preferenciales o sociales (educación, salud y vivienda), así como de los servicios públicos (protección social), contribuye a reducir la pobreza, o bien tiende a incrementarla?
ii) ¿Son los efectos de esta clase de descentralización de la política homogéneos, o sus repercusiones en la pobreza se diferencian dependiendo de la esfera de políticas de que se trate?
Los resultados recogidos en el Cuadro 2 (modelo MCGF) nos llevan a afirmar que la descentralización de los gastos sociales afecta a la pobreza, pero este impacto depende de la política considerada. En los países incluidos en la muestra, la descentralización de los gastos en salud y vivienda favorece un decrecimiento de la pobreza; ahora bien, debe agregarse que el impacto de la descentralización en el área de la vivienda es ligeramente más grande que la de la salud. Por consiguiente, el comportamiento de las variables correspondientes a la DF en la salud y la vivienda es consistente con la hipótesis de la teoría clásica, esto es, en la medida en que el gasto en estas dos áreas se descentraliza, disminuye la pobreza: un aumento de 1% del gasto descentralizado en estas dos áreas implica, en promedio, un decrecimiento de la pobreza de alrededor de 0.0333 y 0.0329, respectivamente.6 En este punto, debe tenerse presente el papel crucial que desempeñan las políticas de salud en los esfuerzos por romper el círculo intergeneracional de la pobreza.
Por el contrario, en el caso de la DF de la protección social las estimaciones sostienen la hipótesis que ha articulado la teoría normativa de la economía pública: los gobiernos subnacionales no deberían participar en la administración de estas políticas. Este coeficiente captura una prolongada lista de efectos directos e indirectos de la descentralización en la pobreza (Sepúlveda y Martínez-Vázquez, 2011). De manera que se puede especular que la escasa participación de los gobiernos subnacionales en las políticas de protección social da lugar a una ineficiente asignación de los recursos públicos y, por tanto, un incremento de 1% en el gasto descentralizado en este ámbito implica, en promedio, un aumento en la pobreza de aproximadamente 0.0686%. Una explicación alternativa, como señalan Sepúlveda y Martínez-Vázquez, (2011), podría ser que los gobiernos subnacionales, en vez de utilizar los fondos recibidos para contribuir directamente a la disminución de la pobreza, los emplean con propósitos muy distintos. De lo anterior podemos deducir que la estrategia de selección de objetivos puede estar fallando o que pueden existir problemas para el ejercicio de derechos. Estudios del caso sobre la descentralización señalan diferentes razones que apoyan esto. De acuerdo con Crook, (2003) y (Guess, 2007), la asignación de roles y responsabilidades podría afectar el proceso de implementación si la discrecionalidad administrativa no va unida al rendimiento de cuentas y la responsabilidad. Von Braun y Grote, (2002) han aseverado que cualquier DF implantada en pro de los más desfavorecidos en términos de renta tiene que formar parte de un marco más general que contribuya a generar incentivos para la toma de decisión responsable con participación de las personas bajo el umbral de la pobreza del ámbito local considerado. Asimismo, Lloyd-Sherlock, (2000) y Heady et al., (2001) encontraron que el impacto sobre la reducción de la pobreza depende de la distribución de fondos entre diferentes tipos de instrumentos de protección social y de la planificación detallada de cada uno de ellos. En este punto, debemos tener en cuenta el carácter heterogéneo que presentan los datos reunidos por el FMI bajo esta rúbrica que actúa como un “cajón de sastre” con respecto a los datos de otras políticas. Esto podría estar afectando nuestros resultados. Además, tal como mencionamos previamente, la competencia que se suscita entre los gobiernos para atraer capital puede transformarse en lo que en la jerga socioeconómica se designa como una “carrera hacia el abismo” en términos de protección social (Thomas, 2000).
En contraposición a la DF de la salud, la vivienda y la protección social, y según revelan nuestros resultados, la DF de la educación no ocasiona un impacto significativo en la pobreza. A este respecto, queremos señalar que, según Amakom, (2012), la educación primaria tiene un mayor impacto para la población empobrecida, en términos absolutos, que la educación terciaria, y, la educación secundaria revela resultados mixtos. Por tanto, nuestros resultados podrían reflejar la existencia de fallos en las estrategias de selección de objetivos en este ámbito.
Respecto a las demás variables, el Cuadro 2 muestra que las variables relevantes se ajustan a los supuestos de la literatura. Los niveles de renta per cápita más elevados, los periodos de educación más prolongados y el sistema de gobierno democrático, reducen la pobreza; mientras que cuando el crecimiento poblacional es más elevado, ésta aumenta. Por consiguiente, de acuerdo a nuestros resultados, los individuos en situación de pobreza reciben parte de las ganancias derivadas del producto interior bruto per cápita, a la vez que pasan un número mayor de años educándose en las aulas, y, el sistema de gobierno democrático es un factor clave para la satisfacción universal de las necesidades básicas y la reducción de la pobreza.
A modo de síntesis, nuestros resultados confirman que la descentralización del gasto en las áreas de salud, vivienda y protección social tiene incidencia en la pobreza, si bien se registran impactos de naturaleza diversa dependiendo de los resultados de la combinación de los efectos directos e indirectos de la descentralización en cada una de las políticas. En vista de ello, las implicaciones son claras: se debe prestar especial atención al aplicar e implementar la descentralización fiscal en las diversas áreas de la política social. Se debe realizar un profundo análisis de las políticas de descentralización, así como de la forma en que se han de asignar entre las jurisdicciones la rendición de cuentas y la responsabilidad en la gestión de los recursos, a fin de evitar ineficiencia al poner en marcha las estrategias correspondientes e implementar políticas que realmente redunden en favor de los desfavorecidos.
Conclusiones
Los resultados permiten observar que la descentralización del gasto social afecta a la pobreza de diferentes maneras, según el tipo de política social que se esté considerando. En los países incluidos en la muestra, la descentralización del gasto en materia de salud y vivienda contribuyen al descenso de la tasa de pobreza. De ahí que la hipótesis de la teoría clásica sobre la descentralización quede respaldada en lo que concierne a estas áreas. Por otra parte, los hallazgos de nuestro estudio ratifican la predicción formulada por la teoría normativa de la economía pública: los gobiernos subnacionales no deberían intervenir en la administración de las políticas de protección social, dado que no logran que los escasos recursos que gestionan tengan un impacto favorable para los individuos en situación de pobreza y, por lo tanto, la incrementan.
Estos hallazgos empíricos sirven para cubrir una laguna prominente en la investigación sobre la DF, dado que confirman que la descentralización en las áreas de salud, vivienda y protección social afecta a la pobreza, si bien de manera diferenciada. Por tanto, este estudio complementa las principales aportaciones de (Sepúlveda y Martínez-Vázquez, 2011) acerca del grado en que la descentralización del gasto en protección social contribuye a que se incremente la pobreza, mientras que la concerniente a los servicios de salud y aprovisionamiento de vivienda opera en sentido contrario.
Así pues, las principales implicaciones que tienen estos hallazgos en lo referente a la política económica es que los gobiernos deberían reformar los sistemas de DF a fin de lograr que sean más eficientes. Específicamente, es recomendable que se abra un espacio de análisis minucioso para determinar, país por país, qué políticas sociales conviene descentralizar y cómo se deben asignar los recursos entre las jurisdicciones; sólo procediendo de esa manera se podrán evitar los problemas causados por estrategias no adecuadas, o por una asignación equívoca de la rendición de cuentas y de la responsabilidad.
Las investigaciones futuras deberían examinar si la estructura del sistema de recaudación y la carga fiscal determinan o no las repercusiones que tiene la descentralización en la pobreza. Además, se tendrán que hacer más investigaciones sobre el caso de cada país en particular, con el objetivo de medir el posible efecto de la movilidad interjurisdiccional en la ineficiencia de la DF de la protección social para la reducción de la pobreza.
