1. Un marco conceptual para clasificar, evaluar y comparar modelos previsionales

La naturaleza distributiva (principios distributivo, de solidaridad y equidad) de las estrategias y programas de pensiones no contributivas se proyecta en al menos tres dimensiones que guían mi análisis: la distribución de derechos, de recursos y de riesgos; que, en términos empíricos, básicamente se trata de cobertura, montos y financiamiento. Retomando la propuesta analítica de ^{Arza (2006}, ²⁰⁰⁹), en este apartado desarrollo conceptualmente cada una de estas dimensiones.

1.1 Distribución de derechos

El análisis comparado de los regímenes de bienestar destaca diferentes fundamentos considerados como “legítimos” para la asignación de derechos y beneficios en diversos contextos nacionales (^{Esping-Andersen, 2000}; ^{Titmuss, 1981}). Ya sea como derecho universal, mérito individual, logro colectivo o como una red de seguridad ante la privación económica, estos fundamentos a menudo implican determinado arreglo institucional que produce ciertos resultados distributivos (^{Arza, 2006: 4}). En términos empíricos, estos modelos se proyectan en la definición y carácter que adquiere la cobertura de estas estrategias y programas.

Los modelos de beneficio universal se estructuraron a partir del principio de ciudadanía y ofrecieron beneficios básicos para todos sin considerar ingresos previos, contribuciones o trayectorias laborales, por lo que tienen un alto grado de desmercantilización (^{Barba, 2005: 31}; ^{Di Costa, 2014: 112}). Los modelos contributivos vincularon el acceso a las prestaciones previsionales a las contribuciones y a los expedientes laborales personales. En este caso domina el principio contributivo con poco potencial desmercantilizador (^{Arza, 2006: 4}; ^{Di Costa, 2014: 112}). Por otra parte, en el modelo residual o liberal la distribución de derechos se fundamenta en el principio de necesidad y no en las contribuciones y trayectorias laborales, por lo que los beneficios suelen ser escasos, focalizados, sujetos a prueba de medios y tienen un alto carácter estratificador (^{Barba, 2005: 31}). Como señala ^{Arza (2006: 4)}, en cada uno de estos modelos subyace un principio de inclusión económica, ya sea de ciudadanía, contributivo, de estatus o necesidad, que a su vez define a los sujetos de la atención del Estado.

1.2. Distribución de recursos

La forma en que se distribuyen los recursos suele estar determinada por la asociación entre el financiamiento y los beneficios individuales o, en otras palaras, en la fórmula con la que se calculan los beneficios. Hay al menos cuatro modelos⁶ de distribución de recursos (residual, plano, proporcional y actuarial) que reflejan qué tanto de lo recaudado durante la etapa activa del trabajador es devuelto durante el periodo pasivo (^{Arza, 2006: 4}). Empíricamente es posible identificar hacia qué modelo se orientan los programas a partir del análisis de la estructura de los beneficios que ofrecen.

El modelo residual de distribución está relacionado con la distribución de derechos basada en prueba de medios y guiada por el principio de necesidad. El nivel de beneficios depende de los ingresos de los individuos durante su retiro y no de contribuciones previas. Además, suelen ser prestaciones mínimas y relativamente uniformes, orientadas en gran medida a prevenir la pobreza. La mayoría de los programas de pensiones no contributivas se suman a este modelo (^{Bertranou et al., 2002: 15}; ^{Aguila, Mejía, Pérez-Arce y Rivera, 2013: 2}; ^{Oliveri, 2016: 129}). Sin embargo, como se verá, en algunos casos también están en tensión con la lógica plana y proporcional de distribución de recursos.

El modelo plano de distribución de recursos también desvincula el nivel de beneficios de las contribuciones previas y en su lugar se establece una misma ayuda para todos los adultos mayores; además, tampoco depende de los ingresos de los individuos durante su retiro. Debido a que los que ganan más en su etapa activa contribuyen más, al establecerse un mismo nivel de beneficio para todos durante la etapa pasiva, el modelo plano tiene un gran potencial redistributivo y suele estar guiado por el principio de solidaridad (^{Arza, 2006: 6}; ^{Di Costa, 2014: 103-104}).

El modelo proporcional de distribución de recursos sí establece cierto vínculo entre contribuciones y beneficios, aunque no de manera estricta. Las contribuciones y beneficios se basan en los ingresos; sin embargo, las autoridades determinan distintos niveles de beneficios. Este modelo no genera una distribución tan progresiva como el modelo plano, pero aún produce cierta distribución intrageneracional, en especial por el tope a las jubilaciones más altas y porque los que menos aportaron tienen asegurada una pensión mínima. Este tipo de modelo ha sido el más comúnmente adoptado en los sistemas públicos de reparto y suele estar guiado en parte por los principios de equivalencia⁷y solidaridad (^{Arza, 2006: 6}; ^{Di Costa, 2014: 103-104}).

Finalmente, el modelo actuarial de distribución de recursos establece un fuerte vínculo entre contribuciones y beneficios. Es el que comúnmente se ha adoptado en los esquemas privados de capitalización individual (por lo que no abundaremos sobre él) y está fuertemente guiado por el principio de equivalencia (^{Mesa-Lago, 2005: 36}).

1.3 Distribución de riesgos

Las contingencias de la vida cuyas probabilidades y daños pueden estimarse han sido gestionadas -de maneras diversas en contextos nacionales y épocas específicas- principalmente a través de la familia o el individuo, el mercado o el Estado. La enfermedad, la vejez y la viudez, entre otros riesgos, se vuelven “sociales” cuando distintos mecanismos e instituciones (el Estado de bienestar de forma más amplia o la política social de manera particular) permiten su gestión y reparten sus efectos y costos entre un colectivo de individuos “solidarios” (^{Esping-Andersen, 2000: 50}; ^{Castel, 2003: 77}). Esta socialización de los riesgos obedece al reconocimiento de que, en una sociedad compleja, las contingencias de la vida se originan más allá de la voluntad del individuo, quien no debería ser el único responsable de sus consecuencias (^{Arza, 2006: 8}).

Los sistemas previsionales son uno de los mecanismos que permiten la gestión social del riesgo al distribuir los recursos entre generaciones y entre individuos en cada generación con la finalidad de cubrir el riesgo de pobreza en la vejez. Los modelos previsionales se diferencian en función de los riesgos que enfrentan relacionados con el grado de cobertura que ofrecen para enfrentar esos riesgos. En general, los modelos previsionales universales ofrecen mayor cobertura de riesgo, pues permiten transferir recursos de individuos y generaciones con “bajo riesgo” a aquellos con “alto riesgo”. Al no establecer un fuerte vínculo entre contribuciones y beneficios individuales, el riesgo de que algunos trabajadores no contribuyan lo suficiente al retiro es cubierto por quienes tienen un riesgo menor (por ejemplo, trayectorias laborales más estables). En los modelos más individualistas no hay una cobertura de riesgo entre trabajadores con diferentes trayectorias laborales o niveles de ingreso, ni tampoco entre generaciones. Si un individuo es incapaz de acumular lo suficiente para el retiro, tiene que asumir individualmente los costos (^{Arza, 2006: 9-10}; ^{Di Costa, 2014: 104}).

Sin embargo, los modelos individualistas de cobertura del riesgo enfrentan dificultades para legitimarse si no pueden justificar su autofinanciamiento, es decir, si quienes se benefician no son quienes han pagado completamente para financiar el sistema. A menudo la población en su conjunto financia un sistema previsional que sólo beneficia a algunos trabajadores (básicamente los formales y los de mayores ingresos), por lo que hay una distribución de carácter regresivo (^{Arza, 2009: 375}). Así, para identificar empíricamente la amplitud de la cobertura de riesgo, hay que considerar la magnitud de los recursos fiscales comprometidos y las fuentes de financiamiento.

2. Distribución de derechos: de la cobertura universal a la focalización

En Argentina, Bolivia y México los sistemas previsionales (y la seguridad social en general) se inclinaron en cierta medida por el modelo contributivo; sin embargo, no lograron una amplia cobertura (con excepción de Argentina, aunque desde la década de 1990 mostró una tendencia a la baja) (^{Arza y Chahbenderian, 2014}). Así, los que quedaron excluidos de este modelo fueron a menudo los trabajadores de menores ingresos (e informales) y las mujeres (que suelen tener trayectorias fragmentadas) (^{Di Costa, 2014}).

Las reformas de los años noventa, que establecieron esquemas privados de capitalización individual, se plantearon como un conjunto de mecanismos e incentivos que, en teoría, aumentaría el número de contribuyentes. Sin embargo, la cobertura previsional continuó siendo baja y desigualmente distribuida (^{Damián, 2016: 158}). Además, con excepción de Bolivia, ni en Argentina ni en México se prestó atención para incluir a los trabajadores pobres e informales, y en general poco se hizo para extender las pensiones no contributivas a esta población en el contexto de las reformas. Así, en Argentina la cobertura pasó de cerca de 78% en 1992 a 68% en 2003, en Bolivia de 11.7% en 1994 a 9.7% en 2003;⁸ por el contrario, en México los beneficiarios aumentaron de 16.6% en 1992 a 18.7% en 2002 (cuadro 1)⁹ (^{Rofman y Oliveri, 2011a: 42, 143}; ^{Mesa-Lagos y Ossio, 2013: 111}).

La cobertura previsional contributiva estaba, además, desigualmente distribuida entre los diferentes estratos sociales. Por ejemplo, en 2004 en Argentina, 41% de los adultos mayores del primer quintil estaba cubierto, en contraste con 77% del quintil 5. En Bolivia la distribución era aún más desigual, pues en 2005 sólo 0.12% de los adultos mayores del primer quintil tenía cobertura, contra 51.8% del quintil 5; mientras, en México, en 2006 sólo 3.8% perteneciente al primer quintil tenía una pensión contributiva, en contraste con 38% del quintil 5 (véase el cuadro 2) (^{Rofman y Oliveri, 2011a: 49, 60, 146}).

En los tres casos, el surgimiento de los programas no contributivos se debió parcialmente al reconocimiento de que el esquema contributivo se veía limitado para incorporar a los beneficios de la previsión social a un mayor número de personas en un contexto de pobreza y elevada informalidad en el mercado de trabajo (^{MDS, 2010: 269}; ^{Anses, 2013: 45}; ^{Escobar, Martínez y Mendizábal, 2013: 19}; ^{Sedesol, 2013: 11}). Aunque en los tres casos se siguió de manera general la estrategia de implementar mecanismos no estrictamente contributivos; el principio que guió la distribución de derechos, y por lo tanto el acceso a los beneficios, no fue el mismo.

En 2007, un programa previo llamado Bonosol¹⁰ fue sustituido por la Renta Dignidad de carácter realmente universal, pues eliminaba la restricción de cohorte poblacional, disminuía la edad a 60 años y seguía siendo no contributiva e independiente de los ingresos. Los motivos de su carácter universal fueron la pobreza generalizada, los altos costos administrativos y el estigma creado por la prueba de medios (sobre todo entre los pueblos indígenas). En cuanto a las razones políticas, estuvo la amplia demanda de la población de renacionalizar los recursos naturales y la voluntad del gobierno de redistribuir los ingresos fiscales que generaban a todos los bolivianos (^{Regalsky, 2006}; ^{Chávez y Mokrani, 2007: 109}; Monterrey, 2013: 8; ^{Mesa-Lago y Ossio, 2013: 114-115}). Al ser realmente universal y establecerse como un derecho, la Renta Dignidad se guía en gran medida por el principio de ciudadanía, sigue siendo la única de su tipo en la región y en ejemplo de “un esfuerzo inusualmente ambicioso para proveer beneficios sociales igualitarios en un país muy pobre” (Whitehead en ^{Müller, 2009: 169}).

El Plan de Inclusión Previsional en Argentina evidencia fuertes tensiones entre los principios que guían la distribución de derechos. Desde 2005, el Plan permitió a todos los adultos mayores de 65 años que tuvieran un historial incompleto de aportaciones en el sistema contributivo, regularizarse y tener acceso a una jubilación¹¹ (^{Rofman y Oliveri, 2011b: 16}). A diferencia de moratorias anteriores, en este caso la deuda se descontaba mensualmente de la prestación, mientras que antes la deuda debía ser saldada en su totalidad para recibir el beneficio (^{Di Costa, 2014: 95}). En este sentido, el Plan actuó en la práctica como una política de corte universal, pero de esencia contributiva (^{Cardozo, 2011}; ^{Almonacid, 2013: 241}). Su universalidad estaba dada por la ausencia de prueba de medios y por establecer las facilidades de pago que, en efecto, incrementaron la cobertura a grupos excluidos. Sin embargo, la lógica contributiva siguió presente, no ex ante sino ex post, en tanto la deuda se salda mientras se percibe la prestación (Rofman y Apella, 2013: 78; ^{Alonso y Di Costa, 2015: 45}). Además, el Plan sólo es válido para una cohorte, pues únicamente los aportes anteriores a 1993 pueden ser regularizados.¹² En este sentido, todo parece indicar que el principio contributivo guía la distribución de derechos, aunque con cierta tensión con el principio de ciudadanía.

Desde su creación en 2007, el Programa Pensión para Adultos Mayores (pam) de México focalizó a la población de 70 años y más que vivía en hogares beneficiarios de Oportunidades (ahora Prospera) en las localidades de menos de 5 000 habitantes. En los años siguientes la cobertura se amplió a localidades de mayor tamaño, y en 2012 se implementa la cobertura nacional, pero incorporando el criterio de que los beneficiarios no deben recibir ingresos por concepto de jubilación o pensión de tipo contributivo (o que ésta sea menor a 1 092 pesos); además, en 2013 la edad mínima bajó a 65 años (^{Ortiz, Barrera, De Haro, Méndez et al., 2015: 29}; ^{Damián, 2016: 161}). Sin embargo, en los hechos las reglas de operación del programa dan prioridad a los beneficiarios de la Cruzada Nacional contra el Hambre y de Prospera (^{Sedesol, 2015}; ^{Damián, 2016: 161}). Así, a diferencia de los programas de Argentina y Bolivia, el pam es focalizado, pues establece una prueba de ingresos para la elegibilidad de los beneficiarios y se da prioridad a grupos de mayor vulnerabilidad (ya focalizados por otros programas sociales). En este sentido, puede decirse que el principio de necesidad es el que guía al pam en la distribución de derechos (véase el cuadro 3).

Más allá de las diferencias en los principios que guían la distribución de derechos, en los tres casos se ha observado una considerable ampliación de la cobertura de la población adulta mayor. Así, el Plan de Inclusión Previsional cubre a 57% de los adultos de 65 años o más (y 90% en conjunto con el esquema contributivo), la Renta Dignidad ha permitido cubrir a 100% de los adultos mayores de 60 años, mientras en México el Programa Pensión para Adultos Mayores cubre a cerca de 54% de los adultos de 65 o más (^{Oliveri, 2016: 130}; ^{INEGI, 2010}; ^{Anses, 2013}). En términos absolutos, en 2013 el Plan de Inclusión previsional cubría a 2.5 millones de adultos, la Renta Dignidad a 850 000 y el pam de México a 4.8 millones (cuadro 4).

Por la naturaleza no contributiva o parcialmente contributiva de estos programas, los grupos de más bajos ingresos, informales y mujeres, fueron los más beneficiados. En el caso de Argentina se ha verificado que los principales beneficiarios del Plan de Inclusión fueron las mujeres, que representan 75% de los beneficiarios,¹³ las personas menores de 70 años (incremento de 32 puntos porcentuales-p.p.), las personas con bajo nivel educativo (27 p.p.) y las ubicadas en el primer quintil de ingreso (47 p.p.) (^{Di Costa, 2014; 100}; ^{Alonso y Di Costa, 2015: 52-53}). En Bolivia se ha señalado que cerca de 57% de los beneficiarios son pobres, y que de ellos 79% vive en zonas rurales. Del total de beneficiarios, 84% nunca había recibido una pensión y 54% son mujeres (^{UAPE, 2010}; ²⁰¹²). En el caso de México, ^{Damián (2016: 165-166)} destaca que cerca de 90% de los beneficiarios del pam son pobres, con un sesgo favorable a los considerados indigentes (38.9% del total de beneficiarios). Además, cerca de 60% de los beneficiarios son mujeres, lo que contrasta con su situación en el esquema contributivo (donde sólo son 36.5%).

3. Distribución de recursos: de la subsistencia a mantener el consumo

En Argentina, desde la década de 1990, los beneficios del sistema previsional no recibieron ajustes, de hecho, la crisis de la convertibilidad en 2001 provocó una abrupta caída de su poder adquisitivo. Sin embargo, después de la crisis, las primeras medidas políticas se orientaron a incrementar la jubilación mínima, que aumentó nominalmente 250% (mientras que los beneficios promedio lo hicieron en 97%) y, en términos reales, 80%, entre 2003 y 2007 (^{Anses, 2013: 130}; ^{Calabria et al., 2012: 300}; ^{Di Costa, 2014: 96}). Es a partir del Plan de Inclusión en 2005 cuando los nuevos beneficiarios (en su mayoría con una jubilación mínima) se verían favorecidos con dichos incrementos. Estas medidas permitieron disminuir la vinculación entre aportes y beneficios y llevaron “al sistema a una situación cercana a la de un beneficio uniforme para todos los participantes” (^{Rofman y Oliveri, 2011b: 15}), de tal forma que en 2007 la jubilación mínima era ya 80% de la jubilación promedio.¹⁴ Además, desde 2006 todas las prestaciones se incrementaron,¹⁵ y en 2008 se establecieron por ley dos aumentos por año para toda la escala de beneficios (^{Di Costa, 2014: 96}).

En Bolivia, los beneficios ofrecidos por los programas de pensiones no contributivas han sido en general bastante modestos. El Bonosol ofrecía US$20 mensuales en 1997, mientras que el programa que lo sustituyó en 1998 (Bolivida) ofreció prestaciones aún más bajas (US$6 mensuales).¹⁶ Por su parte la Renta Dignidad incrementó los beneficios en 27% en 2008 y en 35% en 2013 (^{Mesa-Lago y Ossio, 2013: 130}; ^{Mesa-Lago, 2013: 192}; ^{Müller, 2009: 166}). Lo relevante de la Renta Dignidad es que, a pesar de su carácter universal (y quizá debido a ello), los beneficios para quienes perciben una pensión contributiva son sólo 75% de los beneficios que reciben quienes no tienen otro ingreso. El argumento es que dicha reducción actúa como mecanismo de focalización, por lo que los recursos se destinan en mayor medida a la población más pobre (^{Müller, 2009: 169}). Aunque los beneficios siguen siendo muy bajos, pues representa sólo 10.8% de la pensión contributiva promedio, son la única fuente de ingresos para la mitad de los pobres (^{Mesa-Lago, 2013: 192}). Esto pareciera indicar que la fijación de los montos se basa en gran medida en el principio de necesidad, pues se destinan mayores recursos a los más vulnerables y porque sólo están destinados a prevenir la pobreza. Sin embargo, como quienes reciben una pensión contributiva también se benefician, puede decirse que hay cierta tensión con el principio de equivalencia.

Al igual que en Bolivia, el Programa Pensión para Adultos Mayores de México (pam) brinda beneficios modestos, los cuales, de hecho, no tuvieron cambios durante seis años (con una suma promedio mensual de US$39). Sin embargo, a diferencia de Argentina y Bolivia, en México los aumentos de estos beneficios fueron muy bajos, pues sólo se incrementaron 5% en 2012 y 10% en 2013, de tal forma que para 2014 el beneficio de la pam sólo era de 9.5% del promedio de las pensiones contributivas (^{Damián, 2016: 165}). Por otra parte, la inamovilidad de los montos, aunada a la depreciación del peso frente al dólar, han hecho que su valor en dólares sea incluso menor en 2015 que el de la Renta Dignidad de Bolivia, y sea una novena parte de la pensión mínima de Argentina (cuadro 5).

A pesar de que estos programas son un esfuerzo por incluir a la población anteriormente descartada de los esquemas de pensiones contributivas, los beneficios otorgados en Bolivia y México siguen siendo inferiores a la línea de pobreza extrema de 2.5 dólares por día a paridad de poder adquisitivo, mientras que en Argentina son superiores a la línea de pobreza moderada (^{Oliveri, 2016: 131}). Esto se debe en gran medida a que las pensiones no contributivas a menudo se orientan a prevenir la pobreza (como se plantea en el modelo residual de distribución de recursos, esquema que siguen Bolivia y México) y no a sustituir los ingresos o a mantener un nivel de consumo previo (como se plantea en el modelo proporcional, al que se inclina Argentina) (^{Di Costa, 2014}). De los tres casos, Argentina es el que mejor sustituye el salario, por lo que cerca de 85% de los adultos mayores puede retirarse del mercado de trabajo, en contraste con Bolivia y México, donde cerca de 50 y 37%,¹⁷ respectivamente, complementa sus ingresos mediante su participación laboral (^{Oliveri, 2016: 136}; ^{Damián, 2016: 168}).

Por último, se debe destacar que, aun siendo uno de los países más pobres de América Latina, Bolivia tiene la única pensión de corte universalista de la región y otorga un beneficio mayor al de México, tanto como porcentaje de la pensión contributiva promedio a paridad de poder de compra, o como porcentaje del pib per cápita (véase cuadro 6). El caso de Argentina es relevante porque la determinación de los beneficios no sólo considera los efectos redistributivos, sino también los efectos sobre la demanda agregada (^{Amico, 2013}). Si bien el Plan de Inclusión se orientó en una primera etapa a aumentar la cobertura (y por tanto la masa de consumidores), la recuperación de los beneficios elevó la capacidad de consumo. En este sentido, la política salarial y las transferencias son funcionales para un proyecto económico impulsado por el mercado interno, a diferencia del caso mexicano (orientado al mercado externo) o el boliviano (en cierta medida centrado en la exportación de bienes primarios) (^{Anses, 2013: 17}).

4. Distribución del riesgo: de la responsabilidad colectiva a la responsabilidad individual

Como señalamos, antes de las reformas que implantaron esquemas de corte más individualista en los años de 1990, los sistemas previsionales ya presentaban déficits financieros que eran cubiertos tanto por los afiliados como por la población en general. Las reformas neoliberales no solucionaron este problema y, de hecho, en los casos de Argentina y Bolivia los costos de transición fueron muy elevados y tuvieron que ser cubiertos a partir de impuestos generales (^{Mesa-Lago y Ossio, 2013: 114-115}; ^{Damián, 2016: 158}).

En general, los programas de pensiones no contributivas son una forma de distribuir los riesgos entre aquellos que por distintas razones no pudieron contribuir (o no lo hicieron de forma suficiente) y aquellos en una mejor posición en el mercado de trabajo durante su vida activa. Estos esquemas asumen formas diferenciadas de financiamiento que suponen distintos modelos de solidaridad y distribución del riesgo. Algunos lo hacen principalmente a través de impuestos generales (como en México), de impuestos específicos (como en Bolivia) o del mismo fondo del esquema contributivo (como en Argentina) (^{Müller, 2009: 164}; ^{Di Costa, 2014: 97}; ^{FIAP, 2011: 8}).

En Argentina, desde hace más de tres décadas, el sistema contributivo no ha logrado autofinanciarse, lo que se agravó con la reforma que lo privatizó parcialmente en 1994 y con la crisis del mercado de trabajo (desempleo, informalidad y empleo precario), por lo que desde finales del siglo pasado una porción significativa del déficit del sistema ha sido financiado mediante impuestos generales¹⁸ que sólo benefician a los ya incluidos (^{Di Costa, 2014: 109}; ^{Anses, 2013: 60}). Sin embargo, en la etapa que se inicia en 2003, se establece un quiebre con dicha pauta de distribución del riesgo. En primer lugar se produce una expansión de la cobertura mediante el Plan de Inclusión Previsional en 2005, que permitió la incorporación de adultos mayores que durante su etapa activa fueron informales, desempleados o amas de casa, y además se produjo la nacionalización de las cuentas individuales y la eliminación del sistema previsional privado, lo que supuso volver al régimen de reparto y de administración pública¹⁹ (^{Arza, 2009: 383}; ^{Busquets y Pose, 2016: 107}). Esto último se orientó a restablecer el pacto intergeneracional en el que los trabajadores activos contribuyen al mantenimiento del sistema y a financiar los beneficios de los pasivos. Por otro lado, se procuró recomponer la solidaridad intrageneracional a través del parcial aplanamiento de las jubilaciones, orientado a “atenuar en la edad pasiva las diferencias de ingresos existentes entre los trabajadores activos” (^{Anses, 2013: 67}).

En Bolivia la reforma privatizadora de 1997 exacerbó los efectos antisolidarios del sistema previsional, principalmente al financiar mediante impuestos al consumo la cobertura de unos cuantos pensionados, con claros efectos regresivos (^{Mesa-Lago y Ossio, 2013: 114-115}). En este sentido, el Bonosol actuó como mecanismo de compensación con carácter más solidario, aunque su financiamiento provenía sobre todo de la privatización de empresas públicas. Sin embargo, desde 2008, la Renta Dignidad se financia en gran medida con fondos específicos provenientes de la renta de hidrocarburos, en el contexto del proyecto de renacionalización emprendido por el presidente Morales (^{Müller, 2009: 164}; ^{Oliveri, 2016: 133}). Como señala ^{Müller (2009: 169)}, el que la Renta Dignidad se sufrague con recursos destinados originalmente a educación, salud, infraestructura y en general al “desarrollo productivo”, implica un importante cambio en la perspectiva del gobierno en términos de justicia social y de obligación con los adultos mayores. Además, en 2010 Bolivia se convirtió en el segundo país en la región en renacionalizar los fondos individuales y privados, y reinstaló el sistema público de reparto con carácter más solidario (^{Busquets y Pose, 2016: 108}; ^{Mesa-Lago y Ossio, 2013: 124}).

En México el sistema previsional contributivo depende, crecientemente, de recursos provenientes del gobierno federal (hasta 10% del presupuesto anual) (^{CIEP, 2014}). Sin embargo, como señalamos, sólo cerca de 30% de la población adulta mayor cuenta con una pensión contributiva, por lo que se reproduce el patrón de distribución esencialmente regresivo en el que una porción significativa de la población financia a un pequeño sector ya cubierto. En el caso del pam, su financiamiento es a través de recursos federales e impuestos de afectación general, que en el contexto de América Latina han demostrado tener un efecto regresivo en la distribución del ingreso (^{Di Costa, 2014: 109}). A contracorriente de Argentina y Bolivia, México agudizó el desmantelamiento del esquema público de reparto al establecer la capitalización total y cuentas individuales en el issste en 2007, por lo que el sistema previsional en su conjunto ha avanzado y profundizado la individualización del riesgo (véase el cuadro 7).

Estos programas no sólo difieren en las fuentes principales de financiamiento y el modelo de solidaridad subyacente, también lo hacen en la cuantía de los recursos que se les destinan. Para el caso de Argentina, se estima que los beneficios otorgados por el Plan de Inclusión Previsional involucraron un gasto de alrededor de 2.43% del pib en 2012, mientras que en Bolivia la Renta Dignidad representó cerca de 0.98%, y en México, 0.13% (^{Arza y Chahbenderian, 2014}; ^{Oliveri, 2016: 133}).

Así se evidencia que el país que menos destina a su programa de pensiones no contributivas, como porcentaje del pib, es México, lo que contrasta fuertemente con Argentina y Bolivia, cuyo presupuesto es 18.5 y 7.5 veces mayor, respectivamente (véase cuadro 8). Esto muestra las distintas prioridades de los gobiernos y las obligaciones que se plantean con la población previamente excluida de la seguridad social tradicional. Además, da cuenta de hasta dónde llega la voluntad política para establecer esquemas previsionales más solidarios, o si, por el contrario, se promueven esquemas individualistas no solidarios con el fin de evitar lo que consideran distorsiones y “desincentivos” en los mercados laborales (^{Mesa-Lago y Ossio, 2013: 135-136}; ^{Villagómez y Sierra, 2014: 840}).

5. Conclusiones

En Argentina, Bolivia y México, el surgimiento de los programas no contributivos se debió parcialmente al reconocimiento de los límites del esquema contributivo para incorporar a los beneficios de la previsión social a un mayor número de personas excluidas del sistema tradicional de seguridad social. Aunque en los tres casos se siguió de manera general la estrategia de implementar mecanismos no estrictamente contributivos, el análisis nos ha permitido apreciar que estos programas difieren tanto en los principios que los guían como en su impacto distributivo. Sin embargo, también se debe señalar que si bien cada caso se inclina hacia un modelo guiado por un principio de distribución de derechos o un modelo de distribución de recursos, ubicarlos en una posición u otra sólo tiene una función heurística (la de ilustrar y entender diversos esquemas previsionales), pues, como se aprecia, hay tensiones y contradicciones.

En cuanto a los principios que guiaron la distribución de derechos de las estrategias de pensiones no contributivas, en Bolivia predominó el principio de ciudadanía, en Argentina el contributivo y en México el de necesidad. Sin embargo, en los tres casos se ha observado una considerable ampliación de la cobertura de la población adulta mayor. Con estas estrategias, Argentina ha logrado llegar a 57% de adultos mayores, Bolivia a 100% y México a cerca de 54%. La naturaleza no contributiva (o parcialmente contributiva) de estas estrategias ha significado un importante avance para llegar a los grupos de más bajos ingresos, informales y mujeres, que han sido históricamente excluidos de los esquemas tradicionales de previsión social.

El que en un caso la distribución de derechos esté guiada en gran medida por el principio de ciudadanía tiene diversas implicaciones. Así, al establecer el beneficio previsional como un derecho universal exigible, se incide tanto en la magnitud del presupuesto asignado como en la garantía de continuidad del programa o estrategia. En Bolivia, donde la Renta Dignidad se ha establecido como un derecho, el gobierno realiza un esfuerzo mayor en términos presupuestarios -en comparación con México- para financiar su programa, aun siendo uno de los países más pobres de la región.

En cuanto a la distribución de recursos de los esquemas de pensiones no contributivas, Bolivia y México se inclinan más a un modelo residual de distribución, en tanto se orientan a prevenir la pobreza y no a sustituir los ingresos o mantener un nivel de consumo previo, como ocurre en el caso de Argentina. En este último caso, la distribución de recursos se inclina a un modelo proporcional, pues sustituye de mejor forma al salario, al permitir que cerca de 85% de los adultos mayores se retire del mercado de trabajo, en contraste con 50 y 37% de Bolivia y México, respectivamente.

En cuanto a la distribución del riesgo, Argentina y Bolivia son los únicos países de la región que han renacionalizado los fondos individuales y reinstalado el sistema público de reparto de carácter más solidario. Mientras tanto, México agudizó el desmantelamiento del esquema público de reparto al establecer la capitalización total y cuentas individuales con la reforma al issste de 2007, por lo que el sistema previsional en su conjunto ha avanzado y profundizado la individualización del riesgo. Además, mientras en Argentina y Bolivia las pensiones no contributivas son administradas por un Sistema Integral de Pensiones, en México el pam lo gestiona la dependencia encargada de la política asistencial (Sedesol), lo que ha incrementado la fragmentación del sistema previsional y evidenciado una menor solidaridad entre los insiders y outsiders (^{Esping-Andersen, 2000: 160}).

En Argentina la incorporación de los beneficiarios del Plan de Inclusión al esquema previsional contributivo evitó la segmentación institucional entre las destinadas a los pobres e informales y los trabajadores formales. Además, el virtual aplanamiento de la escala de beneficios evitó una mayor estratificación, es decir, la diferenciación del tipo y calidad de los beneficios y, por tanto, atenuó en la edad pasiva las diferencias de ingresos entre los trabajadores activos (^{Di Costa, 2014: 26}; ^{Alonso y Di Costa, 2015}). En Bolivia, el establecimiento de la Renta Dignidad como derecho universal permitió afirmar la igualdad de estatus entre los sujetos sociales que lo portan y, en el caso particular de la población indígena, evitó la estigmatización asociada a las políticas focalizadas. Sin embargo, al igual que en México, se mantuvo la diferencia en la calidad de los beneficios entre los dos esquema con la finalidad de mantener los incentivos a la afiliación al esquema contributivo (^{Mesa-Lago y Ossio, 2013: 114-115}).

Finalmente, consideramos que los casos de Argentina, Bolivia y México son relevantes porque no sólo difieren en las estrategias adoptadas, sino también en las trayectorias institucionales de sus regímenes de bienestar, y con ello en los niveles previos de cobertura, rango de beneficios, condiciones de acceso, etc. Y aunque este trabajo no pretende identificar relaciones causales, los resultados pueden contribuir a posteriores investigaciones orientadas a controlar variables para explicar las diferencias de resultados en las estrategias de pensiones no contributivas.