Think tanks y el consenso tecnocrático liberal: la Fundación Ford y la Institución Brookings

La Fundación Ford y la Institución Brookings desempeñaron un papel decisivo en el inicio de Fedesarrollo durante la década de 1970. Ambas instituciones estadounidenses contaban con antecedentes previos de colaboración entre sí y con presencia en la región latinoamericana (^{Smith, 1991, pp. 132-133}).⁴ Es importante indicar algunos de estos entrecruzamientos para así entender la ideología (en gran parte compartida) de ambas instituciones. La Fundación Ford se había creado en 1936 como una entidad filantrópica, independiente, privada, no lucrativa y no gubernamental, dedicada a realizar donaciones y financiar programas educativos e investigativos, primero en Estados Unidos y después en países en vías de desarrollo.

La presencia de la Ford en América Latina, como también de la Rockefeller, fue fundamental para el desarrollo de las ciencias sociales regionales (^{Ford Foundation, 1975}). Su Programa para Latinoamérica comenzó en 1959, bajo el contexto de la Guerra Fría y al calor de la Revolución cubana (^{Calandra, 2011, p. 11}; ^{Ford Foundation, 1960, p. 89}). Esta institución filantrópica se sumó a través de la diplomacia académica a toda la política de asistencia económica y técnica que Estados Unidos brindó para la región con la Alianza para el Progreso. La Fundación Ford estableció su primera oficina en Río de Janeiro a inicios de los años de 1960; le seguirían después oficinas en Buenos Aires, Bogotá, Santiago de Chile y Lima (^{Morales, 2017}). Colombia también se benefició de esta política regional emprendida por la administración de John F. Kennedy, especialmente en programas relacionados con la reforma agraria.⁵

La Institución Brookings, por su parte, fue fundada en 1916 con el objetivo de investigar en economía, administración gubernamental y ciencias sociales (^{Weaver, & McGann, 2009, p. 2}). Es un think tank relacionado con la filantropía, fundado por el empresario y filántropo Robert Brookings (^{McGann, 2016, p. 19}).⁶ Desde sus inicios se definió como independiente de “los intereses especiales de cualquier grupo político, social o económico” (^{Medvetz, 2012, p. 67}). A pesar de tal declaración de autonomía, fue un think tank ligado al liberalismo progresista estadounidense, y visto como partidario desde los años de 1950 por su alianza con el Partido Demócrata (^{Smith, 1991, pp. 78-79}). Aunque destacó por sus estudios económicos nacionales, la Brookings se especializó en política exterior y en economía internacional.⁷ A partir de 1962 encabezaría una “investigación colaborativa sobre la integración económica latinoamericana” que se prolongó hasta los años de 1970 y en la que también participaría Fedesarrollo.⁸

Los oficiales de la Ford y los miembros de la Brookings compartieron trayectorias académicas y profesionales muy similares; operaron en las mismas comunidades y redes bajo el llamado “consenso tecnocrático liberal” que pretendió “ocupar el amplio espacio entre el capitalismo laissez-faire y los extremos socialistas” (^{O’Connor, 2007, p. 2}). Un emblemático representante de este periodo fue Kermit Gordon. Su perfil refleja ese recorrido: estudiaban generalmente en universidades de la Ivy League, trabajaban como profesores universitarios, participaban en las mismas organizaciones internacionales de cooperación académica, y muchos de ellos contaban con experiencia de trabajo público en las administraciones demócratas (^{Ricci, 1993, p. 152}). Gordon, por ejemplo, estudió en Harvard, fue profesor universitario, dirigió un programa de la Ford, ocupó cargos importantes durante las administraciones de John F. Kennedy y Lyndon B. Johnson, hasta llegar a ser elegido en 1967 presidente de la Institución Brookings (^{New York Times, 1967}).⁹

La trayectoria de Kermit Gordon se cruza con el cambio de los think tanks en Estados Unidos desde finales de la década de 1950. Si antes se consideraban como grupos académicos no partidistas, su condición se alteró cuando la Institución Brookings se alió con el Partido Demócrata y demostró la capacidad de los think tanks para crear consensos culturales e intelectuales e influir en los debates políticos nacionales (^{Smith, 1991, p. 130}). La Brookings, además, se vinculó con fundaciones filantrópicas relacionadas con el establishment progresista (^{Sanborn, 2014, p. 167}), de modo que estrechó su relación con la Fundación Ford desde mediados de los años de 1950 (^{Smith, 1991, p. 179}). Incluso a principios de la década de 1960 las contribuciones de la Ford llegaron a constituir casi la mitad del financiamiento de la Brookings (^{Dye, 1978, pp. 320-321}).

Igualmente, el ascenso al poder del Partido Demócrata durante los años de 1960 puede atribuirse a las contribuciones de la Institución Brookings (^{Ricci, 1993, p. 152}). El éxito de la Brookings estuvo mar­cado por el triunfo de los candidatos demócratas Kennedy y Johnson, en 1960 y 1964, momento en el que miembros de la Brookings ocuparon importantes cargos en ambas administraciones, como también hicieron varios funcionarios de la Ford. Incluso el presidente Johnson fue un reconocido defensor de los think tanks, al admitir su creciente aporte a la vida pública estadounidense y señalar especialmente a la Brookings, según sus palabras, como “una institución nacional, tan importante para (…) el Congreso y el país que si no existiera, tendríamos que pedirle a alguien que la creara” (en ^{McGann, 2016, p. 27}).

Tras el éxito de la Brookings, las entidades filantrópicas asociadas con el establishment conservador, como las fundaciones Relm, Earhart y Lilly, entendieron la importancia que tenían los think tanks y comenzaron a imitar la estrategia de la Ford al crear sus propios think tanks conservadores (^{Stahl, 2016, p. 52}). Por lo que respecta a la Brookings, cuando Richard Nixon llegó a la Casa Blanca en 1968 se convirtió en un refugio para los “expertos de la oposición” (^{Ricci, 1993, p. 152}). Estuvo encabezada por Kermit Gordon con otros asesores de las administraciones Kennedy y Johnson, como Charles Schultze y Arthur Okun (^{Smith, 1991, p. 179}). A comienzos de 1970 los think tanks estaban consolidados en Estados Unidos como un tipo de instituciones no solamente dedicadas a la política exterior, sino también reconocidas como actores comprometidos con los asuntos nacionales (^{Weaver, & McGann, 2009, p. 2}).

Creación de Fedesarrollo

En 1967 el empresario colombiano Manuel Carvajal viajó a Estados Unidos para conocer el Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT). Invitado por su presidente, Howard Johnson, Carvajal quedó “estimulado por el ambiente científico e investigativo de la Universidad americana e influenciado por el enorme papel que ella juega en el país” (^{Fedesarrollo, 1980, p.7}). Al principio Carvajal y un grupo de empresarios pensaron en reproducir en Bogotá el modelo de intermediación financiera para las universidades “que la Fundación de Educación Superior estaba desarrollando en Cali” (^{Espinosa, 2006, p. 21}). La Fundación para la Educación Superior (FES) había sido creada en 1964 como una entidad adminis­tradora de los recursos de la Universidad del Valle. La FES, además, recibía donaciones y becas de la Fundación Ford (^{Sanborn, 2014, p. 162}).

Sin embargo, el economista Rodrigo Botero fue quien persuadió a Carvajal y a ese grupo de empresarios para que no siguieran ese modelo de fundación y, en cambio, lo apoyasen financieramente con “un centro de estudios privado e independiente a lo Brookings Institution” (^{Espinosa, 2006, p. 21}). En esa recomendación influyó la “gran inestabilidad reinante” en las universidades colombianas (^{Andic, & Valdés, 1972, p. 1}). Desde mitad de los años de 1960 había una radicalización de algunas de sus disciplinas, especialmente la sociología, atraídas por el pensamiento marxista y la teoría de la dependencia (^{Uribe, 2014, p. 59}). Para evitar ese clima se prefirió crear una institución con autonomía respecto al gobierno de turno y respecto a la intervención política de las universidades.¹⁰ Además, en un informe escrito en 1969 por Kalman Silvert, académico estadounidense y consultor de la Ford, se llamaba la atención sobre la “pérdida de libertades en universidades de la región” (^{Sanborn, 2014, p. 164}). La radicalización estudiantil y la oposición a la intervención de las fundaciones Ford y Rockefeller en las universidades fueron factores relevantes para comprender las decisiones tomadas por estas instituciones filantrópicas en los años de 1970 (^{Offner, 2019, pp. 119-124}).

El ambiente universitario explicaría la decisión de la Ford de f­inanciar la creación de Fedesarrollo como un centro de pensamiento autónomo. Era un cambio en la orientación de los recursos de las fundaciones filantrópicas estadounidenses que tenía dimensiones regionales, pero también particularidades en el caso colombiano. La Fundación Ford, que había estado involucrada por casi una década con centros de investigación universitarios, como el CID, y con organismos públicos, como la Dirección Nacional de Planeación, reacomodó su estrategia a un contexto más radicalizado. Prefirió buscar la independencia de las instituciones patrocinadas por fuera del ámbito estatal, valiéndose de interlocutores nacionales con antecedentes y credenciales en el ámbito académico estadounidense, y familiarizados con las instituciones filantrópicas.

Rodrigo Botero cumplía con ese perfil. En su trayectoria convergían dinámicas que confluyeron en la creación de Fedesarrollo: era egresado del MIT, trabajó como asesor económico de los Ministerios de Fomento (1958) y de Hacienda (1960), y del Banco de la República (1959). Después fue consultor del BID (1962-1964) y de la Embajada de Colombia en los Estados Unidos (1964-1966). Fue fundador de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, institución que también recibió apoyo financiero de la Ford durante los años 60 (^{Cepeda, 2012, pp. 11-12}; ^{Villamizar, 2013, pp. 206 y 260-261}). Trabajó en el gobierno de Carlos Lleras (1966-1970) como secretario económico. Desde ese cargo invitó a Howard Johnson a que visitase Cali para conocer la FES (^{Botero, 1995, p. 4}). Este antecedente fue clave para el viaje de Carvajal al MIT y para que a partir de esa experiencia naciera la idea de trasladar a Colombia la ­“colaboración que existe en Estados Unidos entre empresas, universidades, sindicatos y gobierno”, y para que surgiera la denominada Operación Desarrollo (^{Botero, 1995, pp. 4-5}).

Botero era, por tanto, un reconocido economista, perteneciente a las élites colombianas, con experiencia internacional, con conocimiento de Estados Unidos, sus instituciones académicas y su modelo de desarrollo basado en la iniciativa empresarial y privada. ^{Botero (1995)} expuso a Carvajal, según sus palabras, su “convencimiento de que al país le convendría disponer de un centro de investigación independiente al estilo de dos entidades que yo conocía: el Centro de Estudios Internacionales de MIT y The Brookings Institution en Washington” (p. 5). De esta forma, Fedesarrollo se creó el 6 de agosto de 1970, y se designó a Carvajal como presidente del Consejo Directivo y a Botero como su primer director (^{Ávila, 2012, p. 15}; ^{Botero, 1995, p. 4}).¹¹ Algunos de los miembros del primer equipo eran antiguos funcionarios del Departamento Nacional de Planeación, como Roberto Junguito y Guillermo Perry (^{Flórez Enciso, 2015, p. 320}).

Esta institución nació para influir en el desarrollo del país por “medio de la capacitación de quienes lo dirigen, reuniendo los elementos principales del sector público y del sector privado, y estableciendo una vinculación más estrecha entre las universidades y los líderes del gobierno y la empresa privada” (^{Fedesarrollo, 1980, p.7}). En un contexto nacional agitado por disputas ideológicas e intelectuales sobre la política económica, ^{Botero (1958)} había criticado las ideas cepalinas. A pesar de ser todavía “dominantes en la región”,¹² éstas se hallaban sometidas a un fuerte escrutinio, tanto desde posiciones ortodoxas identificadas con el monetarismo como desde críticas provenientes de la teoría de la dependencia (^{Fajardo, 2022}). De hecho, Fedesarrollo se creó en un contexto latinoamericano de cuestionamiento de paradigmas y de búsqueda de una “estrategia alternativa de desarrollo” (^{Foxley, 1975}).

Esa alternativa la representó el llamado “neoestructuralismo latinoamericano”, enfoque de política económica que desde los años de 1970 y durante la década de 1980 combinó ideas estructuralistas inspiradas en la CEPAL con fundamentos del monetarismo (^{Leiva, 2008}; ^{Mallorquín, 2017}; ^{Sanhueza, 2021}).¹³ Fedesarrollo y sus economistas participaron de esa hibridación, lo que dificulta su caracterización ideológica. Si bien se le puede identificar con una visión económica liberal, al ser contrapeso de las ideas cepalinas y las corrientes críticas, vistas por las élites como “doctrinas subversivas de orientación socialista y marxista” (^{Palacios, 2001, p. 105}). También vino a competir con el CID de la Universidad Nacional, cuyo primer director en 1966 fue Lauchlin Currie, economista canadiense que impregnó a esa institución con ideas asociadas al desarrollismo, al keynesianismo y a la planificación económica (^{Villamizar, 2013, pp. 271-276} ).

Fedesarrollo, por su parte, ayudó a “difundir las ideas monetaristas” en el debate económico y político, instalando una mirada favorable a la modernización económica capitalista y a la apertura de Colombia a los mercados internacionales.¹⁴ A comienzos de los años de 1970 se produciría un “gran cambio de paradigma” cuando “el Gobierno y los intelectuales cerraron filas en contra de las ideas cepalinas y poco a poco fueron acogiendo el monetarismo” (^{Villamizar, 2013}, p. xxii).¹⁵ Al igual que sucedió en otros países de América Latina, se acentuó el cuestionamiento del pensamiento cepalino y sus principios, como la industrialización por sustitución de importaciones o la intervención estatal en la economía (^{Love, 2005}). Se empezó a introducir “una visión neoliberal del desarrollo, con menores controles estatales, subsidios, medidas proteccionistas y regulación” (^{Flórez Enciso, 2015, p. 316}).

Asimismo, Fedesarrollo representó una oportunidad para los economistas de acceder a los circuitos del poder político y de instalar sus ideas sobre el modelo de desarrollo deseado. Botero no solamente promovió la creación de este centro, sino que quiso hacerlo “a imagen y semejanza de lo que hacía (la) Brookings Institution en los Estados Unidos” (^{Perry, 2019, p. 60}). De esta manera, y con el respaldo inicial de la Fundación Ford, se logró dar forma al proyecto institucional de Fedesarrollo conforme a lo que aquí denominamos el “modelo Brookings”. ¿Cómo se diseñó y pensó el centro de estudios colombiano a partir de la experiencia del think tank estadounidense Institución Brookings? ¿Qué interés había en importar a Colombia el modelo think tank? ¿Cuáles son las características del “modelo Brookings”? ¿Qué papel desempeñó la Ford en este proceso de importación y exportación? Son preguntas que se tratarán de responder a continuación para entender cómo se construyó Fedesarrollo siguiendo el “modelo Brookings”.

La importación del modelo Brookings

Rodrigo Botero reorientó la “misión original” de Fedesarrollo al detectar “la necesidad de producir pensamiento” y poder intervenir en los asuntos públicos.¹⁶ El espejo fue la Institución Brookings por su trayectoria y prestigio; por su capacidad en “establecer agendas y elaborar nuevas propuestas”, así como por su autonomía y no depender de recursos públicos (^{McGann, 2016, pp. 20 y 176}). Este think tank tenía un nombre y una historia. Desde Fedesarrollo, además, había una atracción ideológica por la Brookings y su enfoque centrado en “las políticas para el crecimiento económico y la estabilización, los efectos de la concentración industrial, la política fiscal y la competencia internacional” (^{Smith, 1991, p. 133}). El think tank estadounidense era uno de los focos de producción de pensamiento económico que dominaban el debate político estadounidense y cuyas recomendaciones fueron acogidas por las administraciones de Kennedy y Johnson. Además, la Brookings era caracterizada como un think tank del tipo de “universidades sin estudiantes” (^{Medvetz, 2012, p. 133}), interesada en “proporcionar un pensamiento social de espíritu público” (^{Ricci, 1993, p. 20}), aunque también representaba el “estilo tecnocrático de la época” (^{Smith, 1991, p.131} ).

El término “universidad sin estudiantes” da cuenta de un centro que privilegia los estudios de carácter coyuntural y que media entre el campo intelectual y el político (^{Weaver, 1989}). Se relaciona con los de “centro académico puro” o “centro académico de opinión”, más ligados a la experiencia latinoamericana (^{Brunner, & Barrios, 1987, p. 111}). La orientación que buscaba Fedesarrollo mediante la asesoría de la Brookings era combinar los estilos académicos con la intervención en el debate público. De esta manera, Botero pidió a la Ford que le contactasen con Kermit Gordon para conocer este know how y obtener información de cómo opera un think tank. La asesoría consistió en una entrevista en 1971 mantenida entre ambos en la sede de la Brookings en Washington (^{Fedesarrollo, 1980, p. 10}), en la que el presidente del think tank estadounidense entregó al director de Fedesarrollo algunas recomendaciones:

Uno de los primeros resultados de esta asesoría fue dotar a ^{Fedesarollo (1980, p. 12)} “de un capital propio”. La alianza con los empresarios fue fundamental para lograr la sostenibilidad económica.¹⁷ Las ayudas de la Ford constituyeron otra de las fuentes de financiación.¹⁸ Para la entidad filantrópica era importante dirigir sus donaciones hacia la “planificación del desarrollo económico” (^{Sanborn, 2014, p. 165}) con base en algunos criterios: financiar a instituciones formadas por personas con capital académico (intelectuales, expertos y técnicos con posgrados preferentemente obtenidos en Estados Unidos), y favorecer ciertas disciplinas estratégicas, especialmente la economía. A comienzos de los años de 1970, la Ford tenía un sesgo pragmático e identificaba el peso que debía tener la economía en los asuntos políticos de América Latina. Esa agenda de investigación fue compartida claramente por la Institución Brookings y por Fedesarrollo.

El análisis de las donaciones de la Ford confirma las redes de colaboración entre estas instituciones bajo el objetivo de promover los estudios económicos en Colombia y en la región. Por ejemplo, la Institución Brookings recibió en 1971 una donación de 503 mil dólares para continuar su programa con “centros de investigación económica en América Latina para estudiar temas relacionados con la formación de un mercado común latinoamericano” (^{Ford Foundation, 1971, pp. 75-76}; ^{Ford Foundation, 1972, p. 60}). Fedesarrollo, junto con el CEDE de la Universidad de los Andes, participó en ese programa comandado por la Brookings. En ese mismo año, Fedesarrollo recibió su primera beca, de 125 mil dólares, para investigar “políticas públicas en áreas tales como el crecimiento de la población, la inversión pública, la diversificación agrícola y la gestión de los recursos hídricos” (^{Ford Foundation, 1971, p. 75}).

En 1972 Fedesarrollo recibió una segunda donación para investigar “sobre cuestiones de política pública” (^{Ford Foundation, 1972, p. 64}).¹⁹ Ese mismo año Fuat Andic, profesor de economía de la Universidad de Puerto Rico, y Alberto Valdés, profesor de economía de la Universidad Católica de Chile, realizaron la primera evaluación para la Fundación Ford sobre Fedesarrollo y la asesoría de la Brookings. De manera específica, destacaban que el “modelo Fedesarrollo” debe tener “su vida propia, su trayectoria propia, (aun) naciendo bajo la impronta del “modelo Brookings””. En tal sentido, el centro colombiano debía perfilar su proyecto institucional para “dar recomendaciones concretas de política”, pues reconocía que su potencial estaba en introducir los estudios de economía internacional dada la “escasez de especialistas en esta área dentro de Colombia” (^{Andic, & Valdés, 1972, pp. 1-4}).

La Fundación Ford apoyó en 1973 a Fedesarrollo con una donación para “estudios relacionados con las políticas relativas a los problemas de desarrollo de Colombia; con la nueva beca desarrollará propuestas de investigación y estudios de preinversión que serán financiados por fuentes colombianas o internacionales” (^{Ford Foundation, 1973, p. 63}).²⁰ Además, la Ford continuó su programa de investigación económica sobre América Latina encabezado por la Brookings (^{Ford Foundation, 1973, pp. 63-64} ). En 1975 Fedesarrollo recibiría una donación de la Ford, pero en este caso por un monto importante, 259,236 dólares, para “la investigación orientada a la formulación de políticas en las áreas de economía, recursos naturales y tecnología, y recursos humanos” (^{Ford Foundation, 1975, p. 46}).

Aquí pudo repercutir el informe que Manuel Rincón había escrito en 1974 sobre la situación de los economistas en cuatro entidades financiadas por la Fundación Ford: el CEDE, Fedesarrollo, Planeación Nacional, y el Instituto Agropecuario Colombiano.²¹ Las valoraciones eran desoladoras: había “escasez de oferta de economistas con excelente preparación académica y suficiente experiencia”; se señalaba “una falta de investigadores especializados y la constante movilidad de sus investigadores” ante las mejores remuneraciones del sector privado; y no había expertos suficientes en “macroeconomía, econometría y finanzas públicas” (^{Rincón, 1974, pp. 7, 10 y 12}). Esto explicaría que la Ford apostase por Fedesarrollo, que recibió en 1975 una donación de 95 mil dólares dentro del programa sobre “economía, ciencias sociales y políticas públicas: investigación, formación e intercambios”, para que los miembros del centro realizasen estancias en el extranjero, recibieran a profesores visitantes, así como enviasen a jóvenes investigadores a cursar estudios en Estados Unidos (^{Ford Foundation, 1976, p. 44}).²² Hubo una apuesta por la formación de jóvenes investigadores.²³

Posteriormente, en 1979, se le asignó a Fedesarrollo una beca de 60 mil dólares en el área de Economía internacional: investigación y conferencias (^{Ford Foundation, 1979, p. 56}). Estas donaciones trajeron ventajas a Fedesarrollo. Por un lado, ayudaron al centro a cubrir los costos administrativos y difundir sus trabajos en el exterior, además de sostener por un tiempo a un equipo de investigadores en economía. Por otro lado, hubo beneficios menos tangibles, pero no menos importantes, como recibir servicios de consultorías, asistencia técnica o poner a disposición del centro colombiano “una red de contactos con entidades similares en el resto del mundo” (^{Botero, 1995, p. 11}).

Derivaciones del proceso exportación/importación del modelo Brookings

Fedesarrollo fue definiendo su perfil institucional gracias a las donaciones de la Fundación Ford y a la asesoría de la Institución Brookings. Pasó de organizarse como un centro académico hasta adaptarse a las funciones propias de un think tank. De hecho, “la mayoría de las recomendaciones hechas por Brookings fueron puestas en práctica” (^{Braun et al., 2007, p. 4}). Se adoptaron los encargos del think tank estadounidense “respecto a contratación de servicios y a la publicación de todos los estudios” (^{Fedesarrollo, 1980, p. 12}). Fue relevante la publicación de la Revista Coyuntura Económica desde abril de 1971, la cual “produjo una elevación significativa en el nivel de discusión pública de los problemas nacionales. Tuvo una enorme acogida en el sector empresarial. Además de fuente confiable de información, la revista se convirtió en un símbolo de estatus, debido al precio que se le asignó a la suscripción” (^{Botero, 1995, pp. 8-9}).²⁴ Con la venta de los ejemplares de la revista, así como la iniciativa de ofrecer y realizar asesorías, informes e investigaciones para los sectores público y privado, Fedesarrollo fue asegurando su viabilidad institucional según había recomendado Kermit Gordon.²⁵

Para lograr la autonomía académica y que Fedesarrollo se mantuviera “totalmente independiente de cualquier influencia política o de sus financiadores. Sus estatutos lo obligan a publicar todo estudio, así sus conclusiones no le gusten a quienes lo hayan financiado, como ha ocurrido varias veces” (^{Perry, 2019, p. 62}). Aquí se plantea la disyuntiva de hasta qué punto la financiación condiciona la investigación, sobre todo considerando que Fedesarrollo es sostenido por grandes grupos económicos y lo difícil que es “encontrar líneas ideológicas por fuera de la matriz económica”.²⁶ Además, “pensar que la técnica es sólo razón no es cierto, porque es una forma ideológica de hacer poder”.²⁷ El valor de la economía como disciplina no se jugaba únicamente en su capacidad de influencia política, sino también en la rigurosidad metodológica de los instrumentos, técnicas y conceptos que se elaboraban. Por ello Fedesarrollo, como think tank en ciernes, tuvo que “relacionar los conceptos económicos con las realidades y problemas concretos del país” (^{Lora, 1991, p. 10}).

Además, Fedesarrollo cumplió con la incertidumbre laboral que sugería el presidente de la Brookings. No ofrecía un buen salario, “pero sí una aventura intelectual” que ofrecía a los investigadores conectarlos “con el sector público” y con las “posiciones directivas del sector privado” (^{Lora, 1991, pp. 33-34}). La posibilidad de establecer vínculos con las altas esferas del poder era un atractivo para los economistas profesionales en Colombia. El interés por el “modelo Brookings” residía también en esta proyección política que el think tank estadounidense había conseguido al perpetuar “el fenómeno de las puertas giratorias” durante las administraciones Kennedy y Johnson (^{McGann, 2016, p. 67}). Fedesarrollo aspiraba a ser una pieza fundamental de la arquitectura institucional que la política económica colombiana desarrolló concertadamente. Se integró a un circuito funcional al consenso tecnocrático (^{Dargent, 2015, p. 71}), en el que destaca el “triángulo” compuesto por el CEDE y la Universidad de los Andes (por el lado académico), el Departamento Nacional de Planeación y el Banco de la República (por el lado político gubernamental) y Fedesarrollo (desde la sociedad civil).²⁸ Además, hay otras entidades privadas que forman parte de este circuito, como la Asociación Bancaria y la Federación Nacional de Cafeteros (^{Lora, 1991, p. 6} ).

El centro colombiano, conforme al “modelo Brookings”, había encontrado en el think tank estadounidense una especial afinidad o sintonía ideológica para pensar las políticas económicas a largo plazo, fundamentadas en la estabilidad macroeconómica (^{Smith, 1991, pp. 96 y 103}). Fedesarrollo se distinguió por fomentar el pensamiento gradualista que caracterizó el manejo económico colombiano de los años de 1970 y 1980 (^{Caballero, 2017, p. 258}).²⁹ Podría haberse guiado por otro modelo o sesgo ideológico, sobre todo cuando a principios de la década de 1970 empezaban en Estados Unidos a tener gran notoriedad varios think tanks conservadores ligados a la ideología neoliberal, como la Fundación Heritage, el American Enterprise Institute o el Instituto Cato (^{Ricci, 1993, p. 162}). Pero Fedesarrollo no siguió ese modelo de “advocacy think tanks”, caracterizado por instituciones defensoras a ultranza de sus propias ideas (^{Weaver, 1989}). Le interesaba, en cambio, el rol de la Brookings como refugio de la élite demócrata bajo la administración Nixon, y particularmente cómo mantenía su prestigio y sello de imparcialidad frente a los ataques de “activistas tanto de derecha como de izquierda” (^{Medvetz, 2012, p. 107} ).

No por casualidad Fedesarrollo había sido creado en 1970, en el contexto del Frente Nacional instaurado en 1958 como un “acuerdo bipartidista llevado a nivel constitucional que ordenaba una cooperación burocrática” entre los partidos Liberal y Conservador alternándose cada cuatro años en el poder (^{Cepeda, 2012, p. 3}). Fue una prolongación de esa colaboración, sirviendo en sus inicios como refugio de una élite intelectual, “luego de la “pausa” institucional del gobierno de Pastrana Borrero” (^{Estrada Álvarez, 2005b}, p. 270). En 1974 se probó la imparcialidad del centro, cuando Botero asumió como ministro de Hacienda y el centro “mantuvo su independencia y opinión sobre las políticas del nuevo ministro” (^{Espinosa, 2006, p. 22}),³⁰ al realizar también “un importante examen crítico sobre el pensamiento y la obra” de este gobierno (^{Fedesarrollo, 1980, p. 15}).³¹ De hecho, en la Declaración de Principios de Fedesarrollo del año 1979 la institución se autopercibía como una “fundación privada, independiente, sin ánimo de lucro, dedicada a la investigación no partidista en los campos de la economía, ciencia política, historia, sociología, administración pública y derecho” (en ^{Ávila, 2012, p. 17}).³²

Fedesarrollo también evitó convertirse en un “think tank partidista” ligado a un partido político.³³ Se asemejaba al sesgo no partidista que adquirió la Institución Brookings durante los años de 1970, cuando empleó “tanto a demócratas como a republicanos, conservadores y liberales” (^{Ricci, 1993, p. 21}). El “modelo Brookings” igualmente atraía por ese pluralismo, que en el caso de Fedesarrollo posibilitó la convivencia de economistas “keynesianos estructuralistas (Ocampo y Perry) y neoclásicos (Rodrigo Botero, Miguel Urrutia, Roberto Junguito y Mauricio Cárdenas), unos propugnando un grado mayor de intervención estatal y de políticas siempre expansivas, los otros reduciendo la intervención estatal” (^{Kalmanovitz, 2016, p. 293}). Aunque en sus estudios e informes trataba de buscar un “enfoque alternativo de desarrollo”,³⁴ su imagen quedó asociada a la visión pragmática de la tecnocracia y de la tecno-política como bastión de la “conveniencia institucional” de las élites económicas, intelectuales y políticas colombianas³⁵ Si bien fueron fuertes los intereses compartidos que tenía Fedesarrollo con la Brookings y la Ford bajo una visión de mundo alrededor del consenso tecnocrático liberal, en el caso de Fedesarrollo sus planteamientos transitaron de manera compleja desde ideas originalmente ligadas a la centro-izquierda hacia ideas liberales más aperturistas.³⁶

Conclusiones

La Fundación Ford y la Institución Brookings compartieron agenda respecto a América Latina y su desarrollo, incluidos los think tanks como parte integral de la estrategia de cooperación internacional durante los años de 1970 y en el contexto de la Guerra Fría (^{McGann, 2016, p. 26}). Hubo un interés en hacer contrapeso a las ideas heterodoxas y en promover en la región el pensamiento económico ortodoxo. Bajo estas condiciones históricas se situó la decisión de proporcionar asistencia técnica y financiera a Fedesarrollo. Para la Fundación Ford la Brookings era el modelo para exportar y replicar en la región mediante los centros académicos que apoyaba. El caso de Fedesarrollo fue el más ilustrativo, dado su interés explícito en importar el “modelo Brookings”. De esta forma, se vio cómo durante ese proceso de exportación/importación del modelo think tank en Colombia, inspirada en las características y funciones de la Institución Brookings y mediada por la Fundación Ford, hubo una buena recepción por parte de Fedesarrollo.

A diferencia de otros casos, como el CEDES de Buenos Aires, en el que a veces existió una tensión entre los deseos de la Ford y los de los investigadores sobre la definición institucional (^{Mitchell, 2020}), el centro colombiano destacó por su sintonía con la institución filantrópica. El interés de los oficiales y los evaluadores contratados por la Fundación Ford estaba en convertir a los centros académicos que financiaba en centros pragmáticos para que cumpliesen las funciones típicas de cualquier think tank estadounidense, y la resistencia, en cambio, que solían encontrarse con los centros latinoamericanos por seguir adelante con un proyecto de un perfil más intelectual y de reflexión política (^{Mitchell, 2021}). Sin embargo, no fue así en el caso colombiano.³⁷ Por lo contrario, desde el principio Fedesarrollo percibió a la Brookings como su contraparte estadounidense, y decidió a seguir el camino de ese think tank bajo una evidente conveniencia institucional, pero también por compartir ideas sobre política económica.

La Fundación Ford, como vimos, contactó al centro colombiano con la Brookings y encontró una oportunidad de exportar el modelo de think tank, aplicando en ese proceso su política de donaciones para América Latina: favorecer la creación de instituciones “insignia” y apoyar la formación de disciplinas (^{Ford Foundation, 1980, p. 27}; ^{Shepard, 2014, p. 2}). En consecuencia, Fedesarrollo dio “entrenamiento a economistas profesionales” (^{Uribe, 2011, p. 56}), elevó los estudios económicos, promovió el debate público, y formó una “cantera de técnicos para el gobierno o entidades internacionales” (^{Espinosa, 2006, pp. 22-23}). Además, al centro colombiano le atrajo importar el “modelo Brookings”, primero por corresponder a las élites vinculadas al Partido Demócrata y luego por su mayor diversidad ideológica. Fedesarrollo, por su parte, se convirtió en una institución bisagra entre el final del Frente Nacional (1958-1974) y las posteriores reformas estructurales de mitad de los años de 1980. Su creación coincidió con el tránsito de una élite tradicional a una “nueva generación de técnicos-políticos” (^{Caballero, 2017, p. 288}), que ocuparon ese espacio de experticia en la política económica de Colombia.³⁸

No sólo las personalidades o las instituciones se han destacado en estas páginas. La trama descrita trató de entregar análisis sobre procesos sociohistóricos y movimientos ideológicos más amplios, como fue el consenso tecnocrático liberal promovido desde Estados Unidos y que tuvo sus proyecciones en la periferia latinoamericana. Tal fue el caso de Fedesarrollo en Colombia y su “defensa de la estabilidad macroeconómica y la conveniencia de adoptar reformas estructurales” (^{Junguito, 2019, p. 372}). Con el paso del tiempo el centro sería identificado con el “consenso pragmático” (^{López Giraldo, 2019, p. 19}), y la llamada “estabilidad excluyente” que dejó fuera de la toma de decisiones a numerosos grupos sociales (^{Stolowicz, 2016, p. 560}). Además, su imagen se asoció “a la ortodoxia económica” (^{Flórez Enciso, 2015, p. 347}) y lo que significó la adopción de las políticas de los años de 1990, “muy en la línea del llamado ‘consenso de Washington’” (^{Lora, 1991, p. 41}). Está por analizarse el rol que desempeñaron en ese periodo la Fundación Ford o la Institución Brookings tanto en Colombia como en América Latina y si pusieron en marcha una estrategia de colaboración por medio de los think tanks. En todo caso la óptica inicial de reformismo tecnocrático que unió a estas instituciones, fomentada por Fedesarrollo, se ha visto después superada por el despertar de la conciencia democrática en la sociedad civil colombiana.