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I. Introducción
La corrupción ha estado presente en las sociedades humanas desde siempre. Sin embargo, en estos últimos años y en el contexto de las sociedades de la información y del conocimiento, existe una mayor conciencia de ella y de sus efectos por parte de la opinión pública y un particular interés de los centros académicos, investigadores, periodistas y organizaciones internacionales en estudiarla, entenderla, determinar sus causas y efectos y crear conciencia de los graves daños que ella encierra para la democracia, los derechos humanos y la economía, así como contribuir a su necesario combate.
En el presente estudio abordaremos de manera específica algunas de las principales causas y factores que producen corrupción o facilitan su ocurrencia. El estudio de las causas y factores que inciden y facilitan la corrupción en las sociedades democráticas es un ejercicio que sigue siendo importante, ya que solo a partir de la identificación y establecimiento de ellas es posible proponer remedios y estrategias que permitan combatirla con el mayor grado de éxito y eficiencia posible.
En este trabajo no nos haremos cargo de tratar de una manera profunda temáticas importantes como son el concepto de corrupción, tipologías y efectos. De todas maneras, a fin de dotar de coherencia metodológica a esta presentación comenzaremos por asumir un concepto de corrupción lo suficientemente general que sirva para dar cuenta de los distintos tipos de corrupción identificados por la doctrina (corrupción administrativa, corrupción política, corrupción entre privados, etc.).
Una vez establecido el concepto de corrupción sobre el cual construiremos este trabajo, analizaremos algunas de las principales causas y factores que según la doctrina generan o a lo menos contribuyen al desarrollo de la corrupción. Hemos agrupado estas causas y factores en tres categorías. Causas y factores institucionales, culturales y estructurales. Desde luego que esta tipología no agota la clasificación de las causas y factores que generan corrupción, pero nos permiten exponerlas en forma sistemática.
Antes de comenzar el desarrollo de la presente exposición es preciso advertir que el estudio de las causas o factores que generan o inciden en la corrupción es particularmente complejo ya que es muy común que una misma circunstancia sea al mismo tiempo una causa y factor de corrupción y una consecuencia no deseada de la misma. Por ejemplo, la pobreza. La pobreza genera corrupción y ésta genera pobreza. Algo similar ocurre con la sensación de impunidad en las personas que se desempeñan en el sector público o privado donde se produce el acto corrupto. Así, mientras exista una mayor sensación de impunidad más corrupción y mientras más extendida ésta se encuentre existirán más ambientes propicios que incentiven asumir el riesgo de comportarse corruptamente.
II. Aproximación al concepto de corrupción
Ofrecer un concepto de corrupción que cuente con una aceptación generalizada es una labor particularmente compleja. Quizás sea su carácter secreto y elusivo el que dificulta conocer con mayor precisión las dinámicas asociadas a ella, así como todas sus características y particularidades, lo que dificulta la elaboración de conceptos que sean aceptados por las distintas tradiciones jurídicas, políticas, sociales y éticas2. En definitiva, “cuando hacemos referencia a la corrupción todos sabemos más o menos a qué nos estamos refiriendo, pero es difícil formular una definición explícita” (Fernández, 1999, p. 9). Esta afirmación sigue estando vigente, de hecho, diversos estudios posteriores así lo corroboran3.
Dentro de las variadas definiciones que se proponen de la corrupción hay algunas que giran en torno a la figura del sujeto corrupto, asimilándolo con un funcionario o autoridad administrativa o política, algunas se construyen sobre la base de la transgresión de normas legales de carácter penal que tipifican las conductas corruptas, de tal manera que corrupción es toda aquella conducta descrita como tal en la ley penal y sancionada por ésta, algunas se elaboran a la luz del contexto en que estas conductas se ejecutan, así se habla de corrupción administrativa, corrupción política, corrupción corporativa, corrupción en el deporte, etc.
Así, poniendo el énfasis en la figura del agente corrupto y carácter de servidor público, se ha sostenido que la corrupción “es el fenómeno por medio del cual un funcionario público es impulsado a actuar de modo distinto a los estándares normativos del sistema para favorecer intereses particulares a cambio de una recompensa” (Bobbio, Matteucci y Pasquino, 2000, p. 377). El problema de este tipo de conceptos está dado por su reduccionismo, puesto que este carácter no permite explicar el fenómeno de la corrupción moderna, que se caracteriza porque ella se produce no sólo dentro de la estructura del Estado sino también en el mundo privado. Por otro lado, circunscribe la conceptualización del fenómeno a la recepción de una recompensa y ello no necesariamente es así, ya que muchas veces el acto corrupto se hace en beneficio de otra persona natural (amigo, pariente, conocido) o de una persona jurídica (partido político, gremio, asociación, etc.).
Otros autores sostienen que la corrupción consiste en “el aprovechamiento de un cargo o función pública en beneficio de intereses privados, particulares o compartidos” (López, 1997, p. 120). Si bien este concepto reconoce que el objetivo de la conducta corrupta es obtener beneficios que van más allá de lo meramente patrimonial, sigue encasillando el fenómeno en el ejercicio de la función pública.
Para los efectos del presente trabajo ofreceremos un concepto de corrupción considerando como elemento central la existencia de un sistema normativo que se transgrede deliberadamente por el sujeto corrupto. En esta dirección, sostiene Garzón Valdés que el concepto de corrupción está lógicamente vinculado al concepto de sistema normativo, de tal manera que no es posible hablar ni entender adecuadamente el fenómeno de la corrupción sin considerar el marco normativo donde tiene lugar el acto corrupto (Garzón, 2003, pp. 19-44).
En este sentido, hay corrupción cada vez que existe un sistema normativo relevante que es transgredido, especialmente por quien tiene facultades decisionales o resolutivas en el marco de un conjunto de competencias y obligaciones institucionales. En otras palabras, entender la corrupción poniendo énfasis en la existencia de un sistema normativo, de alguna manera, “significa abandonar la idea de que para hablar de corrupción hay que hacer necesariamente referencia a una persona que ocupa una posición oficial, es decir, a una autoridad o, lo que es lo mismo, a alguien que ejerce poder” (Garzón, 2003, pp. 19-44). Desde esta perspectiva entonces, incurren en corrupción no solo las autoridades administrativas y políticas, sino también cualquier funcionario estatal, como un juez, por ejemplo, pero también los privados, como el gerente general de una empresa o un árbitro que influya deliberadamente en el resultado de un partido de fútbol.
En la misma línea Malem Seña define la corrupción como aquellos actos “que constituyen la violación activa o pasiva, de un deber posicional o del incumplimiento de alguna función específica realizados en un marco de discreción con el objeto de obtener un beneficio extraposicional, cualquiera sea su naturaleza” (Malem, 2002, p. 35).
Por su parte, nosotros sostenemos que la corrupción “es el conjunto de actos de diversa naturaleza que tienen lugar dentro del marco de un sistema normativo que impone facultades y deberes y que implican una transgresión a estos, realizados deliberadamente por quienes se encuentran sujetos al mismo, con la finalidad de satisfacer intereses alejados de los que persigue el sistema normativo que se vulnera y al que se debe sujeción”. Así, la corrupción se caracteriza por el abuso o desviación de poder, que puede ser público o privado, que desplaza el interés que define el sistema normativo que se viola, por un beneficio privado (personal o para un tercero, que a su vez puede ser una persona natural o una persona jurídica, como, por ejemplo, un partido político) y que debilita las instituciones en donde el agente corrupto se desempeña.
En consecuencia, los elementos que están presentes a la hora de configurar la corrupción, recuerda Gilli citando otro estudio, son: la búsqueda de beneficios particulares a expensas de un bien público, institucional, organizacional o grupal; una transgresión a una norma vigente, por ello la intención del corrupto en el secretismo, lo que conlleva a una importante falta de transparencia; la interacción entre dos o más actores, cada uno con cuotas y fuentes diversas de poder; el aprovechamiento de una posición de poder que permite a ciertos individuos o grupos promover o ser parte de procesos de corrupción, y; un perjuicio que se traduce, en última instancia, en la existencia de víctimas aunque éstas no sean directamente reconocibles y su perjuicio sea difuso (Gilli, 2014, pp. 44-45).
Al margen del contexto en donde se produzca el acto corrupto, ya sea en el área pública o privada, la corrupción mina la confianza en las instituciones y en las relaciones sociales, lo que daña la institucionalidad democrática, el Estado de Derecho, la estabilidad económica y los derechos humanos. “La corrupción reduce la confianza ciudadana en el sector público, vulnera el imperio de la ley, socava la credibilidad de un gobierno y la legitimidad de la democracia al ser percibidas por la población como fachadas que cubren el incontrolado enriquecimiento de pequeños y poderosos grupos” (Alcaide y Larrú, 2007, p. 38). En definitiva, la corrupción compromete la capacidad de los Estados para cumplir con sus compromisos de promoción, respeto y garantía de los derechos humanos. En otras palabras, “la corrupción nos daña profundamente, tiene efectos negativos en el Producto Interno Bruto, afecta los principios del fair play del mercado, desprestigia las instituciones, promueve la inseguridad social y, destruye nuestra dignidad y autonomía personal” (Cárdenas, 2018, p. 223).
En Ramírez Escobar y otros Vs. Guatemala la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) expone la vinculación que se produce entre la corrupción y los derechos humanos. En este caso la Corte señaló que los Estados deben adoptar las medidas para prevenir, sancionar y erradicar eficaz y eficientemente la corrupción. No obstante, el sistema de protección de la niñez y los mecanismos de adopción vigentes en Guatemala en la época de los hechos, lejos de cumplir estas obligaciones, proporcionaron espacios para que se crearan redes de adopciones ilegales en Guatemala. La Corte IDH destacó que las adopciones internacionales se dieron en un contexto de corrupción, en que un conjunto de actores e instituciones públicas y privadas operaron con la excusa de dar protección al interés superior del niño, pero con el real propósito de obtener un enriquecimiento espurio a costa de bienestar de niños, niñas y adolescentes vulnerables. Se montó y toleró todo un entramado alrededor de estas adopciones ilegales, la cual afectaba de manera particular a sectores pobres de la población y que tuvo un fuerte impacto negativo en el disfrute de los derechos humanos de los niños y de sus progenitores biológicos (Corte IDH, 2018, párr. 242). La CIDH “destaca las consecuencias negativas de la corrupción y los obstáculos que representa para el goce y disfrute efectivo de los derechos humanos, así como el hecho de que la corrupción de autoridades estatales o prestadores privados de servicios públicos afecta de una manera particular a grupos vulnerables” (Corte IDH, 2018, párr. 241). También se destaca que la corrupción no solo produce estos efectos respecto del goce de los derechos humanos de personas individuales, sino que hace sentir sus efectos en toda la sociedad, en la medida en que “se resquebraja la confianza de la población en el gobierno y, con el tiempo, en el orden democrático y el estado de derecho” (Corte IDH, 2018, párr. 241).
III. Causas o factores que generan o inciden en la corrupción
En este apartado reflexionaremos sobre algunas causas o factores que generan o inciden en la corrupción, pero debemos advertir que este análisis lo efectuaremos considerando como base la existencia de una sociedad democrática y no de un régimen dictatorial, sistemas donde la corrupción seguramente se mimetiza con la forma normal y ordinaria de ejercer el poder. Sin duda, en el marco de una democracia y debido a sus elementos y rasgos definitorios, es más factible el combate a la corrupción. De partida, en el marco democrático es posible un control eficiente, independiente y transparente del ejercicio del poder. En este orden de cosas, “la democracia es el único sistema político que prevé la independencia de los controles” (Lozano y Merino, 1998, p. 177). De esta manera, “el sistema democrático, debido a la división de poderes, a la presencia libre de los medios de comunicación social y especialmente al estilo de vida que implica, es el régimen político más capaz de defender la sociedad frente al abuso de corrupción en la esfera pública” (Pacheco, 1996). Estas y otras características hacen que, en términos generales la corrupción sea más visible en las democracias y por lo mismo pueda ser combatida más eficazmente (Godoy, 1996)4. Efectivamente, se plantea que “los regímenes democráticos incrementan los costos que tienen que incurrir los actores propensos a adelantar acciones y relaciones corruptas. En particular, una alta participación ciudadana y una competencia real, ambas continuadas e interesas en prevenir los abusos por parte de los políticos y los funcionarios administrativos se observan como buenos mecanismos de control” (Jaramillo, 2011, p. 242).
En la misma dirección, el Parlamento Europeo ha destacado una serie de elementos esenciales para combatir la corrupción y que solo se pueden desarrollar en un sistema democrático, como son, por ejemplo: un adecuado sistema de control y rendición de cuentas, acceso a la justicia, obstáculos al uso de la influencia indebida, incremento de la transparencia, etc. (Parlamento Europeo, 2017).
A pesar de lo anterior debemos concordar que la democracia en sí misma no es una panacea que se encuentre inmune a posibles distorsiones. La corrupción la puede destruir, por medio de la descomposición de sus instituciones. Y para que esto no ocurra es fundamental la transparencia del ejercicio del poder que ayuda a la confianza de la sociedad civil frente a lo público (Pacheco, 1996). Es decir, la responsabilidad política que sólo puede hacerse efectiva en las democracias, “no puede ser demandada sin una gran transparencia, o sea, sin una perfecta visibilidad de las acciones emanadas en el ejercicio de sus funciones” (Godoy, 1996).
Entonces, afirmamos que la democracia es el sistema político mejor preparado para detectar y combatir la corrupción, pero no siempre lo hace con éxito. “Así pues, vale la pena preguntarse qué rasgos del gobierno democrático ayudan a limitar el enriquecimiento en el sector público y cuáles contribuyen a la corrupción” (Rose-Ackerman, 2001, p. 156). En este contexto, en las páginas que siguen abordaremos algunas de las causas o factores que, en un sistema político democrático, generan corrupción.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) entiende que “la corrupción estructural supone la consumación de una decisión tomada sobre la base de un esquema costo-beneficio, donde se analizan las posibilidades y consecuencias del actuar ilícito” (CIDH, 2019, p. 51). ¿Qué factores inciden en la adopción de la decisión que opta por cometer el acto corrupto y no someter el actuar dentro de los marcos del sistema normativo al que se debe lealtad?
Son múltiples y variadas las causas que inciden en la ejecución de conductas corruptas, en su nacimiento y en su configuración. La CIDH ha distinguido dos tipos de causas o factores: i) causas o factores de naturaleza institucional y, ii) causas o factores de naturaleza cultural (CIDH, 2019, pp. 51-53). Esta exposición tomará como marco de desarrollo este esquema, sin perjuicio de los complementos, adiciones y otras reflexiones que se planteen.
Además, consideramos que existe un tercer tipo de causa o factor que genera corrupción: son las llamadas causas estructurales que corresponden a la pobreza y la desigualdad.
1. Causas o factores de naturaleza institucional que generan o facilitan la corrupción
Al referirnos a causas o factores institucionales que generan o facilitan la corrupción, estamos aludiendo a las diversas circunstancias que están presentes en el sistema político y en la estructura del Estado que permiten que se produzcan actuaciones corruptas o bien que estas no sean adecuadamente sancionadas, ya sea en el marco del ejercicio del poder político o en las relaciones entre privados. Desde este punto de vista, las leyes y reglamentos se tornan insuficientes para prevenir, fiscalizar y sancionar proporcionalmente la corrupción. Se trata de circunstancias que se tienden a relacionar con “la poca delimitación entre lo público y lo privado, la existencia de ordenamientos normativos poco precisos que no están ajustados a la realidad de cada país y a la propia ineficacia de las instituciones públicas” (Paredes, 2018, p. 202).
Algunas de las situaciones que se pueden circunscribir en estas causas o factores institucionales son:
Debilidad institucional que trae como consecuencia un mal funcionamiento de las instituciones públicas y los servicios administrativos. Laporta y Álvarez (1997, pp. 26-27) identifican algunas de las causas que posibilitan la corrupción en el marco de la administración del Estado. Algunas de ellas son: bajos salarios, ausencia de estabilidad en desempeño de los cargos (en el caso chileno esto se traduce en la existencia de los cargos administrativos a contrata o los funcionarios contratados a honorarios), ausencia, debilidad o escasa probabilidad de sanciones, ya desde una perspectiva normativa o social, existencia de conflictos de intereses entre los del servicio y los propios del funcionario, ausencia de controles jerárquicos o debilidad en los mismos, sobre-regulación administrativa o ineficiencia que hace muy difícil o costoso el cumplimento de normas o procedimientos, influencia de las decisiones públicas en materia económica como secuela del crecimiento del Estado y la falta de competitividad o inexistencia de un mercado abierto que genera pugnas para la obtención de beneficios o recursos por parte del Estado.
De entre las distintas causas que hemos denominado “institucionales” particular importancia cobra la ausencia de controles eficaces. El Estado desarrolla una serie de funciones encaminadas a alcanzar sus finalidades y objetivos. Para lo anterior, se dota a los órganos del Estado las facultades y atribuciones necesarias para alcanzar estas finalidades y objetivos, así como también se establecen las normas jurídicas que deben ser respetadas en su ejercicio como una manifestación del Estado de Derecho. Cada vez que un Estado, principalmente por medio de su Constitución “organiza la distribución de funciones y actividades en las instituciones lo hace con el propósito de que cada una de ellas cumpla con su cometido, pero también que sobre la actividad de cada una existan controles” (Aquino, 2019, p. 91). A las personas naturales que integran los órganos del Estado se le entregan atribuciones y potestades públicas para alcanzar los objetivos y finalidades propias del órgano en concordancia con los del Estado, “pero no para desviar su actividad y alterar este propósito, sino para robustecer la telesis del mandato constitucional” (Aquino, 2019, p. 91). En este contexto, el control es fundamental para cerciorarse que las personas que integran los órganos del Estado están actuando dentro del marco de las atribuciones que les han sido otorgadas, que su ejercicio mira a la satisfacción del interés general y no intereses particulares espurios. De esta manera, el control persigue una finalidad preventiva y que busca evitar o al menos inhibir que se produzcan actos corruptos. Además, por medio del control se pretende identificar los actos irregulares a fin de tomar las medidas correctivas que procedan y hacer efectivas las responsabilidades respecto de los funcionarios corruptos. “La ausencia de estos mecanismos de control de la legalidad y de procedimientos de auditoría o vigilancia, aumenta los márgenes de discrecionalidad, facilita la toma de decisiones al margen de la ley y limita la rendición de cuentas hacia la ciudadanía, creando un clima favorable para las malas prácticas administrativas” (Contraloría General de la República - Chile, 2020, p. 29) y también políticas.
Existen una serie de factores que pueden afectar que, en el marco de la gestión pública, se pueda desarrollar adecuada y eficientemente el control. Por lo general, los ordenamientos jurídicos reconocen expresamente la obligación de los funcionarios públicos de denunciar delitos de los que tomen conocimiento, sin embargo, no suelen existir incentivos que promuevan la denuncia o que protejan adecuadamente al denunciante. Pero, además los organismos contralores deben estar dotados con las atribuciones normativas suficientes, así como, los recursos humanos, financieros, técnicos y tecnológicos para actuar en eficacia y eficiencia. Un sistema de control sobrepasado se torna inútil para alcanzar sus objetivos y ello redunda en mayores facilidades para que se lleven a cabo acciones corruptas.
Otro factor que influye en la debilidad de los sistemas de control es el excesivo secretismo. La corrupción nace y se desarrolla en la oscuridad, en el secreto, es por ello por lo que un instrumento idóneo para enfrentarla es la transparencia. Los “espacios de invisibilidad administrativa generan circunstancias y los ambientes propicios para el surgimiento de irregularidades” (Contraloría General de la República - Chile, 2020, p. 28). Por tanto, el principio de transparencia de la función pública es “consustancial con los regímenes democráticos contemporáneos. Desde un punto de vista sociopolítico, nadie se atrevería, probablemente, a negar las profundas vinculaciones sustantivas que existen entre el principio de publicidad de las decisiones gubernamentales -entendido éste en su más amplia acepción - y los propios fundamentos de la democracia, pues es ésta una forma de gobierno que excluye, por principio, la ocultación y el secreto de las medidas y decisiones que se producen para favorecer los intereses generales a que aquélla sirve prioritariamente” (Bermejo, 1988, pp. 17-27).
Por el contrario, la ausencia de transparencia y la carencia de un adecuado sistema de acceso a la información pública constituyen una de las principales causas institucionales que posibilitan la corrupción.
Asimismo, la debilidad en los sistemas de control se hace más dramática e influye más en la corrupción en aquellas instancias donde existe un mayor grado de discrecionalidad en la adopción de las decisiones públicas y en donde exista un mayor grado de concentración de poder.
Klitgaard (1998, p. 2) propuso la siguiente fórmula en donde explica de manera simplificada las consecuencias que se producen con la confluencia de los factores señalados en forma precedente. Así, C=M+D-A. La letra C representa la corrupción. La letra M representa el monopolio o si se quiere la concentración en la adopción de las decisiones. La letra D se refiere a la discrecionalidad y, la letra A representa la rendición de cuentas. De acuerdo con esta fórmula la corrupción tiene lugar en el marco de las decisiones estatales cuando el poder de decisión es monopólico o se encuentra concentrado, cuando además estas decisiones se adoptan discrecionalmente y los controles sean débiles, ineficientes o no existan.
Otro factor que puede ser identificado como una causa o factor institucional que genera corrupción dice relación con la existencia de marcos legales inapropiados que dejen vacíos impidiendo que las conductas corruptas sean identificadas y sancionadas proporcionalmente al bien jurídico afectado. Los marcos legales deficientes producen un importante grado de impunidad lo que incentiva a considerar que el costo de la corrupción es menor que el beneficio que trae aparejado para el corrupto. No se debe olvidar que la corrupción “es un comportamiento de riesgo” (Miranzo, 2018, p. 6) en donde el funcionario o político corrupto toma una decisión que, si bien le puede significar un bienestar material o de otra índole, político, por ejemplo, de todas formas, puede implicar consecuencias negativas para sus intereses. Mientras mayor sea la sensación de impunidad mayor será la corrupción. “Este sentimiento de impunidad se da con mayor frecuencia en aquellos entornos en los que la corrupción está notablemente extendida, pues los controles, sanciones y detenciones en estos casos son menos comunes” (Miranzo, 2018, p. 7). En el Compromiso de Lima adoptado en el marco de la VIII Cumbre de las Américas en la ciudad de Lima celebrada los días 13 y 14 de abril de 2018 se acuerda expresamente “impulsar la adopción y/o fortalecimiento de las medidas legislativas que sean necesarias para tipificar penalmente los actos de corrupción y otros conexos” así como tomar las medidas necesarias para “proteger a los denunciantes, testigos e informantes de actos de corrupción frente a acciones intimidatorias y represalias”, “el trabajo de periodistas y personas que investigan casos de corrupción” y “proteger a los servidores públicos incluidos aquellos involucrados en hacer cumplir la ley, la investigación, el enjuiciamiento y la sanción de los actos de corrupción”.
En todo caso, así como la ausencia de este marco legislativo adecuado puede contribuir a la creación de un ambiente propicio para la corrupción, “el exceso de regulaciones también puede provocar corrupción” (Contraloría General de la República - Chile, 2020, p. 29). En efecto, “la articulación de complejos sistemas normativos vuelve ineficiente el funcionamiento del Estado, genera espacios de opacidad y dificulta el control” (Contraloría General de la República - Chile, 2020, p. 29).
Otra causa, estrictamente asociada a la ausencia de un marco legislativo adecuado que prevenga y sancione la corrupción cuando se verifica, es la excesiva concentración de poder en las élites gobernantes. En efecto, la acumulación y concentración de cargos, hasta generar un verdadero oligopolio social, dificulta enormemente poder superar la tentación de parcialidad y manipulación en el ejercicio de estos (Velasco, 1996, p. 41). De esta manera, no es inusual que los cargos públicos estén copados por parientes, amigos, correligionarios de partidos o militantes de partidos que integran la coalición de gobierno. Este escenario se produce por la ausencia de un marco legal insuficiente para poner freno al nepotismo y el clientelismo. Además, dificulta que se lleven a cabo los controles propios del Estado de Derecho, ya que en este “círculo de confianza” las conductas irregulares serán invisibilizadas y, en caso de ser descubiertas, justificadas y objeto de férreas defensas corporativas.
Lo anterior, genera como consecuencia que, en estos contextos, las personas que ocupan cargos de dirección de los servicios públicos muestren un muy bajo compromiso con los principios de legalidad y probidad. “Un bajo compromiso de la alta dirección en la lucha contra la corrupción genera un clima favorable para el surgimiento de acciones u omisiones que atenten contra la probidad, ya que las personas tienden a subvalorar la importancia del comportamiento ético y consideran que sus acciones no serán sancionadas” (Contraloría General de la República - Chile, 2020, p. 30). A su vez, la situación descrita anteriormente puede dar lugar a una lealtad mal entendida. En efecto, “el principio de jerarquía que rige las organizaciones públicas puede ser un incentivo para el surgimiento de casos de corrupción si es entendido como justificación para mantener malas prácticas o no alertar irregularidades al interior de la institución. La lealtad al equipo o a la cadena de mando arriesga faltas a la integridad, si es comprendida como un pacto de silencio ante irregularidades o un espacio para ejercer represalias contra quienes denuncian” (Contraloría General de la República - Chile, 2020, p. 30).
En consecuencia, el escaso “desarrollo moral de los sujetos corrompidos limita su capacidad de actuar siguiendo principios universales, y hace aflorar los instintos esenciales individualistas y egoístas anteriormente mencionados. Se observa, en definitiva, la debilitación del sentido de pertenencia a una comunidad, a un Estado y un Poder Público, del que cuestionan su utilidad, lo que provoca que afloren en el político o empleado público razonamientos y comportamientos primarios o primitivos” (Miranzo, 2018, p. 8).
2. Causas o factores de naturaleza cultural que generan o facilitan la corrupción
Existe un claro consenso en la doctrina y en la comunidad internacional que la corrupción produce efectos dañinos de diversa índole. En la medida que las decisiones que se adoptan en el ejercicio del poder no están destinadas a satisfacer el interés general sino los intereses particulares de quienes lo detentan, el resto de la ciudadanía directa o indirectamente se transforma en víctima del engranaje de la corrupción. En buenas cuentas, “los perjudicados somos negados en cuanto víctimas, lesionados en cuanto contribuyentes y burlados en cuanto ciudadanos” (Velasco, 1996, p. 45).
Sin embargo, “las prácticas corruptas no se dan en el vacío, sino que están incrustadas en un contexto sociocultural que las condiciona y las define” (Julián y Bonavia, 2020, p. 334). Lo anterior trae como consecuencia que en muchas oportunidades los ciudadanos “no sólo somos víctimas de la corrupción, sino que con excesiva frecuencia somos agentes responsables de la misma” (Velasco, 1996, p. 45). Si bien es cierto, en el marco de las relaciones que se dan en la sociedad civil los casos de corrupción no alcanzan la gravedad de aquéllos que se producen en el ámbito del ejercicio del poder político, lo cierto es que su existencia tiende a relativizar los estándares sobre lo bueno y malo y con ello generar contextos de mayor tolerancia a la corrupción estatal. Así, “la corrupción no sería un problema del sistema político, si no lo fuera a su vez de la sociedad civil, si no hubiera un grave problema de corrupción en la vida social, si los hábitos del particularismo, del clientelismo, de confundir lo público con lo privado, en una palabra, si la ausencia de hábitos democráticos y de ética cívica, no fueran el pan de cada día para una gran parte de ciudadanos” (Velasco, 1996, pp. 45-46).
La corrupción está sin lugar a duda presente en las relaciones sociales. En la tipología que presenta Heidenheimer (1993) en el seno de las relaciones sociales cotidianas de los ciudadanos está presente la llamada “corrupción blanca”, esto es, aquella que es admitida y practicada por un importante número de personas. Este tipo de corrupción se explica por la relativización de los conceptos de “bien” y “mal” y por la exacerbación de los criterios de “utilidad” y “conveniencia” individual. En otras palabras, concordamos en la afirmación que sostiene que la corrupción en las relaciones sociales se origina en “la ausencia de una moral pública y cívica que incrimine a la corrupción y a los corruptos, la ausencia de la sensibilidad y responsabilidad ciudadanas” (Soriano, 2011, p. 389).
Según Soriano (2011, p. 389) la ausencia de esta moral pública deriva en la existencia de dos tipos de ciudadanos: los fraudulentos y los conformistas. El primer grupo está integrado por aquellos ciudadanos que no cometen corrupción a gran escala, como es la corrupción política, posiblemente porque no tienen acceso directo a la estructura estatal, pero sí generan y participan en actos fraudulentos, que se enmarcan en la llamada “corrupción blanca”. Por ejemplo, el uso de licencias médicas falsas, el cobro de prestaciones de seguridad social improcedentes, el saltarse los turnos en los procesos de vacunación contra el Covid-19, etc. Para este tipo de ciudadanos una persona honesta por decisión y convicción no sólo les resulta inútil, sino absolutamente peligrosa para la mentalidad instalada en la sociedad, así, si un trabajador denuncia alguna irregularidad, se le despide o es víctima de represalias (Inostroza, 2019).
En este grupo es posible distinguir a lo menos dos tipos de ciudadanos corruptos. Están aquellos que incurren en prácticas corruptas con el fin de poder acceder a beneficios y prestaciones que no les corresponden de acuerdo con los conductos legales y, están esos ciudadanos que, de alguna manera, se ven forzados a incurrir en actos de corrupción, ya que actúan así para poder acceder a beneficios y prestaciones que sí les corresponden pero que les son negados y bien no son entregados oportunamente.
El segundo grupo está conformado por aquellos ciudadanos que ajustan su comportamiento al orden jurídico, pero no reprochan los actos fraudulentos de sus pares. Se trata de personas que “hacen la vista gorda con los comportamientos ajenos ilícitos, llegando en algunos casos a la pública alabanza del defraudador con envidia encubierta (especialmente de quien consigue engañar a Hacienda, que es para algunos el enemigo público número uno del ciudadano)” (Soriano, 2011, p. 389).
Finalmente, es posible observar ciertas causas o factores sociales que también inciden en la corrupción y que se arraigan en el cuerpo social. Por las diversas razones que hemos indicado supra los ciudadanos tienden a comportarse corruptamente, principalmente para la obtención de beneficios y prestaciones, muchos quizás motivados por la envidia respecto de la posición de sus conciudadanos y su deseo de obtener lo mismo que ellos (Miranzo, 2018, p. 8). Si muchos son los ciudadanos que se comportan fraudulentamente para conseguir sus objetivos y lo hacen con relativo éxito, sin sufrir consecuencias negativas por ello, es posible que estas conductas sean replicadas por el resto en un proceso de aprendizaje o de imitación de la corrupción. Lo anterior, se ve reforzado cuando no existen las instancias educativas que formen a las personas desde sus primeros años en una sólida ética individual y política que impida la ocurrencia de este tipo de actos.
Considerando lo anterior, es posible sostener que “si hay corrupción es porque existen condiciones en la estructura del sistema que la favorecen, y comportamientos de agentes que la estimulan” (Zuluaga, 1996). Se trata de un conjunto de condiciones que comparten en una sociedad los ciudadanos y que generan un ambiente propicio para la corrupción.
3. Causas estructurales que generar o inciden en la corrupción
Las causas estructurales que generan corrupción se encuentran ligadas a la desigualdad y la pobreza. Sostiene Villoria Mendieta que la correlación entre desigualdad y corrupción es alta (2019, p. 87). Podemos afirmar que las relaciones entre desigualdad - pobreza y corrupción son de doble vía: por un lado, la desigualdad y pobreza generan contextos idóneos para que se genere corrupción y por otro, la corrupción contribuye a la desigualdad y a la pobreza.
En la primera de las vías indicadas, la conexión causal que propone Villoria Mendieta entre desigualdad y corrupción radica en que la desigualdad es productora de una baja calidad en las relaciones sociales, donde un importante porcentaje de la población declara no confiar en los otros. Así, cuanto más alta es la desigualdad y mayores diferencias de estatus existen, mayor es la inseguridad de estatus y la competitividad individualista. Esta competitividad se funda en el temor a perder los ingresos que permiten estar en los niveles sociales más altos. Salir de estos estatus sociales más altos trae como consecuencia la pérdida de la red de contactos lo que podría dar lugar a situarse en niveles de pobreza. Este escenario desincentiva la solidaridad y el altruismo y reduce los costes morales de la ruptura de reglas de imparcialidad. Las sociedades con mayor grado de desigualdad se caracterizan por una baja movilidad entre los estamentos sociales y una alta estabilidad de las élites, lo que crea redes verticales de clientelismo y densas redes horizontales entre élites en las que se desarrolla la corrupción. (Villoria, 2019, pp. 84-100).
Las redes verticales de clientelismo crean un sistema que se caracteriza por el uso de estrategias (legales y no legales) para alcanzar y mantener el poder. Así, se compran votos, se produce financiamiento ilegal de las campañas, se cobran sobornos, etc. “En estas sociedades los mecanismos de control social e institucional están infradesarrollados y, por ello, las élites pueden aprovecharse del control propio sobre la justicia, los medios de comunicación y el conocimiento para asegurarse la impunidad” (Villoria, 2019, p. 90). Todo ese sistema genera no solo una profunda desconfianza en las relaciones sociales sino también una importante desconfianza en la imparcialidad de las instituciones públicas. “Los más pobres no pueden creer que la justicia les tratará igual que a los poderosos o que la Administración les tratará con objetividad y respeto al derecho” (Villoria, 2019, p. 91).
Todo este contexto genera que los ciudadanos busquen afiliarse a partidos y someterse a redes clientelares que les permitan alcanzar bienes que las normas no les garantizan. Esto trae como consecuencia la existencia de partidos que distribuyen privilegios y favores entre sus protegidos cuando llegan al poder. Ahora bien, cuando no están en el poder necesitan de los fondos suficientes para repartir bienes entre sus redes manteniendo los lazos de lealtad. Se hace así necesaria la relación con empresarios que financian campañas y gastos de mantenimiento de las redes. A cambio estos empresarios se aseguran contratos y decisiones favorables a sus intereses (Villoria, 2019, pp. 91-92). “Una vez consolidado el sistema, la clave es asegurarse por las élites políticas y económicas una administración dócil y sumisa a sus intereses. Esto da lugar a un modelo de Administración pública en la que la entrada y salida de estos puestos públicos depende de quién gana las elecciones (spoils system). Los empleados públicos son nombrados y hacen su carrera en sistemas de patronazgo, de forma que se asegure que dan los contratos a quienes se les dice, y que toman decisiones favoreciendo a la red clientelar, sin que criterios de tipo objetivo o valores como la imparcialidad y la legalidad dificulten su obediencia; quien no obedece es expulsado discrecionalmente del servicio público. Lo mismo sucede con el poder judicial, donde el acceso se politiza aún más. El resultado final es la impunidad y, con ello, mayor desigualdad y pobreza” (Villoria, 2019, p. 92).
Respecto de la segunda de las vías señaladas supra “la corrupción suele estar asociada a una mala administración pública, a la malversación de recursos estatales que impiden la prestación de servicios públicos esenciales en la vida de los pobres” (Alcaide y Larrú, 2007, p. 38). Por otro lado, “la corrupción minora la representatividad social de los pobres, debilita la confianza en los procesos democráticos y expande la percepción de fraudes electorales, compra de voluntades, clientelismo y estados débiles y fracasados” (Alcaide y Larrú, 2007, p. 38), pero, además, ella “debilita la confianza en las promesas de reformas sociales democráticas y aleja aún más a los más desfavorecidos de los foros de decisión” (Alcaide y Larrú, 2007, p. 38).
El análisis del Índice de Desarrollo Humano (IDH)5 y el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC)6 de Transparencia Internacional desde el año 1995 (año en que ambos instrumentos coinciden), permite constatar que existe, por regla general, un importante grado de correlación entre corrupción y pobreza. Estos estudios nos permiten observar que la mayor parte de los Estados que se sitúan al final de la clasificación del IPC suelen tener muy bajo desarrollo humano, es decir, son más pobres. Lo anterior, no debe ser entendido en el sentido de que la corrupción solo está presente en los países más pobres y que en los países ricos no existe la corrupción. Tampoco se debe reducir la corrupción solo a la pobreza, en efecto, ya hemos tenido oportunidad de reflexionar sobre las diversas y complejas causas que generan corrupción, lo que nos permite afirmar que la pobreza es una causa de corrupción más no la única.
Entonces, si bien es cierto que la corrupción no es un monopolio de los países más pobres, “sí se puede decir, en cambio, que las personas pobres son las que más sufren los efectos negativos de la corrupción. En primer lugar, porque suelen ser víctimas propicias de extorsiones por parte de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, ya que carecen de los recursos y de las competencias necesarias para oponerse o hacer valer sus derechos” (Malem, 2017, p. 80), y por otro, porque la desviación de los recursos necesarios para la satisfacción de sus derechos sociales y para la implementación de políticas públicas encaminadas ese fin, impiden el disfrute de éstos.
La correlación que existe entre corrupción y pobreza además es particularmente grave ya que esta última es un importante factor causal de violaciones a los derechos humanos (Corte IDH). Tanto la doctrina como la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos han alertado sobre la relación que existe entre extrema pobreza y la violación de los derechos humanos, tanto los derechos civiles clásicos como los derechos sociales.
El estudio de Tood Landman y Carl Jan Willen Schudel (2007) exploró desde una perspectiva empírica las relaciones entre la corrupción y los derechos humanos. Para llevar a cabo este estudio se analizaron datos y muestras de 186 países en el período comprendido entre los años 1980 a 2004. Este trabajo concluyó que los países más corruptos tienen peores antecedentes en la protección de los derechos humanos. En la misma línea otro estudio señaló que “empíricamente, se puede demostrar que los países con altas tasas de corrupción (o altos niveles de percepción de corrupción) son también países con un pobre historial de derechos humanos” (Peters, 2015, p. 7). De esta manera, analizando el IPC 20147, se concluyó que los países con menor calificación (Sudán, Corea del Norte y Somalia) son países con más violaciones a los derechos humanos, por tanto, es seguro señalar que estos fenómenos prosperan en los mismos entornos y probablemente tengan causas profundas, como la pobreza a instituciones débiles (Peters, 2015, p. 7).
El análisis de jurisprudencia de la Corte IDH lleva a constatar que las personas más vulnerables socialmente quedan expuestas a situación de violación de sus derechos humanos. Casos como “Instituto de Reeducación del Menor Vs. Paraguay”8, “Ramírez Escobar y otros Vs. Guatemala”9, “González y otras Vs. México”10, “Villagrán Morales y otros Vs. Guatemala”11, “Servellón García y otros Vs. Honduras”12, “Comunidad Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay”13, “Buzos Miskitos Vs. Honduras”14, “Vera Rojas Vs. Chile”15, etc., evidencian que las condiciones de pobreza extrema impiden que las personas puedan, por un lado, tener un resguardo apropiado a sus derechos civiles como es la vida, la integridad física y psíquica, la libertad personal, etc., y por otro, acceder a bienes suficientes que les permitan cubrir sus necesidades básicas, afectando con ello el disfrute de los derechos sociales que les permitan alcanzar un adecuado nivel de vida acorde con las exigencias de la dignidad.
IV. Conclusiones
La corrupción es un fenómeno presente en todas las sociedades. Deja sentir sus efectos tanto en los países ricos como en los pobres, aunque al parecer en estos últimos se da con mayor fuerza. La corrupción implica la ocurrencia de una serie de conductas que implican la inobservancia a las normas y reglas establecidas en un sistema normativo relevante al que se debe lealtad. La corrupción es perjudicial para la democracia y la economía de un país y genera o permite la violación a los derechos humanos.
La corrupción reconoce una serie de causas y factores que la originan o inciden en su origen, intensidad y gravedad. Estas causas y factores constituyen fenómenos sociales, psicológicos, económicos, institucionales y políticos de carácter complejo y que suelen actuar en forma interdependiente. El reconocimiento de estas causas y factores es fundamental para identificar las conductas corruptas, perfilarlas, entenderlas y desde ahí elaborar las estrategias que sean necesarias para su combate.
Las causas y factores de la corrupción entonces son variopintas, sin embargo, para contribuir a su identificación y análisis hemos decidido agruparlas y sin que ello signifique desconocer su estrecha correlación e interdependencia, en causas y factores institucionales, culturales y estructurales. Las institucionales corresponden a todas aquellas que se encuadran dentro de la estructura del Estado y del sistema político, como son, por ejemplo, la ausencia de controles, la falta de transparencia, debilidad legislativa, etc. Las culturales corresponden a aquellos factores que están presente en las relaciones sociales del día a día y que intentan explicar por qué razón los ciudadanos observan comportamientos éticamente cuestionables y que inciden en la corrupción. Finalmente, las causas estructurales corresponden a todos aquellos factores que se relacionan con la desigualdad y la pobreza.
El análisis de las distintas causas y factores que generan e inciden la corrupción contribuyen a un abordaje sistémico del fenómeno, permitiendo entender tanto las razones que explican por qué las personas y las sociedades se comportan más o menos corruptamente, así como valorar si los mecanismos y remedios que se adoptan para su combate son los más eficaces, según cada contexto social y político, y, finalmente, facilitar la visibilización de las consecuencias que la corrupción produce, especialmente para las personas y grupos más vulnerables.
