Introducción

La institución consular actual permaneció al margen de los análisis académicos hasta épocas recientes. Si bien se puede encontrar una vasta literatura anterior a esa década, esta versa alrededor de los siglos coloniales y la influencia de los consulados en las relaciones comerciales.¹ Existe también un número considerable de documentos oficiales referentes a directrices de política exterior que, en el caso de México, datan de finales de 1800 y principios de 1900. No obstante, el funcionamiento actual de los consulados empieza a ser estudiado a partir de los noventa, década en la que se registra su importancia, tanto para las relaciones entre los Estados de destino y orgien, como de estos últimos con sus comunidades en el exterior. Asimismo, también se observa el impacto de las acciones consulares en la política exterior entre México y Estados Unidos (^{Torres Mendivil 2014}) y, particularmente, el de la protección consular en la vida individual de los usuarios.

El primer punto importante en esta evolución de los consulados es que han pasado de ser instituciones meramente mercantiles, a ser un genuino punto de encuentro entre los Estados de origen y sus connacionales. La protección dejó de ser entendida como una “actividad rutinaria” (^{Oropeza Zorrilla 2014}) y se convirtió en espacios en donde se llevan a cabo políticas públicas transnacionales, diseñadas por un país, pero ejecutadas y cuyos efectos son observables en otro, y que representan en buena medida el nivel de vínculo e interacción entre los Estados y sus diásporas, compuestas por poblaciones muy heterogéneas y que en diversas ocasiones tienen opiniones negativas sobre el gobierno de sus países de origen. Esto es el caso de diversos países con un alto número de emigrantes y particularmente aquéllos cuya población en el extranjero se encuentra en una situación precaria -ya sea por su estatus de residencia irregular o por sus condiciones de trabajo- como Marruecos, Filipinas e India, entre otros. Estos países han dirigido gran parte de sus esfuerzos económicos y de política exterior para mantener el contacto con sus diásporas y una forma de hacerlo ha sido mediante el refuerzo de la protección brindada por sus consulados (^{Schiavon y Cárdenas 2014}; ^{Okano-Heijmans 2011}).

Debido a las implicaciones políticas y sociales que se juegan en los consulados, la protección consular se ha redefinido a partir de los noventa. Si bien antes se trataba meramente de servicios legales para apoyar a los connacionales (principalmente en casos de deportación), ahora los consulados han desplegado una serie de programas que abarcan la alfabetización, servicios de salud, integración y empoderamiento de sus comunidades. (Laglagaron 2011).

En el caso de México, con una población radicada en el extranjero de aproximadamente 12,027,320, de los cuales el 97.33% radica en Estados Unidos (^{SRE 2017}), los consulados de ese país han representado un laboratorio interesante para observar las políticas consualres en materia de protección. De hecho, diversos países han seguido las prácticas mexicanas en cuanto a las relaciones con sus diásporas, por lo que la exploración de su funcionamiento resulta interesante no solo a nivel interno sino también internacional.

Derivado del seguimiento de las prácticas consulares mexicanas, es viable afirmar que la protección consular de este país se dirige hacia la provisión de servicios normalmente considerados de protección social. Para comprobar dicha hipótesis, se ofrece un resumen de las principales acciones consulares, para entrar en un análisis sobre la protección social transnacional.

Breve descripción histórica de las funciones y tareas de los consulados

México es el país que cuenta con el mayor número de consulados en otro país, pues las representaciones mexicanas en Estados Unidos suman cincuenta. Las comunidades mexicanas asentadas en ese país, desde 1848² hasta hoy en día, han presentado las mismas problemáticas, tales como deportaciones, violaciones a sus derechos laborales, racismo, xenofobia y discriminación, dominio insuficiente del idioma inglés, entre otras dificultades. Lo que ha cambiado es el vínculo que sostienen con los consulados, así como los servicios provistos por estos.

Inicialmente, por lo general, estas instituciones solo eran llamadas para apoyar la labor de las comunidades cuando estas los necesitaban, y no buscaban activamente el involucramiento con los mexicanos (^{Délano 2013}), debido a lo cual la protección se basó en apoyar a las comunidades con los problemas emergentes, y no había una verdadera planeación. Las actividades de protección más comunes eran: informar a los mexicanos sobre su derecho de permanecer en los territorios anexados o bien regresar a México, organizar repatriaciones, presentar quejas para defender sus derechos y prevenir su explotación, apoyar la organización de eventos culturales; promover la firma de convenios laborales (sobre todo en el sector agrícola); ayuda económica en casos de indigencia y canalización a hospitales por accidentes o enfermedades (^{Délano 2013} y ^{Gómez Arnau 1990}).

La década de los cincuenta fue representativa, pues es durante esos años cuando surgen los clubes de oriundos, que persiguen fines encaminados a una mayor influencia política, a la restitución de sus derechos sociales y civiles y al mejoramiento de sus comunidades de origen, por lo que la membresía se otorga en relación con las localidades de proveniencia de los emigrados. Estos clubes han buscado trabajar con otros actores sociales como cámaras de comercio, asociaciones sindicales, organizaciones no gubernamentales y los consulados. Esta interacción ha ido desde recibir capacitaciones, hasta promover la participación de paisanos en programas gubernamentales y proyectos consulares.

Hasta finales de los ochenta, los mexicanos en el extranjero no tenían gran peso en las decisiones nacionales y constituían un grupo del que poco se sabía, pues ya no eran considerados parte de la nación mexicana. Esta exclusión de la nación fue por varias razones, dentro de las cuales podemos nombrar: no encontrarse dentro de los confines jurisdiccionales del país; imposibilidad para ejercer sus derechos políticos; una percepción desde el gobierno de falta de interés por la situación en México, entre otras.

Sin embargo, a partir de la última mitad de los años ochenta, el “olvido” termina en gran parte debido al crecimiento demográfico en México en los setenta, por lo que la migración servía como válvula de escape de una población numerosa que no podía ser atendida por el Estado; a la regularización de un número considerable de connacionales por cambios en la legislación migratoria norteamericana;³ a la importancia política y económica que fue reconocida a los clubes de oriundos, y, a la pérdida de identidad prevista para la segunda generación de inmigrantes, lo cual los alienaría aún más de las costumbres y tradiciones del país (^{González Gutiérrez 1999}), efecto indeseable para el gobierno mexicano. Por estas razones, se opta por la institucionalización de las relaciones gubernamentales con las comunidades asentadas en Estados Unidos.

Dicha institucionalización consistió en el surgimiento de una serie de organismos gubernamentales cuyo objetivo era estrechar vínculos con las comunidades en el exterior. La primera de ellas fue el Programa de Comunidades Mexicanas en el Exterior (PCME), que dependió de la Secretaría de Relaciones Exteriores y fue operado por los consulados, enfocado a crear un sentido de pertenencia nacional extraterritorial (^{Smith y Bakker 2008}). Posteriormente se crea la Dirección General para la Atención a Comunidades en el Extranjero en 1991 y la Ley del Servicio Exterior Mexicano de 1993, que regula el actuar del cuerpo diplomático y consular. Estas acciones denotan un interés del gobierno mexicano para que sus comunidades se protejan ellas mismas, pues realiza cambios estructurales para dotarlas de las herramientas necesarias para su organización y autoprotección. En el año 2000, se crea la Oficina Presidencial para la Atención de las Comunidades Mexicanas en el Extranjero, dependencia que operaba bajo el cargo de la Presidencia de la República, en ese momento ocupado por Vicente Fox; este organismo termina de operar en el 2002, pues había un traslape de atribuciones con la Secretaría de Relaciones Exteriores, además de que las pláticas sobre una reforma migratoria entre Vicente Fox y George W. Bush era un tema visible en la agenda política, y se necesitaba un organismo más institucionalizado para operar con la diáspora. En respuesta, se creó el Consejo Nacional para las Comunidades Mexicanas en el Exterior (CNCME) en 2003, que fusionó al PCME y a la Oficina presidencial. Este Consejo cuenta con el Instituto de los mexicanos en el exterior (IME) como su brazo operativo, es decir, el CNME establece las directrices y retos a cumplir a través del trabajo y gestiones del IME. El IME nace en 2003 y es un órgano desconcentrado de la SRE que tiene como objetivo: “... promover estrategias, integrar programas, recoger propuestas y recomendaciones de las comunidades, sus miembros, sus organizaciones y órganos consultivos, tendientes a fortalecer sus vínculos con México y fomentar su integración⁴ en las sociedades en las que residen y se desenvuelven...” (^{Presidencia de la República 2003}).

El IME intenta articular esfuerzos de gobierno, sociedad civil en México y los países de América del Norte y del sector empresarial para mejorar el bienestar de los mexicanos en el exterior. El Instituto actúa de la mano con los cónsules llamados “de asuntos comunitarios”, quienes son los encargados de vincularse con la comunidad mexicana, detectar sus necesidades e implementar programas que les apoyen, de la mano de otras áreas consulares -principalmente protección consular y documentación y de organizaciones de la sociedad civil, agencias fiscales⁵ y otros actores como universidades y centros comunitarios.

Los programas más representativos implementados por el IME son en el ámbito de educación, salud y promoción deportiva, asesoría en el ámbito laboral, desarrollo económico y liderazgo y empoderamiento comunitario. A continuación se brindan algunos ejemplos:

En el ámbito de educación, a partir del Programa de Plazas Comunitarias, el IME, la sociedad civil, algunos grupos religiosos y los consulados convierten un espacio público en un aula de clases de inglés, español, alfabetización, primaria, secundaria, educación media superior, preparación para el General Education Development Test (GED)⁶ y capacitación laboral. En el ámbito de la salud, nos encontramos con Ventanillas de Salud, programa que ha sido exitoso internacionalmente y a partir del cual los consulados cuentan con una ventanilla en donde se ofrece información sobre clínicas comunitarias y demás instituciones de salubridad que atienden a los migrantes independientemente de su estatus legal, ofreciendo también servicios de diagnóstico y detección de enfermedades. Estas ventanillas son gestionadas por agentes fiscales.

En cuanto a la asesoría en el ámbito laboral, se lleva a cabo la Semana de Derechos laborales, iniciativa organizada en torno al Día del Trabajo en Estados Unidos y encaminada a proveer información sobre los derechos laborales, seguridad en el trabajo e instancias jurídicas para reclamación. Una estrategia similar, es la desplegada en el ámbito financiero a partir de la Semana de Educación Financiera en Estados Unidos y Canadá, en el marco de la cual se ofrecen jornadas informativas con la finalidad de que los migrantes puedan tomar mejores decisiones de inversión a largo plazo en sus remesas, envío de dinero, apertura de cuentas y opciones de crédito. Para estas jornadas, los consulados han firmado convenios con bancos americanos, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco de México, Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (Bansefi), entre otras instituciones.

El liderazgo y empoderamiento comunitario se ve representado a partir de un programa dirigido a los mexicanos altamente calificados denominado Red Global MX (anteriormente Red de Talentos), cuyo objetivo es atraer a los mexicanos calificados y organizarlos en capítulos de acuerdo con su residencia, para invitarlos a desarrollar proyectos que beneficien a México. Con esto, el gobierno pretende abandonar el viejo paradigma de fuga de cerebros y cambiarlo por el de “circulación del conocimiento”, para aprovechar el talento de los mexicanos residentes en el exterior, en cuestiones internas del país, como la formación de capital humano nacional.

En suma, se puede observar que los consulados han tenido marcadas transformaciones, que van de la oferta de programas para atender cuestiones de riesgo inminente, a proyectos que apuntan hacia la prevención y el empoderamiento de los connacionales (^{Hernández-Joseph 2015}). Ahora ya no solo se brindan servicios, sino que se espera poder preparar a las personas para tomar mejores decisiones en el futuro (a través de la Semana de Educación Financiera y la de Derechos Laborales) y a estar mejor preparada para enfrentar distintos riesgos o bien aprovechar las oportunidades (como la preparación para el GMAT ofrecida a través de Plazas Comunitarias), además, se espera que ellas mismas puedan responder a sus necesidades. El IME ha implementado una nueva forma de trabajo consular, en la que estas instituciones brindan servicios gracias a las asociaciones que realizan con otros actores privados.

Otra notoria evolución, es que los programas descritos abordan un perfil de connacional mucho más amplio que va desde la persona cuya estancia es irregular y realiza trabajos considerados “no calificados”, hasta quienes tienen altos grados de estudio. Lo más interesante para el tema que ocupa este trabajo, es observar la manera en que la protección consular transita hacia la protección social, pues ahora los consulados ya proveen servicios educativos y de salud, ámbitos considerados exclusivamente de la competencia de los gobiernos de los países de destino, a través de sus esquemas de protección social. A continuación, se detallan conceptos de la protección social que abonan a la explicación de la protección consular actual.

Aspectos teóricos sobre la protección social

El concepto actual de protección social surge como una respuesta contra las aseveraciones que realiza el Banco Mundial en su Informe sobre el desarrollo mundial (IDM) de 1990. La crítica se basa específicamente en la estrategia de este organismo para reducir la pobreza, compuesta de dos ejes principales: las transferencias y las redes de protección social o safety nets (1990). Estas últimas se entienden como programas de emergencia para paliar los efectos que las crisis tenían en las poblaciones más marginadas pero que, posteriormente, se volvieron parte de la política social que carecía de una estructura para dar continuidad y desarrollo a nuevos programas más integrales⁷ (^{Banco Interamericano de Desarrollo, BID y Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL 2004}). Estas estrategias servían como medidas temporales que permitían a los gobiernos tener programas sociales dispersos sin implementar un sistema de protección social consistente. Entonces, a partir de los noventa, comienzan a surgir interrogantes respecto de las redes de protección social como principales proveedoras del bienestar social. Se proponen esquemas de seguridad social basados en los derechos humanos y se pone atención a las causas multidimensionales de la pobreza, el riesgo y la vulnerabilidad (^{Sabates-Wheeler y Devereux 2004}).

La capacidad económica del individuo -si bien se sigue tomando como un referente para la selección de candidatos a recibir apoyos de programas sociales- ya no es la única determinante de vulnerabilidad, ni la única fuente de riesgo. A pesar del uso continuo de las mediciones y líneas de pobreza, los programas sociales también se enfocan en otros determinantes, como son la exclusión social, los riesgos del ciclo de vida y, más recientemente, los problemas climáticos. De esta forma, el bienestar social es entendido de manera más compleja, abarcando otras dimensiones en la vida de la persona y reconociendo los factores estructurales que impiden el pleno ejercicio de los derechos sociales.

Esta concepción ampliada del bienestar social y las múltiples fuentes del riesgo estudiadas permiten también salir del paradigma de que la protección social sirve únicamente a los pobres y considerar a otros grupos marginalizados como posibles receptores de ayudas sociales, pues, como lo comentan ^{Carter y Barret (2007)}, la vulnerabilidad es un elemento definitorio en las realidades de los pobres, pero también de los no-pobres o non-poor. De esta forma, los programas sociales se han extendido a otros grupos en situación de riesgo como son mujeres, mujeres embarazadas, adolescentes, menores, personas pertenecientes a la diversidad sexual, minorías étnicas, migrantes, entre otros.

En este punto, ^{Sabates-Wheeler y Devereux (2004)} proponen que las categorías de protección se corresponden con usuarios diferenciados, mismos que se agrupan en tres rubros: a) pobres crónicos, aquellas personas que tienen dificultades para cubrir las mínimas necesidades de subsistencia y que pueden estar en una situación de discapacidad severa, enfermedad terminal, pertenecer a minorías étnicas, desempleados permanentes, entre otros. En relación con la pobreza, la propuesta de estos autores pone énfasis en dos tipos de pobreza que ^{Slatery y McCord (2009)} resumen en ser pobre y volverse pobre, y que se distinguen porque la primera refiere a la pobreza crónica y la segunda a la transición hacia la pobreza. Lo anterior arroja luz sobre la pobreza estructural de ciertos grupos y los cambios socioeconómicos experimentados por otros colectivos que provocan una pérdida en su capacidad de subsistencia y de enfrentar riesgos; asimismo, es un atisbo sobre las distintas necesidades que ambos grupos experimentan; b) económicamente vulnerables, quienes se encuentran circunscritos en actividades que generan ingresos bajos o variables, combinadas con ciclos de desempleo. Estas personas pueden ser agricultores de escasos recursos, desplazados internos, trabajadores del sector informal, adultos mayores, huérfanos; c) marginados sociales, aquellos que pertenecen a un grupo considerado como minoría en términos de relaciones de poder, que pueden ser comunidades étnicas, mujeres, migrantes, víctimas de violencia doméstica, portadores del virus VIH, niños de la calle, discapacitados, entre otros.

Si bien los marginados sociales suelen reportar ingresos menores a la mayoría de la población, su selección para ser candidatos a programas sociales radica en su situación de minoría, y no en su nivel económico. La intención es entender el espectro de situaciones que provocan la desigualdad y tener mejores herramientas que apunten a reducir la falta de oportunidades de bienestar, y no agruparlas únicamente en correlaciones de ingreso y consumo.

La conceptualización de la protección social entra en juego con el riesgo y la vulnerabilidad porque es el elemento más importante para atenuar los riesgos y atender a quienes se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad. A medida que el conocimiento sobre los factores de desigualdad se ha acrecentado, se cae en la cuenta de que la protección social debe abarcar más allá de proveer los derechos básicos y gestionar apoyos económicos, pues si solo se circunscribiera a estas dos acciones, no sería protección social, sino protección económica (^{Sabates-Wheeler y Devereux 2004, 92}). Es cierto que la primera función de la protección social es garantizar a la población un mínimo de servicios y bienes básicos para asegurar su subsistencia, pero también debe estimular el empoderamiento y la transformación de las relaciones sociales para que estas sean más igualitarias.

Puesto que la protección social ya no se circunscribe a los tradicionales apoyos financieros, sus objetivos también se han ampliado. Además de transferir ingresos a los pobres y proteger a los vulnerables, ya persigue otras metas más integrales y a largo plazo; como ejemplo se encuentran el fortalecimiento de la sociedad civil, reformas fiscales y laborales, y otras medidas que incentiven el crecimiento económico y el desarrollo de las personas y de la región en donde estas se encuentran (Jutiing y Prizzon 2013), por lo que los programas sociales deben considerarse una inversión y no un gasto.

Derivado de la transformación y ampliación de los fines de la protección social, también sus medios han cambiado, y ahora se toman en cuenta otras herramientas que pueden ayudar al bienestar, como son los medios informales que las personas ejecutan para disminuir los riesgos y dar mejor respuesta a estos, así como su capital social, por nombrar algunas. A medida en que se incrementan los objetivos y las herramientas, la ejecución de la protección social se vuelve más compleja, por lo cual ya no es viable que recaiga en manos del Estado, sino que aparecen otros sujetos relevantes tanto para la provisión como para la planeación de programas de protección y asistencia. Además, ya se toman en cuenta los esfuerzos no institucionales (o personales) que se llevan a cabo como estrategia de protección social, por lo que las políticas públicas ya no son las únicas estrategias consideradas como válidas por la teoría.

Estas variaciones descritas, ya no se adaptan a las aproximaciones clásicas de la protección social, que la definían como intervenciones meramente públicas que asistían a los pobres para disminuir sus riesgos en el ingreso. Una concepción teórica actual de la protección social debe tener en cuenta que esta: trasciende a los apoyos económicos y en especie; no depende del sector público, pues hay otros actores relevantes y busca una transformación social.

Con el propósito de ampliar el concepto de protección social y de mejorar su entendimiento como factor de cambio, ^{Sabates-Wheeler y Waite (2003)} han propuesto las siguientes categorías en las que se dividen las medidas de protección social:

De acuerdo con ^{Meth (2008)}, estas cuatro categorías representan un concepto ampliado de la protección social que tiene tres objetivos: asegurar la provisión mínima de bienes y servicios; prevenir contra riesgos a través de estrategias y políticas, y promover las potencialidades y las oportunidades de los individuos. Por tanto, todos los grupos en situación de pobreza o que presenten cierto tipo de carencias, se encuentran protegidos a través de la implementación de estas medidas, por lo menos en una dimensión teórica.

Con respecto a las funciones de la protección social, Barrientos y Hulme opinan que la causa mayor de la pobreza radica en las limitaciones de los pobres para aprovechar las oportunidades económicas que se les presentan, pues se encuentran muy vulnerables a los posibles riesgos a los que pudieran conllevar dichas oportunidades. En este sentido, distinguen tres funciones de la protección social: a) proteger los niveles mínimos de consumo de quienes se encuentran en pobreza o en peligro de caer en ella; b) facilitar la inversión en capital humano y otros recursos que pueden resultar valiosos en un futuro, como planes para reducir la pobreza intergeneracional; c) fortalecer la agencia de los pobres como herramienta para aminorar sus carencias (2008, 4). A su vez, Holzmann y Jorgensen destacan que las funciones de la protección social deben encaminarse al consumo y los servicios básicos, reduciendo las vulnerabilidades de hogares con ingresos bajos y mejorando sus situaciones respecto a la exposición y efectos a los shocks (1999, 4-5).

^{Babajanian y Hagen-Zanker (2012)} consideran la protección social como un elemento del desarrollo que funciona para promover inversión en el capital humano que conlleve a una seguridad económica. Para ellas, la protección social debe extenderse más allá de las necesidades básicas, proveer una salida de la pobreza y contribuir al bienestar a largo plazo. Ellas proponen tres ángulos: ángulo protector, relacionado directamente con aliviar la pobreza; el preventivo con prever las carencias económicas; el promotor con fortalecer capacidades e ingresos y el transformativo con la defensa de derechos y el empoderamiento.

Desde una perspectiva más operativa, El Banco Mundial propone diversos instrumentos para la gestión del riesgo que pretenden “prevenirlo”, “mitigarlo” o “enfrentarlo”. Las estrategias propuestas se dividen en: a) informales: tener diversos trabajos, enrolarse en prácticas sanitarias y de otro tipo para prevenir enfer medades; b) prácticas basadas en operaciones de mercados: educación financiera, seguros privados de desempleo, discapacidad, etc., y, c) prácticas públicas: elevar estándares laborales, promover leyes de equidad de género, prevención de enfermedades contagiosas, protección de derechos de propiedad (^{BM, 2001}).

Las diversas aproximaciones a la protección social coinciden en que esta es un conjunto de intervenciones llevadas a cabo por entes públicos y privados, por lo cual, como muchas otras acciones, esta se constituye a partir de una mezcla de actividades gubernamentales y no gubernamentales. Una de las razones por las que la protección social da cabida a nuevas instituciones, es por la cada vez más reducida capacidad de los Estados de llevar a cabo programas ambiciosos en este género. Los países se encuentran en un ambiente globalizado y, por lo tanto, están circunscritos a una competencia internacional en donde todos se ven afectados por la libre movilidad del capital y la flexibilidad de los mercados que, a su vez, exigen condiciones favorables para los intercambios comerciales internacionales y las empresas multinacionales. Estas condiciones favorables están relacionadas con bajas prestaciones sociales, precarización de mano de obra y una reducción en las exportaciones. En este sentido, la arena de la protección social -como los mercados- es ya también global y las recomendaciones de las organizaciones internacionales tienen mayor peso que otrora (^{Berghman, D’Haeseleer, Crevits, Maes, Van Buggenhout, y Langendonck 2005}). ^{Rein y Rainwater (1986)} consideran que hay tres sectores con injerencia en la protección social, que son las empresas, los Estados y los grupos de individuos que se brindan ayuda mutua, como los sindicatos y la caridad privada.

De Neuburg (2009) ahonda más en los sectores de los autores anteriores y concluye que existen cinco instituciones centrales a las que los hogares o individuos acuden para hacer frente a sus necesidades, disminuir su consumo o poder gozar de sus derechos sociales. Estas instituciones son: la familia, los mercados, las redes sociales, las instituciones de membresía y las autoridades públicas. Al conjunto de estos actores les llama el Pentágono del Bienestar Social (the Welfare Pentagon) y sostiene que, aunque hay diferencias en los sistemas de protección social de cada Estado, el uso y preponderancia de cada una varían, estas cinco instituciones están presentes de manera generalizada.

Los mercados pueden ser de diversos tipos, como laborales o financieros. Todos son utilizados como áreas de intercambio para asegurar la satisfacción de las necesidades. Por ejemplo, los individuos intercambian su fuerza de trabajo por un salario futuro en los mercados laborales; en los financieros, los hogares invierten parte de sus ingresos en disminuir los riesgos futuros a través de la adquisición de seguros e inversiones fijas. Las familias y redes sociales son unidades de apoyo que se basan en la reciprocidad y la solidaridad, por lo que existe una asistencia mutua basada en la expectativa de que todas las partes en frentan riesgos y pueden necesitar apoyo en algún momento. Las instituciones de membresía son asociaciones en donde los individuos pueden volverse miembros y posteriormente dejar de pertenecer a ellas, por ejemplo, los sindicatos, organizaciones religiosas o vecinales, cooperativas, asociaciones de profesionistas, entre otras. Estas instituciones basan su apoyo en que comparten características u objetivos comunes. Por último, las autoridades públicas son entidades gubernamentales que brindan servicios de protección social de manera directa e indirecta; la primera consiste en las transferencias y otros programas sociales de suministro de bienes o provisión de servicios; la indirecta son las medidas que tienen objetivos diversos al de la protección social, pero que aun así logran incidir positivamente en ella, por ejemplo, el sancionar leyes protectoras de derechos sociales tendientes a disminuir las fallas de los mercados que causan vulnerabilidades, como la garantía de reservas bancarias mínimas para proteger ahorros privados o regulaciones más estrictas para las casas de ahorro (^{Hagen-Zanker, Siegel y De Neubourg 2008}).

En suma, la protección social entendida en la actualidad deriva de un replanteamiento de las vulnerabilidades que reconoce que además de las económicas, también existen las sociales, y que ambas provienen de factores estructurales a los que la protección social debe hacer frente para ser más efectiva a largo plazo. Igualmente, hay un vínculo entre la protección social y el desarrollo, pues la seguridad económica y social permiten a las personas aprovechar oportunidades que pueden fortalecer sus posiciones ante los riesgos. Al tomar en cuenta estos elementos, las funciones concretas de la protección social pueden dividirse en tres grandes grupos: a) asegurar derechos y servicios sociales básicos; b) proteger el consumo y el ingreso, y, c) invertir en capital humano y empoderamiento para propiciar un cambio en las estructuras sociales que generan desigualdades. Cada una de estas funciones comprende medidas protectoras, preventivas, promotoras y transformativas.

Asimismo, se reconoce la injerencia de diversos actores en la provisión de la protección social, mismos que no solo cubren un vacío dejado por el fin del Estado social-bienestar en la mayoría de los países, incluido Estados Unidos, pero que muchas veces brindan servicios diferentes de los que el gobierno puede otorgar y más alineados con las necesidades de las comunidades a las que sirven. También resulta relevante observar que parte de la protección social son las estrategias generadas por los actores y las unidades familiares para atender sus carencias.

Sin duda, una visión de la protección social que pretende transformar el contexto bajo el que existen grupos más favorecidos que otros, contempla una extensión de las actividades consideradas de protección social y abarca otras áreas que convencionalmente no eran abordadas por esta, como la prevención de riesgos, el mejoramiento de las capacidades para reducir vulnerabilidades y el empoderamiento. Asimismo, se destaca que los beneficiarios de protección social se han ampliado, pues ahora ya no son los pobres, sino también los marginados sociales, dentro de los cuales se encuentran las personas racializadas, como suelen ser las personas migrantes provenientes del Sur global, que en el presente caso serían los mexicanos radicados en Estados Unidos.

Paralelismos entre la protección consular y la protección social

Las semejanzas entre protección social y consular se deben en gran parte a que ambas se han transformado para ampliar su ámbito de acción, principalmente debido al incremento de los riesgos y a las crecientes desigualdades a las que son propensos cada vez un mayor número de grupos poblacionales, por lo que ahora estas protecciones ofrecen más variedad de servicios enfocados a distintas poblaciones a las que no atendían tradicionalmente. En cuanto a la diversificación y aumento de los riesgos, vemos que las poblaciones migrantes son más propensas a ser afectadas por crisis económicas, conflictos sociales, cambios en el medio ambiente entre otras emergencias que también se han incrementado para la población en general. Ante estas situaciones de mayor riesgo y vulnerabilidad, los consulados han tenido que implementar también medidas más eficientes de protección (^{Del Moral Arbona, Mendoza Durán, Pastrana Uranga 2014}).

Los elementos analizados en apartados anteriores, nos permiten construir una definición tanto de protección social como de protección consular que arrojan luz sobre las similitudes de ambos conceptos. Por un lado, la protección social puede definirse como una amplia gama de intervenciones ejecutadas por organizaciones públicas, privadas y voluntarias, así como por redes informales para apoyar a los individuos, hogares y comunidades en sus esfuerzos por prevenir, gestionar y superar riesgos y vulnerabilidades para alcanzar un bienestar (^{Barrientos y DeJong 2004}). Por su parte, la protección consular son todas las funciones de carácter internacional y transnacional, llevadas a cabo por la institución consular y actores coadyuvantes, que se ejecutan con la finalidad de prevenir y reaccionar ante situaciones de riesgo y vulnerabilidad, así como mejorar las capacidades del individuo para hacer frente a situaciones adversas y procurar su bienestar.

Derivado de estas definiciones, observamos diversas similitudes entre ambos tipos de protección. La primera de ellas es que la protección siempre surge en contextos donde una unidad requiere ser resguardada, y esto sucede porque se encuentra ante un riesgo o vulnerabilidad, lo que le impide enfrentarlo de manera que no sufra ninguna afectación a su bienestar. Entonces, el objetivo de la protección es prevenir, hacer frente y superar riesgos y vulnerabilidades para que la unidad mantenga o alcance un bienestar, para que esta se vea lo menos afectado posible o bien para poder gestionarlo de la mejor forma.

Otra de las características comunes, son las categorías o los ámbitos de acción que comparten ambos conceptos. Los programas sociales ya no solo están basados en transferencias o subsidios, pues las desigualdades se entienden de forma transversal al extrapolarse más allá de lo económico hacia otras clasificaciones causantes de desigualdad como etnia, género o nacionalidad. De esta forma, la protección social sale de su esfera tradicional que se reducía a procurar los niveles básicos de consumo, para abarcar nuevas áreas como la transformación de las relaciones de desigualdad, la prevención del riesgo y disminución de las vulnerabilidades, y el empoderamiento. De la misma manera, los consulados implementan programas para prevenir y reaccionar ante riesgos y vulnerabilidades, así como para promover capacidades.

Otro factor que influye en esta transformación, es la disminución de la participación del Estado en temas de bienestar social, por lo que este debe allegarse de otros actores para cumplir con sus obligaciones. Además, en ambas protecciones se observa una tendencia a la prevención, que se asocia con el empoderamiento como herramientas para que la persona se encuentre preparada y tome mejores decisiones respecto de cómo enfrentar riesgos y vulnerabilidades, lo que se espera las conduzca a procurarse su propio bienestar (^{Löwenheim 2007}) y eventualmente, dejar de recurrir a apoyos de los Estados (o consulares), pues se espera que el individuo pueda cubrir sus necesidades por sí mismo.

Debido a lo anterior, la conceptualización de ambas protecciones se ha resignificado. Así, por un lado, la protección consular se amplía con el aumento en el número de programas ofertados a través de los consulados, la diversidad de temas que aborda, las poblaciones a las que se dirige y la importancia que cobran las comunidades no solo como receptoras, sino también como desarrolladoras de dichos programas (por ejemplo, los programas operados con apoyo de líderes comunitarios o clubes de oriundos). Las motivaciones que los consulados tienen para brindar la protección, entre otras, suponen velar por el bienestar del ciudadano como un deber del Estado, al igual que la protección social. Al mismo tiempo, como se observó en apartados anteriores, la protección consular funge principalmente como una estrategia de acercamiento del Estado de origen con sus connacionales.

La protección social pasó de ser meramente reactiva, a abarcar esferas preventivas e incluso promotoras de las capacidades del conciudadano. El cometido de la protección consular también se extendió y ya no solo es salvaguardar los derechos e intereses de los connacionales, sino que se despliega hasta abarcar derechos y servicios sociales básicos. Si bien la protección consular tiene sus particularidades por ser provista por un país que no se encuentra dentro de su propia jurisdicción territorial, la forma en que opera le permite también ofrecer servicios sociales de manera limitada, como salud y educación.

La protección social también observa transformaciones similares, marcadas principalmente por el cambio de los Estados-Nación, de ser intervencionistas y controladores del mercado, a convertirse en Estados disminuidos en materia regulatoria, tanto en el ámbito económico como en el de las relaciones sociales. Lo anterior causó cambios en la protección social, pues no solo se enfocó en los pobres, sino también en cuestiones de cohesión comunitaria, control y disminución de los riesgos y el desarrollo; por tanto, los sujetos de protección se ampliaron a otras minorías, como las personas migrantes.

Al igual que la protección consular, la protección social dejó de ser meramente asistencial y se enfocó en la prevención, e incluso la promoción y la transformación de las sociedades a través de mecanismos de empoderamiento que fomentan la igualdad de oportunidades (Sabates-Wheeler y Feldman 2012). Esto ocurre porque se empiezan a reconocer otros tipos de desigualdades que no refieren esencialmente a la esfera económica (^{Solano Lucas 2008}), por lo que se entiende que estas no pueden ser combatidas únicamente mediante transferencias monetarias, sino que es necesario que las personas cuenten con las herramientas para procurarse niveles de vida adecuados que les permitan una movilidad social. En este sentido, ambas protecciones toman en cuenta los riesgos y vulnerabilidades, ya no solo en el ámbito económico, sino también en otros aspectos como el social, político o sanitario, mismas que provocan la exclusión social, lo que a su vez merma la capacidad individual para enfrentar riesgos, incrementando su vulnerabilidad.

Asimismo, la protección deja de ser un ámbito exclusivamente gubernamental para incluir actores privados como colaboradores. Actores como la familia, los mercados, redes sociales, e instituciones de membresía se suman a las actividades gubernamentales de protección. En el caso del consulado, los clubes de oriundos, líderes comunitarios, organizaciones de la sociedad civil y demás actores son aliados sin los cuales los consulados no podrían operar los programas de corte social.

En el Cuadro 1, se muestran las semejanzas y diferencias entre la protección consular y la social.

Conclusiones

Como muchos otros fenómenos sociales, el de la migración internacional se enriquece al ser estudiado por diversas disciplinas, pues cada una de ellas muestra un aspecto distinto del problema estudiado, al dar respuesta a diferentes preguntas de investigación, lo cual permite tener explicaciones cada vez más complejas y a la vez más cercanas a un entendimiento integral de la realidad que se analiza. Los consulados, vistos como instituciones clave para la movilidad internacional, requieren ser explicados mediante aproximaciones diversas a las existentes.

En este trabajo, se propone que una aproximación posible para explicar el funcionamiento de la protección consular abra sus ámbitos de interpretación más allá de los estudios diplomáticos y consulares para complementarse con otras áreas de estudio, entre ellas la de la protección social, pues se encuentran diversas similitudes entre estos dos conceptos.

Se puede resaltar que ambas protecciones dan un giro a partir de los noventa, década en que los Estados de origen comienzan a reconocer las aportaciones realizadas por sus diásporas y, por lo tanto, a implementar programas que les permitan tener un mayor contacto y cercanía con estas. En este tenor, la protección consular resulta uno de los medios más eficaces para fortalecer las relaciones Estado-diáspora. Puesto que la protección consular, a partir de esta década, tuvo una doble función (la de proteger, pero también la de vincular al Estado con sus comunidades en el exterior) la concepción misma de la protección cambió para abarcar servicios sociales en los ámbitos de educación y salud. Así, los connacionales no solo reciben asistencia cuando se encuentran en riesgo, sino también se benefician de servicios preventivos e incluso promotores de su bienestar.

Por otro lado, los años noventa fueron un parteaguas para la entrada de las reformas neoliberales en diversos países, sobre todo los latinoamericanos. Bajo los ajustes estructurales, diversos gobiernos tuvieron que reducir sus apoyos sociales, lo cual representó un cambio de paradigma en el entendimiento y operación de la protección social. Quizá el cambio más representativo para este estudio es el que versa sobre los programas de protección social que intentan prevenir y promover el bienestar. Desde el punto de vista teórico, el neoliberalismo suponía una democratización de servicios, en los que se incluiría un mayor número y diversidad de usuarios. Lo anterior solo se cumplió parcialmente, pues si bien es cierto que tanto la protección social como consular se han extendido para cubrir necesidades diferenciadas, hay aún grupos desfavorecidos por el diseño de políticas de protección que no se han visto beneficiados. Dentro de la heterogeneidad de las personas en movilidad, encontramos a las mujeres, los pueblos originarios (^{Délano y Yescas 2014}), las niñas, niños y adolescentes (^{Oropeza Zorrilla 2014}) y la población LGBTTTI +,⁸ quienes aún se encuentran en desventajas sociales.

Otro aspecto importante, son las expectativas transformadoras de los programas sociales, que pretenden mejorar la movilidad social de los grupos minoritarios para poder alcanzar una transformación e inclusión en las relaciones sociales, para que la población vulnerabilizada pueda alcanzar una igualdad de condiciones. Este último punto es relevante para las personas migrantes mexicanas y por ende para los consulados, que, a partir de una nueva concepción de la protección consular, pretenden que sus comunidades se encuentren más incluidas. La pregunta que subyace a este último planteamiento es si tanto la protección social como la consular abonan verdaderamente a una transformación social.