Reproducción económica de los hogares, condiciones de vida y políticas sociales

La cuestión de la reproducción social constituye un tema central de la economía política clásica. La noción de “subsistencia” -atravesada por dimensiones históricas, culturales y normativas- permitió vincular las condiciones de vida con un sistema más amplio de producción y reproducción (^{Picchio, 2009}). En el modelo teórico de Marx, la reproducción de la vida en la sociedad capitalista quedó asociada a la satisfacción de las necesidades de los trabajadores y de sus familias y, por lo tanto, al acceso a los “medios de vida” que la hicieran posible. De allí que el valor de la fuerza de trabajo quedase determinado por el valor de tales recursos (^{Marx, 2008 [1867], p. 208}).⁴

Una fecunda tradición de la sociología latinoamericana enriqueció este tratamiento al aplicarlo a formaciones sociales concretas. Por un lado, para comprender la reproducción se integraron procesos de nivel macro y microsocial, tales como los estilos de desarrollo, la intervención social del Estado y las estrategias familiares. Por otro lado, se amplió el análisis a diversos grupos sociales en sociedades en las que una amplia franja de la población no es asalariada (^{Borsotti, 1981}; ^{Oliveira, & Salles, 2000}; ^{Torrado, 2006}). Desde esta perspectiva, la “reproducción de los hogares” tiene dimensiones materiales y simbólicas en tanto supone la superposición de dos ciclos: uno generacional -ligado a la reproducción biológica, psicológica y cultural del grupo doméstico- y otro cotidiano -vinculado a la satisfacción de necesidades de alimentación, vestido, vivienda, etcétera- (^{Oliveira, & Salles, 2000}). La “reproducción material” o económica involucra la obtención de ingresos a partir del uso de la fuerza de trabajo, la diversificación de fuentes de ingresos y el trabajo doméstico o reproductivo (^{Torrado, 2006}).

En este artículo nos centramos en la dimensión económica de la reproducción de los hogares y, específicamente, en la disponibilidad de ingresos. En las sociedades capitalistas, la satisfacción de necesidades descansa en un “nexo monetario” [cash-nexus] (^{Esping-Andersen, 1999}), es decir, los ingresos permiten el acceso a satisfactores que se encuentran mercantilizados. La noción de “balance reproductivo” entre las necesidades y los satisfactores apunta al grado en que los recursos disponibles garantizan la reproducción de los integrantes del hogar (^{Cuéllar, 1990}; ^{Salvia, 2012}). Tal balance puede ser positivo o negativo; en este último caso, implica una reproducción deficiente de los miembros del grupo doméstico en tanto los recursos no bastan para cubrir los satisfactores de necesidades requeridos por la unidad. Un balance reproductivo deficiente puede conducir a una mayor actividad económica (o “autoexplotación”) por parte de los integrantes de la unidad, a una diversificación de fuentes de ingreso, a estrategias de allegamiento residencial, economías de escala o migración (^{Salvia, 2012}).

Dado que la reproducción económica depende de la disponibilidad de ingresos monetarios, está ligada a la posición de los integrantes de los hogares en la estructura social del trabajo (^{Torrado, 2006}). Aquí recogemos una perspectiva teórica estructuralista que describe el complejo mosaico productivo y ocupacional típico de las sociedades latinoamericanas, caracterizado por la “heterogeneidad estructural” y la precariedad del empleo (^{Bárcena, & Prado, 2016}; ^{Mora-Salas, 2010}; ^{Pérez-Sáinz, 2016}). La heterogeneidad estructural remite a la existencia de brechas de productividad entre sectores y ramas derivadas de la desigual absorción del cambio técnico (^{Rodríguez, 2001}). Los sectores económicos más productivos no absorben al conjunto de la fuerza laboral, de allí la relevancia que adquiere un sector de microunidades y el autoempleo, los que configuran el “sector informal” o de baja productividad (^{Tokman, 2006}). La heterogeneidad productiva se articula con la segmentación del mercado de trabajo puesto que, en general, el empleo en microunidades y por cuenta propia se caracterizan por la precariedad y la desprotección (^{Salvia, 2012}). Esta matriz de desigualdad ocupacional acarrea consecuencias sobre las capacidades de reproducción económica de los hogares a los que pertenecen los trabajadores (^{Poy, 2020}).

A su vez, la reproducción de los hogares reconoce un anclaje fundamental en la intervención social del Estado. Una importante tradición teórica vincula dicha intervención con los problemas del lazo social (^{Castel, 2003}; ^{Donzelot, 2007 [1985]}). En las sociedades capitalistas existiría una falla estructural entre el ideario liberal de la igualdad y la realidad desigual de las relaciones de mercado. Por consiguiente, la cuestión de la integración social se solventaría en el marco de los mecanismos de protección del Estado social (una “ficción eficaz” que procura suturar esa fractura fundante) organizados en torno a los derechos sociales (^{Castel, 2003}; ^{Donzelot, 2007 [1985]}). Aquí nos desplazamos de esta mirada para reponer una perspectiva de economía política de la intervención social del Estado y enfatizar su injerencia en la regulación de la reproducción de la fuerza de trabajo y del conflicto social (^{Gough, 1979}; ^{Offe, 1984}). En las sociedades capitalistas, esas intervenciones tienen la particularidad de incidir antes o después de los efectos producidos por el funcionamiento de los mercados, de modo que les corresponde un papel distributivo crucial y cabe entenderlas en el marco de un régimen social de acumulación (^{Kotz, 1994}). La intervención social del Estado involucra todas las actividades de regulación que el Estado despliega y que alteran (ya sea para mejorar o para empeorar) las condiciones de vida de individuos y grupos (^{Gough, 1979}). En las sociedades capitalistas esta intervención remite principalmente a la “gestión estatal de la reproducción de la fuerza de trabajo [y] encuentra, en la dinámica de la acumulación capitalista, su condición de posibilidad, pero también su límite” (^{Fleury, 1997, p. 55}).

Siguiendo a ^{Danani (2009)}, es posible distinguir dos aspectos de la intervención estatal: la “política laboral” y la “política social”. Al regular la venta de la fuerza de trabajo, la política laboral incide directamente en las condiciones de vida por medio de la distribución primaria del ingreso. En cambio, la política social remite a todas las intervenciones que inciden sobre las condiciones de vida de manera indirecta, a través de la distribución secundaria del ingreso. En las sociedades capitalistas, cuyos satisfactores se encuentran mercantilizados, la política social es un mecanismo de “desmercantilización” (^{Esping-Andersen, 1999}), tanto al proveer bienes y servicios como ingresos. En este artículo nos enfocamos en dicho segundo componente de la política social. Por consiguiente, si en términos “macrosociales” la política social se relaciona con la regulación de la reproducción de la fuerza de trabajo y el conflicto, en términos “microsociales” puede considerarse como un recurso más que los hogares incorporan a su balance reproductivo. De este modo, el estudio de la reproducción económica de los hogares ofrece claves sobre el papel de la intervención estatal en una trama más amplia de reproducción social.

Contexto socioeconómico y transformaciones en el sistema de políticas sociales en la Argentina reciente

Luego del deterioro socioeconómico sin precedentes que caracterizó a los últimos años de la década de 1990, la sociedad argentina accedió a un renovado ciclo de mejora distributiva. En este periodo crecieron los ingresos y el empleo protegido y se redujeron la pobreza y la desigualdad (^{Beccaria, & Mauricio, 2012}; ^{Judzik, Trujillo, & Villafañe, 2017}). Junto con estos cambios, permanecieron los rasgos del régimen de acumulación que emergieron tras la reestructuración de la década de 1970: la especialización productiva, el rezago tecnológico relativo y la heterogeneidad estructural (^{Gaggero, Schorr, & Wainer, 2014}; ^{Jaccoud et al., 2015}). Estos factores explicarían la persistente fragmentación de la estructura social del trabajo: de cada diez ocupados más de cuatro se desempeña en microempresas, en actividades por cuenta propia de baja calificación o en condiciones de precariedad (^{Poy, 2017}).

En materia de política social, durante los primeros tres lustros de los años 2000 se produjeron modificaciones en los distintos ejes del sistema de protección. En primer lugar, se expandió la cobertura previsional y se recompusieron los haberes. A partir de 2005, quienes tenían la edad de retiro pero no cumplían con los años de contribución exigidos, pudieron acceder a una pensión mediante el Plan de Inclusión Previsional que propició una “moratoria” (Rofman, & Oliveri, 2012). En 2008 se derogó el sistema privado de jubilaciones y pensiones -implementado en la década de 1990- y se estatizó el sistema previsional. En 2014 se amplió la “moratoria” y volvió a incrementarse la cobertura del sistema. En paralelo, aumentó la cobertura de las pensiones no contributivas, especialmente de aquellas destinadas a personas con situaciones de discapacidad o invalidez: en 2014, alrededor de 1.5 millones de personas recibían este tipo de transferencias (véase gráfica 1).

Fuentes: (a) Jubilaciones y pensiones: Boletín Estadístico de la Seguridad Social/(b) Programas de protección contra la pobreza: ^{Cruces, Epele, & Guardia (2008)}, datos suministrados por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEYSS), Base de datos de Programas de Protección Social no contributiva de CEPAL, Ministerio de Hacienda y Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES)/(c) Pensiones no contributivas: MTEYSS y datos suministrados por la Comisión Nacional de Pensiones.

Universal por Hijo y otros programas) y de programas de protección al desempleo (Plan Jefas y Jefes de Hogar, Seguro de Capacitación y Empleo, Argentina Trabaja y otros; no incluye seguro de desempleo). En 2009, no se contabilizaron los titulares de AUH para evitar el posible registro duplicado con beneficiarios del Plan Familias por la Inclusión Social/(c) No son titulares únicos.

Gráfica 1 Titulares de jubilaciones y pensiones,^(a) programas de protección contra la pobreza^(b) y pensiones no contributivas. Argentina, 2003-2014 (miles de titulares) ^(c) 

En segundo lugar, la crisis de fines de la década de 1990 había conducido a una expansión de los programas de asistencia social y protección al desempleo. Este componente del sistema de políticas sociales se consolidó y se extendió durante los años 2000. En 2002 se ampliaron los programas que exigían contraprestación laboral; el caso paradigmático fue el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) que llegó rápidamente a casi dos millones de beneficiarios (^{Cruces, Epele, & Guardia, 2008}). Con posterioridad, algunos beneficiarios del PJJHD fueron transferidos al Plan Familias por la Inclusión Social y otros al Seguro de Capacitación y Empleo (^{Arcidiácono, Kalpschtrej, & Bermúdez, 2014}). En 2009 se lanzó un nuevo régimen de transferencias monetarias condicionadas denominado Asignación Universal por Hijo (AUH) dirigida a los hijos de trabajadores informales o desocupados. Esta política reemplazó numerosos programas de asistencia social directa de menor envergadura vigentes hasta entonces. En años posteriores se implementaron nuevos programas dirigidos a poblaciones específicas.⁵

En tercer lugar, el régimen de “asignaciones familiares” (AAFF) tuvo un comportamiento distinto a los restantes componentes del sistema de protección (Rofman, & Oliveri, 2012).⁶ Pese a estar dirigido a los trabajadores registrados, y aun cuando hubo un notorio crecimiento del empleo de tales características, la evolución del número de titulares fue errática, a causa del atraso en la actualización de los topes que permitían acceder al beneficio con respecto a la tasa de inflación.

Metodología

Dado el objetivo de examinar la injerencia de la política social en el balance reproductivo de hogares de distintas posiciones económico-ocupacionales, se apeló a una tipología para caracterizarlas que recoge los enfoques sobre la heterogeneidad estructural y la segmentación del mercado de trabajo.⁷ Se definieron las siguientes formas de inserción: (a) grandes empleadores (establecimientos de más de cinco trabajadores) y profesionales independientes; (b) empleados del sector público; (c) asalariados protegidos (registrados en la seguridad social); (d) microempresarios informales (establecimientos de hasta cinco trabajadores) y trabajadores por cuenta propia (TCP) de baja calificación (no profesionales); (e) asalariados precarios (no registrados en la seguridad social), y (f) desocupados y beneficiarios de programas de empleo. La aplicación de atributos individuales a un colectivo implica adoptar un criterio para esta adscripción. Como es habitual en los estudios sobre la estructura social en América Latina (^{Torrado, 2006}), el hogar fue situado en la estructura económico-ocupacional a partir de la posición de su principal sostén (PSH). Debido a que la EPH no brinda información ocupacional para la población inactiva, el universo de estudio quedó constituido por los hogares con PSH activo.

Todas las políticas sociales implementadas por el Estado suponen una acción redistributiva, pero aquí nos limitamos a las que transfieren ingresos.⁸ Consideramos cuatro ejes: (1) el sistema de jubilaciones y pensiones (JYP); (2) el sistema de asignaciones familiares (AAFF); (3) los “programas de protección al desempleo” (PPD), que incluyen el seguro de desempleo y los planes de empleo con contraprestación laboral, y (4) los “programas de asistencia social directa” (PASD), que incluyen diferentes formas de transferencias monetarias. Las últimas dos modalidades pueden entenderse, de forma genérica, como “programas de protección contra la pobreza” (PPP) (véase tabla 1).⁹ Dado que la EPH no ofrece la posibilidad de identificar el conjunto de políticas relevantes que aquí se analizan, fue necesario tomar una serie de decisiones metodológicas para su estimación (véase el anexo metodológico).

Para examinar cómo contribuyeron los ingresos de política social al balance reproductivo de los hogares se aplicó un modelo de descomposición que evalúa dicha contribución entre dos momentos de tiempo. Este modelo es una extensión del que ^{Cortés (1995)} aplicó a la distribución del ingreso en México.¹⁰ En términos formales, el ingreso total familiar (ITF) promedio de un grupo de hogares g puede expresarse del siguiente modo:

Donde los subíndices denotan el promedio de ingreso de cada una de las k fuentes que componen el ingreso del grupo de hogares g. Tomando en cuenta dichas fuentes, a partir de (1), la variación del ITF entre dos momentos t₀ y t₁ podría expresarse como:

En (2), rk denota la tasa de variación del ingreso de cada una de las k fuentes de ingreso entre t₀ y t₁. A partir de (2) se puede reconstruir cuánto aporta cada una de las k fuentes de ingreso a la variación del ITF entre t₀ y t₁.

Aquí distinguimos tres fuentes de ingresos: laborales, de políticas sociales y otros no laborales. En el rubro de ingresos de políticas sociales, desagregamos diferentes fuentes, de manera que la ecuación (2) se expresa del siguiente modo:

Donde el subíndice L refiere a los ingresos laborales, PPD a los provenientes de programas de protección al desempleo, JYP a los del sistema de jubilaciones y pensiones, AAFF a las asignaciones familiares, PASD a los ingresos por programas de asistencia social directa y ONL a otros ingresos no laborales. Los términos de esta descomposición resultan aditivos y se interpretan en términos de su contribución al cambio en el ITF, que expresaremos como porcentaje del cambio total. Cabe notar que cada uno de los g grupos se define por la posición económico-ocupacional del hogar, como ya se comentó.

Además del análisis de descomposición, examinamos si los ingresos de política social permitieron a los hogares cubrir sus necesidades reproductivas utilizando como aproximación el acceso a una canasta de bienes y servicios. Se trata de la Canasta Básica Total (CBT), que representa la “línea de pobreza”. La estrategia implica un escenario contrafáctico: estimamos la proporción de hogares que no cubren sus necesidades reproductivas a partir de su ingreso total (i.e., el porcentaje de pobres) y la comparamos con la proporción que estaría en tal situación sin considerar sus ingresos por política social. La diferencia entre ambas proporciones es el “efecto inmediato” de la política social en la pobreza (^{Cortés, 2018}).¹¹

Resultados

La hipótesis que guía este artículo señala que los ingresos de política social habrían adquirido creciente relevancia en los presupuestos de los hogares situados en las posiciones inferiores de la estructura económico-ocupacional, aunque no habrían bastado para garantizar el acceso a la subsistencia de tales hogares debido a las condiciones sociolaborales en las que se insertan. Exploramos esta hipótesis en tres etapas. En primer lugar, se examina la cobertura de instrumentos de política social entre los hogares de distintas posiciones económico-ocupacionales; en segundo lugar, se indaga la incidencia de los ingresos de política social en el cambio de los ingresos familiares; en tercer lugar, se analiza en qué medida permitieron a los hogares salir de la pobreza.

El crecimiento del gasto público social y las transformaciones del sistema de políticas sociales son rasgos distintivos del periodo estudiado. Estos cambios se enlazaron con otros anteriores, como el desarrollo de las políticas de “lucha contra la pobreza” en la década de 1990, y, en especial, de los programas de empleo (como el PJJHD) durante la crisis (^{Salvia, Poy, & Vera, 2018}). El cuadro 1 da cuenta de la evolución de la cobertura de los distintos instrumentos de política social a nivel de los hogares con PSH activo: entre 2003 y 2014, la proporción de hogares que recibía algún tipo de transferencia económica pasó de 40.5% a 48.9% (8.4 pp.). Estos resultados revelan que el incremento de las transferencias económicas a los hogares se desacopló de su carácter de atención a la emergencia social y puede ligarse con un nuevo patrón de intervención.

Tal evolución cuantitativa se explica por reacomodamientos cualitativos. Entre 2003 y 2014 la proporción de hogares que disponían de ingresos por jubilaciones y pensiones (JYP) pasó de 13.5% a 20.3%.¹² La evolución siguió una pauta consistente con la implementación de la moratoria previsional, mientras que otra parte del incremento podría atribuirse a la extensión de las pensiones no contributivas. Otro elemento característico del ciclo fue la mayor cobertura de los programas de protección contra la pobreza (PPP). El porcentaje de hogares cubiertos por tales instrumentos pasó de 13.6% a 15.4% (1.9 pp.). Al respecto, advertimos la dispar evolución de los distintos instrumentos examinados: la proporción de hogares cubiertos por programas de protección al desempleo (PPD) se redujo de 11% a 1.9%, mientras que el pasaje del PJJHD a otros programas se vislumbra en la mayor proporción de hogares con programas de asistencia social directa (PASD) -que pasaron de 3.2% a 14.3%-. Por último, entre 2003 y 2014, la proporción de hogares cubiertos por asignaciones familiares (AAFF) pasó de 16.2% a 18.6% (2.4 pp.), un crecimiento exiguo si se tiene en cuenta la expansión del empleo registrado.

¿Qué diferencias de cobertura se registran según la posición económico-ocupacional del PSH? En función de la hipótesis planteada deberíamos advertir un incremento relevante entre aquellos hogares situados en las posiciones socio-ocupacionales más desfavorables. Precisamente, el cuadro 2 exhibe que entre los hogares encabezados por microempresarios informales o TCP de baja calificación pasó de 27.6% a 44.9% y entre los hogares encabezados por asalariados precarios de 30% a 58.1% (17.3 pp. y 28.2 pp., respectivamente). La expansión fue mucho menos significativa entre los hogares cuyo PSH era asalariado protegido y decayó entre los encabezados por un empleado del sector público.¹³ De este modo se verificó un proceso de “convergencia” en los niveles de cobertura, que alcanzó a casi la mitad de los hogares de las distintas posiciones económico-ocupacionales. Tal convergencia se explicó por una expansión más intensa entre los hogares ligados al sector de microempresas o al segmento precario frente a la verificada entre los hogares mejor posicionados.

El papel de la intervención del Estado sobre la reproducción económica de los hogares puede interpretarse en términos de la desmercantilización que propicia (^{Esping-Andersen, 1999}). Su capacidad de desmercantilización se incrementa al aportar una sustitución de ingresos más elevada. En principio, la mayor cobertura del sistema no necesariamente corresponde con una injerencia más significativa sobre el ITF: podría ocurrir que las otras fuentes de ingreso se incrementen a mayor velocidad o que, si los montos transferidos son exiguos, la participación en el ITF sea de baja intensidad. De acuerdo con el cuadro 3, pese al incremento de la cobertura de los instrumentos de política social, estos recursos mantuvieron una participación reducida y estable en el ITF: pasó de 8.3% a 9.1% entre 2003 y 2014.

Las distintas fuentes tuvieron un comportamiento disímil: las jubilaciones y pensiones aumentaron su participación (4.9% a 6.8%) mientras que las asignaciones familiares y las políticas de protección contra la pobreza perdieron injerencia (de 1% a 0.7% y de 2.4% a 1.6%, respectivamente). Esto último resultó de dos movimientos distintos: los PPD perdieron significación (1.7% a 0.3%) y los PASD tuvieron un comportamiento opuesto (0.7% a 1.2%). Ello revela la magnitud que había alcanzado el PJJHD durante la crisis económica de 2001-2002 en los presupuestos familiares.

De acuerdo con nuestra hipótesis, los ingresos de políticas sociales habrían adquirido relevancia en los ingresos familiares de los hogares encabezados por microempresarios informales, TCP de baja calificación, asalariados precarios o desempleados y beneficiarios de planes de empleo. De esta manera habrían alterado su participación en el balance reproductivo de esos hogares durante el ciclo estudiado. El modelo de descomposición del cambio del ingreso familiar presentado anteriormente permite abordar esta proposición.

El cuadro 4 exhibe la descomposición del cambio del ITF entre 2003 y 2014. En las primeras dos columnas se presenta el ITF promedio de los hogares según la posición económico-ocupacional del PSH en 2003 y en 2014, y la tercera columna exhibe la tasa de variación. En la cuarta columna representamos dicha tasa como el cambio total a explicar y las columnas subsiguientes expresan los aportes de las distintas fuentes a la variación. El principal interés son las contribuciones de los instrumentos de política social identificados.

En el periodo estudiado se advirtió una fuerte recomposición del ITF de los hogares (48.2%). Este proceso derivó, de manera predominante, de lo ocurrido en el mercado de trabajo (88%) en tanto que los ingresos por políticas sociales desempeñaron un papel limitado en el cambio total (11%). Los demás ingresos no laborales desempeñaron un rol positivo, pero de escasa significación (2%). Si consideramos las distintas fuentes de política social, advertimos que mientras que los PPD contribuyeron negativamente al cambio del ingreso (-3%) -dando cuenta de la pérdida de relevancia de esos programas-, los PASD aportaron de manera positiva (2%) y las AAFF no indujeron cambios relevantes -lo que cabe imputar a sus oscilaciones durante el periodo-. La mayor parte de la contribución positiva de la política social al cambio del ingreso familiar provino del sistema de jubilaciones y pensiones (11%).

Cabe comparar la relevancia de las distintas fuentes de ingreso según la posición económico-ocupacional de los hogares. Mientras que 13% del cambio del ITF de los hogares encabezados por un asalariado protegido se debió a los ingresos de política social (y 4% en el caso de los empleados del sector público), esta contribución fue significativamente superior entre los hogares cuyo PSH era microempresario informal o TCP de baja calificación (25%), asalariado precario (24%) o desocupado o beneficiario de un plan de empleo (31%). En todos los casos, la fuente de ingreso que aportó más intensamente fueron las jubilaciones y pensiones. Por consiguiente -en línea con nuestra hipótesis-, la política social intensificó su relevancia en el ingreso familiar de los grupos más vulnerables de la estructura económico-ocupacional.

En síntesis, la mayor cobertura del sistema de política social no implicó una mayor injerencia de tales ingresos sobre el ITF a nivel agregado; en cambio aumentó su relevancia en el balance reproductivo de los hogares más desaventajados. Si bien estos hallazgos dan cuenta de un disímil rol de la intervención estatal en las condiciones de vida familiares, ¿en qué medida tales ingresos permitieron a las familias cubrir sus necesidades reproductivas? Dado que la reproducción económica se liga con la satisfacción de necesidades, puede relacionársela con el acceso a los recursos monetarios que permiten acceder a una masa de satisfactores. Al comparar el ITF con el valor correspondiente a una canasta básica total (CBT) disponemos de una aproximación operativa a este proceso. Aquellos hogares que no alcanzan a cubrir una CBT (ajustada por escalas de equivalencia) se encuentran en situación de pobreza, entendida aquí como aproximación de un déficit de capacidades de subsistencia. Por consiguiente, dar respuesta al interrogante planteado requiere evaluar si los ingresos por política social -dados los demás recursos laborales y no laborales- permitieron a los hogares alcanzar el equivalente monetario de una CBT y eludir la pobreza. El cuadro 5 presenta la proporción de hogares en situación de pobreza y la proporción que se encontraría en tal situación de no mediar los ingresos por política social. La diferencia entre ambas proporciones es el “efecto inmediato” de la política social.

Una primera aproximación al cuadro 5 permite constatar la significativa reducción de la proporción de hogares pobres: entre 2003 y 2014 se redujo de 48% a 21.7% e, incluso, llegó a un nivel inferior en el 2011 (19.3%). ¿Qué papel desempeñaron los ingresos de política social? En primer lugar se incrementó el impacto absoluto de la política social en la reducción del porcentaje de hogares con ingresos insuficientes para sufragar sus necesidades materiales: en 2003, el efecto inmediato era 4.7 pp., mientras que alcanzó 6.6 pp. al término del periodo.¹⁴ El crecimiento “en extensión” del sistema de política social explicaría este comportamiento. En segundo lugar, si consideramos su impacto relativo, la política social pasó a explicar una parte cada vez más significativa de la reducción de la pobreza: ante la tendencia decreciente de la tasa observada, su mayor impacto absoluto multiplica el relativo.

Las filas inferiores del cuadro 5 muestran el efecto inmediato de los diferentes instrumentos de política social sobre la pobreza. El principal efecto puede atribuirse al sistema de jubilaciones y pensiones y el segundo a los programas de protección contra la pobreza. En ambos casos se observa una profundización del efecto a partir del año 2008. Por último, el sistema de asignaciones familiares tuvo una exigua capacidad de protección contra la pobreza, probablemente por su foco en un colectivo de trabajadores menos vulnerable a los bajos ingresos.

¿En qué medida las transferencias por política social permitieron a los hogares de distintas posiciones económico-ocupacionales acceder a una canasta de bienes y servicios? El cuadro 6 muestra el “efecto inmediato” de la política social según la posición económico-ocupacional de los hogares (evaluada a través de su PSH).

Al respecto, emergen tres cuestiones relevantes. En primer lugar, se evidencia la estrecha asociación entre la heterogeneidad de la estructura económico-ocupacional y la propensión a la pobreza: en 2014, 33.8% y 40.6% de los hogares cuyo PSH era microempresario informal, TCP de baja calificación o asalariado precario eran pobres, respectivamente, mientras que sólo 13.1% y 7.8% de los hogares encabezados por asalariados protegidos o empleados del sector público estaban en dicha situación. En segundo lugar, el cuadro 6 revela que entre los hogares cuyo PSH era microempresario informal, TCP de baja calificación o asalariado precario el efecto absoluto resultó más intenso: en 2014, era 9.2 pp. y 10.7 pp., respectivamente, mientras que fue 6.6 pp. a nivel promedio. En tercer lugar, el efecto positivo de los ingresos de política social entre los hogares más desfavorecidos en términos sociolaborales se tornó crecientemente relevante durante el periodo analizado: pasó de 4.7 pp. a 9.2 pp. entre los hogares encabezados por un PSH microempresario o TCP de baja calificación, de 5.7 pp. a 10.7 pp. entre los hogares cuyo PSH era asalariado precario y de 4.6 pp. a 12 pp. entre los hogares encabezados por un desocupado o un beneficiario de planes de empleo. En otras palabras, a lo largo del decenio una mayor proporción de hogares en tales posiciones económico-ocupacionales eludían las capacidades deficientes de reproducción a partir de sus ingresos de política social. En contrapartida, cabe subrayar que eran también los más expuestos al riesgo de experimentarlas.

Reflexiones finales

A comienzos del siglo XXI se expandieron los sistemas de protección social en distintos países de América Latina. En el mismo periodo la región atravesó un ciclo de notable crecimiento económico, pero mantuvo su matriz de heterogeneidad productiva y laboral. El caso argentino se ajusta a esta descripción: tras superar la crisis de 2001-2002, el nuevo ciclo se caracterizó por la reactivación económica, un mayor protagonismo de la intervención social estatal y una persistente heterogeneidad económico-ocupacional. ¿Qué capacidad tuvieron las políticas sociales para promover equidad en las condiciones de vida en tal contexto estructural?

Si bien distintos antecedentes han descrito las transformaciones recientes en la intervención social del Estado y sus implicancias sobre la desigualdad o el bienestar, suelen enfocarse en los efectos agregados de tales intervenciones sin tematizar el papel de la política social en la reproducción económica de los hogares de distintos grupos económico-ocupacionales. Este artículo se propuso describir y comparar los niveles de cobertura y los efectos económicos de los instrumentos de política social sobre el balance reproductivo de los hogares de distintas posiciones económico-ocupacionales. Se evaluó la hipótesis de que los ingresos de política social habrían tenido creciente injerencia en los presupuestos de los hogares peor posicionados de la estructura social del trabajo, sin ser suficientes para garantizar su reproducción.

El crecimiento del gasto público social durante los primeros tres lustros de los años 2000 no se distribuyó de forma homogénea. Mientras que se incrementó significativamente la cobertura de política social entre los hogares encabezados por un trabajador del sector microinformal o precario, los niveles de protección se alteraron de manera menos intensa entre los demás grupos domésticos. De esta forma, el artículo dio cuenta de un proceso de convergencia en la cobertura ilustrativo de los reacomodamientos del “régimen de bienestar” argentino a comienzos de los años 2000. Este crecimiento “en extensión” del sistema de políticas sociales estuvo ligado al mayor alcance de las pensiones y de las transferencias condicionadas, mientras que otros instrumentos tradicionales -como las asignaciones familiares- tuvieron escaso protagonismo en la trama emergente de protección.

Centrados en la reproducción económica de los hogares, un resultado fundamental residió en exhibir que los ingresos de política social adquirieron un papel disímil en el balance reproductivo de los hogares según su posición en la estructura económico-ocupacional. Los recursos transferidos ganaron especial significación entre los hogares cuyo principal sostén se situaba en las posiciones más desaventajadas de la estructura económico-ocupacional. El mayor impacto correspondió al sistema de jubilaciones y pensiones, mientras que los programas de asistencia social directa tuvieron baja relevancia. Estos resultados permiten examinar no sólo los efectos distributivos agregados de la política social, sino también los presupuestos de los hogares de diferentes posiciones sociales. Los hallazgos dan cuenta de un renovado papel de la intervención social del Estado en la reproducción de los hogares cuya fuerza de trabajo participa en los estratos de baja productividad o en posiciones precarias del mercado laboral.

Se evaluó en qué medida los ingresos de política social permitieron a las familias cubrir sus necesidades reproductivas. Se analizó su “efecto inmediato” sobre la pobreza y se alcanzaron dos conclusiones. Por un lado, el mayor efecto inmediato indica que los ingresos de política social adquirieron creciente relevancia en la reducción de la pobreza. Este efecto sobre las condiciones de vida se tornó especialmente más intenso entre los hogares ubicados en las posiciones inferiores de la estructura económico-ocupacional, lo que puso de relieve la renovada injerencia de la política social en su balance reproductivo. Por otro lado, advertimos que, más allá de su mayor injerencia, la política social tiene una limitada capacidad para disolver la exposición de una amplia franja de tales hogares a una reproducción deficiente, cuya raíz se sitúa en el tipo de posiciones socio-ocupacionales a las que acceden mediante su fuerza de trabajo.

En suma, el artículo proporciona indicios de algunas modificaciones en los patrones de reproducción socioeconómica de los hogares más vulnerables desde el punto de vista socio-ocupacional. Este patrón se encuentra asociado a la lógica de funcionamiento de un mercado de trabajo heterogéneo y segmentado, así como a una nueva matriz de intervención bajo política social que consolida una renovada participación en los presupuestos de los hogares vinculados a tales sectores. De modo esquemático, tal patrón se sintetiza en una activa participación laboral en un sector de microunidades de baja productividad o en el segmento precario del mercado de trabajo y en una mayor participación en el sistema público de distribución de transferencias económicas. Si bien estos ingresos no garantizan, en todos los casos, la exclusión con respecto a las capacidades deficientes de subsistencia, constituyen un recurso adicional que los hogares logran incorporar a su balance reproductivo y reducen el grado de deficiencia de los niveles de vida.