Análisis DBGIR 2006²

El conglomerado obtenido del DBGIR 2006 muestra una incipiente estrategia de gestión fundamentada en los procesos más básicos: recolección, transporte, tratamiento y disposición final (sitios controlados y pepena (Figura 2)). Dejando como códigos emergentes o sin interacciones los procesos encaminados a la separación, valorización y almacenamiento.

Fuente: Elaboración propia, software MAXQDA.

Figura 2 Conglomerado obtenido del DGBIR 2006. 

Es importante señalar que en prólogo del DBGIR 2006, se pone en evidencia el no contar con una política nacional en el tema de residuos así como la carencia de indicadores o bien encontrar que los existentes no se encontraban adecuadamente sustentados. De esta forma, el DBGIR 2006 se elaboró a partir de fuentes documentales o directas, pues no se contaba con una metodología que permitiera trabajos de campo (muestreos), ni de revisión de datos en las fuentes generadoras, o con la infraestructura disponible para el manejo de residuos en el país (^{Avedoy 2006}). Así pues, el diagnóstico fue elaborado con el objetivo de dar cumplimiento a la LGPGIR promulgada en 2003. Ya que previamente no existía algún documento o esfuerzo para realizar un análisis sobre la generación y manejo de los residuos sólidos en el territorio nacional.

De esta forma, la Semarnat llevo a cabo la elaboración del DBGIR con dos propósitos: 1) dar cumplimiento a lo establecido en la LGPGIR, y, 2) proporcionar información para establecer las políticas y los instrumentos necesarios para el manejo de los residuos en todas sus categorías (^{Avedoy 2006}). De acuerdo con ^{Galván et al. (2008)}, a partir de este ejercicio, se pretendía cumplir con acuerdos internacionales y metas clave; fortaleciendo el marco legal y sentando las bases de un sistema de gestión integral de los residuos sólidos (GIRS) (^{Galván et al. 2008}).

En términos generales, se puede decir que este documento fue elaborado como etapa preliminar para la integración de un DBGIR (^{Avedoy 2006}), donde se comenzaron a vincular temas de desarrollo institucional, política integral para el manejo de los residuos, modificación y fortalecimiento del marco legal, así como mejorar e implementar un sistema de información, a partir de lo cual se plantearon acciones y escenarios a corto, mediano y largo plazo (Cuadro 3), que permitirían evaluar el impacto y eficiencia de los programas implementados para la GIRS.

En concordancia con lo mencionado por ^{Cejudo (2008)}, las decisiones sobre políticas públicas, además de una selección de metas e instrumentos de evaluación, llevan emparejado la construcción de significados expresados en un discurso, el cual busca incidir en la implementación de las políticas, por los actores que habrán de llevarlas a cabo; siendo esto, de acuerdo con ^{Avedoy (2006)} y ^{Galván et al. (2008)}, el principal objetivo de la elaboración del DBGIR 2006.

Análisis DBGIR 2012

En este diagnóstico, se observa una mayor complejidad de interacciones entre los códigos (Figura 3); el conglomerado manifiesta una base de procesos similar al diagnóstico 2006, sin embargo, las interacciones secundarias de los 4 procesos básicos (recolección, transporte, tratamiento y disposición final) son una muestra de las variaciones en las políticas públicas sobre el manejo de los residuos. Se abordan, además, temas transversales y emergentes (representados por los puntos azules y verdes, respectivamente), principalmente encaminados al tratamiento, acopio, valorización energética y material de los residuos; así como la disposición final en sitios controlados, rellenos sanitarios y tiraderos a cielo abierto.

Fuente: Elaboración propia, software MAXQDA.

Figura 3 Conglomerado obtenido del DGBIR 2012. 

El clúster del DBGIR 2012 refleja el discurso sobre un manejo integral de los RSU ideal, presentado en el Programa Nacional para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos 2009-2012 (^{Semarnat 2009}); como resultado del DBGIR 2006 y del documento Política y estrategia para la prevención y gestión integral de los residuos en México (^{Semarnat 2007}), se establecen las bases para el diseño de las políticas públicas y otros instrumentos de gestión. Proyectando, de este modo, una política ambiental con base en el fomento de cambio de hábitos de consumo y producción (^{Jiménez 2017})

Con base en lo anterior, en el diagnóstico 2012 se puede observar la inclusión de temas emergentes como: gestión de residuos en situación de riesgo y desastre, cambio climático y residuos, desarrollo científico y tecnológico, educación y capacitación, sistema de información nacional para la gestión integral de los residuos, las tres erres (reducir, reciclar, reutilizar), ciclo de vida, entre otros. Temas que un par de años atrás sé habían incorporado en el Diario Oficial de la Unión Europea ((DOUE) C 115, mayo 9, 2008), además de tocar como un asunto fundamental y relevante el cumplimiento de tratados internacionales (^{INECC-Semarnat 2012}).

En este sentido, la Semarnat estableció metodologías con la finalidad de validar los indicadores de generación de residuos (volumen de generación, muestreo de residuos, etc.) con base en los indicadores propuestos por la ^{OCDE (2004)} y bajo la asesoría de la Agencia Alemana para el Desarrollo (GIZ) (^{INECC-Semarnat 2012}). Sin embargo, aunque las políticas públicas nacionales intentaban mantenerse actualizadas en concordancia con las políticas y tratados internacionales, no se concretaban las acciones derivadas de dichas actualizaciones (^{Jiménez 2017}).

Como se destaca en el diagnóstico 2012, si bien se contó para su elaboración con los datos provenientes de los programas establecidos para la prevención y gestión integral de los residuos de entidades federativas y municipios, como de los censos realizados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y, en algunos casos, de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), los datos no coincidían entre las fuentes, lo cual evidenció que una metodología armonizada seguía siendo una tarea pendiente (^{INECC-Semarnat 2012}).

Sin embargo, el DBGIR 2012 contiene avances significativos con respecto al realizado en 2006, al considerar las metas planteadas a corto y mediano plazo (Cuadro 3). Pues se cumplió con la actualización del marco legal y el establecimiento de la normatividad oficial mexicana (NOM) en términos de residuos, lo cual permitió legislar y regular los residuos sólidos. En materia financiera se fortaleció el sector mediante la designación de un presupuesto para el programa de fomento al manejo y la gestión integral de los RSU en el país, a través del financiamiento de estudios o programas de prevención y gestión integral y proyectos para incrementar la capacidad instalada para la recolección, el aprovechamiento y la disposición final (^{Coneval 2015}).

Al no contar con indicadores de impacto que evidenciaran el avance logrado en la implementación de los planes y programas de manejo de residuos sólidos, se puede decir que los avances más significativos se dan en materia de gestión y no tanto en la operatividad de los programas. En consecuencia, tampoco se estableció una línea base que sirviera como guía para la toma de decisiones en la elaboración de nuevos planes y programas para la GIRS.

^{Jiménez (2017)}, quién realiza un análisis en términos cuantitativos de la GIRSU, al considerar los DBGIR 2006 y 2012, señala que la gestión de residuos es una tarea pendiente por la condición deficitaria en términos de infraestructura y por la implementación del modelo de sustentabilidad por las diferencias territoriales que existen en el país.

Análisis DBGIR 2020

Por último, en el análisis del DBGIR 2020 se observa un clúster indicando otro cambio en la matriz de interacciones, incorporando la valorización como un código que actualmente tiene un peso mayor dentro de los procesos de gestión de residuos sólidos (Figura 4). Lo anterior, debido a que incluye procesos de separación, pepena y acopio, que hacen referencia, principalmente, a material inorgánico, como plástico, metal, vidrio, entre otros, y a una valorización mediante tratamientos biológicos para la obtención de energía o materiales que provienen de la materia orgánica.

Fuente: Elaboración propia, software MAXQDA.

Figura 4 Conglomerado obtenido del DBGIR 2020. 

En la misma Figura 4, se puede observar un clúster aislado que contempla el transporte como un eje correlacionado con la recolección, clasificación y separación selectiva y diferenciada de los residuos. Así, el clúster de valorización y el de transporte se visualizan separados, sin embargo, al integrar los procedimientos identificados por el color verde, se puede inferir que para poder realizar una valorización de los residuos ya sean orgánicos o inorgánicos, primero se debe realizar un transporte con una separación selectiva que permita dirigir los residuos al proceso correspondiente. Estos resultados sugieren que se ha logrado consolidar una gestión integral de los residuos; no obstante, en el análisis global de los documentos, se observa que el discurso prevalece (65%) sobre las acciones (35%).

El predominio del discurso sobre las acciones tiene fundamento en las modificaciones en materia de legislación (como, por ejemplo, la Ley General de Cambio Climático), así como en la firma de tratados internacionales (por caso, el Convenio de Minamata) durante el periodo 2012-2018.

Se logran avances significativos en las políticas públicas y en los instrumentos aplicables en materia de gestión integrada de los residuos sólidos. Así, la LGPGIR sufre modificaciones en sus artículos 7, 10 y 96. Los dos primeros artículos presentan modificaciones en relación con la gobernanza de cada entidad federativa, otorgándoles la libertad para coordinarse con sus municipios a fin de formular e implementar un sistema de gestión de residuos; mientras que el artículo 96, se enfoca en el fortalecimiento del manejo, valorización y disposición final de los residuos (^{LGPGIR 2021}).

De tal forma, el DBGIR 2020 refleja los alcances a 18 años de la publicación de la LGPGIR y muestra la situación que presenta nuestro país en términos de generación y manejo de los residuos a nivel nacional. En este sentido, al hacer un balance en relación con las acciones planeadas a largo plazo en el DBGIR 2006, se puede decir que en materia de legislación los cambios fueron significativos (podemos mencionar que 23 de los 32 estados de la república mexicana tienen una Ley Estatal en Materia de Residuos); hubo consecución de los acuerdos internacionales, así como la incorporación de conceptos (termovalorización, tratamiento por esterilización, valorización y vulnerabilidad, coprocesamiento e incineración de residuos). No obstante, aun cuando las leyes estatales no son específicas en relación con residuos, pues se acogen dentro de leyes ambientales y/o de equilibrio ecológico, por lo general, en algunos programas solo son enunciativas. Además, de los 23 estados que sí cuentan con disposiciones estatales, tres no han realizado reforma alguna desde el año de su publicación (^{Semarnat 2020}).

Estas acciones dejan claro que el sistema jurídico en materia de residuos sigue avanzado, sin embargo, aún no es eficiente y eficaz. Considerando que hay estados sin leyes al respecto, y que algunos no han realizado reformas o actualizaciones, es necesario unificar criterios y delimitar claramente las funciones que corresponden a cada órgano de la administración pública, así como integrar y sistematizar las atribuciones y funciones. De esta forma se facilitará su conocimiento y entendimiento, tanto para los funcionarios públicos como para los gobernados, así como su reglamentación adecuada y, en última instancia, su aplicación efectiva (^{Semarnat 2020}).

Esta problemática no es exclusiva de nuestro país, Toledo-Cervantes y Quintero-Castellanos (2022) mencionan que en países menos desarrollados, la inapropiada gestión de los RSU se debe al distanciamiento existente entre su administración pública y la sociedad; como por ejemplo, en los costos de operación u objetivos mal elaborados, en la insuficiencia en la cobertura de la recolección y en el tratamiento de los RSU, entre otros.

Categorías de análisis en los DBGIR

Al realizar una matriz de codificación del contenido en cada uno de los diagnósticos básicos (Figura 5). Podemos observar que en el DBGIR 2006 se destacan los códigos de transporte, clasificación y tratamiento de los residuos sólidos, en contraste con el diagnóstico del 2012, donde se observa una mayor representatividad de los procesos involucrados en la GIRS, como lo es la recolección, acopio, separación, valorización energética y disposición final en rellenos sanitarios, sitios controlados y tiraderos a cielo abierto. Por último, en el documento publicado en año 2020, la matriz muestra una mayor representatividad para los procesos de acopio, pepena, tratamientos físicos, biológicos y valorización energética.

* O no controlados.

Fuente: Elaboración propia.

Figura 5 Interrelación conceptual de los elementos básicos presentados en los DBGIR de los residuos sólidos urbanos. 

La relatividad diacrónica encontrada en los tres documentos refleja los cambios en las políticas públicas a lo largo de los periodos analizados. Particularmente a partir del 2003, donde se ratifica la participación de México en el Convenio de Estocolmo, generando la promulgación de la LGPGIR en ese mismo año (^{Peña et al. 2011}).

La incorporación de nuevos conceptos al discurso de los DBGIR es la forma en que las políticas públicas han buscado construir vínculos entre las acciones de los individuos y el modo en que la sociedad moldea dichas acciones, con la finalidad de crear significados compartidos que se vuelvan estructuras estables (instituciones u organizaciones) legítimas y con sentido (^{Cejudo 2008}).

Los diagnósticos básicos son, aparentemente, el último eslabón donde se evidencian las acciones que México lleva a cabo en cuanto al manejo integral de residuos sólidos. Además, son la base para ejecutar las actualizaciones y modificaciones de las leyes nacionales, en concordancia con los tratados internacionales, bilaterales y multilaterales firmados.

Al respecto, ^{Tello-Espinoza (2018)} menciona que en el continente americano existe la confusión sobre qué se hace primero si la ley o los planes nacionales de manejo de residuos. A manera de crítica, indica que se sabe que es de la Ley de la que se desprenden los planes nacionales, pero cuando un país, por razones políticas, considera que no es el momento de hacer una ley, debe contar por lo menos con un plan nacional, pues es de ahí de donde estos marcan las pautas para establecer las reglas para poder definir una política nacional.

El hecho de que en México exista evidencia de que primero se ha escrito la ley y posteriormente los planes de manejo y por último el DBGIR indica que a lo largo del tiempo se ha tenido claridad en cuanto a la política nacional alineada con los compromisos internacionales contraídos y sus modificaciones, así como con la toma de decisiones y estrategias para el manejo de los residuos sólidos urbanos.

Semejanzas y diferencias entre los DBGIR

Los resultados de los tres documentos muestran el concepto de gestión integral de los residuos, en dos sentidos: el primero con un argumento discursivo conceptual enfocado a las formas institucionales y legales en que se debe aplicar la gestión, y, el segundo encaminado a las acciones realizadas en cada periodo que presenta el diagnóstico (Figura 6).

Fuente: Elaboración propia, software MAXQDA.

Figura 6 Conglomerado obtenido del DGBIR 2020. 

En la Figura 6, podemos ver que en los tres diagnósticos predomina el discurso de la gestión de los residuos sobre la acción. Particularmente, en 2012 es donde se observa que el contenido se centra en el argumento discursivo (75%) enfocado en la normatividad, el marco legislativo vigente y sus modificaciones. Si bien en los diagnósticos 2006 y 2020, el porcentaje del discurso es menor (62 y 63.8%, respectivamente), es evidente que las acciones concretas para la gestión integral de los residuos sólidos que se realizan en México predominan como una alusión a lo que se debería hacer, cómo se debería hacer y por qué se debería hacer, y no tanto a lo que se hace para el cumplimiento de los objetivos planteados en el PNPGIR.

Lo anterior puede ser una consecuencia o reflejo del enfoque con el que se ha establecido la gestión de los residuos en México. ^{Armijo et al. (2011)} mencionan que la LGPGIR adoptó, desde su publicación, un enfoque preventivo, fundamentado en el principio de responsabilidad común diferenciada, de todos los sectores que generan y gestionan los residuos. Ocasionando, con lo anterior, una gestión enfocada más al discurso y no a la acción concreta. Otra probable causa puede estar derivada de las modificaciones de los artículos 7 y 96 de la LGPGIR en el año 2013, donde se otorga a cada entidad federativa la libertad para coordinarse con sus municipios, con el propósito de formular e implementar dentro de su circunscripción territorial un sistema de gestión integral de residuos. Esta modificación pretendía otorgar autonomía tanto a entidades federativas, como a municipios para realizar y ejecutar sus propios sistemas de GIRS, sin embargo, más que estandarizar los procedimientos, dicha modificación a la ley generó una brecha tan grande como la misma diversidad, cultural, social y económica de nuestro país.

Hoy en día se identifican dos escenarios principales: uno compuesto por programas estatales actualizados, funcionales encaminados a la acción (como el Programa de Gestión Integral de Residuos Sólidos para la CDMX, 2021-2025; ^{Secretaría del Medio Ambiente de la CDMX-Sedema 2021}), y, un segundo, a nivel municipal, donde existen casos que no cuentan con un plan para la GIRS que resulta en una falta: i) de planeación estratégica, ii) de un presupuesto equitativo a nivel federal, estatal y municipal, y, iii) de continuidad de los programas ambientales y de insuficiente infraestructura municipal (^{Romero-Cuero et al. 2016}).

La desigualdad social imperante en nuestro continente, también se ve reflejada en la gestión de los residuos sólidos: la visión gubernamental que cambia cada tres años a nivel municipal, las prioridades en su plan de desarrollo y el ajustado presupuesto son algunos de los factores que van delegando la gestión a un tema de orden secundario en algunos casos y, en otros, colocan al municipio a la vanguardia (^{Tello-Espinoza 2018}). Ante dicho escenario, nos encontramos con serias deficiencias, no solo en instrumentos de política pública, sino también de infraestructura y ejecución de planes y programas para la GIRSU en los tres niveles de gobierno.

Es evidente que la aplicación y cumplimiento del marco legal y regulatorio de la GIRSU, definido por las instituciones nacionales y los acuerdos internacionales, condicionan el éxito o fracaso en una ciudad, región o país; no solo en México, sino en toda América Latina (^{Ojeda 2018}) e incluso en países como Estados Unidos (^{Foster y Repa 2002}) y Corea (^{Seung-Joon 2020}).

La gestión de residuos requiere instrumentos de política, arreglos institucionales, capacidades e interacciones de las partes interesadas; donde se asegure que los objetivos estratégicos se cumplan en todo el sistema de gestión y no solo en los relacionados con las políticas e instituciones, sino también con la selección de tecnología, la subvención y la estructura de gestión (^{Sharp et al. 2105}).

En este sentido, el ejercicio de análisis de conglomerados de datos cuantitativos permite tener una comprensión más profunda de la realidad, a partir de la codificación y conceptualización de categorías que dimensionan el comportamiento de las variables y sus relaciones mediante tipologías de similitud. Tal como lo menciona ^{Páramo (2015)}, una forma de aproximarse a la realidad de un tema poco abordado es mediante un proceso inductivo que sirva como punto de partida para el desarrollo de una teoría sobre un fenómeno.

Así, a partir de la matriz de similitud de los diagnósticos, podemos establecer que existe una mayor semejanza entre los informes de los años 2006 y 2020 (75%), mientras que entre los diagnósticos 2006 y 2012 solo se comparte un 50% del contenido entre los códigos seleccionados. Esta observación longitudinal indica que para el 2020 se retoman conceptos, procesos y acciones encaminadas a una mejor gestión, prevaleciendo, en el diagnóstico 2012, el discurso sobre la acción, que bien puede correlacionarse con el establecimiento de nuevas políticas públicas, las cuales se reflejan en las modificaciones que tuvo la legislación en este periodo.

^{Kundell y Ruffer (2002)} mencionan que la planificación de la GIRS se vuelve cada vez más importante, pues a medida que la complejidad de las necesidades de gestión se expanden, las herramientas y procedimientos para abordar estas necesidades requieren una mayor sofisticación y aumenta la competencia. Lo cual puede explicar el porqué de la semejanza entre los diagnósticos 2006 y 2020.

Cuando se redactó el DBGIR 2006, no se contaba con una política nacional sobre cómo integrar de forma clara todas las categorías de residuos y de precisar las prioridades a seguir en cada caso. Por lo cual, dicho instrumento fue un modelo a seguir donde, como se mencionó anteriormente, predomina el discurso de una GIRS ideal.

De acuerdo con lo observado, en el DBGIR 2012, el principal objetivo fue actualizar la información referente al manejo de residuos sólidos urbanos, residuos de manejo especial, residuos de petróleo, residuos de la minería y residuos peligrosos. Asimismo, también se consideraron temas transversales y emergentes: gestión de residuos en situación de riesgo y desastre, cambio climático y residuos, desarrollo científico y tecnológico, educación y capacitación, sistema de información nacional para la gestión integral de los residuos, 3r’s³ y ciclo de vida, organismos operadores descentralizados y cumplimiento de convenios internacionales que, por su importancia, son considerados como relevantes (DBGIR 2012).

Sin embargo, ^{Jiménez (2017)} señala que en el DBGIR 2012, la tarea de la gestión integral, tanto en términos cuantitativos como de estrategia de política pública, continúa pendiente por la condición deficitaria en términos de infraestructura y por implementación del llamado modelo de sustentabilidad de los residuos.

Por otra parte, las semejanzas entre los DBGIR 2006 y 2020 pueden ser consecuencia de intentar retomar las acciones que, por un lado, cumplen con los parámetros “ideales” para la GIRS, al menos en el discurso y, por otro, adecuarse a las exigencias en la complejidad de la generación de nuevos residuos sólidos (dada la ineficacia en el sistema de gestión de residuos implementado a partir del Plan de Gestión de Residuos Sólidos (^{DOF 2003})).

Avances y cumplimiento de los planes

En el DBGIR 2006, se establecieron acciones encaminadas a la gestión integrada de los residuos sólidos con acciones concretas que habían de efectuarse en el corto, mediano y largo plazo: desde la actualización del marco legal, formación de profesionales, fortalecimiento de finanzas y elaboración de políticas, que se pueden categorizar como acciones de gestión; hasta la aplicación de tecnologías propias y adecuadas para la infraestructura, así como su construcción y mantenimiento.

Los avances en materia de gestión (la parte discursiva) han ido avanzando de manera gradual, aunque no a la velocidad que los cambios en el paradigma de la GIRS lo demandan; sin embargo, toda la parte operativa que se refiere a acciones concretas sigue siendo un tema pendiente, así como la evaluación del impacto que tienen las políticas y programas públicos en la reducción y manejo de los residuos sólidos urbanos.

El conjunto de acciones dinámicas derivadas de los acuerdos y tratados internacionales permite la adaptabilidad de las necesidades presentes; en este sentido, la LGPGIR se ha actualizado de manera continua, a partir de su aprobación y hasta el 2018, con un total de 67 modificaciones; asimismo, cada periodo de modificación se puede interrelacionar con acciones globales.

Debido a esta adaptación, los análisis muestran un cambio sincrónico entre las políticas públicas, los programas nacionales y los diagnósticos, así como la incorporación de nuevos conceptos; otorgando las bases metodológicas y de normatividad para una ejecución de los planes eficiente y alineadamente para el cumplimiento de los objetivos de la GIRS.

Sin embargo, como muchas veces ocurre con las leyes en nuestro país, la falta de aplicabilidad y sanciones por parte de las autoridades genera que dichos planes y programas se queden en un discurso alusivo a las formas en que se debería hacer y en una mínima ejecución en lo que se está haciendo.

Es evidente que la evolución y trayectoria de las políticas públicas en materia de gestión integrada de los residuos sólidos en México se encuentran ligadas a la firma de tratados y convenios internacionales (Cuadro 4). No obstante, estas no deben concebirse solo como documentos con listados de actividades y asignaciones presupuestales, pues en sentido estricto representan la consolidación de la función del Estado y el vínculo entre el gobierno y la ciudadanía (^{Torres-Melo y Santander 2013, 15}).

Es pertinente reflexionar sobre los tiempos de ejecución de la legislación, desde que se crea o modifica la ley, hasta que se puede aplicar en los diversos órdenes de gobierno; en ese sentido, el análisis de los DBGIR refleja cierta asincronía entre la evolución de los conceptos básicos para la gestión de los residuos y la legislación vigente. Lo cual causa que en el diagnóstico predomine el discurso sobre la acción.

Indudablemente, el paradigma sobre la GIRS se encuentra en un constante cambio, con la incorporación de nuevos conceptos, enfoques y necesidades. La generación de residuos aumenta, tanto en volumen como en composición; la incorporación de nuevos materiales y tecnologías a los productos de uso cotidiano exige una evolución de la gestión de los residuos, que difícilmente puede legislarse con instrumentos poco dinámicos en materia jurídica y legislativa.

El proceso legislativo para realizar un cambio o inclusión de un artículo dentro de una ley tarda en promedio 3 años, y la elaboración de los DBGIR, 6 años. En consecuencia, los planes de manejo federal, estatal y municipal creados a partir de los diagnósticos contienen elementos poco funcionales e incluso obsoletos.

Por ejemplo, la inclusión de conceptos como reducir, reciclar y reutilizar (3r’s) se mencionan en el diagnostico 2006, como una política orientada a cambiar patrones culturales en la sociedad, retomándose para 2012 como una de las estrategias para la minimización y valorización de los residuos; mientras que en el 2008, la directiva del parlamento europeo realiza una revisión del régimen jurídico de los residuos, modificando conceptos clave como residuos, subproductos, reciclado, recuperación, valorización y eliminación, además de introducir un enfoque que considera no solo la fase de residuo sino todo el ciclo de vida de los productos y materiales (DOUE-C 115, mayo 9, 2008).

Es evidente el desfase con respecto a nuestros instrumentos de legislación y gestión, pues el término de valorización material se incluye hasta el DBGIR 2020 cuando el concepto de ciclo de vida de los residuos es considerado como parte de los principios rectores en la visión nacional hacia una gestión sustentable: cero residuos, cuyo objetivo es: transformar el esquema tradicional del manejo de los residuos en un modelo de economía circular, para el aprovechamiento racional de los recursos naturales y favorecer el desarrollo sustentable en el país (^{Semarnat 2020}).

Papel del discurso en gestión de los residuos sólidos

Las políticas públicas son construidas a partir de la identificación de problemas, la revisión exhaustiva de alternativas y la decisión informada; cada política pública está moldeada por las instituciones, el entorno organizacional, el marco legal, las condiciones políticas y económicas y los valores sociales en juego, sin embargo, existe un elemento que merece atención especial: el discurso (^{Cejudo 2008}).

Desde el momento en que el hombre dejó de considerar los residuos como antiestéticos o molestos y se convirtieron en peligrosos para la salud, ha habido tres momentos históricos que han generado un cambio normativo, valorativo y cultural: primero, la promulgación del Solid Waste Disposal Act (1965) por el Congreso de Estados Unidos, el cual destacó la importancia de la generación de desechos y su carácter cambiante en la composición, como elementos fundamentales de la problemática y, al mismo tiempo, reconoció la incapacidad de los métodos de la época para hacerle frente; en segundo lugar, como producto del movimiento ecologista internacional, el cual hizo aparición en 1970 con el Día de la Tierra, celebrado en Estados Unidos; y, finalmente, con la celebración de la primera conferencia internacional sobre el medio ambiente: la Cumbre de la Tierra de Estocolmo en 1972, en la cual se alertó sobre la importancia de los problemas ambientales globales (^{Jiménez 2017}).

De manera particular en México, la firma del Convenio de Estocolmo en 1972 y su ratificación en 2001 han sido detonantes para la promulgación de leyes y el establecimiento de políticas públicas para atender el problema de la generación de residuos sólidos urbanos.

La presencia del discurso en los tratados, leyes y DBGIR, ha sido un factor para que la GIRS sea un tema en la agenda gubernamental, vinculando acciones concretas de individuos y sociedad para su implementación y evaluación. Surge entonces la pregunta: ¿por qué si metodológicamente la implementación de las políticas públicas ha seguido una metodología constructivista, no se han logrado consolidar dichas políticas y en nuestros programas de gestión sigue prevaleciendo el discurso sobre la acción?

Toledo-Cervantes y Quintero-Castellanos (2022) dividen el análisis de la gestión de los residuos sólidos en una dimensión estratégica metodológica y otra organizacional, quizá si tratamos de entender estas dimensiones sea más fácil responder a la pregunta planteada anteriormente. Desde una perspectiva metodológica, las políticas encaminadas al manejo de los residuos, se ha llevado a cabo de una manera acertada. Sin embargo, se observan diferencias estructurales en la organización gubernamental, principalmente a nivel estatal y municipal, donde cada nivel de gobierno tiene autonomía para ejecutar sus propios sistemas de GIRS.

La desigualdad social imperante también se ve reflejada en la gestión de los residuos sólidos, la visión gubernamental, las prioridades en los planes de desarrollo y el ajustado presupuesto son algunos de los factores que van delegando la gestión a un tema de orden secundario en algunos casos y en otros colocan al municipio a la vanguardia (^{Tello- Espinoza 2018}). En ambos casos se observa que la ejecución de los planes de gestión y políticas públicas es limitada y que los instrumentos son más bien guías teóricas del cómo se debe realizar la GIRS; asimismo, la evolución y generación de los residuos sólidos sobrepasa la capacidad de acción de los planes, lo cual explica la asincronía entre la acción y el discurso, además de evidenciar las deficiencias institucionales por lo cual, aún no se puede resolver el problema de la gestión de los residuos sólidos.

Este fenómeno se repite en aquellos países menos desarrollados, debido a la desorganización y al distanciamiento entre administración pública y sociedad (Toledo-Cervantes y Quintero-Castellanos 2022). La eficiencia operativa de la gestión de residuos sólidos depende de la participación tanto de la municipalidad como de los ciudadanos; para ello es fundamental la participación de las personas, así como su involucración en la toma de decisiones de la sociedad, la sensibilización de las comunidades para alejarlas de la apatía y así poder contribuir en las soluciones (^{Abarca-Guerrero, Lilliana, Maas y Hogland 2013}).

A diferencia en algunos países del primer mundo, se han propuesto mecanismos que tienden a propiciar la producción y el consumo sustentable, esencialmente a través de tres herramientas: los instrumentos económicos, la regulación normativa y la educación en hábitos de consumo sostenible, cuyo objetivo central es minimizar la cantidad de residuos y valorizar los ya generados a través de tres acciones centrales: reducir, recuperar, reciclar (^{Paiva y Perelman 2008}).

En este sentido, el DBGIR 2020 incluye conceptos de separación, tratamiento, transformación y revalorización, con lo cual se pretende que la sociedad y los usuarios visualicen la incorporación de los RSU en un modelo de economía circular y que las políticas públicas favorezcan la participación del sector social y privado en el circuito formal de la revalorización de los residuos. Con lo anterior, se podría establecer una articulación entre las propuestas metodológicas para el manejo de los RSU y la participación institucional, social y privada.