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La constitución de partidos étnicos en América Latina durante las últimas décadas constituye un importante fenómeno político que ha concitado creciente atención académica (Burguete Cal y Mayor, 2007; Madrid, 2005; Martí, 2008; Rice, y Van Cott, 2006; Van Cott, 2004, 2005). Algunos casos, como Pachakutik en Ecuador (Carvajal, 2004; Mijeski, y Beck, 2011) y el Movimiento al Socialismo (MAS) en Bolivia, lograron transformar significativamente sus respectivos sistemas de partidos e incorporaron las demandas indígenas de forma inédita al funcionamiento democrático (Molero Simarro, y Paz Antolín 2012; Harten 2007; Postero 2010). En países como Colombia, Nicaragua y Venezuela, los partidos étnicos no han logrado disputar el gobierno, si bien han obtenido representación legislativa nacional y local. Finalmente, en Chile la experiencia es más compleja. Los mapuche3 lograron constituir un partido político con reconocimiento apenas a mediados de 2016, cuando el Servicio Electoral (Servel) acogió la solicitud del partido Wallmapuwen para ser inscrito en el registro de partidos políticos.4 Como veremos, esta legalización sólo duró un par de meses.
La influyente definición de Van Cott concibe los partidos étnicos como “… an organization authorized to compete in elections, the majority of whose leaders and members identify themselves as belonging to a nondominant ethnic group, and whose electoral platform includes among its central demands programs of an ethnic or cultural nature” (Van Cott, 2005, p. 3). Aunque a primera vista no parece una definición muy exigente, el requisito del reconocimiento institucional puede volverse una traba mayúscula en casos como el chileno, caracterizado por un sistema de partidos muy cerrado a la creación de nuevos partidos (étnicos o no).
No cabe duda de que en Chile la ley electoral vigente entre 1990 y 2015 ha sido particularmente hostil a la formación de nuevos partidos. No es casual que la reciente y efímera legalización del Wallmapuwen se diera luego de la reforma electoral de 2015, que como se verá más adelante, entre otras cosas facilitó la creación de partidos en el país. Es más, la mayoría de las variables destacadas por la literatura hacen presagiar un escenario muy negativo para el éxito de un partido étnico5 en Chile (factores demográficos, historia organizativa de los movimientos, entre otros). Al analizar la realidad chilena, es claro que este caso se alinea con las expectativas teóricas: la inexistencia de un partido étnico relevante en la política partidaria nacional.
No obstante lo expresado anteriormente, este trabajo se basa en la convicción de que considerar sólo las experiencias en las que hay partidos legalmente reconocidos implica invisibilizar dinámicas políticas de gran importancia. Como mostraremos, previo al breve reconocimiento legal del Wallmapuwen en 2016, hubo una sostenida y constante labor política del partido que es importante tener en cuenta. En este sentido, la propia Van Cott (2010) ha sugerido explorar casos ignorados en general por la literatura, a saber: aquellos que no son particularmente exitosos en términos del impacto político de la acción indígena. En este trabajo asumimos plenamente esta recomendación: demostramos la importancia de incorporar estos casos y concluimos con una nueva definición de partido étnico que adapta el aporte clásico de Van Cott.
Pese al carácter excluyente del sistema de partidos chileno y del desprestigio general de los partidos políticos,6 algunas organizaciones mapuche han buscado, desde la transición democrática, integrarse a él de distintas formas. Entre ellas, un camino particularmente interesante ha sido la fundación del Wallmapuwen en 2005. Aunque a la organización le llevó 11 años lograr un breve reconocimiento legal por parte del Estado chileno, esto no significa que el partido no haya estado políticamente activo durante una década. Por el contrario, el Wallmapuwen ha desarrollado distintas estrategias para actuar políticamente y avanzar en su agenda en la política chilena (alianzas políticas, participación como independientes en contiendas electorales, movilización social, entre otras).
Por la razón expuesta, este artículo busca abrir la “caja negra” y mostrar los esfuerzos y las dificultades enfrentados por los mapuche para hacer política al no contar con un partido reconocido legalmente. La experiencia política del Wallmapuwen es de gran utilidad para evidenciar la realidad política de los pueblos originarios latinoamericanos en aquellos contextos especialmente desfavorables para el logro de la representación política. Un enfoque de esta naturaleza permitirá dar cuenta de la riqueza y complejidades que suelen pasar inadvertidas en los trabajos que privilegian el estudio de los casos exitosos. Puesto que el reconocimiento legal del partido fue de corta duración, no es posible analizar esta etapa. De todos modos, estudiar los diez años previos de actividad política del Wallmapuwen permite visibilizar sus aportes en la evolución de la cultura política indígena en Chile y poner en perspectiva los futuros desafíos que deberá enfrentar en la institucionalidad chilena.
Los mapuche han constituido uno de los movimientos sociales más constantes y activos desde el retorno democrático en Chile hasta la actualidad (Aylwin, 2000; Bengoa, 1999; Foerster, y Montecino, 1988; Haughney, 2006; J. Marimán, 2012; P. Marimán, 2006; Pairican Padilla, 2014; Toledo Llancaqueo, 2006; Tricot, T., 2013). Sin embargo, la mayoría de la producción académica se ha concentrado en el aspecto movimental o contencioso de la actividad mapuche, en el que la ciencia política ocupa un papel menor en la literatura que ha trabajado el caso.
Al focalizarnos en el partido político Wallmapuwen, buscamos aportar a los trabajos que han privilegiado el estudio de los esfuerzos mapuche por integrarse a la política convencional chilena, como Caniguan (2015), que hace un retrato de tres dirigentes mapuche históricos elegidos alcaldes;7 el análisis de la participación electoral municipal (Espinoza, 2014); el clásico repaso histórico hecho por Foerster, & Montecino, 1988; el estudio de gran parte de las organizaciones -algunas con estrategias más convencionales- y su posición respecto a la autodeterminación (Marimán, 2012); el análisis de tendencias de votación en comunas indígenas (Morales Quiroga, y González, 2011; Toro Maureira, y Jaramillo-Brun, 2014), y aquellos textos que han estudiado al Wallmapuwen viendo su potencial descolonizador (Tricot, V. 2013), en el marco de otras formas de política convencional (Tricot, 2018), o quienes lo analizan en el marco de la cultura política indígena (Gutiérrez Chong et al. 2015; Gutiérrez Chong, Martínez y Sará).
Evidentemente, las fronteras entre política convencional y no convencional son porosas (Goldstone, 2003), pero para efectos analíticos puede ser útil levantarlas en un primer momento, si bien se hará evidente en este trabajo que es importante matizar su alcance.
En primer lugar, se pretende demostrar cómo operan empíricamente los mecanismos causales que vuelven difícil el surgimiento de un partido étnico en contextos particularmente desfavorables como el chileno. En segundo lugar, se da cuenta de cómo una organización política indígena, aunque no reconocida legalmente como partido, puede participar de manera activa en procesos electorales y movilizaciones políticas. A través del estudio de la labor política del Wallmapuwen durante los primeros diez años de existencia (2005-2015) esperamos llamar la atención respecto a la importancia de problematizar y ampliar la mirada respecto de la definición de partido étnico de Van Cott (2005). Por último, un tercer objetivo será problematizar las relaciones entre estas expresiones políticas y la movilización social mapuche, que ha vivido, con el correr de los años, un proceso de autonomización política importante respecto de la institucionalidad (Bidegain, 2015; Pairican Padilla, 2014; Tricot, T., 2013).
Este trabajo se articula de la siguiente manera: en primer lugar, presentaremos los lineamientos generales y principales hallazgos de la literatura respecto a la participación política indígena en el continente y la emergencia de partidos étnicos, y daremos cuenta de cuáles son las expectativas teóricas para el caso chileno. Esta sección permite insertar el caso de estudio en los debates teóricos. En segunda instancia, nos concentraremos en la experiencia del partido mapuche Wallmapuwen en los años previos a su legalización y destacaremos las dificultades que han enfrentado sus promotores para lograr el reconocimiento legal. Este apartado permite dar cuenta de cómo operan los factores causales explicitados en la sección anterior. La tercera parte del trabajo abordará las estrategias que el partido ha llevado adelante para realizar trabajo político a pesar de no ser reconocido legalmente. Este esfuerzo es fundamental para justificar la tesis principal del artículo: aun sin ser reconocidos legalmente como partidos, algunas organizaciones políticas indígenas pueden operar y llevar adelante -de forma continuada y sostenida- acciones dentro del marco de la política convencional.
El estudio, de carácter cualitativo, se realizó con base en análisis de documentos y bibliografía pertinente, así como en información de fuentes primarias recabada por los autores entre 2006 y 2015. El trabajo de campo combinó distintas técnicas de recolección de datos: observación (en marchas, conversatorios, encuentros del partido), conversaciones informales con militantes mapuche en general y del Wallmapuwen en particular, y 25 entrevistas semiestructuradas a actores políticos y sociales diversos: dos presidentes del Wallmapuwen, miembros fundadores, militantes y candidatos electorales del partido, activistas de otras organizaciones del movimiento mapuche en general (Consejo de Todas las Tierras, Coordinadora Arauco Malleco, entre otras), y autoridades políticas -mapuche y no mapuche- de nivel local y nacional (tres senadores por regiones del territorio histórico, un alcalde mapuche, un exdirector de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena y un técnico local de la organización).
I. Factores facilitadores del surgimiento de partidos étnicos en América Latina y el caso chileno
La literatura sobre partidos étnicos en América Latina ha buscado comprender los determinantes del éxito en el tránsito desde lo movimental a lo partidario. A continuación, destacaremos las explicaciones teóricas que se han dado y las aplicaremos al caso chileno, además de informar de la dura situación que enfrentan en este país los grupos indígenas que quieren constituir partidos políticos.
En el ya clásico From Movements to Parties in Latin America, Donna Lee van Cott se pregunta las razones que llevaron a algunos grupos a apostar a la política electoral, así como los motivos que explican que unos hayan sido más exitosos que otros (Van Cott, 2005). Respecto a las razones que motivan la creación de partidos, la autora destaca la percepción generalizada de las organizaciones indígenas de haber sido históricamente instrumentalizadas por los partidos tradicionales, incluso por sus aliados habituales, los partidos de izquierda (Van Cott, 2005, pp. 212-213). A esta motivación se suman factores que explicarían el logro efectivo del registro de estos partidos y su éxito electoral. En primer lugar, factores relacionados con los recursos de los movimientos indígenas: la concentración de población indígena en ciertos distritos, la historia de las organizaciones, la fuerza de las redes entre organizaciones y los logros obtenidos como movimiento. Estas variables internas de los movimientos indígenas se combinan con factores institucionales externos. Van Cott destaca como factores facilitadores que las normas de registro de nuevos partidos sean relativamente abiertas, que haya descentralización y bancas reservadas para indígenas. En tercer lugar, existen factores vinculados al sistema de partidos. En los casos estudiados, se constata cómo el debilitamiento de la izquierda, tradicional aliada de los movimientos indígenas, favoreció la aparición de expresiones políticas propias que, en muchos casos, surgieron como las abanderadas de la lucha antineoliberal.
Al pensar en el caso chileno, encontramos que el movimiento mapuche sólo comparte plenamente las motivaciones. En efecto, la literatura ha destacado cómo el sentimiento de instrumentalización por parte de los partidos chilenos ha motivado un fuerte proceso de autonomización de las organizaciones mapuche (Albala, 2017; Albala, y Tricot, 2019; Bidegain, 2017a; Bidegain, 2017b; Marimán, 2012; Martínez Neira, 2009; Pairican Padilla, 2012; Tricot, V. 2013). No obstante, al ver las variables que según Van Cott determinarían el registro efectivo y éxito de partidos étnicos, el panorama se vuelve sombrío.
Respecto a los recursos de los movimientos sociales indígenas, el movimiento mapuche se ha caracterizado por ser bastante débil. En primer lugar, las variables demográficas plantean una situación difícil para el movimiento. De acuerdo con el censo de 2017, sólo 1 745 147 personas se autoidentificaron como mapuche, lo que representa 9.9% del total de la población del país. Evidentemente, se trata de un porcentaje reducido. Otro factor demográfico destacado por los estudios comparados remite a la concentración de población indígena en el total del territorio del país en que se encuentra. En el caso mapuche, gran parte se concentra en el territorio histórico, ubicado a 500 km al sur de Santiago. Hoy esta zona se encuentra en las regiones del Bío-Bío, la Araucanía, Los Lagos y Los Ríos, y es la Araucanía la que tiene una población mapuche mayor, 34.3% del total.8
Un segundo tipo de recursos se refiere a la importancia de contar con organizaciones indígenas de larga trayectoria y alta representatividad. Los estudios sobre organizaciones mapuche demuestran que el movimiento no ha dispuesto de entidades con estas características. Por el contrario, se ha caracterizado por estructurarse en torno a comunidades u organizaciones con una base territorial bastante restringida y de escasa articulación entre sí. La Corporación Araucana de la década de 1950 y Ad Mapu, bajo la dictadura de Pinochet, son excepciones a esta regla (Foerster, y Montecino, 1988; Martínez Neira, y Rodríguez, 2015; Rupailaf, 2002). Al momento de la transición, el movimiento mapuche estaba organizativamente fragmentado (Marimán, 1994), y ésta ha sido la tónica hasta la actualidad. A pesar de que desde 1990 el movimiento se ha destacado por su gran movilización, la protesta se ha caracterizado por organizarse en torno a comunidades y grupos territoriales, así como por sus escasos recursos económicos (Bidegain, 2015; Pairican, 2014; Tricot, T., 2013). Finalmente, en términos de los recursos de los movimientos, se ha señalado la importancia de los logros históricos de los movimientos indígenas (por ejemplo, reformas constitucionales). Sin embargo, también a este respecto la situación mapuche es compleja. Históricamente los logros han sido mayormente de carácter reactivo, de contención frente a las embestidas del Estado chileno y a proyectos de inversión en su territorio.
Finalmente, señala los factores institucionales como especialmente importantes para el surgimiento de partidos étnicos. Chile contó entre 1990 y 2015 con una legislación electoral muy restrictiva que limitaba de manera severa la posibilidad de surgimiento de nuevos partidos políticos. Tanto la Ley Orgánica Constitucional de los Partidos Políticos (18.063) como la Ley Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios (18.700) fueron creadas a finales de la dictadura con el objetivo de limitar la oferta política y, de este modo, evitar la proliferación de partidos. Este marco institucional, que llevó a un sistema de partidos cerrado para nuevos actores y que se estructuró en torno a dos coaliciones políticas con altísimas tasas de reelección de sus legisladores a nivel nacional, ha sido profusamente analizado por la literatura (Flacso, 2006; Gamboa; Escudero; Morales et al., 2016; Londregan, 2000; Siavelis, 1997). En el ámbito municipal, la Ley Electoral es más permeable, ya que favorece mayor proporcionalidad. No obstante, las dificultades impuestas por la Ley de Partidos han forzado habitualmente a los actores desafiantes a presentarse como independientes, ya que los requisitos para formar nuevos partidos eran muy difíciles de cumplir. Por ejemplo, hasta la reforma de 20159 la Ley Electoral establecía la necesidad de que el partido tuviera presencia en ocho regiones del país o en tres regiones geográficamente contiguas. En cada una de ellas, debería contar con un número de afiliados equivalente como mínimo a 0.5% del electorado que votó en la elección de diputados precedente. La reforma de 2015 eliminó el requisito geográfico, y permitió así que un partido se constituyera en una sola región. Además, redujo el umbral de afiliados necesarios en una región y exigió 0.25% del electorado de la elección anterior. Esto permitió la formación de una miríada de nuevos partidos políticos y favoreció fundamentalmente a aquellos con aspiraciones locales o regionales. Este proceso ha redundado en que, en las elecciones municipales de 2016, participaran 31 partidos políticos, de los cuales 17 se constituyeron durante 2016.10 Sin embargo, como se verá, un nuevo cambio de la norma electoral implicó que varios partidos, entre ellos el Wallmapuwen, dejaran de ser reconocidos legalmente en 2017.
Por otra parte, recientemente se han producido importantes cambios regionales institucionales . En 2013 se eligió por primera vez a los consejeros regionales (Core) en elección directa. Además, se está avanzando en la creación de la figura del gobernador regional, que sería electo de forma directa y reemplazaría al intendente regional, históricamente designado desde la Presidencia. Esta reforma, junto a la de los Core, supone la creación de una nueva arena política de disputa de representación local.
En lo que nos interesa aquí, la literatura comparada ha destacado la inestabilidad del sistema de partidos, en particular el descalabro de los de izquierda, como condición favorable para el surgimiento de partidos indígenas. Por lo tanto, la estabilidad chilena (Luna, y Altman 2011) conspira contra esta posibilidad. A esto hay que agregar que no hay ningún tipo de representación política asegurada para los indígenas en las instituciones nacionales (cupos reservados o mecanismos de otro tipo), situación que no ha cambiado con la reforma de 2015. En realidad, la institucionalidad chilena limita la representación indígena en el seno del Estado a un Consejo Nacional de casi nula importancia en el marco institucional del país (Haughney, 2006; Namuncura, 1999). A estos aspectos de la estructura política se debe agregar que Chile es un país muy centralizado políticamente, que no reconoce a nivel constitucional a los pueblos indígenas y que está muy atrasado en términos de reconocimiento de sus derechos colectivos respecto a la región (Richards, 2013). En definitiva, tanto el marco institucional como la dinámica del sistema de partidos chileno pautan un contexto político desfavorable para el surgimiento de partidos indígenas.
La relevancia de estos factores ha sido destacada por distintas investigaciones. Por ejemplo, Rice, y Van Cott (2006) analizan estadísticamente la performance electoral de distintos partidos étnicos a nivel subnacional en Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Según su examen, la formación de partidos étnicos se explica por contextos institucionales abiertos, factores demográficos, condiciones políticas favorables y efectos de difusión. Estos factores se combinan con condiciones estructurales sociopolíticas (como la performance electoral de la izquierda y la pobreza en los distritos) para explicar el éxito o fracaso electoral de estos partidos. En una investigación posterior, Salvador Martí (2008) incorporó nuevas variables para responder preguntas similares (razones de presencia y éxito de partidos étnicos) en los casos de Bolivia, Ecuador, Nicaragua, Guatemala, México y Perú. El autor ofrece una definición del concepto de “relevancia política” (su variable dependiente). De acuerdo con su conceptualización, un partido sería relevante en caso de poder formar parte de una coalición gubernamental o de tener capacidad de “chantajear” las decisiones del gobierno.
Los trabajos mencionados incorporan variables que conviene también destacar para el caso chileno. En primer lugar, es posible afirmar que el movimiento mapuche no fue ajeno a los procesos vividos en el continente y en el mundo. Vinculado a esto, también es posible afirmar que han surgido conjuntamente discursos que combinan lo indígena con el rechazo al neoliberalismo, en los que se destaca la importancia de la autonomía del pensamiento y la forma de vida indígena (Marimán, J., 2012; Martínez Neira, 2009; Pairican Padilla, 2012). Sin embargo, los trabajos comparados coinciden en señalar que estos factores por sí mismos no permiten dar cuenta del surgimiento y éxito de expresiones partidarias. En este sentido, podrían sumarse al desencanto vivido con los partidos convencionales y con los tradicionales aliados como parte de la “motivación” destacada por Van Cott para el surgimiento de expresiones autónomas.
Vinculado al punto anterior, también es importante destacar los trabajos que han privilegiado una mirada de cultura política. Resalta en este sentido el esfuerzo realizado por Gutiérrez Chong et al. (2015), que analizan la experiencia de cuatro casos latinoamericanos (México, Ecuador, Bolivia y Chile) para encontrar la relevancia de la cultura política indígena al estudiar el comportamiento de las personas y organizaciones de los pueblos originarios. Para el caso chileno, el trabajo muestra cómo la cultura política mapuche tuvo cambios desde el fin de la dictadura, y habilitó así la posibilidad del surgimiento de un partido propio, así como un fortalecimiento de posturas que buscan que los mapuche sean “los sujetos sociales que enseñen la cultura, las costumbre y la identidad adquirida y aprendida de sus antepasados” (Gutiérrez Chong et al., 2015, p. 349).
Particularmente, para el caso mapuche se visualiza cómo se agruparon a fin de mostrar la trayectoria, la preponderancia de la conciencia colectiva con nombre étnico y la defensa del interés de los pueblos para proponer políticas competitivas electoralmente, además de las percepciones de descontento hacia los partidos políticos (Gutiérrez Chong et al., 2015, p. 30). En un trabajo más reciente, y desde una perspectiva similar, Gutiérrez Chong, y Gálvez González (2017) profundizan en el caso de Wallmapuwen. Los autores narran las dificultades históricas del movimiento mapuche para construir un partido propio y enfatizan la voluntad del Wallmapuwen de superar el clientelismo histórico de los partidos tradicionales desde una mirada que destaca la importancia de la libre determinación (Gutiérrez Chong, y Gálvez González, 2017, p. 156). Sin embargo, aunque reseña algunos motivos que explican el surgimiento del partido y su legalización en 2016 (desarrollo de la cultura política indígena, cambios institucionales, existencia de intelectuales y activistas mapuche, entre otros), no profundiza en el derrotero histórico que vivió entre su fundación en 2005 y su legalización diez años más tarde.
En este artículo esperamos contribuir en ese sentido. En definitiva, el interés de los trabajos comparados ha sido definir las razones del surgimiento de partidos étnicos en varios países a partir de la década de 1990, así como su desempeño electoral. Estas investigaciones suelen coincidir en que, además de las variables demográficas, la apertura institucional de los países hacia la integración de nuevos sectores cumple un papel muy importante. Esta apertura se dio por distintos caminos: como reformas descentralizadoras, reformas electorales tendientes a una mayor proporcionalidad o por la instauración de bancas reservadas para indígenas. Además de lo puramente institucional, los trabajos han coincidido en que también algunos cambios en el funcionamiento de los sistemas de partidos condujeron a una mayor apertura. La crisis de los partidos de izquierda y la fragmentación partidaria son algunas de las variables destacadas (Martí, 2008; Van Cott, 2005), aunque hay estudios que señalan que la fragmentación partidaria no tiene un efecto significativo (Rice, y Van Cott, 2006). Además, se han notado factores internos de los movimientos indígenas que hacen más probable el tránsito desde lo movimental a la arena partidaria donde se destacan en particular las transformaciones en la cultura política indígena de sus organizaciones (Gutiérrez Chong et al., 2015; Gutiérrez Chong, y Gálvez González, 2017). La idea de fondo es que organizaciones con cierta trayectoria histórica y algunos logros significativos en sus luchas reivindicativas tienen mayores posibilidades de convertirse en partidos étnicos y lograr buenos resultados electorales.
Al analizar la realidad chilena descubrimos que se encuentra signada, entre 1990 y 2015, por la falta de un partido étnico reconocido legalmente, algo que se condice con las expectativas teóricas. La legalización del Wallmapuwen por un breve periodo en 2016 también parece estar en línea con lo señalado en la literatura. No obstante, nuestra intención está lejos de “descartar” el caso del Wallmapuwen por no contar en este periodo con reconocimiento legal. Por el contrario, en lo que sigue intentaremos profundizar en las experiencias del movimiento mapuche por acercarse a la política institucional, y luego, más específicamente, a la acción política del Wallmapuwen pese a no tener reconocimiento institucional. De este modo, hablaremos de la operación de los mecanismos causales implícitos en las relaciones señaladas por los trabajos comparados que destacan condiciones desfavorables para explicar la inexistencia de partidos indígenas en la región.
II. Wallmapuwen: el complicado camino hacia la legalización
En Chile, la representación indígena en general, y la mapuche en particular, se ha realizado mediante partidos e instituciones chilenas, y ha relegado lo mapuche y a sus líderes a una posición subordinada que no permite una participación eficiente en las decisiones respecto a la agenda étnica (Martínez Neira, y Rodríguez, 2015). Durante el siglo XX hubo intentos de superar esta situación. Por ejemplo, la Sociedad Caupolicán11 creó un partido mapuche que optó en el año 1932 por la formación del Partido Único de la Araucanía (Foerster, y Montecino, 1988), y la Corporación Araucana 12 desarrolló una eficiente estrategia político-electoral y de alianzas que durante su cenit mostraba como resultado casi simultáneamente un ministro, dos diputados y 16 regidores (Ancan, 2010).13 Otro caso más reciente es el del Partido de la Tierra y la Identidad (PTI) de 1989, que reunió a representantes de distintos pueblos indígenas, pero no logró constituirse como partido político reconocido legalmente, por lo que vivió la misma situación que afectó hasta 2016 a Wallmapuwen.14
Durante la primera década de 2000, el Wallmapuwen enfrentó procesos de constitución que se vieron empantanados en la institucionalidad vigente y no pudo, sino hasta recientemente, cumplir con las reglamentaciones de la Ley de Partidos. El trabajo iniciado por una treintena de dirigentes mapuche permitió la conformación de una orgánica que trabajaría para la creación de un partido político. Este núcleo inicial, la mayoría vinculados a distintas organizaciones del movimiento mapuche, comenzó reuniones y discusiones tendientes a sentar las bases del nuevo partido al que bautizarían Wallmapuwen (integrantes o compatriotas del Wallmapu). El partido salió a la luz pública en octubre de 2005 con la clara, y como se verá, complicada, intención de insertarse de lleno en el sistema político chileno.
En este contexto, los miembros del nuevo colectivo hicieron pública una declaración de principios donde se delinean algunas ideas centrales de la agrupación respecto a las mejoras buscadas para promover la situación del pueblo mapuche: la elaboración de un estatuto autonómico que dote de mayor poder de decisión al territorio, la reconstrucción nacional del Wallmapu (país mapuche) y el acceso al poder político como horizonte para lograr una representación directa de los intereses mapuche. Con estos objetivos, el Wallmapuwen se plantea una acumulación de fuerzas que debe incluir individuos mapuche y no mapuche, y además desarrollar una clara estrategia electoral. Casi un año después, en noviembre de 2006, la agrupación lanzó sus bases programáticas en la ciudad de Temuco. Éstas construyeron un programa que, con algunas variaciones posteriores, sentó los cimientos de gran parte de la política que llevaron a cabo desde entonces.
Algunos de los cambios que debieron introducir en su programa político y en sus bases programáticas estaban en directa relación con el camino que siguieron para inscribir y legalizar el partido. La organización se presentó en tres oportunidades ante el Servel para intentar constituirse de manera legal.
El primer intento de constitución legal como partido comenzó en 2007. La inscripción fue rechazada por la utilización en su declaración de principios y estatutos de terminología que fue considerada como inapropiada por el Servel y que exigió cambios al respecto. En concreto, condenó el perfil autonomista de la organización, cuestionó el uso de los conceptos de autonomía, de Wallmapu, la bandera nacional mapuche, así como el uso del mapudungún, su lengua, en los documentos entregados (Naguil, 2016).
El 18 de noviembre de 2010, el Wallmapuwen comenzó una segunda campaña de legalización con algunos de los miembros originales junto con nuevos militantes. Esta vez sí lograron pasar la primera barrera exigida por la ley. Posteriormente, la resolución O-N.° 3.073 del Servel publicó en el Diario Oficial, el 17 de diciembre del mismo año, un extracto de la escritura de constitución del Wallmapuwen, por lo que pasó a considerarse un “partido en formación”. A partir de entonces empieza el plazo legal para la consecución de las firmas exigidas por la Ley de Partidos. En esta ocasión no fueron capaces de alcanzar los umbrales de apoyo que imponía por entonces la ley. Por lo tanto, ese intento fue rechazado “de conformidad con los artículos 7 y 12 de la Ley N.º 18.603, Orgánica Constitucional de Partidos Políticos”15 y caducó su inscripción en julio de 2011. Este proceso hizo patente la dificultad de la conformación legal de un partido de raíz mapuche. Los altos costes notariales y de traslados, sumados a la imposibilidad material de conseguir las firmas necesarias en tres regiones contiguas evidenciaban barreras institucionales complicadas de sortear.
A finales de 2015, el Wallmapuwen comenzó un nuevo intento tendiente a su legalización, que esta vez lograría su inscripción. Se constituyó como partido político en la región de la Araucanía a partir del 2 de junio de 2016.16 Esta tercera campaña se dio en el marco de nuevas reglas que facilitaron la concreción del resultado esperado. De hecho, la organización logró reunir las firmas requeridas y presentó ante el servicio electoral, a fines de abril de 2015, 1 167 personas afiliadas a la organización17 (poco más de las 925 requeridas). Sin embargo, al año siguiente la ley volvió a cambiar, y mantuvo el guarismo de 0.25%, pero instauró nuevamente la necesidad de legalizarse en tres regiones contiguas o en ocho en lo nacional. Como resultado, el 26 de abril de 2017 el Servel comunicó la disolución de seis partidos, uno de éstos fue el Wallmapuwen.
El análisis de este proceso permite destacar los factores que demoraron y aún complican la legalización del partido mapuche. En general, las condiciones institucionales estructurales de este proceso de creación y legalización, entre 2005 y 2015, se han mantenido prácticamente constantes. En términos poblacionales, el mapuche sigue siendo el pueblo indígena con mayor presencia en Chile, pero, a la vez, continúa siendo una minoría étnica en todo el país, con la excepción de algunas comunas de la región de la Araucanía. A la Ley Indígena de 1993 se sumó la ratificación en 2008 del Convenio 169 de la OIT, que a partir de septiembre de 2009 pasó a formar parte del ordenamiento jurídico interno, y que implicó, entre otras cosas, la necesidad del Estado de realizar consultas previas o el aumento cuantitativo de la judicialización de conflictos entre indígenas y privados. Sin embargo, no incidió en la legalización del Wallmapuwen o en la presencia de indígenas en cargos de representación. Es importante añadir que, entrado en el siglo XXI, el Estado chileno sigue sin reconocer constitucionalmente a sus pueblos indígenas, a pesar de ser un reclamo histórica de las distintas organizaciones indígenas. De la misma forma, tampoco ha sido satisfecha la exigencia histórica de las cuotas para representantes indígenas, demanda de la que hay evidencia ya a comienzos del siglo XX.
Otro de los factores mencionados por la literatura que facilitaría la constitución de partidos étnicos son las reformas descentralizadoras. Pese al reciente establecimiento de elecciones directas para los Core y al debate sobre la elección del gobernador regional, Chile continúa siendo un Estado muy centralizado. En caso de que se avance en la instauración de un gobernador regional electo directamente, será importante seguir el proceso para evaluar si esta apertura opera en el sentido esperado por la literatura.
Como se mencionó, hay reformas institucionales llevadas a cabo en 2015 que incidieron en la apertura del entorno político y coadyuvaron a la emergencia de nuevos partidos, entre éstos el Wallmapuwen. Así, los requerimientos formales para la constitución de partidos políticos se flexibilizaron, lo que influyó en el surgimiento de muchas nuevas formaciones. Esta modificación acabó, al menos de manera temporal, con las dos grandes barreras que impedían su legalización, por lo que logró por fin constituirse legalmente y participar en las elecciones municipales de 2016.
Por otra parte, el análisis al interior del movimiento mapuche permite vislumbrar tensiones que pudieron haber complicado el camino hacia la legalización. Por ejemplo, al examinar la relación con otras organizaciones mapuche o su vinculación y trabajo conjunto, se observa que ha sido compleja. Por una parte, hay relaciones cercanas con entidades tanto mapuche como chilenas, pero, por otra, se registran resistencias dentro del movimiento.
En este sentido se inscriben declaraciones como las de Aucan Huilcaman, dirigente del Consejo de Todas las Tierras, que afirmó, cuando nacía el nuevo partido, que esta experiencia reproducía una manera de colonialismo interno.18 En una posición similar, la Coordinadora Arauko Malleco (CAM), a través de José Llanquilef, planteó que identificaban el Wallmapuwen como un “ente sistémico” creado por “autoproclamados intelectuales mapuche” que sólo tenía por objeto captar apoyo electoral y obtener cargos, siendo ésta, a su entender, una “lógica absolutamente occidental”.19 El discurso de la CAM hacia el Wallmapuwen y otras formas de participación a través de lo institucional se mantiene crítico, aunque parece haberse matizado con el tiempo. Recientemente, el actual vocero de la organización, Héctor Llaitul, ha sugerido en diversas apariciones públicas que, como CAM, no comparten esta forma de participación, pero que la encuentran legítima como una forma más de lucha del pueblo mapuche. Por ejemplo, afirmaba en 2012: “Con Wallmapuwen se podría decir que coincidimos en algunos planteamientos autonomistas, pero no en el cómo”.20
El académico José Marimán (2014, p. 86) agrega a estos factores las disputas internas que los han mantenido paralizados sin lograr sus objetivos, y agrega que algunos de sus fundadores se han marginado o han comenzado a participar en otras organizaciones sin dejar mayor legado a quienes los han sucedido.
El Wallmapuwen tardó diez años en ser reconocido y se convirtió en el primer partido étnico registrado y autorizado para participar en elecciones en la historia de Chile. A pesar de las complicaciones mencionadas y su posterior fracaso para legalizarse en tres regiones contiguas, resulta relevante en nuestro análisis observar que la organización ha pervivido, no sólo simbólicamente, sino con activa participación en política. Conserva una aspiración electoral y una militancia activa, organiza actividades de discusión y aprendizaje, campañas -como la de la legalización del mapudungún- y, por cierto, mediante alianzas con otras organizaciones tanto mapuche como chilenas. En el siguiente apartado profundizaremos en estas y otras formas de actuación colectiva del Wallmapuwen durante el periodo en que no fue reconocido por la institucionalidad electoral chilena.
III. El trabajo político de un partido no reconocido institucionalmente
En esta sección analizaremos la praxis del Wallmapuwen antes de su reconocimiento legal. Aunque hemos considerado la participación política convencional como diferenciada de otras manifestaciones políticas, no es sencillo desagregar estas expresiones de participación. Son concomitantes y, por tanto, no es posible entender lo convencional sin la contribución de lo movimental o lo contencioso. A continuación, nos centraremos en dos aspectos que ofrecerán la posibilidad de visualizar nuestro argumento, a saber, voluntad de poder y de participación; y discurso y propuestas concretas autonómicas.
Voluntad de poder y de participación
Desde su inicio, el Wallmapuwen ha optado por la búsqueda de poder, lo cual sienta una diferencia clara con otras organizaciones del movimiento mapuche, especialmente desde 1990. Ya en su declaración de principios de 2005, se señalaba la necesidad de participar en elecciones como estrategia de la organización y para la búsqueda de poder como horizonte al expandir los límites de la cultura política mapuche. En el punto 4 del acápite de Principios Políticos se planteaba que
el partido al que aspiramos debe nacer con una clara voluntad de alcanzar el poder político que le permita no sólo llevar adelante su proyecto político, sino resolver también los múltiples problemas que hoy experimenta nuestro pueblo y la población chilena del País Mapuche”.21
Lo señalado evidencia dos ideas fundantes del partido: por una parte, la búsqueda de poder como objetivo político y, por otra, que éste no se logra sin la participación o apoyo de la población no indígena de la región. Ambos planteamientos son cualitativamente diferentes a lo que había predominado hasta entonces en el seno del movimiento.
A pesar de no ser reconocido como partido entre 2005 y 2015, se buscó el poder como independientes o apoyando a algún candidato que se presentara como representante de otro partido. La primera vez que participaron electoralmente fue en 2008 con candidaturas independientes. En la elección municipal de 2012 formaron parte de las listas del entonces recientemente creado Partido Progresista (PRO), y obtuvieron representación en las comunas de Galvarino, Puerto Saavedra y Lonquimay.22
Una vez constituido como partido y de manera concordante con este ideario de obtención de poder, el partido se embarcó a apoyar a un candidato a representante en el consejo de la Corporación Nacional Indígena (CONADI), José Millalen, quien obtuvo la primera mayoría en la región y se convirtió en consejero CONADI representante del pueblo mapuche. Las elecciones municipales de octubre de 2016 marcaron un hito, pues fue la primera ocasión en que el Wallmapuwen concurrió a unas elecciones legalmente constituido como partido político en la región de la Araucanía (la participación de un partido étnico fue algo inédito también en la historia de Chile).
El nuevo estatus de partido político legalmente constituido ofreció al Wallmapuwen la posibilidad de participar en igualdad de condiciones con los otros partidos nacionales. Esto se evidenció en las palabras de América Painemal, candidata a concejala en la comuna de Chol Chol, quien afirmaba en una red social: “Hoy estoy postulando como candidata a concejala por la Comuna de Chol Chol por el partido Autonomista Mapuche Wallmapuwen. Ahora vamos con un caballo propio y con nuestras ideas que emergen de las comunidades y organizaciones… Amulepe!!”.23 En esas elecciones el Wallmapuwen presentó 34 candidatos a concejales y un candidato a alcalde en Puerto Saavedra. Esto representa un aumento cualitativo y cuantitativo respecto a la elección municipal anterior, donde no podía presentarse como Wallmapuwen y debía postular sus candidaturas bajo otras siglas o como candidatos independientes. Asimismo, en esta oportunidad se reeditó la alianza con PRO, con el nombre de “Yo Marco por el Cambio”, integrada además por Democracia Regional y el Frente Regionalista y Popular.
Esta estrategia del Wallmapuwen es concordante con la idea de no estar aislados del resto de la sociedad del Wallmapu. Parte del ideario del partido es que los miembros del Wallmapuwen no pueden posicionarse desde una actitud excluyente, por el contrario, hay conciencia de pertenecer a una sociedad plural en la que deben acumular fuerzas. Por eso se vuelve necesario, para lograr los objetivos del partido, contribuir a la articulación de los diferentes sectores de la sociedad mapuche y además trabajar en conjunto con la sociedad y organizaciones de la sociedad civil “chilena” de la región. Esta tradición de pactos y alianzas en el marco del movimiento mapuche en general, y respecto al partido Wallmapuwen en específico, ha sido caracterizada como de pragmatismo político (Tricot, V., 2013). No obstante el contexto o resultados pretéritos, las organizaciones mapuche han participado en diálogos, negociaciones, pactos o alianzas, es decir, en instancias que puedan coadyuvar a la consecución de sus demandas, reclamaciones que, como veremos, han asumido características más políticas en las últimas décadas.
Discurso y propuestas concretas autonómicas
La estrategia de construcción de un instrumento político diferencia al Wallmapuwen de otras organizaciones mapuche que son parte del movimiento. Este instrumento no se limita exclusivamente a la participación electoral, es además un “instrumento para la implantación de un proyecto político global”, un proyecto que implica contribuir a generar un Estado plurinacional, plurilingüe, multicultural y respetuoso de la autodeterminación de las distintas nacionalidades que lo integran.24 Como partido autonómico, el Wallmapuwen desarrolla un discurso y una praxis consecuentes con estos lineamientos.
Uno de los avances más interesantes del movimiento mapuche son los conceptos que, a pesar de su complejidad, se han asentado en el ideario común de los militantes. A las demandas frecuentes se agregan elementos de derecho a la autodeterminación y a la autonomía, y se transita “de reivindicaciones fundamentalmente economicistas y culturalistas hacia demandas de índole política” (Tricot, V., 2013, p. 329). Es posible identificar cierto consenso en cuanto a estos marcos interpretativos articulados en torno a un fuerte lenguaje nacional con conceptos como nación mapuche, territorio o país mapuche, autonomía y autodeterminación (Naguil, 2013). En general, la autodeterminación para los pueblos indígenas es respetuosa de las fronteras estatales contemporáneas y se expresa como demanda de autonomía dentro del Estado (Aparicio, 2009). Ésta se entiende de manera sencilla como la posibilidad y capacidad de decidir sobre las cosas que les competen, pero teniendo además un carácter relacional, un proceso construido a través de relaciones, interacciones comunitarias, la manera de relacionarse con la naturaleza, el territorio, los recursos, las formas de organización, entre otras (Martínez, 2018).
Éste es también el caso del Wallmapuwen, que se definió a sí mismo como “de ideología de izquierda, democrática, nacionalista mapuche, autonomista y laica”.25 La autonomía es parte medular del discurso, pero también tiene manifestaciones concretas en los distintos documentos elaborados por el partido. El cambio sustantivo radica en asumir una actitud proactiva en cuanto a la reconstrucción del país mapuche, la cual se manifiesta en este actuar político dispuesto a asumir responsabilidades y pasar de lo reivindicativo a lo propositivo. Las diversas propuestas y campañas que se han desarrollado en los últimos lustros por parte de los militantes dan cuenta de esta voluntad.
La difusión de la idea de autonomía es uno de los logros de los movimientos indígenas latinoamericanos (Pairican Padilla, 2014) y en concordancia con ello, el Wallmapuwen plantea propuestas para el “país mapuche”, al que definen como la región de la Araucanía más algunas comunas circundantes. En este sentido plantea, por ejemplo, una manifestación tangible de la autonomía, a saber: la concreción de lo que han llamado Estatuto de Autonomía o de Autogobierno para Wallmapu. Esta idea ha sido parte de las propuestas desde su concepción como partido político y continúa siendo relevante en su ideario. En una declaración pública de 2016, plantean como partido la necesidad de un “estatuto de autogobierno para una nueva región”.
La idea no es nueva, ya había sido planteada a inicios de la década de 1990 por el Centro de Estudios y Documentación Mapuche Liwen (J. Marimán, 2012). Sin embargo, el Wallmapuwen lo ha hecho parte de sus propuestas políticas. Se puede agregar que entre sus principales objetivos encontramos: un Estado plurinacional, plurilingüe, descentralizado y con un estatuto de autonomía para lo que llaman el país mapuche.
Desde esta perspectiva se entiende también el trabajo de largo aliento que se hace desde el Wallmapuwen en lo referente a lograr la oficialización del mapudungún en la región. El Movimiento por la Oficialización del Mapuzugun es una campaña de la cual el partido ha sido protagonista junto con otras organizaciones del movimiento mapuche como la Femae-Estudiantes Wajmapu, la Inarumen Mapuzugun Wallmapu Mew (Academia Nacional de la Lengua Mapuche) o la Comunidad de Historia Mapuche, entre otras.
También podemos encontrar, además de propuestas elaboradas desde el partido, el cobro del impuesto territorial a las empresas forestales instaladas en el Wallmapu; la creación de radios comunitarias en mapudungún; el cambio de nombre de calles y de plazas que ofenden la memoria histórica mapuche; la reforma a la Ley Orgánica de Municipalidades, presupuestos participativos y plebiscitos comunales; rendición permanente de cuentas; creación de nuevas comunas en el Wallmapu; apoyo a la recuperación de tierras usurpadas, entre otras.26
En definitiva, se trata de una propuesta omnicomprensiva que visualiza una macrorregión autónoma en el sur del país, o Wallmapu, una construcción basada en los territorios mapuche históricos, pero con mirada de futuro, una visión que sea compartida con “todos los habitantes del Wallmapu que vivan, respeten y valoren el territorio, el pueblo con el cual se convive y la lengua que se hable”.27
Lo anterior muestra diversas formas de aproximarse a lo político desde lo convencional, de una actuación proactiva y muchas veces con un horizonte o praxis autonómicas. Como se ha evidenciado, lo convencional es consustancial al movimiento, y estas expresiones políticas representan una estrategia, un repertorio más.
Consideraciones finales: la necesidad de una nueva definición de partido étnico
El trabajo realizado muestra cómo operan en este caso concreto los factores causales identificados en la literatura comparada. Las dificultades para la conformación legal de esta organización tuvieron como resultado que su inscripción en el registro electoral se concretara de manera tardía (y breve) respecto al resto de América Latina. Aunque hemos hablado tanto de factores internos como externos, es claro que las trabas institucionales han tenido un papel preponderante en este proceso. El que la alteración de la legislación sobre partidos políticos de fines de 2015 haya tenido como consecuencia casi inmediata la legalización del partido habla por sí mismo, y sin desatender otros factores complementarios, como la cultura política indígena, el clientelismo, el racismo o la relación de dominación de parte del Estado hacia los indígenas.
Pese a haber sido una reforma institucional mínima, se convirtió en incentivo claro para la conformación de muchas nuevas organizaciones políticas y en una ventana de oportunidad que el Wallmapuwen supo aprovechar y evidenció el peso de estos factores. Es decir, la apertura del sistema institucional chileno, que a su vez debe entenderse en el marco de una intensa movilización social en que los mapuche han tenido un papel sustantivo, pautó las condiciones institucionales que permitieron finalmente la legalización y oficialización del partido político Wallmapuwen. La preexistencia y el trabajo acumulado previo de la organización son factores que explican también la rapidez de su legalización una vez que ésta fue modificada. Pese a que lo expuesto se alinea con la teoría de partidos étnicos, el interés de estudiar este caso se origina en la convicción de que analizar sólo casos exitosos invisibiliza dinámicas políticas relevantes en Chile y América Latina.
La actividad política del partido Wallmapuwen da cuenta de que, incluso sin ser reconocidas legalmente, las organizaciones políticas étnicas pueden realizar una diversidad de acciones de relevancia. En este caso, se han visto distintas actividades que demuestran la constante y diversa acción política del Wallmapuwen: desarrollo discursivo, propuestas y acciones colectivas, participación en elecciones de forma independiente o en alianzas. Concluir que las organizaciones partidarias no reconocidas legalmente pueden participar políticamente de manera sostenida y constante nos impulsa a sostener que es necesario modificar la definición tradicional de partido étnico. En consecuencia, proponemos una adaptación al concepto de partido étnico planteado por Van Cott (2005), para incluir casos como el del Wallmapuwen y entender un partido étnico como:
una organización en la cual discurso y práctica sean concordantes con demandas indígenas, donde gran parte de sus líderes y miembros se identifiquen con un grupo étnico en particular, y que cuente con una clara voluntad de participar políticamente por medios institucionales y procesos electorales, ya sea como partido propio o en alianza con otras organizaciones en caso de no contar con reconocimiento formal.
Vinculado a los factores internos que han dificultado la legalización del partido, debemos reflexionar sobre su lugar dentro del movimiento mapuche. A pesar de las tensiones y la falta de reconocimiento que en algunos casos se da entre actores sociales y politicos mapuche, es posible concebir que la utilización de política convencional e institucional ha sido y es parte de las estrategias en el marco de este movimiento. Una mirada histórica y de la realidad actual permite concebir la inserción en la arena política institucional como parte constitutiva del movimiento mapuche. El Wallmapuwen aparece desde este punto de vista como un continuador de esta tradición política. Las fronteras entre el mundo político y social suelen ser porosas, y parece factible hipotetizar que lo son aún más en el caso de aquellos grupos que han sido sistemáticamente excluidos de los espacios de decisión política.
