1. El efecto redistributivo de la política fiscal

En esta sección se presentan las condiciones que formalmente vinculan la caída de la desigualdad (medida con el coeficiente de Gini) y las características de los componentes del sistema fiscal.⁸ Las características del sistema fiscal que determinan el grado de redistribución son esencialmente dos: el tamaño de todos los componentes de la política fiscal, medido como la razón entre el monto total de la intervención fiscal y el ingreso total antes de la política fiscal, y la progresividad de todos los componentes.

La progresividad generalmente se mide con el índice de ^{Kakwani (Kakwani, 1977)}).⁹ El índice de Kakwani de un impuesto T se define como:

(1)

donde CC _T (p) es el índice de concentración del impuesto T¹⁰ y G _x (p) es el coeficiente de Gini del ingreso X antes del impuesto. Las condiciones necesarias y suficientes para que el impuesto en cuestión sea igualador, neutral o desigualador son: K _T > 0, K _T = 0 y K _T < 0, respectivamente.

El índice de Kakwani de una transferencia B se define como:

(2)

donde CCB(p) es el índice de concentración de la transferencia B y G _x (p) es el coeficiente de Gini del ingreso X antes de la transferencia. Las condiciones necesarias y suficientes para que la transferencia en cuestión sea igualadora, neutral o desigualadora son: K _B > 0, K _B = 0 y _KB < 0, respectivamente.

En un sistema fiscal con un solo impuesto (y suponiendo que no hay reordenamiento) el efecto redistributivo (ER) es igual a:

(3)

donde ΠTRS se refiere al índice de Reynolds-Smolensky para el impuesto T y g = T/X es el tamaño del impuesto. En ausencia de reordenamiento, el ΠTRS es igual al efecto redistributivo: es decir, al cambio entre el Gini del ingreso X antes del impuesto y el Gini del ingreso después del impuesto (X - T).¹¹

En un sistema fiscal con una sola transferencia (y suponiendo que no hay reordenamiento), el efecto redistributivo es igual a:

(4)

donde ρBRS se refiere al índice de Reynolds-Smolensky para la transferencia B, y b = B/X es el tamaño de la transferencia. En ausencia de reordenamiento, el ρBRS es igual al efecto redistributivo: es decir, al cambio entre el Gini del ingreso X antes de la transferencia y el Gini del ingreso después de la transferencia (X + B).¹²

Las ecuaciones 3 y 4 demuestran que en un mundo donde existe sólo un impuesto (o se estima el efecto de todos los impuestos sumados) o sólo una transferencia (o se estima el efecto de todas las transferencias sumadas), el efecto redistributivo depende únicamente del tamaño de la intervención fiscal y su progresividad. Más aún, si un impuesto o una transferencia tienen un índice de Kakwani positivo, ésta es una condición necesaria y suficiente para que el efecto redistributivo de dicho impuesto o transferencia sea igualador. Es decir, hay una correspondencia de ‘uno a uno’ entre el índice de progresividad de una intervención fiscal y el hecho de si ésta es igualadora, neutral o desigualadora cuando los cambios en la desigualdad se miden con el coeficiente de Gini.

Cuando se pasa a un mundo de más de una sola intervención, esta correspondencia ya no necesariamente ocurre. Es decir, en un sistema con más de un impuesto o una transferencia, no sólo es cierto que el sistema fiscal neto puede ser igualador aun en presencia de un impuesto regresivo: más importante (y sorprendente) aún es que el sistema fiscal puede llegar a ser más igualador con el impuesto regresivo que sin éste. El primero en señalar esto fue ^{Lambert (1985)}, y por ello lo hemos denominado el conundrum de Lambert.

A partir del desarrollo de Lambert en su libro The Distribution and Redistribution of Income (^{Lambert, 2001}), (^{Enami, Lustig y Aranda, 2017}) demuestran que el efecto redistributivo neto de un sistema fiscal con múltiples intervenciones se reduce a la fórmula siguiente:

(5)

donde ΠNRS es el índice de Reynolds-Smolensky para el sistema fiscal neto con n impuestos y m transferencias. En ausencia de reordenamiento, el índice de Reynolds-Smolensky es igual al efecto redistributivo, es decir, es igual a la diferencia entre el coeficiente de Gini del ingreso X antes de impuestos y transferencias y el coeficiente de Gini del ingreso después de impuestos y transferencias

Es decir, el efecto redistributivo del sistema fiscal neto ΠNRS es igual a la suma ponderada de los efectos redistributivos de todos los impuestos ΠTiRS y los efectos redistributivos de todas las transferencias ρBjRS Bj donde los ponderadores son iguales al tamaño relativo de cada uno de todos los componentes de la política fiscal. En otras palabras, el efecto redistributivo ya no sólo depende del efecto redistributivo (progresividad) y tamaño del componente de interés, sino también del efecto redistributivo y tamaño de todos los componentes simultáneamente.

La condición necesaria y suficiente para que un sistema fiscal con n impuestos y m transferencias resulte en una reducción de la desigualdad medida por el coeficiente de Gini es:

(6)

Al observar la ecuación (6) se hace evidente que el sistema fiscal puede tener impuestos y transferencias que sean regresivas y aún así reducir la desigualdad en su conjunto, siempre y cuando la relación final entre todas las intervenciones o componentes de la política fiscal respeten la desigualdad de la ecuación (6).

¿Cuál es la condición para que el sistema sea más redistributivo, por ejemplo, con todos los impuestos y las transferencias que sólo con las transferencias y todos los impuestos menos uno? Como se muestra en (^{Enami, Lustig y Aranda, 2017}), la condición es la siguiente:

(7)

La ecuación (7) muestra la condición que debe de cumplirse para que, cuando se agrega el impuesto T ₁ a un sistema que tiene m transferencias y n-1 impuestos, la desigualdad se reduzca más con el impuesto adicional que sin éste. El impuesto T ₁ puede ser regresivo (medido respecto al ingreso original) y, sin embargo, ejercer un efecto adicional igualador, siempre y cuando la relación final entre todas las intervenciones o componentes de la política fiscal respeten la desigualdad de la ecuación (7). Este resultado tiene implicaciones profundas, tanto para el análisis de los efectos de la política fiscal como para las recomendaciones de política. El planificador social ya no puede basarse en el grado de progresividad o el tamaño de un impuesto o transferencia en particular para afirmar si ésta ejerce una fuerza igualadora o desigualadora. En la siguiente sección se profundiza en este punto para el caso de un sistema con un impuesto y una transferencia. Los resultados, no obstante, son generales para un sistema con n impuestos y m transferencias.

2. El efecto redistributivo y la contribución marginal de cada impuesto y transferencia

Para comprender mejor las implicaciones de la ecuación (5), supongamos que existe un solo impuesto y una sola transferencia. La ecuación (5) se puede reescribir como:

(5´)

A partir de la ecuación (5´) se puede demostrar que un impuesto regresivo, es decir, uno con un ΠTRS < 0, podría llegar a ejercer un efecto igualador por encima del efecto igualador de la trasferencia en ausencia de dicho impuesto.

Para explicarlo de manera intuitiva, obsérvese el Cuadro 1 donde se presenta un ejemplo hipotético que se tomó prestado del libro de Lambert (^{Lambert, 2001: 278}, tabla 11.1):

Fuente: (^{Lambert 2001}), tabla 11.1, p. 278.

Cuadro 1 El conundrum de Lambert 

En el ejemplo anterior, si se considera sólo el impuesto, el efecto redistributivo es igual a -0.05; es decir, el impuesto por si solo es claramente regresivo y desigualador. Si se considera sólo la transferencia, el efecto redistributivo es igual a 0.20. Sin embargo, el efecto redistributivo del sistema en su conjunto es igual a 0.25, mayor que el efecto redistributivo si se considera solamente la transferencia. Es decir, el sistema presenta una reducción de la desigualdad mayor con el impuesto regresivo que sin éste. Como menciona Lambert, este resultado no es sólo una curiosidad teórica: se presenta en la práctica. Como se verá más adelante, en nuestro análisis se presenta en el caso de los impuestos indirectos (el IVA, en particular) en Chile.

Este resultado desconcertante resulta del hecho que el efecto que induce una intervención fiscal en particular depende de la trayectoria (path dependent) para la cual se analiza su característica en el plano de la progresividad. En el ejemplo de Lambert, los impuestos son regresivos respecto al ingreso original, pero son progresivos en relación con el ingreso original más las transferencias. El tema no se soluciona si se redefine el ingreso original porque, a medida que se introducen más componentes de la política fiscal en el análisis, el ingreso “original” cambiaría en cada ocasión en que se introduce un componente adicional y el análisis de progresividad perdería sentido porque se estarían modificando los puntos de referencia continuamente.

La condición que debe prevalecer para que un impuesto regresivo pueda ejercer un efecto igualador por encima del que se obtiene sin incluirlo es (^{Lambert, 2001: 278}):

(8)

Si se observa la ecuación (8) con cuidado, es evidente que un impuesto regresivo (desigualador) y, por ende, con un ΠTRS < 0 puede ejercer una fuerza igualadora, siempre y cuando el valor absoluto del incremento en la desigualdad inducido por el impuesto por si solo sea inferior al valor absoluto del término del lado derecho de la ecuación (7). En el ejemplo del Cuadro 1 esto se cumple porque -0.05 < -0.15.¹³ Cuando se generaliza la ecuación (8) para el caso de múltiples impuestos y transferencias, se obtiene la ecuación (7) que aparece en la sección anterior.

(^{Enami, Lustig y Aranda, 2017}) demuestran que pueden llegar a presentarse situaciones desconcertantes también en el caso de las transferencias. Por ejemplo, demuestran que, si se cumple una cierta condición análoga a las presentadas para los impuestos, añadir una transferencia regresiva a un sistema con un impuesto regresivo puede atenuar el efecto desigualador del impuesto por sí solo. Asimismo, demuestran que añadir una transferencia progresiva a un sistema que tiene un impuesto progresivo no siempre resulta en una caída de la desigualdad mayor: bajo ciertas condiciones exclusivamente relacionadas con el tamaño de las intervenciones y su progresividad, una transferencia progresiva puede ejercer un efecto marginal desigualador.

Las implicaciones de los resultados analíticos de (^{Lambert, 2001}) y el desarrollo más general de (^{Enami, Lustig y Aranda, 2017}) son contundentes. En un mundo donde existe más de un instrumento fiscal o se presenta reordenamiento (reranking) de los hogares, para determinar si la contribución de una intervención fiscal es igualadora (o no) y en qué magnitud, se tiene que computar el efecto del sistema en su conjunto. Aquí se optó por determinar si la contribución de una intervención fiscal es igualadora utilizando lo que se conoce como la contribución marginal. La contribución marginal se define como la diferencia del coeficiente de Gini del ingreso sin la intervención de interés pero con todas las demás incluidas menos el coeficiente de Gini del ingreso que resulta de incluir a todas las intervenciones incluyendo la que nos interesa analizar.

En otras palabras, la contribución marginal de un impuesto T _i se define como:

(9)

La contribución marginal de una transferencia B _j se define como:

(10)

Un impuesto se define como igualador, neutro o desigualador si CM _Ti > 0, CM _Ti = 0 y CM _Ti < 0, respectivamente.

Una transferencia se define como igualadora, neutra o desigualadora si CM _Bj > 0, CM _Bj = 0 y CM _Bj < 0, respectivamente.

Una limitante de usar las contribuciones marginales para determinar el signo y la magnitud del efecto de una intervención fiscal sobre el cambio en la desigualdad es que -como es sabido- éstas no cumplen con el principio de agregación: es decir, la suma de las contribuciones marginales no es igual al efecto redistributivo total (salvo por casualidad).¹⁴

No obstante, esta limitante, las contribuciones marginales son útiles para la evaluación de las intervenciones fiscales en el plano de la equidad. Signo y orden de magnitud de la contribución marginal responden a una pregunta común desde el punto de vista de la política pública: ¿en qué dirección y orden de magnitud cambiaría el efecto redistributivo si se elimina una intervención en particular o si se la modifica en términos de su tamaño o progresividad?

Como se verá, en la sección de resultados se hará uso de los conceptos presentados aquí para analizar los efectos redistributivos del sistema fiscal en su conjunto y las contribuciones marginales de los impuestos directos, transferencias directas, impuestos indirectos, subsidios indirectos y transferencias en especie.

3. Gasto propobre: definición

Según las convenciones vigentes, un rubro de gasto es regresivo cuando su coeficiente de concentración es mayor que el coeficiente de Gini para el ingreso de mercado y progresivo cuando ocurre lo opuesto. Dentro de la categoría de rubros de gasto progresivos, se define el rubro como propobre cuando el coeficiente de concentración es negativo: es decir, cuando CC _B (p) < 0.

Esto último ocurre cuando la transferencia (absoluta) por persona decrece con el ingreso prefiscal por persona. En términos diagramáticos, una transferencia se define como propobre cuando la curva de concentración está por encima de la diagonal, como puede observarse en el Diagrama 1.

Fuente: (^{Enami, Lustig y Aranda, 2017}).

Diagrama 1 Clasificación de una transferencia según su propiedad propobre 

En la sección de resultados se presentan las transferencias que tienen la característica de ser propobres (la transferencia absoluta disminuye con el ingreso), neutras desde el punto de vista absoluto (la transferencia es igual en términos per cápita para todos) o prorricos (la transferencia absoluta aumenta con el ingreso). Nótese que las transferencias prorricos pueden ser igualadoras (su contribución marginal puede ser positiva) o desigualadoras (su contribución marginal puede ser negativa). Las transferencias desigualadoras son perversas desde el punto de vista de la equidad en el sentido en que éstas no sólo aumentan con el ingreso en términos absolutos, sino también como proporción del ingreso de mercado o autónomo. Este tipo de transferencias se presenta en algunos países para el gasto de la educación terciaria y otros subsidios generales a los precios de bienes o servicios cuya proporción aumenta con el ingreso.

4. Implicaciones de la presencia de reordenamiento (reranking)

Lo presentado en las subsecciones 1, 2, 3 y en ésta aplica de manera estricta en el caso de que el sistema fiscal no introduzca reordenamiento de los individuos; en otras palabras, que ningún individuo x con ingreso menor al del individuo y en el espacio del ingreso prefiscal intercambie la posición en el espacio del ingreso posfiscal. En la práctica, todos los sistemas fiscales presentan un cierto grado de reordenamiento que en la literatura se le conoce como una de las formas de la inequidad horizontal (^{Duclos y Araar, 2006}).

Desde el punto de vista teórico, las implicaciones de la presencia de reordenamiento de los individuos son trascendentes. En primer término, el conundrum de que el signo de la progresividad de una intervención sea opuesto al de su impacto sobre la desigualdad puede presentarse aun cuando no exista el caso especial identificado por ^{Lambert (2001)}. Es decir, por ejemplo, en presencia de reordenamiento es posible encontrar casos en que la contribución marginal de un impuesto regresivo (transferencia progresiva) puede ser igualador (desigualadora) simplemente por el reordenamiento de los individuos ocasionado por el sistema fiscal. Además, ante la presencia de reordenamiento, una transferencia clasificada como propobre por los criterios descritos en la subsección 3, podría bien no serlo si el reordenamiento es tan grande que personas clasificadas como pobres en el espacio del ingreso prefiscal sobrepasan a personas con ingresos bajos y medios a raíz de las transferencias. Aunque esto suene poco plausible, de hecho, puede ocurrir cuando las pensiones del sistema de seguridad social se considera una transferencia. Recuérdese que en estos casos el ingreso prefiscal de los pensionados es cero o cercano a cero y, dependiendo del tamaño de la pensión, pueden saltar a niveles muchos más altos de ingreso en el espacio posfiscal.

1. Política fiscal y desigualdad

En el Cuadro 2 y la Gráfica 4 se presentan los coeficientes de Gini para los cuatro conceptos de ingreso presentados en la sección II. Se le recuerda al lector que el ingreso de mercado mide el nivel de bienestar antes de la política fiscal. El ingreso disponible es el ingreso con que cuenta la persona para adquirir bienes y servicios (y ahorrar) una vez tomados en cuenta los impuestos directos, las contribuciones a la seguridad social y las transferencias directas. El ingreso consumible mide el valor de los bienes y servicios que el individuo puede consumir cabalmente. Por ejemplo, un mismo nivel de ingreso disponible se convertirá en diferentes niveles de consumo dependiendo del orden de magnitud de los impuestos y subsidios indirectos. El ingreso final incluye el valor del consumo de los servicios de educación y salud pública monetizados al costo de gobierno.

Fuente: Centro de Datos del Instituto CEQ con base en los siguientes Master Workbooks de Resultados: Argentina: (^{Rossignolo, 2017b}); Bolivia: (^{Paz-Arauco et al., 2014b}); Brasil: (^{Higgins y Pereira, 2017}); Chile: (^{Martínez-Aguilar y Ortiz-Juárez, 2016}); Colombia: (^{Meléndez y Martínez, 2015}); Costa Rica: (^{Sauma y Trejos, 2014b}); Ecuador: (Llerena et al., 2017); El Salvador: (^{Beneke, Lustig y Oliva, 2014}); Guatemala: (^{Cabrera y Morán, 2015a}); Honduras: (^{Castaneda y Espino, 2015}); México: (^{Scott, 2013}); Nicaragua: (^{Cabrera y Morán, 2015b}); Perú: (^{Jaramillo, 2015}); República Dominicana: (^{Aristy-Escuder et al., 2016}); Uruguay: (^{Bucheli et al., 2014}) y Venezuela: (^{Molina, 2016}).

^a El año para el cual se realizó el análisis está entre paréntesis. Para las definiciones de los conceptos de ingreso véase el Diagrama 2 y el texto correspondiente. El signo negativo implica una reducción de la desigualdad. Los números con signo positivo (en cursivas) indican un aumento de la desigualdad. El coeficiente de Gini para Chile está estimado con el ingreso total. Las cifras oficiales de desigualdad en Chile se calculan con ingreso monetario, que es igual al ingreso total, menos la renta imputada. En el caso de Bolivia, los impuestos directos a las personas son tan pequeños que no fueron incluidos en el análisis. En el caso de Argentina se incluye la estimación de los efectos indirectos de impuestos indirectos y subsidios.

Cuadro 2 Efecto del sistema fiscal sobre la desigualdad^a 

Fuente: Centro de Datos del Instituto CEQ con base en los siguientes Master Workbooks de Resultados: Argentina: (^{Rossignolo, 2017b}); Bolivia: (^{Paz-Arauco et al., 2014b}); Brasil: (^{Higgins y Pereira, 2017}); Chile: (^{Martínez-Aguilar y Ortiz-Juárez, 2016}); Colombia: (^{Meléndez y Martínez, 2015}); Costa Rica: (^{Sauma y Trejos, 2014b}); Ecuador: (Llerena et al., 2017); El Salvador: (^{Beneke, Lustig y Oliva, 2014}); Guatemala: (^{Cabrera y Morán, 2015a}); Honduras: (^{Castaneda y Espino, 2015}); México: (^{Scott, 2013}); Nicaragua: (^{Cabrera y Morán, 2015b}); Perú: (^{Jaramillo, 2015}); República Dominicana: (^{Aristy-Escuder et al., 2016}); Uruguay: (^{Bucheli et al., 2014}) y Venezuela: (^{Molina, 2016}).

^a El año para el cual se realizó el análisis está entre paréntesis. Para las definiciones de los conceptos de ingreso véase el Diagrama 2 y el texto correspondiente. El coeficiente de Gini para Chile está estimado con el ingreso total. Las cifras oficiales de desigualdad en Chile se calculan con ingreso monetario, que es igual al ingreso total menos la renta imputada. En el caso de Bolivia los impuestos directos a las personas son tan pequeños que no fueron incluidos en el análisis. En el caso de Argentina se incluye la estimación de los efectos indirectos de impuestos indirectos y subsidios.

Gráfica 4 Coeficiente de Gini de ingreso de mercado, disponible, consumible y final (ca. 2010)^a 

Tal como se comentó más arriba, los resultados se presentan para dos escenarios definidos por el tratamiento de las pensiones contributivas. En uno, las pensiones contributivas son tratadas como ingreso diferido para generar el ingreso original (ingreso de mercado más pensiones) utilizado para ordenar a los individuos y calcular la incidencia de los impuestos, transferencias y subsidios. En el otro, las pensiones contributivas se tratan como cualquier otra transferencia directa. Para ser consistente, recuérdese que, en el primer escenario, las contribuciones al sistema de seguridad social asociadas a pensiones para la vejez se tratan como ahorro forzoso y, en el segundo escenario, como otro impuesto directo.

Como puede observarse, Argentina, Uruguay y Brasil son los países que más redistribuyen mediante los impuestos y transferencias directas. Honduras, Guatemala y Colombia, los que menos lo hacen.²⁷ A pesar de que Brasil redistribuye más, continúa teniendo un nivel de desigualdad medido por el ingreso disponible alto. Es interesante notar que aun cuando Brasil, Honduras y Colombia parten de niveles de desigualdad similares, Brasil redistribuye recursos en mucha mayor medida que los otros dos países. De la misma manera, Bolivia, Chile, Costa Rica, Guatemala, México, Perú, República Dominicana y Uruguay parten de niveles similares de desigualdad, pero los impuestos y transferencias directas son mucho más redistributivos en Chile y Uruguay y, en menor medida, en México.

Cuando se toman en cuenta los efectos de los impuestos y subsidios indirectos, la reducción de la desigualdad se atenúa en Argentina, Bolivia, Guatemala y Uruguay. En el caso de Bolivia, el efecto de los impuestos indirectos netos prácticamente “borra” el efecto igualador de los impuestos y transferencias directas: el Gini del ingreso consumible es prácticamente idéntico al Gini del ingreso de mercado. El efecto neto de los impuestos y subsidios indirectos, sin embargo, es redistributivo en el resto de los países. Es decir, en Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua, Perú, República Dominicana y Venezuela los impuestos indirectos, o los impuestos indirectos combinados con los subsidios indirectos, reducen el coeficiente de Gini del ingreso consumible por encima del Gini para el ingreso disponible. Parte de este efecto, mismo que puede resultar sorprendente, se debe en cierta medida al supuesto incluido en varios de los análisis de que los hogares rurales y el sector informal prácticamente no pagan impuestos indirectos, especialmente el IVA.

Cuando se toma en cuenta el efecto del valor monetizado del gasto en salud y educación, la reducción de la desigualdad es la más importante en orden de magnitud. Para el escenario en que las pensiones contributivas son tratadas como ingreso diferido, el promedio simple de la caída en el coeficiente de Gini del ingreso de mercado al ingreso final es de 7.2 puntos porcentuales, mientras que la caída del Gini del ingreso de mercado al ingreso disponible y del Gini del ingreso de mercado al ingreso consumible es de 2.0 y 2.3 puntos porcentuales, respectivamente. Los países que más redistribuyen son Argentina, Brasil y Costa Rica, y los que menos, Guatemala, Honduras y Perú. Cuando se consideran las pensiones contributivas como transferencia directa, el promedio simple de la caída en el coeficiente de Gini del ingreso de mercado al ingreso final es de 7.9 puntos porcentuales, mientras que la caída del Gini del ingreso de mercado al ingreso disponible y del Gini del ingreso de mercado al ingreso consumible es de 2.7 y 3.0 puntos porcentuales, respectivamente. Los países que más redistribuyen son Argentina, Brasil y Uruguay, y los que menos continúan siendo Honduras, Guatemala y Perú (en orden descendente). El patrón de disminución de la desigualdad es similar en los dos escenarios: pensiones como ingreso diferido o pensiones como transferencia. En Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Perú, Uruguay y Venezuela, el efecto redistributivo es mayor (y considerablemente mayor sobre todo en Argentina y Uruguay) cuando las pensiones se consideran una transferencia, pero menor en Bolivia, Colombia, El Salvador, Honduras, México y Nicaragua. Es decir, en estos seis países, el efecto de las pensiones en el sistema en su conjunto es desigualador, mientras en República Dominicana es neutro.

Una pregunta de particular interés es si las pensiones contributivas -por sí solas- tienen un efecto igualador o desigualador. Como puede observarse en el Cuadro 3, la respuesta no es uniforme. En Argentina, Brasil y Uruguay el efecto es igualador y tiene un orden de magnitud significativo. En Chile, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Venezuela el efecto es igualador pero pequeño. En el resto de los países, el efecto es desigualador, pero relativamente pequeño. Estos resultados son importantes porque indican que no se puede afirmar de manera general que las pensiones contributivas en América Latina son regresivas y desigualadoras.

Fuente: Centro de Datos del Instituto CEQ con base en los siguientes Master Workbooks de Resultados: Argentina: (^{Rossignolo, 2017b}); Bolivia: (^{Paz-Arauco et al., 2014b}); Brasil: (^{Higgins y Pereira, 2017}); Chile: (^{Martínez-Aguilar y Ortiz-Juárez, 2016}); Colombia: (^{Meléndez y Martínez, 2015}); Costa Rica: (^{Sauma y Trejos, 2014b}); Ecuador: (Llerena et al., 2017); El Salvador: (^{Beneke, Lustig y Oliva, 2014}); Guatemala: (^{Cabrera y Morán, 2015a}); Honduras: (^{Castaneda y Espino, 2015}); México: (^{Scott, 2013}); Nicaragua: (^{Cabrera y Morán, 2015b}); Perú: (^{Jaramillo, 2015}); República Dominicana: (^{Aristy-Escuder et al., 2016}); Uruguay: (^{Bucheli et al., 2014}) y Venezuela: (^{Molina, 2016}). Para Estados Unidos: (Higgins et al., 2015). Para los países de la Unión Europea: EUROMOD statistics on Distribution and Decomposition of Disposable Income, disponible en http://www.iser.essex.ac.uk/euromod/statistics/using EUROMOD versión no. G3.0.

^a El año para el cual se realizó el análisis está entre paréntesis. Para las definiciones de los conceptos de ingreso véase el Diagrama 2y el texto correspondiente. El coeficiente de Gini para Chile está estimado con el ingreso total. Las cifras oficiales de desigualdad en Chile se calculan con ingreso monetario, que es igual al ingreso total menos la renta imputada. Los coeficientes de Gini para los Estados Unidos y la Unión Europea se calcularon con el ingreso en unidades equivalentes. Los promedios de la UE son ponderados por la población. En el caso de Bolivia, los impuestos directos a las personas son tan pequeños que no fueron incluidos en el análisis.

Cuadro 3 Pensiones contributivas y desigualdad^a 

¿Cómo se comparan los 16 países latinoamericanos analizados aquí con el grado de redistribución fiscal que ocurre en los países avanzados? Aun cuando la metodología es algo diferente, cabe hacer la comparación con los veintiocho países de la Unión Europea incluidos en el proyecto de EUROMOD.²⁸ Como el análisis de EUROMOD sólo cubre los impuestos y transferencias directas, la comparación se puede hacer solamente para el efecto redistributivo de ingreso de mercado a ingreso disponible en los dos escenarios contemplados para las pensiones contributivas. La comparación se presenta también respecto a los Estados Unidos con base en los resultados de ^{Higgins et al. (2016)}. (Una diferencia entre los países de la Unión Europea y los Estados Unidos es que en estos estudios el indicador de bienestar es el ingreso en unidades equivalentes mientras que los estudios para América Latina utilizan el ingreso por persona sin ajustes por economías de escala por el tamaño del hogar).

Los resultados se presentan en la Gráfica 5. Hay varios puntos que vale la pena resaltar. Primero, como era de esperarse, la desigualdad antes de la política fiscal es mayor en los países latinoamericanos. La diferencia es contundente para el escenario en que las pensiones contributivas se consideran un ingreso diferido. Para los 16 países latinoamericanos, el promedio (simple) del coeficiente Gini del ingreso de mercado más las pensiones contributivas es igual a 50.2% mientras que en el caso de la Unión Europea y los Estados Unidos es igual a 35.6% (promedio simple) y 44.6%, respectivamente.²⁹ En contraste, para el escenario en que las pensiones se consideran como cualquier otra transferencia monetaria del gobierno, el Gini del ingreso de mercado es igual a 50.8, 46.3 y 48.1% para el promedio latinoamericano, el promedio de la Unión Europea y los Estados Unidos, respectivamente. Es decir, el grado de desigualdad prefiscal entre los países latinoamericanos y los avanzados no es muy diferente si las pensiones se consideran una transferencia. El componente que induce una gran parte del efecto redistributivo en el caso europeo y, en menor grado, en los Estados Unidos son las pensiones contributivas.

Fuente: Centro de Datos del Instituto CEQ con base en los siguientes Master Workbooks de Resulta-dos: Argentina: (^{Rossignolo, 2017b}); Bolivia: (^{Paz-Arauco et al., 2014b}); Brasil: (^{Higgins y Pereira, 2017}); Chile: (^{Martínez-Aguilar y Ortiz-Juárez, 2016}); Colombia: (^{Meléndez y Martínez, 2015}); Costa Rica: (^{Sauma y Trejos, 2014b}); Ecuador: (Llerena et al., 2017); El Salvador: (^{Beneke, Lustig y Oliva, 2014}); Guatemala: (^{Cabrera y Morán, 2015a}); Honduras: (^{Castaneda y Espino, 2015}); México: (^{Scott, 2013}); Nicaragua: (^{Cabrera y Morán, 2015b}); Perú: (^{Jaramillo, 2015}); República Dominicana: (^{Aristy-Escuder et al., 2016}); Uruguay: (^{Bucheli et al., 2014}) y Venezuela: (^{Molina, 2016}). Para Estados Unidos: (Higgins et al., 2015). Para los países de la Unión Europea: EUROMOD statistics on Distribution and Decomposition of Disposable Income, disponible en http://www.iser.essex.ac.uk/euromod/statistics/using EUROMOD versión no. G3.0.

^a El año para el cual se realizó el análisis está entre paréntesis. El efecto redistributivo se calcula como la diferencia entre el Gini del ingreso disponible menos el Gini del ingreso de mercado para el escenario en que las pensiones se consideran una transferencia, y menos el Gini del ingreso de mercado más pensiones para el escenario en que las pensiones se consideran como ingreso diferido. Para las definiciones de los conceptos de ingreso véase el Diagrama 2y el texto correspondiente. El coeficiente de Gini para Chile está estimado con el ingreso total. Las cifras oficiales de desigualdad en Chile se calculan con ingreso monetario, que es igual al ingreso total menos la renta imputada. Los coeficientes de Gini para los Estados Unidos y la Unión Europea se calcularon con el ingreso en unidades equivalentes. Los promedios para la UE son ponderados por la población. En el caso de Bolivia, los impuestos directos a las personas son tan pequeños que no fueron incluidos en el análisis. En el caso de Argentina se incluye la estimación de los efectos indirectos de impuestos indirectos y subsidios.

Gráfica 5 Efecto redistributivo: América Latina, los Estados Unidos y la Unión Europea^a 

Los datos de estos 28 países provienen de EUROMOD Statistics on Distribution and Decomposition of Disposable Income, http://www.iser.essex.ac.uk/euromod/statistics/; EUROMOD versión no. G3.0.

Es importante notar, sin embargo, que en el caso de la Unión Europea el rubro de pensiones incluye tanto las pensiones contributivas como las no contributivas (también conocidas como pensiones mínimas). Si se incluyeran las pensiones no contributivas en el ingreso de mercado más pensiones para los Estados Unidos y los 16 países latinoamericanos, el coeficiente de Gini del ingreso prefiscal sería más bajo y la diferencia entre éstos y la Unión Europea posiblemente sería menor.

En segundo lugar, y también como era de esperarse, el efecto redistributivo de los impuestos y transferencias directos es considerablemente mayor en los países de la Unión Europea y, en menor medida, en los Estados Unidos. En los países de América Latina, el efecto redistributivo es relativamente similar en ambos escenarios: 2 puntos porcentuales cuando las pensiones son parte del ingreso original y 2.7 puntos porcentuales cuando las pensiones se consideran una transferencia (Cuadro 2). No es el caso para los países de la Unión Europea donde la diferencia es enorme: 7.7 y 19.1 puntos porcentuales, respectivamente. En los Estados Unidos, la diferencia es menos dramática: 7 y 10.9 puntos porcentuales, respectivamente. Estos resultados son indicativos de la tremenda importancia que tiene el supuesto sobre el tratamiento de las pensiones cuando se compara el efecto redistributivo de los países en desarrollo con el de los países avanzados.³⁰ Si las pensiones contributivas se consideran un ingreso diferido, el efecto redistributivo es sólo cuatro veces mayor en la Unión Europea. Sin embargo, el efecto redistributivo es casi seis veces mayor cuando las pensiones contributivas se consideran una transferencia.

En relación con las pensiones, vale la pena mencionar que, en ninguno de los países de la Unión Europea o los Estados Unidos, éstas son desigualadoras. La reducción entre el Gini del ingreso de mercado y del ingreso de mercado más pensiones es igual a 10.7 y 3.5 puntos porcentuales en la Unión Europea (promedio de los 28 países) y los Estados Unidos, respectivamente. En contraste, como se observa en el Cuadro 3, en los países de América Latina incluidos en este estudio las pensiones son ligeramente desigualadoras en siete de los 16 países: Bolivia, Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras, México y Perú, y neutras en República Dominicana. Las pensiones ejercen un efecto igualador en el resto.

2 Desigualdad y redistribución fiscal

En términos históricos, los países más desiguales tendían a asignar una menor proporción de los recursos fiscales a fines redistributivos, fenómeno que (^{Lindert 2004}) llamó la “paradoja de Robin Hood”. ¿Qué ocurre en esta muestra de 16 países latinoamericanos para alrededor del 2010? Los países más desiguales ¿dedican más recursos al gasto social? Como puede observarse en la Gráfica 6, no existe una tendencia, ya que los coeficientes no son significativos, si bien la pendiente es positiva cuando las pensiones son consideradas como ingreso diferido (inciso a) y, más aún, cuando las pensiones se consideran una transferencia (inciso b), aunque en ambos casos no es significativa en términos estadísticos. Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Uruguay y Venezuela dedican recursos por encima de la tendencia promedio. Chile prácticamente se encuentra sobre la línea de tendencia, mientras que Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Perú y República Dominicana dedican recursos por debajo de la tendencia promedio. Resaltan Argentina y Brasil como países que dedican muchos más recursos que la tendencia promedio.

Fuente: Centro de Datos del Instituto CEQ con base en los siguientes Master Workbooks de Resultados: Argentina: (^{Rossignolo, 2017b}); Bolivia: (^{Paz-Arauco et al., 2014b}); Brasil: (^{Higgins y Pereira, 2017}); Chile: (^{Martínez-Aguilar y Ortiz-Juárez, 2016}); Colombia: (^{Meléndez y Martínez, 2015}); Costa Rica: (^{Sauma y Trejos, 2014b}); Ecuador: (Llerena et al., 2017); El Salvador: (^{Beneke, Lustig y Oliva, 2014}); Guatemala: (^{Cabrera y Morán, 2015a}); Honduras: (^{Castaneda y Espino, 2015}); México: (^{Scott, 2013}); Nicaragua: (^{Cabrera y Morán, 2015b}); Perú: (^{Jaramillo, 2015}); República Dominicana: (^{Aristy-Escuder et al., 2016}); Uruguay: (^{Bucheli et al., 2014}) y Venezuela: (^{Molina, 2016}).

^a Valores t entre paréntesis. * p < 0.1, ** p < 0.05, *** p < 0.01. La línea discontinua es la pendiente obtenida de una regresión simple con el gasto social y el gasto social más pensiones contributivas como proporción del PIB como variable dependiente. El coeficiente de Gini para Chile está estimado con el ingreso total. Las cifras oficiales de desigualdad en Chile se calculan con ingreso monetario, que es igual al ingreso total menos la renta imputada. Chile tiene un sistema de pensiones de reparto sólo para los trabajadores antiguos. En 1980 comenzó a funcionar el sistema de pensiones de capitalización individual. El gasto social incluye todas las transferencias directas y gasto en educación y salud. La información mostrada aquí son los datos administrativos como se reportan en el estudio citado arriba; los números no necesariamente coinciden con los de las bases del BID (o alguna otra organización multilateral). En el caso de Bolivia los impuestos directos a las personas son tan pequeños que no fueron incluidos en el análisis. En el caso de Argentina se incluye la estimación de los efectos indirectos de impuestos indirectos y subsidios.

Gráfica 6 Coeficiente de Gini de ingreso de mercado, disponible, consumible y final (ca. 2010)^a 

Los países que gastan más ¿redistribuyen más? Como se observa en la Gráfica 7, los países que dedican más recursos como proporción del PIB al gasto social tienden a redistribuir más ya sea que las pensiones no estén incluidas en el gasto social (inciso a, con pensiones como ingreso diferido) o si lo estén (inciso b, con pensiones como transferencias). Las diferencias en el efecto redistributivo total (del ingreso de mercado al ingreso final) que se observan para un nivel de gasto similar (por ejemplo, México en contraste con Honduras en el inciso a) o Ecuador comparado con Perú en el inciso b) o menor (por ejemplo, Uruguay en contraste con Bolivia en el inciso a) sugieren que hay otros factores -tales como la composición y focalización de dicho gasto- que intervienen en determinar el efecto redistributivo más allá del tamaño del gasto social). Resaltan los casos de Argentina, donde el efecto redistributivo es mayor que el esperado dado el nivel de gasto, así como Bolivia y Venezuela, donde el efecto redistributivo es menor. En el caso de Bolivia, esto se explica porque las transferencias directas, en particular, tienen un carácter universal (en contraste con transferencias focalizadas en prácticamente todos los demás países).

Fuente: Centro de Datos del Instituto CEQ con base en los siguientes Master Workbooks de Resultados: Argentina: (^{Rossignolo, 2017b}); Bolivia: (^{Paz-Arauco et al., 2014b}); Brasil: (^{Higgins y Pereira, 2017}); Chile: (^{Martínez-Aguilar y Ortiz-Juárez, 2016}); Colombia: (^{Meléndez y Martínez, 2015}); Costa Rica: (^{Sauma y Trejos, 2014b}); Ecuador: (Llerena et al., 2017); El Salvador: (^{Beneke, Lustig y Oliva, 2014}); Guatemala: (^{Cabrera y Morán, 2015a}); Honduras: (^{Castaneda y Espino, 2015}); México: (^{Scott, 2013}); Nicaragua: (^{Cabrera y Morán, 2015b}); Perú: (^{Jaramillo, 2015}); República Dominicana: (^{Aristy-Escuder et al., 2016}); Uruguay: (^{Bucheli et al., 2014}) y Venezuela: (^{Molina, 2016}).

^a Valores t entre paréntesis. * p < 0.1, ** p < 0.05, *** p < 0.01. La línea discontinua es la pendiente obtenida de una regresión simple con el efecto redistributivo como variable dependiente. El gasto social incluye todas las transferencias directas y el gasto en educación y salud. La información mostrada aquí son los datos administrativos como se reportan en el estudio citado arriba; los números no necesariamente coinciden con los de las bases del BID (o alguna otra organización multilateral). El coeficiente de Gini para Chile está estimado con el ingreso total. Las cifras oficiales de desigualdad en Chile se calculan con ingreso monetario, que es igual al ingreso total menos la renta imputada. Chile tiene un sistema de pensiones de reparto sólo para los trabajadores antiguos. En 1980 comenzó a funcionar el sistema de pensiones de capitalización individual. En el caso de Bolivia los impuestos directos a las personas son tan pequeños que no fueron incluidos en el análisis. En el caso de Argentina se incluye la estimación de los efectos indirectos de impuestos indirectos y subsidios.

Gráfica 7 Gasto social y efecto redistributivo (ca. 2010)^a 

Los países más desiguales ¿redistribuyen más? La Gráfica 8 presenta la tendencia a partir de los 16 países incluidos en una regresión simple del cambio en puntos de Gini como variable dependiente y el Gini del ingreso de mercado más pensiones en el inciso a) y del ingreso de mercado en el inciso b). Como puede observarse, no existe una tendencia ya que los coeficientes no son significativos.³¹ Asimismo, en la gráfica se puede observar qué países tienen efectos por debajo y por encima de la tendencia. En el panel a, por ejemplo, Bolivia, Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Perú, República Dominicana y Venezuela redistribuyen por debajo de lo que predice la tendencia. Chile y Ecuador prácticamente se encuentran sobre la línea de tendencia. Argentina, Brasil, Costa Rica, México y Uruguay lo hacen por encima de la tendencia. Es interesante que -si bien el orden de magnitud de los respectivos efectos redistributivos varía- esta clasificación de los países es parecida cuando las pensiones son tratadas como ingreso diferido (inciso a) y cuando se les considera una transferencia (inciso b).

Fuente: Centro de Datos del Instituto CEQ con base en los siguientes Master Workbooks de Resultados: Argentina: (^{Rossignolo, 2017b}); Bolivia: (^{Paz-Arauco et al., 2014b}); Brasil: (^{Higgins y Pereira, 2017}); Chile: (^{Martínez-Aguilar y Ortiz-Juárez, 2016}); Colombia: (^{Meléndez y Martínez, 2015}); Costa Rica: (^{Sauma y Trejos, 2014b}); Ecuador: (Llerena et al., 2017); El Salvador: (^{Beneke, Lustig y Oliva, 2014}); Guatemala: (^{Cabrera y Morán, 2015a}); Honduras: (^{Castaneda y Espino, 2015}); México: (^{Scott, 2013}); Nicaragua: (^{Cabrera y Morán, 2015b}); Perú: (^{Jaramillo, 2015}); República Dominicana: (^{Aristy-Escuder et al., 2016}); Uruguay: (^{Bucheli et al., 2014}) y Venezuela: (^{Molina, 2016}).

^a Valores t entre paréntesis. * p < 0.1, ** p < 0.05, *** p < 0.01. La línea discontinua es la pendiente obtenida de una regresión simple con el efecto redistributivo como variable dependiente. El coeficiente de Gini para Chile está estimado con el ingreso total. Las cifras oficiales de desigualdad en Chile se calculan con ingreso monetario, que es igual al ingreso total menos la renta imputada. En el caso de Bolivia los impuestos directos a las personas son tan pequeños que no fueron incluidos en el análisis. En el caso de Argentina se incluye la estimación de los efectos indirectos de impuestos indirectos y subsidios.

Gráfica 8 Relación entre desigualdad y redistribución (ca. 2010)^a 

En la Gráfica 9 se puede observar los países que redistribuyen por encima o por debajo de la tendencia calculada con la información de los 16 países para ambos escenarios en el tratamiento de las pensiones contributivas. Guatemala y Honduras aparecen como particularmente underachievers y -en menor medida- también Bolivia, Colombia, El Salvador, Nicaragua, Perú, República Dominicana y Venezuela. Chile, Ecuador y México se encuentran prácticamente sobre la línea de tendencia, mientras que Argentina aparece muy por encima de la tendencia y -en menor medida- también Brasil, Costa Rica y Uruguay.

Fuente: Centro de Datos del Instituto CEQ con base en los siguientes Master Workbooks de Resultados: Argentina: (^{Rossignolo, 2017b}); Bolivia: (^{Paz-Arauco et al., 2014b}); Brasil: (^{Higgins y Pereira, 2017}); Chile: (^{Martínez-Aguilar y Ortiz-Juárez, 2016}); Colombia: (^{Meléndez y Martínez, 2015}); Costa Rica: (^{Sauma y Trejos, 2014b}); Ecuador: (Llerena et al., 2017); El Salvador: (^{Beneke, Lustig y Oliva, 2014}); Guatemala: (^{Cabrera y Morán, 2015a}); Honduras: (^{Castaneda y Espino, 2015}); México: (^{Scott, 2013}); Nicaragua: (^{Cabrera y Morán, 2015b}); Perú: (^{Jaramillo, 2015}); República Dominicana: (^{Aristy-Escuder et al., 2016}); Uruguay: (^{Bucheli et al., 2014}) y Venezuela: (^{Molina, 2016}).

^a Valores t entre paréntesis. * p < 0.1, ** p < 0.05, *** p < 0.01. La línea discontinua es la pendiente obtenida de una regresión simple con el efecto redistributivo como variable dependiente. El coeficiente de Gini para Chile está estimado con el ingreso total. Las cifras oficiales de desigualdad en Chile se calculan con ingreso monetario, que es igual al ingreso total menos la renta imputada. Chile tiene un sistema de pensiones de reparto sólo para los trabajadores antiguos. En 1980 comenzó a funcionar el sistema de pensiones de capitalización individual. En el caso de Bolivia, los impuestos directos a las personas son tan pequeños que no fueron incluidos en el análisis. En el caso de Argentina se incluye la estimación de los efectos indirectos de impuestos indirectos y subsidios.

Gráfica 9 Desigualdad inicial y desigualdad final (ca. 2010)^a 

3. Contribuciones marginales de los componentes de la política fiscal a los cambios en la desigualdad

Como hemos observado en el Cuadro 2, el efecto neto total (del ingreso de mercado al ingreso final) de la política fiscal es igualador en los 16 países considerados y para ambos escenarios del tratamiento de las pensiones contributivas (como ingreso diferido y como transferencia directa). ¿Cuál es la contribución de los diferentes componentes al efecto redistributivo observado? Para contestar esta pregunta haremos uso del concepto de contribución marginal que se presentó en la sección I. Recuérdese que la contribución marginal se mide como la diferencia entre el coeficiente de Gini para el concepto de ingreso que incluye todos los componentes de la política fiscal excepto el que está en proceso de escrutinio y el coeficiente de Gini que incluye todos los componentes. El signo y orden de magnitud de la contribución marginal responden a una pregunta común desde el punto de vista de la política pública: ¿en qué dirección y orden de magnitud cambiaría el efecto redistributivo si se eliminara alguna intervención en particular?

En los Cuadros 4 y 5 se presentan las contribuciones marginales para tres niveles del sistema fiscal (para el escenario en que las pensiones se consideran ingreso diferido) y para los diez países con que se cuenta con dicha información. En el Cuadro 4 se presentan para la parte del sistema fiscal que incluye solamente los impuestos y transferencias directos (parte superior del cuadro) y para la que incluye los impuestos directos e indirectos, las transferencias directas y los subsidios indirectos (parte inferior). En el Cuadro 5 se presentan las contribuciones marginales para la totalidad del sistema fiscal analizado aquí; es decir, todos los componentes anteriores más el valor monetizado de los servicios de educación y salud públicas. En ambos cuadros se presentan también los índices de Kakwani y el tamaño (como proporción del ingreso) de cada componente.

Fuente: Centro de Datos del Instituto CEQ con base en los siguientes Master Workbooks de Resultados: Argentina: (^{Rossignolo, 2017b}); Bolivia: (^{Paz-Arauco et al., 2014b}); Brasil: (^{Higgins y Pereira, 2017}); Chile: (^{Martínez-Aguilar y Ortiz-Juárez, 2016}); Colombia: (^{Meléndez y Martínez, 2015}); Costa Rica: (^{Sauma y Trejos, 2014b}); Ecuador: (Llerena et al., 2017); El Salvador: (^{Beneke, Lustig y Oliva, 2014}); Guatemala: (^{Cabrera y Morán, 2015a}); Honduras: (^{Castaneda y Espino, 2015}); México: (^{Scott, 2013}); Nicaragua: (^{Cabrera y Morán, 2015b}); Perú: (^{Jaramillo, 2015}); República Dominicana: (^{Aristy-Escuder et al. 2016}); Uruguay: (^{Bucheli et al., 2014}) y Venezuela: (^{Molina, 2016}).

^a Para la definición de contribución marginal, véase la sección I del texto. Las contribuciones marginales de Brasil, Chile y Colombia fueron calculadas a partir de microdatos, mientras que para el resto de los países fueron calculadas con base en la información por deciles y, por ello, para estos últimos, el cambio redistributivo puede diferir marginalmente del que aparece en otros cuadros donde fue calculado a partir de los microdatos. Los efectos desigualadores aparecen en cursivas y los casos en donde se presenta el conundrum aparecen resaltados en gris. El año para el cual se realizó el análisis está entre paréntesis. Para las definiciones de los conceptos de ingreso véase la sección de puntos importantes de la metodología en el texto. En el caso de Bolivia, los impuestos directos a las personas son tan pequeños que no fueron incluidos en el análisis. En Costa Rica, Perú y Uruguay no hay subsidios indirectos. Las proporciones son con respecto al ingreso de mercado más pensiones. En el caso de Argentina se incluye la estimación de los efectos indirectos de impuestos indirectos y subsidios.

Cuadro 4 Contribuciones marginales al efecto redistributivo de los impuestos directos e indirectos, las transferencias directas y los subsidios indirectos (ca 2010)^a 

Fuente: Centro de Datos del Instituto CEQ con base en los siguientes Master Workbooks de Resultados: Bolivia: (^{Paz-Arauco et al., 2014b}); Brasil: (^{Higgins y Pereira, 2017}); Chile: (^{Martínez-Aguilar y Ortiz-Juárez, 2016}); Colombia: (^{Meléndez y Martínez, 2015}); Costa Rica: (^{Sauma y Trejos, 2014}); Ecuador: (Llerena et al., 2017); El Salvador: (^{Beneke, Lustig y Oliva, 2014}); México: (^{Scott, 2013}); Perú: (^{Jaramillo, 2015}); Uruguay: (^{Bucheli et al., 2014}).

^a Para la definición de contribución marginal, véase sección I del texto. Las contribuciones marginales de Brasil, Chile y Colombia fueron calculadas a partir de micro-datos, mientras que para el resto de los países fueron calculadas con base en la información por deciles y, por ello, para estos últimos, el cambio redistributivo puede diferir marginalmente del que aparece en otros cuadros donde fue calculado a partir de los microdatos. Los efectos desigualadores aparecen en cursivas y los casos en donde se presenta el conundrum aparecen resaltados en gris. El año para el cual se realizó el análisis está entre paréntesis. Para las definiciones de los conceptos de ingreso véase la sección de puntos importantes de la metodología en el texto. En el caso de Bolivia, los impuestos directos a las personas son tan pequeños que no fueron incluidos en el análisis. En Costa Rica, Perú y Uruguay no hay subsidios indirectos. Las proporciones son con respecto al ingreso de mercado más pensiones.

Cuadro 5 Contribuciones marginales al efecto redistributivo de los impuestos directos e indirectos, las transferencias directas, los subsidios indirectos y el gasto público en educación y salud (ca 2010)^a 

Como puede observarse, la contribución marginal de los impuestos directos y las transferencias directas es siempre igualadora (signo positivo), con excepción de Colombia donde la contribución marginal de los impuestos directos es negativa pero pequeña; es decir, son prácticamente neutros. En todos los países, a excepción de México y Perú, la contribución marginal de las transferencias es algo mayor a la contribución marginal de los impuestos directos. Los subsidios indirectos y el gasto en educación y salud son también siempre igualadores. Las contribuciones marginales de educación y salud (Cuadro 5) superan bastante las de los otros componentes con signo positivo, excepto en el caso de Ecuador, donde la contribución marginal de las transferencias directas es mayor a la contribución marginal de salud.

Todo lo anterior es congruente con lo esperado. El tema resulta más interesante cuando se analiza la contribución marginal de los impuestos indirectos. En primer lugar, contrariamente a lo que suele afirmarse, los impuestos indirectos no siempre incrementan la desigualdad. Como puede observarse en el Cuadro 4 (parte inferior), el efecto de los impuestos indirectos es desigualador en Bolivia, Colombia, El Salvador y Uruguay, pero es igualador en Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, México y Perú. Más aún, cuando se incorpora en el ingreso de los individuos el valor monetizado de los servicios de educación y salud, los impuestos indirectos reducen la desigualdad en todos los casos, excepto en Colombia.

En segundo lugar, tal como se advirtió en la sección I, en el caso de los impuestos indirectos se presentan varios casos de lo que se ha llamado el conundrum: si bien son regresivos (es decir, tienen un índice de Kakwani negativo), su contribución marginal es igualadora. Si no se toma en cuenta el valor monetizado de los servicios de educación y salud, el conundrum se presenta en el caso de Chile. Sin embargo, cuando se incorpora en el ingreso de los individuos el valor monetizado de los servicios de educación y salud, el conundrum aparece también en Brasil, Chile, El Salvador, Uruguay y muy ligeramente en Bolivia. En estos cinco países el índice de Kakwani de los impuestos indirectos es negativo, pero la contribución marginal es positiva, es decir, el componente tiene un efecto igualador. Destaca el caso de Colombia por ser el único país en donde el índice de Kakwani de los impuestos indirectos es regresivo y el efecto continúa siendo desigualador pero muy pequeño, así que es prácticamente neutro. En el resto o se presenta el conundrum, o el Kakwani es positivo y por ello en todos los países el efecto de los impuestos indirectos se vuelve igualador. Antes de pregonar con mucho énfasis estos resultados respecto al efecto redistributivo de los impuestos indirectos, recuérdese que imputar el valor monetario de los servicios de educación y salud al costo promedio del gobierno es un método que debe considerarse con mucha cautela ya que el costo promedio no toma en cuenta para nada la calidad (o las diferencias en calidad) de los servicios de educación y salud. En otras palabras, si se toma en cuenta solamente la parte monetaria del sistema fiscal (excluyendo el valor monetizado de los servicios), la contribución marginal de los impuestos es igualadora en los cinco países mencionados más arriba: Chile, Costa Rica, Ecuador, México y Perú. Cabe mencionar también que con la información disponible en el análisis no es posible determinar si el conundrum pertenece a la versión de Lambert o está ocasionado por el reordenamiento de los individuos.

1. Tamaño y composición del gasto y los ingresos del gobierno

Unos de los principales determinantes del potencial redistributivo de la política fiscal son el tamaño y composición del gasto, especialmente del gasto social, y cómo se financia dicho gasto. El gasto primario como proporción del PIB en promedio es igual a 25.1%. El gasto social como proporción del PIB en promedio es igual a 14.6% si se incluyen las pensiones contributivas y 11.2% sin éstas. Como punto de comparación, el gasto social como proporción del PIB para los países avanzados miembros de la OCDE es de 26.7% en promedio, o sea, casi el doble. Los 16 países son considerablemente diferentes entre sí en términos del tamaño del estado y la composición del gasto. El gasto primario como proporción del PIB va desde un 42.1% en Argentina (cifra similar a la de los países avanzados miembros de la OCDE) a 14.8% en Guatemala. El gasto social más pensiones contributivas como proporción del PIB también es heterogéneo y va desde un 28% en Argentina (cifra similar al promedio de la OCDE) a un 7.2% en Guatemala. Los países que asignan una mayor proporción de su presupuesto al gasto social más pensiones contributivas son Colombia, Costa Rica y Uruguay, y los que menos gastan proporcionalmente en los rubros sociales son Nicaragua y Perú.

En términos de la composición del gasto social, en promedio los 16 países asignan 1.5% del PIB a las transferencias directas. En contraste, el promedio para la OCDE es de 4.4%. El país que más gasta en transferencias directas es Argentina: 5.8% del PIB, cercano al promedio de la OCDE. Del otro lado del espectro está Nicaragua que gastan sólo 0.1% del PIB en transferencias directas. En pensiones contributivas, el promedio de gasto para los 16 países es de 3.3% del PIB, mientras que para la OCDE es de 7.9% (aunque esta cifra incluye tanto las pensiones contributivas como las no contributivas). La diferencia más notoria se presenta entre Brasil (quien gasta 8.7% del PIB) y Honduras (que sólo gasta 0.1% del PIB en pensiones contributivas). El gasto en educación representa, en promedio, 4.6% del PIB mientras que en la OCDE el promedio es igual a 5.3%, o sea una diferencia considerablemente menor a la de los rubros anteriores. El país que más recursos asigna a la educación pública es Bolivia (8.3% del PIB), y el que menos es Guatemala (2.7% del PIB). En cuanto al gasto en salud, el promedio para los 16 países es 3.8% del PIB y 6.2% en la OCDE. Costa Rica es el país que más asigna recursos a la salud: 6.1% del PIB. Ecuador, es el que menos recursos asigna a la misma: 1.6% del PIB.

En términos de cómo se financia el gasto público, en promedio los impuestos directos, las contribuciones a la seguridad social, los impuestos indirectos y los ingresos no tributarios representan 5.8, 3.4, 10.3 y 4.2% del PIB. En la mayor parte de los países los impuestos directos y las contribuciones a la seguridad social representan entre 20 y 52% de los ingresos totales, a excepción de Bolivia, Venezuela y Argentina donde son 17.9, 19.2 y 52.5% del total. A excepción de Ecuador, México y Venezuela, donde los ingresos no tributarios representan cerca de la mitad de los ingresos totales, los impuestos indirectos y otros impuestos son la Fuente más grande de ingresos.

2. Efecto de la política fiscal sobre la desigualdad

Argentina, Uruguay y Brasil son los países que más redistribuyen mediante los impuestos y transferencias directas. Honduras, Guatemala y Colombia, los que menos lo hacen. A pesar de que Brasil redistribuye más, continúa teniendo un nivel de desigualdad alto. Es interesante notar que aun cuando Brasil, Honduras y Colombia parten de niveles de desigualdad similares, Brasil redistribuye recursos en mucha mayor medida que los otros dos países. De la misma manera, Bolivia, Chile, Costa Rica, Guatemala, México, Perú, República Dominicana y Uruguay parten de niveles similares de desigualdad, pero los impuestos y transferencias directas son mucho más redistributivos en Chile y Uruguay y, en menor medida, en México. Cuando se toman en cuenta adicionalmente los efectos de los impuestos y subsidios indirectos, la reducción de la desigualdad se atenúa en Argentina, Bolivia, Guatemala y Uruguay. En el caso de Bolivia, el efecto de los impuestos indirectos netos prácticamente “borra” el efecto igualador de los impuestos y transferencias directas. El efecto neto de los impuestos y subsidios indirectos, sin embargo, es redistributivo en el resto de los países. Parte de este efecto, mismo que puede resultar sorprendente, se debe en cierta medida al supuesto incluido en varios de los análisis de que los hogares rurales y el sector informal prácticamente no pagan impuestos indirectos, especialmente el IVA.

Cuando se considera el sistema fiscal en su conjunto, es decir, el efecto de los impuestos directos e indirectos, las transferencias directas, los subsidios indirectos y el valor monetizado del gasto en salud y educación, la reducción de la desigualdad, como es de esperarse, es la mayor en orden de magnitud. Para el escenario en que las pensiones contributivas son tratadas como ingreso diferido, el promedio simple de la caída en el coeficiente de Gini del ingreso de mercado más pensiones contributivas al ingreso final es de 7.2 puntos porcentuales, mientras que la caída del Gini del ingreso de mercado más pensiones al ingreso disponible y del Gini del ingreso de mercado más pensiones al ingreso consumible es de 2 y 2.3 puntos porcentuales, respectivamente. Los países que más redistribuyen son Argentina, Brasil y Costa Rica, y los que menos, Guatemala, Honduras y Perú. Cuando se consideran las pensiones contributivas como otra transferencia directa más, el promedio simple de la caída en el coeficiente de Gini del ingreso de mercado al ingreso final es de 7.9 puntos porcentuales mientras que la caída del Gini del ingreso de mercado al ingreso disponible y del Gini del ingreso de mercado al ingreso consumible es de 2.7 y 3.0 puntos porcentuales, respectivamente. Los países que más redistribuyen son Argentina, Brasil, y Uruguay y los que menos continúan siendo Honduras, Guatemala y Perú. Si bien el patrón de disminución de la desigualdad es similar en los dos escenarios, en Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Perú, Uruguay y Venezuela el efecto redistributivo es mayor cuando las pensiones contributivas se consideran una transferencia, pero menor en Bolivia, Colombia, El Salvador, Honduras, México y Nicaragua. En República Dominicana el efecto es prácticamente el mismo en los dos escenarios.

Las pensiones contributivas tienen un efecto igualador, de magnitud significativa, en Argentina, Brasil y Uruguay. En Chile, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Venezuela el efecto es igualador pero pequeño. En el resto de los países el efecto es desigualador pero relativamente pequeño, con excepción de República Dominicana donde es neutro. Estos resultados son importantes porque indican que no se puede afirmar de manera general que las pensiones contributivas en América Latina son regresivas y desigualadoras.

Cuando se compara el efecto redistributivo de los 16 países latinoamericanos con los de la Unión Europea y los Estados Unidos, se encuentra lo siguiente. El efecto redistributivo de los impuestos y transferencias directos es considerablemente mayor en los países de la Unión Europea y, en menor medida, en los Estados Unidos. En los países de América Latina, el efecto redistributivo es de 2 puntos porcentuales (promedio simple) cuando las pensiones contributivas se consideran como ingreso diferido y de 2.7 puntos porcentuales cuando las pensiones se consideran una transferencia. Para los países de la Unión Europea la diferencia entre ambos escenarios es enorme: 7.7 y 19.1 puntos porcentuales, respectivamente. En los Estados Unidos la diferencia es menos dramática: 7 y 10.9 puntos porcentuales, respectivamente. Estos resultados son indicativos de la gran importancia que tiene el supuesto sobre el tratamiento de las pensiones contributivas cuando se compara el efecto redistributivo de los países en desarrollo con el de los países avanzados. Si las pensiones contributivas se consideran un ingreso diferido, el efecto redistributivo es 5.7 puntos porcentuales mayor en la Unión Europea. Sin embargo, el efecto redistributivo es 16.4 puntos porcentuales mayor cuando las pensiones contributivas se consideran una transferencia. Recuérdese que el efecto redistributivo con las pensiones contributivas como transferencia en, sobre todo, la Unión Europea está exagerado por la presencia de muchos individuos retirados, “falsos pobres” en el sentido de que aparecen con ingreso cero o cercano a cero; pero esto no es realmente el reflejo de su condición económica ya que en ausencia de las pensiones de la seguridad social hubieran tenido un ingreso positivo (ya sea porque hubieran continuado en el mercado laboral, desahorrado o recibido transferencias privadas).

Los resultados para los 16 países latinoamericanos muestran que no existe una tendencia que permita afirmar que los países más desiguales tienden a redistribuir más, ya que los coeficientes no son significativos. Entre los países que redistribuyen por debajo de lo que predice la tendencia, se encuentran Bolivia (cuando las pensiones se consideran una transferencia), Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Perú, República Dominicana y Venezuela. Chile y Ecuador prácticamente se encuentran sobre la línea de tendencia. Los demás países lo hacen por encima de la tendencia. También muestran que al estimar la relación entre la desigualdad inicial y la proporción del PIB al gasto social, los coeficientes tampoco son significativos, con lo que se encuentra que Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Uruguay y Venezuela dedican recursos por encima de la tendencia promedio. Chile prácticamente se encuentra sobre la línea de tendencia, mientras que el resto dedica recursos por debajo de la tendencia promedio. Resaltan Argentina y Brasil como países que dedican muchos más recursos que la tendencia promedio y en el otro extremo resalta particularmente Guatemala que dedica mucho menos recursos que la tendencia promedio. En síntesis, considerando la tendencia de los 16 países, Guatemala y Honduras aparecen como particularmente underachievers en materia redistributiva y, en menor medida, también Perú, Bolivia, Nicaragua, República Dominicana y El Salvador. Ecuador, Chile, Colombia y México se encuentran prácticamente sobre la línea de tendencia, mientras que Argentina y Brasil, aparecen como overachievers y, en menor medida, Costa Rica y Uruguay.

Los resultados también muestran que los países que dedican una mayor proporción del PIB al gasto social redistribuyen más. Resaltan los casos de Argentina, donde el efecto redistributivo es mayor que el esperado dado el nivel de gasto, así como Bolivia y Venezuela, donde el efecto redistributivo es menor. Las diferencias en el efecto redistributivo total que se observan para un nivel de gasto (como proporción del PIB) similar, o incluso menor, sugieren que hay otros factores -tales como la composición y focalización de dicho gasto- que intervienen en determinar el efecto redistributivo más allá del tamaño del gasto social.

Es importante recalcar que mayor redistribución no es necesariamente un resultado deseable. En este trabajo no se contemplan aspectos de eficiencia o sostenibilidad. Los niveles tan altos de gasto y recaudación tributaria en Argentina y Brasil, por ejemplo, podrían ser insostenibles desde el punto de vista fiscal, así como ineficientes.

4. Contribuciones marginales de los componentes de la política fiscal a los cambios en la desigualdad

La contribución marginal de los impuestos directos y las transferencias directas es siempre igualadora (signo positivo), excepto en Colombia, donde los impuestos directos son casi neutros. En todos los países, a excepción de México y Perú, la contribución marginal de las transferencias es algo mayor a la contribución marginal de los impuestos directos. Los subsidios indirectos y el gasto en educación y salud son también siempre igualadores. Las contribuciones marginales de educación y salud superan bastante a las de los otros componentes con signo positivo, excepto en Ecuador, donde la contribución marginal de las transferencias directas es mayor a la contribución marginal de salud. Contrariamente a lo que suele afirmarse, los impuestos indirectos no siempre incrementan la desigualdad. El efecto de éstos es desigualador en Bolivia, Brasil, Colombia, El Salvador y Uruguay, pero es igualador en Chile, Costa Rica, Ecuador, México y Perú. Más aún, cuando se incorpora en el ingreso de los individuos el valor monetizado de los servicios de educación y salud, los impuestos indirectos reducen la desigualdad en todos los casos, excepto en Colombia.

En el caso de Chile se presenta el resultado aparentemente paradójico (lo que he llamado conundrum en la sección I) de que los impuestos indirectos son regresivos (tienen un índice de Kakwani negativo) pero su efecto es igualador. Más aún, cuando se incorpora en el ingreso de los individuos el valor monetizado de los servicios de educación y salud, el conundrum aparece no sólo en Chile, sino también en Brasil, El Salvador, Uruguay y muy ligeramente en Bolivia. En estos cinco países, el índice de Kakwani de los impuestos indirectos es negativo pero la contribución marginal es positiva, es decir, el componente tiene un efecto igualador. Antes de pregonar con mucho énfasis estos resultados respecto al efecto redistributivo de los impuestos indirectos, recuérdese que imputar el valor monetario de los servicios de educación y salud al costo promedio del gobierno es un método que debe considerarse con mucha cautela, ya que el costo promedio no toma en cuenta para nada la calidad (o las diferencias en calidad) de los servicios de educación y salud.

5. Efecto de la política fiscal sobre la pobreza

La política fiscal reduce la pobreza extrema (medida con la línea de 2.50 dólares diarios en PPA 2005) en 12 países: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. Sin embargo, un resultado preocupante es que la incidencia de la pobreza para el ingreso consumible es mayor que la incidencia para el ingreso de mercado en Bolivia, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Nótese que este resultado en los casos de Guatemala, Honduras y Nicaragua se presenta aun cuando la combinación de impuestos directos e indirectos, transferencias directas y subsidios indirectos reducen la desigualdad.

Además, aun cuando la incidencia de la pobreza y la desigualdad se reducen, con la nueva medida de Empobrecimiento Fiscal se puede observar que en Brasil y México un tercio de la población pobre medida con el ingreso consumible fue empobrecida (es decir, pasó de pobre a ser más pobre o de no pobre a ser pobre), y en Bolivia y Guatemala este empobrecimiento alcanza a casi dos tercios de la población. Si bien se podría argumentar que los pobres empobrecidos por la política fiscal se ven compensados por los servicios de educación y salud que reciben de manera gratuita, el resultado de que la política fiscal pueda empeorar la situación de pobreza no deja de ser preocupante. Aun cuando las personas pobres reciban los servicios de educación y salud, su nivel de consumo de alimentos y otros bienes básicos puede estar por debajo del necesario de manera más exacerbada después de la política fiscal.

Además del impacto sobre los indicadores de pobreza, es valioso conocer a partir de qué decil y categoría de ingreso los individuos son, en promedio, pagadores netos al fisco (donde esto se calcula sin tomar en cuenta el valor monetizado de los servicios de educación y salud). Para el escenario de las pensiones incluidas en el ingreso de mercado, los pagadores netos comienzan -en promedio - en el segundo decil en Argentina, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Perú. En el caso de Nicaragua los pagadores netos en promedio empiezan tan abajo como el grupo que gana menos de 1.25 dólares diarios en PPA; en Guatemala, en el grupo que gana entre 1.25 y menos de 2.50 dólares diarios en PPA 2005, y en Bolivia, El Salvador, Honduras, Perú y República Dominicana, en el grupo de pobres moderados (entre 2.50 y menos de 4 dólares diarios en PPA). A excepción de Ecuador, todos los países del grupo de los llamados vulnerables (entre 4 y menos de 10 dólares diarios en PPA) son pagadores netos en promedio. Como es de esperarse, la situación es menos acuciante si se consideran las pensiones contributivas como transferencia directa. Destaca el caso de Colombia donde todos los grupos de ingreso, en promedio, son beneficiarios netos del sistema. Sin embargo, los resultados para el resto de los países reflejan el hecho de que hay individuos de bajos y muy bajos ingresos (que no son pensionados) para los que el sistema de transferencias no es suficientemente generoso (por cobertura o por tamaño de la transferencia) y que, por ende, son pagadores netos al sistema.

6. Efecto de la política fiscal sobre la distribución del uso de servicios públicos

El gasto total en educación es propobre (el coeficiente de concentración es negativo) en todos los países con excepción de Bolivia, Guatemala, Honduras y Nicaragua, en los que el gasto por individuo es prácticamente igual para toda la población (el coeficiente de concentración es cero). El gasto en educación preescolar y primaria es propobre en todos los países. Por su parte, el gasto en educación secundaria es igualador en todos los países, pero no es siempre propobre. El gasto en educación terciaria, como era de esperarse, nunca es propobre, pero el único caso en que el gasto en educación terciaria es regresivo y desigualador es en Guatemala, y en el caso de Venezuela es cero.

El gasto en salud es igualador en todos los países y propobre en Argen-tina, Brasil, Chile, Ecuador, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.