I. Introducción

El proceso consustancial al desarrollo de la acción normativa de la OIT requiere un cambio orientado hacia una nueva forma de afrontar los retos presentes en el modelo de trabajo. En esta materia es especialmente importante el avance hacia una gobernanza más solidaria en relación al modelo de desarrollo de las empresas multinacionales. Las cadenas mundiales, que organizan la actividad productiva en un mercado libre, desarrollan sinergias conjuntas en defensa de sus propios intereses. Las empresas multinacionales y los grupos empresariales de escala global conciertan pactos, incluso con las propias organizaciones de trabajadores. Dichos acuerdos tienen como fin desarrollar de forma paralela y extramuros a la OIT, nuevas estructuras de gobernanza del trabajo. Este estudio resalta la necesidad de promocionar un modelo desarrollo del modelo de empresas trasnacionales en una economía global, flexible y dinámica, pero sensible socialmente y con controles externos. Sin duda, dicho modelo debe promover eficazmente los propios valores constitutivos de la OIT, en especial, el trabajo digno, la igualdad y la justicia social.

II. La observancia del objetivo de desarrollo soste- nible núm. 8 en la ordenación internacional de las empresas multinacionales

Tradicionalmente se ha venido apostando, desde una perspectiva internacional, por relajar la atención respecto de la adopción de los instrumentos jurídicos internacionales vinculantes en el ámbito de la acción de las empresas multinacionales. Ello ha supuesto una apuesta orientada hacia los instrumentos de soft-law internacional. Dicha opción normativa supone una promoción efectiva de los fines de la OIT a través de las declaraciones institucionales, así como por una tendencia de asistencia y observancia de los acuerdos y pactos globales, que se proyectan sobre el marco regulador de las empresas multinacionales. Con todo, las normas internacionales deben tener en cuenta la propia evolución del mundo del trabajo, protegiendo a los trabajadores y siendo sensibles con las necesidades de las empresas. Sin embargo, todo ello debe desarrollarse teniendo presente los derechos fundamentales internacionales en el trabajo.

Las normas internacionales deben asegurar un contexto de desarrollo económico sostenible y justo socialmente. Estas normas deben seguir desarrollándose bajo un sistema de control efectivo. El punto clave de partida reside en la propia función de asistencia y promoción de la OIT respecto de los Estados miembros. Se trata de una labor de seguimiento en relación a la ratificación y a la aplicación efectiva de las normas internacionales. El fomento del diálogo social y de la concertación internacional son clave en estos tiempos de incertidumbre. Actualmente, es necesario promover procesos de diálogo social en atención a la consecución de los objetivos de desarrollo sostenible y justo promovidos por Naciones Unidas. Dicho fin supone actualmente la necesidad de orientar la labor de concertación en el ámbito de las relaciones transnacionales laborales, ante el riesgo de un contexto acusado de globalización económica libre y sin controles efectivos.

El objetivo de desarrollo sostenible núm. 8, desarrollado en el marco de la Agenda 2030 de Naciones Unidas, tiene una especial vinculación con el principio Internacional del trabajo decente. Dicho principio se planteó originariamente por la OIT¹ y supone un mandato internacional dirigido al conjunto de los poderes públicos, que, con la ayuda de los distintos actores internacionales en las relaciones laborales y el diálogo social, están llamados a desollar acuerdos orientados a la observancia de los estándares laborales internacionales en el ámbito de las empresas multinacionales. Dicha labor de concertación es clave con vistas a contribuir al desarrollo de políticas de responsabilidad social corporativa justas y equitativas². Precisamente, esta perspectiva del progreso económico socialmente sensible nos conduce al fomento del denominado crecimiento inclusivo en la sociedad. Dicha modalidad de crecimiento debe proyectarse tanto en las políticas nacionales como internacionales³. Esta política orientada al crecimiento justo y sostenible ha sido desarrollada en otros ámbitos internacionales con carácter previo. Concretamente, en la Unión Europea se desarrolló esta línea de acción en virtud de la Estrategia Europa 2020, que impulsó decididamente la Comisión Europea en el año 2010⁴. Dicho programa europeo se asentaba en una serie de principios esenciales, que combinaban las referencias al crecimiento económico basado en la técnica y el conocimiento. Asimismo, ello tenía en cuenta una noción precisa de crecimiento sostenible, que presupone la promoción de mercados eficientes y competitivos, que permiten el desarrollo del denominado crecimiento inclusivo. Desde esta perspectiva, estaríamos ante una necesaria vinculación entre crecimiento económico y el trabajo decente. Dicha relación nos conduce a la necesidad de asegurar la promoción del empleo en condiciones dignas. Este planteamiento implica consiguientemente la reducción de los márgenes de pobreza, que sufren los denominados trabajadores pobres y por extensión el conjunto de la sociedad.

Desde el punto de vista de Naciones Unidas se ha desarrollado la noción de objetivos de desarrollo sostenible. Se trata de un mecanismo de transformación en un mundo global. Los objetivos de desarrollo sostenible tienen una importante labor a desarrollar en el ámbito de las empresas multinacionales, así como en las políticas de responsabilidad social corporativas. Dicha acción global de las empresas multinacionales y sus políticas de responsabilidad social corporativa deberán ajustarse a dichos principios internacionales de protección del trabajo con derechos⁵. Desde esta perspectiva, es importante destacar que dicho ambicioso programa de acción parte del valor central del trabajo decente en la ordenación de las relaciones laborales, al posicionar a la persona como centro de gravedad del sistema de protección jurídico-laboral. Estaríamos, pues, ante un presupuesto necesario para afrontar los grandes retos de las sociedades actuales. Este modelo de protección renovada permite la consecución en el futuro de un mundo más saludable, con un modelo de protección consolidado que dota estabilidad y seguridad jurídica. En definitiva, la promoción de los objetivos de desarrollo sostenible viene a asegurar la conformación de sociedades justas e inclusivas, que permiten que el desarrollo económico tenga una traducción social. Evidentemente dicho reto sigue aún presente, puesto que en las últimas décadas no se ha producido el trasvase de crecimiento económico a las personas desde la perspectiva social. Esta reflexión es ciertamente evidente si tenemos en cuenta los efectos perniciosos que las últimas crisis económicas han tenido en el ámbito social⁶.

La proyección del objetivo de desarrollo sostenible núm. 8 en el ámbito de las empresas multinacionales responde al propio carácter extensible de dicho programa de protección. La naturaleza amplia e integradora de los objetivos de desarrollo sostenible tienen una importante dimensión protectora, que conjuga inescindiblemente el desarrollo económico y social. Se ha indicado que el carácter amplio de los objetivos de desarrollo sostenible permite una acción extensiva en el ámbito del desarrollo económico y la justicia social. El objetivo de desarrollo núm. 8 sirve también de pilar universal de garantía de los derechos sociales. Por ello, se ha indicado que la consecución de un modelo de crecimiento económico socialmente responsable estaría igualmente comprendida dentro la noción de democracia social⁷. Precisamente, es importante destacar que el objetivo de desarrollo sostenible núm. 8 no tiene un carácter de proclamación meramente formal, sino que tiene una proyección ligada a la defensa de la democracia social. Sin duda, la promoción de esta dimensión protectora involucra no solo a los gobiernos nacionales, sino que también afecta de forma amplia a la sociedad civil y, en particular, a los agentes sociales y organismos internacionales en el mundo del trabajo⁸. Todo ello es prueba de la configuración del objetivo de desarrollo sostenible núm. 8 como un principio universal y de proyección extensiva⁹. Nos encontramos, pues, ante la propia naturaleza de la Agenda 2030 de Naciones Unidas, que conlleva un compromiso global y multilateral. Ello abarca de forma amplia un objetivo de desarrollo sostenible mundial, que afecta a los poderes públicos y a los diferentes actores presentes en las relaciones laborales internacionales, entre ellos, las propias empresas multinacionales que intervienen en un mercado global.

No cabe duda de la estrecha relación existente entre el objetivo de desarrollo sostenible núm. 8 y el principio internacional de trabajo decente. Concretamente, la noción de trabajo digno se encuentra expresamente en la redacción dada al objetivo de desarrollo sostenible núm. 8, que se dirige a la promoción del crecimiento económico inclusivo y sostenible, así como al empleo y al trabajo decente para todos. Esto nos sitúa ante la propia función de la OIT, que, desde su propio nacimiento, ha venido promocionando el desarrollo de la justicia social en el mundo. Dicha organización ha luchado por erradicar las condiciones de trabajo injustas que sufren los trabajadores en el mundo. Conviene decir que la referencia al trabajo decente no es nueva. Efectivamente, la OIT acogió el concepto de trabajo decente en el año 1999. Sin embargo, dicho objetivo sigue teniendo en la actualidad la misma potencialidad, siendo igualmente necesaria su promoción efectiva.

Nos estamos refiriendo al estímulo de dicho principio desde el punto de vista de su promoción en el ámbito de un programa internacional de acción en defensa del trabajo digno. Sin duda, se trata de un lema especialmente ligado a la coyuntura del momento, en el que las distintas vicisitudes de la economía y los mercados dibujaban un preocupante panorama laboral de escala global¹⁰. En este sentido, resulta esencial la comprensión de la noción de trabajo decente como un concepto jurídico que trasciende de una mera situación coyuntural, ligada a una concreta crisis económica y social. La referencia al trabajo decente tiene una proyección estable y extensiva a lo largo del tiempo. El trabajo decente se presenta como un presupuesto necesario no solo para la recuperación económica, sino que también actúa como garantía de un modelo de desarrollo económico y empresarial. Dicho modelo de empresa y de desarrollo económico deberá orientarse necesariamente a la defensa de lo social y a la consecución de un modelo estable y sostenible de crecimiento compatible con el sistema de trabajo con derechos y protegido. Esta vinculación del objetivo de desarrollo sostenible núm. 8 con el trabajo decente es esencial desde el punto de vista de la versatilidad de la acción protectora ligada a dichos principios internacionales. Ello permite reafirmar un modelo de protección del trabajo y de la economía con vistas a conseguir los grandes retos de la sociedad, es decir, la igualdad, la justicia y la lucha contra la pobreza en el mundo.

El objetivo del crecimiento sostenible e inclusivo requiere evidentemente de la participación activa de los agentes sociales a escala internacional. Los acuerdos internacionales que orientan la acción de las empresas multinacionales y, en particular, la negociación colectiva, se presentan como un aspecto esencial para la defensa de los derechos fundamentales laborales. Dicha protección se manifiesta como una clara garantía de la protección jurídico-laboral y de seguridad social. Se trata de un ámbito de acción necesario para construir un modelo de protección que caracterice a una sociedad global y justa, evitando con ello los grandes peligros ligados a la desregulación laboral y a la huida de la protección social. Este abandono del modelo tradicional de protección se presenta actualmente como una tendencia perniciosa en el mundo del trabajo¹¹. La participación de los interlocutores sociales, en sus diferentes formas y ámbitos de actuación, se manifiesta como un presupuesto necesario para asegurar un modelo de protección asentado en la regulación y en la garantía de condiciones de trabajo dignas y justas.

III. La corrección del modelo de empresa multina- cional libre y sin controles frente a la expansión global de las redes de empresas transnacionales

El sistema de empresas multinacionales está basado en el desarrollo de las formas de organización empresarial en redes internacionales. Se trata de una tendencia que se ha generalizado y que afecta con carácter general a la totalidad de las actividades productivas y sectores de actividad. No estamos ante una tendencia nueva y ciertamente el modelo de empresa multinacional sigue en constante evolución, así como sus formas de organización empresarial. Estamos, pues, ante un modelo de empresa de estructura compleja, ya consolidada desde el punto de vista productivo en el ámbito de la economía global¹². Las conexiones empresariales internacionales se ven igualmente estimuladas por el desarrollo de la innovación tecnológica, que viene a fomentar la creación de redes internacionales comerciales¹³.

Los cambios organizativos tienen consecuencias en el ámbito laboral y social. Se trata de un problema que ha afectado en los últimos tiempos al Derecho del Trabajo y que las legislaciones nacionales están buscando respuestas ante el cambio de modelo de empresario a efectos laborales. Efectivamente, la situación actual es sumamente compleja y cambiante, y nos encontramos ante un reto para los ordenamientos laborales y, por extensión, para el futuro del trabajo protegido¹⁴. El fenómeno de dispersión empresarial está produciendo un alejamiento de la noción tradicional de empresa unitaria. Dichos cambios tienen como fin no solamente la adaptación de la empresa al mercado, sino también superar la acción de los regímenes jurídico-laborales estatales. La rigidez laboral se observa como un obstáculo para el funcionamiento de estas organizaciones empresariales, que se basan en un modelo de flexibilidad laboral acusado. Nos estamos refiriendo a una práctica empresarial relativa a la evasión de los controles públicos o sindicales, que, en su caso, pueden suponer un aumento de los costes laborales, lo cual repercute directamente en las decisiones empresariales. Desde esta perspectiva, nos encontraríamos ante un fenómeno de huida del control jurídico-laboral, como presupuesto que viene a flexibilizar los procedimientos y la adopción de las decisiones empresariales en el mercado global.

En este ámbito no existe formulas sencillas que puedan dar respuesta a los problemas de hondo calado que suponen la ordenación de las empresas multinacionales. Los procesos de transformación de las estructuras empresariales producen efectos transversales en el ámbito laboral. Las distintas formas de conexión interempresariales se desarrollan vertiginosamente y el legislador internacional y nacional se muestra incapaz de dar una respuesta única y decidida a dichas realidades productivas¹⁵. La acción internacional de las empresas multinacionales se desarrolla a una gran velocidad, transformando el mercado y el modelo de trabajo tradicional. Sin duda, este factor es igualmente un motivo que avala el constante proceso de transformación del modelo de empresa transnacional¹⁶. Dichas redes de empresas trascienden la noción clásica del trabajo subordinado y fomentan el modelo de colaboración empresarial, acogiendo incluso como colaboradores a los trabajadores independientes.

Esta situación dirige nuestro tema hacia las nuevas fórmulas de trabajo, que se encuentran en un proceso de continuo alejamiento respecto de los parámetros tradicionales previstos por la legislación laboral. Estas nuevas fórmulas de empresa se han venido instalando en los últimos tiempos de forma estructural. Se trata de nuevas realidades empresariales que provocan relaciones necesarias entre las grandes y las pequeñas y medianas empresas, en virtud de procesos de asociación en clave de redes empresariales. Las relaciones que se producen entre ese tipo de empresas son ciertamente evidentes y en muchos casos la cadena productiva impide identificar cuando comienza la actividad de una empresa y cuando termina otra unidad empresarial. Estamos, pues, ante un modelo dinámico de empresa, que impide generalmente el seguimiento y el control de las actividades empresariales. A la postre, esta situación impide la aplicación de los mecanismos de reclamación de responsabilidad jurídica¹⁷.

Estamos ante un fenómeno acusado en el que las pequeñas empresas de servicios quedan integradas en el sistema productivo de otras empresas de mayor dimensión. Esta situación nos permite identificar al conjunto de empresas como un conjunto unitario de organización empresarial. Esta situación es evidente, dado que las unidades empresariales de menor dimensión se encuentran integradas en el complejo organizativo. Esta noción de organización empresarial en red podría fundamentar una posible reclamación a las empresas que se encuentran en un nivel superior de la cadena de organización. De esta manera, incluso se podría reclamar responsabilidad a la empresa principal, aunque ello dependerá de la previa acreditación de sus vínculos en su actuación empresarial desde el punto de vista organizativo.

Se puede afirmar que estos vínculos entre empresas pueden tener exclusivamente un origen financiero o económico, en atención a la perspectiva mercantil o empresarial. Sin embargo, dichas vinculaciones empresariales tienen asimismo una proyección que se refleja más allá del ámbito financiero o empresarial y que incide inevitablemente en el sistema de relaciones laborales desarrollado en el conjunto de las empresas que operan en red. En estos casos, las empresas que tienen una posición de dominio estarían obligadas a vigilar la observancia de la legislación laboral por parte de las empresas que se encuentran vinculadas a la organización en un eslabón inferior de la cadena. Dichas empresas tienen generalmente una menor dimensión y menos capacidad financiera para afrontar la responsabilidad jurídica frente al incumplimiento laboral. En muchos casos, determinadas decisiones relativas a operaciones de reestructuración empresarial o, en su caso, de modificación de las relaciones existentes entre las empresas en red pueden tener su justificación en la aplicación de nuevas condiciones laborales, por ejemplo, con vistas a conseguir ajustes económicos en la plantilla.

IV. La necesidad de intervención laboral en las redes de empresas transnacionales ante el fracaso de los controles privados

Las empresas transnacionales tienen una función importantísima en el desarrollo de la mundialización de la economía¹⁸. En este ámbito es preciso destacar la importancia de la Declaración de la OIT relativa a la justicia social para una globalización equitativa, que fue aprobada por la Conferencia Internacional del Trabajo en 2008¹⁹. Se trata de uno de los textos internacionales más relevantes sobre los efectos de la globalización en las relaciones laborales en virtud de la acción de las empresas multinacionales. La OIT ha afrontado dicha problemática en virtud de la Declaración Tripartita, que contempla los principios generales sobre las empresas multinacionales y la política social²⁰. De este modo, la comunidad internacional ha alcanzado un consenso sobre los principios básicos respecto del desarrollo del modelo de empresas multinacionales, formulando un marco general de referencia para los gobiernos, las organizaciones empresariales y sindicales, siendo igualmente un documento esencial para las propias empresas multinacionales en su actividad transnacional²¹. Se trata de una serie de principios que vienen a destacar nuevamente los postulados esenciales ya contemplados en los convenios generales, así como en las recomendaciones de la OIT. Desde esa perspectiva, se hace especial hincapié en el obligado cumplimiento de los principios y derechos fundamentales en el trabajo.

Con carácter general, se ha indicado que el triunfo de la globalización es una consecuencia del mismo fracaso de los controles privados. En los últimos años se ha considerado que la economía global podía autorregularse mediante un sistema voluntario basado en compromisos adoptados unilateralmente por las empresas multinacionales²². Dicha autorregulación se ha fomentado gracias al desarrollo de las reglas de responsabilidad social empresarial. Las empresas han venido constituyendo procedimientos internos de control. Estos procesos de autorregulación han sido incluso valorados positivamente por la Conferencia de Naciones Unidas de Río, celebrada en junio de 2012. En dicho foro Internacional se vino a reconocer la proliferación de dichos controles, aunque indicando que tendrían que estar compensados por una mínima intervención por parte de las autoridades nacionales. Sin embargo, esta necesaria intervención no se ha producido en realidad y esta omisión ha dado lugar a un retroceso en la efectividad de los derechos laborales.

La globalización ha descuidado la dimensión social que se encuentra ligada al mercado global. Ello tiene su fundamento en un modelo de vigilancia que se ha descuidado y se ha dirigido hacia la autorregulación, así como a la aplicación general del soft-law internacional. Se precisa la acción de los propios Estados, tanto en su papel de legisladores, como de vigilantes de la aplicación de las reglas laborales²³. En este ámbito es preciso destacar la importancia de los Principios rectores sobre las empresas y los derechos humanos: puesta en práctica del marco de las Naciones Unidas para “proteger, respetar y remediar”. Se trata de una declaración de Naciones Unidas del año 2011. Dicho texto internacional aborda los deberes y responsabilidades de las empresas, así como el papel de los Estados en la observancia de los derechos humanos. Se contempla la obligación de cumplimiento de las obligaciones de los Estados relativas a la protección y el cumplimiento de los derechos humanos y las libertades fundamentales²⁴. Los Estados deben proteger los derechos humanos y las empresas multinacionales deberán cumplir con las obligaciones laborales nacionales, siendo de aplicación la consiguiente responsabilidad jurídica en caso de incumplimiento²⁵. Dicho sistema de responsabilidad jurídica deberá ser complementado con mecanismos eficaces de reparación y compensación de los daños.

Se trata de un sistema orientado al cumplimiento efectivo de los derechos humanos por parte de las empresas multinacionales, en clara conexión con la Declaración sobre los principios y derechos fundamentales en el trabajo de 1998²⁶. Resulta, pues, de especial relevancia que los Estados de acogida tengan ratificados los convenios relativos a los principios y derechos fundamentales en el trabajo. Es necesaria la incorporación de dichas reglas internacionales en sus ordenamientos jurídicos internos. Esta labor de incorporación de los derechos fundamentales internacionales en las legislaciones internas supone igualmente un factor que estimula que las inversiones extranjeras consigan una mejora en las condiciones laborales y sociales en los países receptores. Este presupuesto es especialmente importante cuando las empresas multinacionales se instalan en países que se caracterizan por ser economías emergentes o que se encuentran en vías de desarrollo económico. Por ello, se evidencia la necesidad de alcanzar una nueva gobernanza de las relaciones laborales en el ámbito internacional, que permita alcanzar el objetivo del trabajo decente para todos; y con ello cumplir con los objetivos de desarrollo sostenible contemplados en la Agenda 2030 de Naciones Unidas. Precisamente, la observancia de esta dimensión social inherente a la globalización permitiría acompasar el ya citado crecimiento económico inclusivo con la noción de trabajo decente y el desarrollo social²⁷.

La economía globalizada necesita de mecanismos de control eficaces, puesto que la autorregulación se ha manifestado como un sistema incapaz de revertir la situación. El fracaso ha sido manifiesto ante la vulneración de los derechos laborales y el incumplimiento de los compromisos asumidos voluntariamente por las multinacionales. Dichas empresas han sido incapaces por sí mismas de aplicar las reglas internacionales respecto de sus empresas vinculadas a escala global. Por ello, es preciso atender estos problemas con una acción conjunta por parte de los Estados, haciendo igualmente partícipes en esta labor de control a los agentes sociales. Se debe exigir el cumplimiento de las normas nacionales e internacionales que ordenan el trabajo mediante la acción de los Estados en la economía globalizada. La ausencia de controles en el cumplimiento de los derechos laborales se intentó realizar a través de los denominados códigos de conducta y los acuerdos marco internacionales. Dichos instrumentos son la manifestación más patente del control privado y son una respuesta al conflicto tradicional entre dos polos opuestos. Nos estamos refiriendo a la desregulación que caracteriza a la globalización frente a la necesaria de regulación y al control

público que demanda el cumplimiento de los derechos laborales²⁸.

Los códigos de conducta se han desarrollado en el ámbito de la responsabilidad social corporativa y han dado lugar a profundas críticas sobre su aplicación y eficacia jurídica. Estos códigos vienen a vincular aspectos sociales a los contratos comerciales que internacionalmente se firman con las empresas filiales, con los proveedores, así como con empresas distribuidoras y subcontratistas. No obstante, el problema se plantea nuevamente en el fallo de los controles privados en su seguimiento. Los mecanismos de vigilancia se basan exclusivamente en auditorías sociales. Las consecuencias de los códigos de conductas en la observancia de las condiciones laborales han sido mínimas, precisamente por la falta de eficacia de dichos instrumentos de autorregulación. En virtud de estos mecanismos de autocontrol las empresas multinacionales crearon igualmente organismos dirigidos al seguimiento de los acuerdos, con el fin de acreditar internacionalmente el cumplimiento de los derechos sociales. Todo ello suponía el necesario sometimiento a auditorías sociales de la actividad de las empresas multinacionales, recabando con ello la correspondiente certificación. Sin embargo, las auditorías se han desarrollado de forma dirigida por parte de las propias empresas multinacionales²⁹. De igual modo, dichos controles en virtud de auditorías se realizaban teniendo en cuenta exclusivamente el lugar de aplicación de los contratos, sin tener en cuenta la evaluación de toda la cadena de actuación internacional. Todo ello evidencia la necesidad de aplicar controles públicos sobre los mecanismos de autocontrol, siendo esencial la legitimidad que tiene la autoridad pública, así como su carácter de fiscalización neutral asistida por la acción de las inspecciones de trabajo.

El objetivo sigue siendo aplicar mecanismos de responsabilidad frente a la sociedad matriz o principal respecto de las empresas filiales. Se precisan mecanismos que permitan responsabilizar a las empresas principales instaladas, por ejemplo, en un país europeo, en caso de no observar la legislación nacional o internacional. No obstante, también se ha apuntado en contra de este régimen de extensión de la responsabilidad, la noción de exigencia de responsabilidad por actos propios, salvo que concurran fórmulas jurídicas que contemplen la comunicación de responsabilidad empresarial. El problema es que en el ámbito internacional las sociedades se incardinan en un grupo multinacional que tiene autonomía propia. Desde esta perspectiva, el Derecho internacional no contempla mecanismos de reacción jurisdiccional con vistas a reclamar eficazmente la garantía del cumplimiento de los derechos laborales.

Precisamente, el control final se encuentra en las jurisdicciones nacionales, en cuyas sedes se deberán exigir las correspondientes compensaciones por daños y perjuicios. Las jurisdicciones nacionales no tienen competencia universal en esta materia y la ley nacional se configura con una eficacia jurídica limitada. Por ello, las empresas multinacionales pueden actuar con gran libertad y en muchos casos con impunidad cuando se produce el incumplimiento de los derechos laborales básicos. Tanto la ONU como la OIT, así como la OCDE y la Unión Europea, han contemplado mecanismos de control a través de mecanismos de soft-law. Nos referimos a instrumentos que permiten reflexionar sobre la eficacia de las reglas de autocontrol adoptadas por las propias empresas multinacionales. La propia declaración de la OIT de 1988 ha brindado una nueva visión sobre la necesidad de cumplir con los derechos y libertades fundamentales en el trabajo³⁰.

Se trata de una labor que compete necesariamente a los Estados, como garantes del cumplimiento de la legislación nacional e internacional en su territorio³¹. No obstante, el problema es de hondo calado, puesto que en muchos casos dichos Estados reciben inversiones extranjeras y se encuentran obligados posteriormente a imponer controles y a vigilar la observancia de las normas mínimas laborales³². Precisamente, por ello, la inversión extranjera recala en muchos casos en países de economías emergentes o en desarrollo.

Por su parte, el Estado de la empresa matriz de la multinacional encuentra también importantes obstáculos. Con carácter general, no pueden imponer a las empresas multinacionales sanciones ante el incumplimiento de los derechos laborales que se produzcan en países extranjeros. Se trata evidentemente de un problema clásico. En los últimos años se están buscando soluciones orientadas a compensar el contexto de autorregulación experimentado en el ámbito de las empresas multinacionales, especialmente mediante fórmulas que vengan a compensar la ineficacia de las reglas de la responsabilidad social corporativa. Sin duda, la fórmula preferida reside en la búsqueda de un mayor protagonismo de los Estados en la vigilancia de la aplicación de las normas. Es especialmente importante la acción conjunta de los Estados de origen y de acogida de las empresas transnacionales. De igual modo, resulta crucial el desarrollo del diálogo social con los agentes sociales del Estado de acogida. Esta labor implica ir más allá de la acción de las organizaciones sindicales en el ámbito internacional, que tradicionalmente han sido los agentes sociales preferidos por las empresas multinacionales. Ello ha dado lugar a un control sindical lejano respecto del lugar concreto del desarrollo de las condiciones de trabajo. En ese sentido, se ha venido a hablar de un sistema internacional de diálogo social, que podríamos denominar de salón, puesto que se encontraba alejado de los problemas reales que se planteaban en los lugares donde operan efectivamente las multinacionales³³.

Conviene indicar que la garantía de la dimensión social de las empresas multinacionales no se consigue exclusivamente mediante la autorregulación y el desarrollo del denominado soft-law internacional. Ciertamente, se necesita la acción de los Estados de origen de las multinacionales³⁴, así como de los Estados de acogida. Es preciso afrontar una regulación conjunta, a escala internacional, que permita superar los efectos perniciosos de la globalización económica en el ámbito social y con ello poder beneficiarnos de los efectos positivos de la globalización económica. La mundialización de los mercados genera el aumento del comercio internacional y promueve condiciones de riqueza. Se trata de un debate que deberá conjugar el interés general con el propio desarrollo del modelo de las empresas multinacionales, llamadas a garantizar necesariamente los derechos humanos en el trabajo.

V. La conformación de un nuevo contrato social frente al libre mercado global y la desregulación en el trabajo

El proceso de globalización económica ha venido a transformar las bases del Derecho del Trabajo. Sin duda, el fomento de la flexibilidad laboral da lugar a la diferenciación de las condiciones de trabajo a escala internacional, ocupando en este ámbito un papel importante las empresas multinacionales. Dichas empresas se presentan como un auténtico factor de desarrollo de la globalización, viniendo a propiciar la concentración de capitales y la expansión de las actividades comerciales en el mundo. Uno de los efectos demandados por las empresas multinacionales se refiere a la adaptación de las reglas internacionales del trabajo, que, desde su perspectiva, deberían adaptarse mucho mejor a las circunstancias y a las necesidades empresariales en función de la realidad de cada país. Ciertamente, estas demandas dan lugar al correlativo debilitamiento del estatus laboral de los trabajadores, que se ha producido de forma evidente mediante la desactivación del propio sistema de control sindical. Se produce, pues, la transformación de la función protectora básica inherente al Derecho del Trabajo, que tradicionalmente ha venido asumiendo la intervención en las relaciones de trabajo y la vigilancia de las reglas laborales³⁵.

Esta tendencia se ha calificado gráficamente como un proceso de “desmontaje” de las legislaciones laborales de los Estados. Se ha producido una pérdida evidente de la eficacia jurídica de los mecanismos clásicos de control laboral. Igualmente, se ha alcanzado la desactivación de los mecanismos de acción colectiva en las relaciones laborales. Precisamente, las empresas multinacionales que operan a gran escala buscan aquellos países y sectores de actividad en los que exista un menor grado de implantación sindical. Conviene apuntar que en los últimos tiempos los derechos laborales nacionales han afrontado reformas en clave de flexibilidad laboral, máxime en tiempos de crisis económica. El ajuste de los costes laborales se ha manifestado como una prioridad para el desarrollo del comercio y la inversión extranjera. Estamos ante una situación que produce la rebaja de los salarios. Concretamente, ello afecta a los salarios de los trabajadores menos cualificado y correlativamente da lugar a una rebaja en las cotizaciones a la Seguridad Social. En los últimos años los trabajadores han perdido mucho poder adquisitivo y especialmente los salarios mínimos tienen un valor que ha venido devaluándose en los últimos años.

Conviene recordar la importancia de los convenios OIT núm. 100, relativo a la remuneración igual por un trabajo de igual valor, así como el convenio núm. 111, sobre discriminación en el empleo y la ocupación. Dichos convenios forman parte de los instrumentos fundamentales OIT y se encuentran insertos en el modelo de desarrollo de los principios y derechos fundamentales en el trabajo. Estos convenios son esenciales para alcanzar el objetivo de la promoción de la igualdad y la supresión de las distintas fórmulas de discriminación en el empleo. Son convenios que han sido ratificados masivamente por la comunidad internacional, especialmente en América Latina, pero dicho reconocimiento formal no se ha traducido en la garantía de igualdad en la práctica. Las diferencias salariales siguen persistiendo y se presentan en la dinámica de las relaciones laborales, especialmente en relación a la brecha salarial existente, aún hoy día, entre hombres y mujeres en el ámbito laboral. De igual modo, el contexto actual potencia las denominadas transiciones en los mercados de trabajo, en virtud de la rotación de la temporalidad laboral. Esta situación impide la consecución del principio de estabilidad en el empleo. Asimismo, se está favoreciendo un nuevo régimen de extinción contractual flexible, que permite un mayor margen de gestión de las plantillas de las empresas desde el punto de vista de la flexibilidad externa. Por todo ello, podemos destacar que las garantías laborales se encuentran en un proceso de constante adaptación en base a estas demandas de flexibilidad reclamadas para estimular el comercio global³⁶.

Con carácter general, se ha apuntado a la deshumanización como un rasgo caracterizador de la globalización económica. La mundialización de la economía permite la integración de las economías a escala de forma internacional, así como la promoción de la iniciativa privada. Con todo, no se trata de un proceso homogéneo internacionalmente, ya que existen importantes diferencias en función de los países que se analicen. No obstante, la característica común se resume en la apertura y liberalización de las economías, desarrollando un modelo económico que en gran medida excluye a importantes segmentos de la población. Dicha globalización económica permite el aumento de los movimientos transnacionales de bienes y servicios, que se han visto evidentemente favorecidos por los avances tecnológicos en la información y comunicación. No obstante, la actividad se desarrolla en los países de acogida aplicándose a actividades marginales, sin que se promueva una equiparación efectiva respecto de los países de origen de las empresas multinacionales. Por todo ello, se ha indicado que la globalización económica no deja de ser un proceso que se proyecta más sobre el mercado que sobre las personas. Es decir, no se producen efectos directos en beneficio de las personas, siendo sus derechos e intereses vitales en muchos casos descuidados.

La globalización económica viene directamente acompañada del dumping social. Ciertamente, la globalización económica fomenta la localización de la actividad económica en determinados países con bajos costes laborales. Estas prácticas benefician a las empresas multinacionales. En el contexto de la globalización las empresas transnacionales están compitiendo en distintos países con costes sociales diversos, siendo ello un factor que incide en la competitividad empresarial. En muchos casos, los países se esfuerzan decididamente en reducir los costes laborales y de Seguridad Social como llamada a la inversión extranjera³⁷.

Dicha tendencia no se refiere exclusivamente a un país, sino que se proyecta de forma global. Se trata de una tendencia que ya fue reflejada por la OIT en el informe titulado “El Trabajo en el Mundo 1997-1998”³⁸. Este texto institucional constataba que la globalización económica venía a exponer a las empresas a una competencia cada vez mayor. Este factor estaba en justa correspondencia con la tendencia paralela a la disminución de la protección, que tradicionalmente han venido dando las normas jurídico-laborales.

En efecto, el dumping social se presenta como una consecuencia directa de la globalización económica. El dumping social solamente se puede combatir en virtud de la acción concertada por parte de los Estados y consensuadas en el ámbito internacional, garantizando las reglas internacionales del trabajo. El objetivo sigue siendo imponer al mercado unas reglas jurídicas de carácter social básicas, que aseguren una mejora significativa en las condiciones de vida, con derechos laborales y prestaciones sociales adecuadas. Desde esta perspectiva, los gobiernos deben actuar con una mínima coordinación internacional, desarrollando políticas que combinen aspectos económicos y sociales con vistas a la cohesión social. Ello supone garantizar principios esenciales como la igualdad y la justicia social en el ámbito laboral. No obstante, nos encontramos ante un reto de gran magnitud, dada la dificultad de hallar soluciones únicas frente a un fenómeno como la globalización con múltiples aristas³⁹.

La globalización ha tenido consecuencias directas en la calidad del empleo, incrementando las desigualdades laborales y sociales. El proceso de globalización económica ha dado lugar a nuevos ámbitos de desigualdad y se ha proyectado especialmente en los países en vías de desarrollo. Por ejemplo, esta situación se aprecia claramente en los países africanos y en determinados países de América Latina, que cuentan con un menor índice de desarrollo. Se han creado nuevas situaciones de inseguridad, vinculadas generalmente a las fluctuaciones de los mercados. Concretamente, en los países de economías emergentes, donde las empresas multinacionales operan, los Estados tienen menores posibilidades de acción frente a los poderes económicos. Conviene apuntar que dicho proceso de devaluación en las condiciones laborales no se ha contenido por parte de los organismos internacionales, que no han desarrollado una función efectiva de vigilancia y control. Se trata, pues, de un contexto que ha favorecido el incremento de la desigualdad y que ha venido a afectar negativamente a los mercados de trabajo.

No cabe duda de que la liberalización económica debe asentarse en la observancia del trabajo decente. Precisamente, en América Latina sigue siendo éste un objetivo esencial, como ya se proclamó en la XV Reunión Regional Americana de la OIT (Lima, diciembre de 2002). La globalización demanda ajustes sociales. Se trata de un dilema que relaciona crecimiento económico frente a igualdad y protección desde una dimensión internacional. Dicho dilema no debe plantearse como un problema irresoluble. En ese sentido, debemos señalar que la flexibilidad no debe ser entendida como un aspecto incompatible con la garantía del empleo de calidad y con la protección del modelo de trabajo con derechos. Debe asegurarse, pues, un modelo de trabajo en el que exista un nuevo equilibrio garantizado por las autoridades nacionales e internacionales y que esté avalado por el diálogo social. Se trata de un reto de la sociedad, máxime ante el aumento del trabajo informal y de la pobreza. Según la propia OIT, en los últimos años se ha producido un abandono del mercado de trabajo. Cabe destacar la situación de América Latina, donde el sector informal de la economía tiene una cuota insoportable, que, sin duda, repercute en el propio mantenimiento del modelo de protección social. Con carácter general, se considera que aproximadamente dos tercios de la población activa se encuentra excluida de mecanismos de protección social, incluyendo el acceso a la prestación básica de salud, así como la exclusión respecto del acceso a las pensiones.

Especial mención requiere la garantía de la protección social en el contexto de la globalización económica. Se destaca que la globalización económica es un proceso incompatible con la permanencia del Estado de Bienestar. Ciertamente, el desarrollo de un mercado global entra en constante colisión con el mantenimiento del actual modelo de Estado social, que encuentra especiales dificultades para garantizar sus niveles de protección en el mundo globalizado. Este es uno de los factores principales que explican la actual crisis de la Seguridad Social. Se trata de una manifestación directa de la propia crisis del Estado-Nación, dados los grandes obstáculos que impiden el intervencionismo de las autoridades públicas en materia de protección social. Sin duda, uno de los grandes retos del actual modelo de Seguridad Social consiste en garantizar una protección social mínima y amplia, que asegure la cobertura a los nuevos grupos de riesgo desprotegidos. En este sentido, es preciso aplicar nuevas reglas en un contexto internacional, que eviten la extensión del denominado dumping social en materia de Seguridad Social.

La globalización económica ha permitido la apertura de las economías nacionales. Ello ha facilitado la interrelación de los sistemas económicos y sociales, que han competido entre sí en un mercado global. La Seguridad Social se tendrá que organizar en atención a las condiciones de cada Estado o región. Sin embargo, sigue siendo precisa una mínima coordinación internacional que fomente un estándar de protección social con fines evitar el subdesarrollo. Estamos ante un objetivo crucial con vistas a propiciar la cohesión social a escala internacional, posibilitando una mínima integración internacional desde la perspectiva del principio de solidaridad⁴⁰. Desde esta perspectiva, podemos decir que la Seguridad Social igualmente puede contribuir a solucionar los ajustes sociales inherentes al proceso de globalización económica. La Conferencia General de la OIT entendió que “la creación de empleo es la forma de Seguridad Social más segura para los trabajadores (…) [que] generaría una mano obra más productiva y estable, y aumentaría la productividad de las empresas y las economías”. Efectivamente, el desarrollo de estas políticas sociales no debe suponer un obstáculo al crecimiento económico y al aumento de la productividad de las empresas. Al contrario, el desarrollo de los mecanismos de protección social puede incentivar la consecución de mejoras sociales, pudiendo los sistemas de Seguridad Social compensar los efectos sociales negativos inherentes al propio proceso de globalización económica.

Es especialmente importante realzar la función de la OIT en la vigilancia de la globalización económica desde la perspectiva de las relaciones laborales. La OIT no debe situarse en un plano meramente pasivo ante la dinámica del mercado global, sino que debe seguir realizando una función de vigilancia de las reglas del Derecho del Trabajo. La función de control de la OIT debe reforzarse, impulsando con ello el reconocimiento y la eficacia de los derechos fundamentales en el trabajo. Dichos derechos laborales tienen un valor universal, sin que importe la nacionalidad o el estatus laboral, puesto que el derecho al trabajo se configura internacionalmente como un derecho humano. La OIT debe garantizar internacionalmente el cumplimiento de los estándares mínimos laborales, asegurando la aplicación de condiciones mínimas en el trabajo en aplicación de los derechos fundamentales contemplados en la propia Constitución de la OIT y en los convenios internacionales. Ello supone observar fielmente los principios plasmados en la Conferencia Internacional del Trabajo de 1998, en la declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo. En América Latina dicha exigencia se encuentra igualmente proclamada en la Carta Democrática Americana, proclamada por la OEA, que viene a garantizar la promoción y la defensa de la democracia. Esta proclamación asegura el ejercicio de los derechos laborales, así como la aplicación de las normas laborales internacionales. Por todo ello, es preciso seguir reforzando el propio cumplimiento de la declaración de la OIT de 1998 relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo. No cabe duda de que la propia idea de democracia viene a fortalecerse con la mejora de las condiciones de trabajo y con la consiguiente calidad de vida de los trabajadores, como se garantiza en el artículo 10 de la mencionada Carta Democrática⁴¹.

Nos encontramos ante unos objetivos especialmente difíciles, pero necesarios frente a un proceso de desregulación de dimensión global. En este contexto la OIT debe seguir asumiendo el papel de garante internacional de las reglas internacionales del trabajo y de los derechos fundamentales internacionales, contribuyendo de este modo a la defensa de la justicia social en un mundo global. Es necesario, pues, fijar límites al mercado mundial en virtud de las reglas laborales y sociales, impidiendo que la competencia internacional repercuta de forma negativa en las condiciones de vida y de trabajo de las personas. El libre comercio no es más que un medio y nunca puede presentarse como un fin.

La globalización requiere un nuevo contrato social a escala global, que presuponga un entendimiento en el ámbito de las relaciones laborales en base a reglas de trabajo justas. Ello supone garantizar la eficacia de las reglas internacionales, asegurando un modelo de gobernanza en el proceso global de mundialización de la economía. Los países de economías emergentes o en vías de desarrollo consideran que el proceso de globalización no es plenamente beneficioso, puesto que se trata de un modelo que afecta de forma negativa a sus economías, así como a sus relaciones laborales y al propio mantenimiento de sus regímenes públicos de Seguridad Social. La mejor manera de superar los efectos adversos de la globalización económica depende de la humanización y dignificación del mercado global. La mundialización de la economía tiene evidentemente aspectos positivos y negativos, es decir, en este debate se presentan ciertamente luces y sombras. Se debe, pues, promocionar las consecuencias especialmente beneficiosas para las personas, avanzando hacia un modelo que se aleje decididamente de la autorregulación. El objetivo es alcanzar un modelo de gobernanza laboral internacional, que se fundamente en los principios internacionales del trabajo. De esta forma se podría superar el actual modelo de globalización que se encuentra en una situación de libertad absoluta sin contrapesos sociales.

La situación actual es, sin duda, urgente y los problemas deben ser atendidos. Se debe de trabajar en busca de un modelo de globalización diferente, que garantice trabajo digno para todas las personas. En Latinoamérica, dicho modelo de gobernanza de la globalización deberá estar igualmente orientado al respeto de las libertades democráticas y a la garantía de los derechos de carácter individual y colectivo, que deben asegurarse en el desarrollo de las relaciones laborales. Es especialmente importante avanzar en la universalización de la protección social en los sistemas públicos latinoamericanos. Este modelo de gobernanza internacional del trabajo debe atender los problemas presentes por el aumento del desempleo, que castiga especialmente a las mujeres y a los jóvenes en los mercados de trabajo.

De igual modo, se debe dar una respuesta decidida al aumento de la economía informal, así como a la precariedad laboral, que aumenta progresivamente en el conjunto de los sistemas de relaciones laborales. Nos encontramos ante los grandes retos de nuestras sociedades. Este contexto obliga a buscar soluciones frente a las nuevas formas de pobreza y de exclusión social. Conviene reflexionar sobre el alcance de estos grandes retos de la sociedad actual y preguntarnos si son consecuencia directa de la globalización o si, por el contrario, son efecto de problemas estructurales, ya consolidados en nuestras realidades sociales. Estamos efectivamente ante problemas tradicionales, que el proceso de globalización económica no ha conseguido superar. Se trata de problemas que los Estados deberían superarlos, aplicando junto a las medidas internacionales, decisiones especificas adoptadas en el ejercicio de las facultades inherentes a la soberanía nacional⁴².

VI. Conclusiones

La función protectora de las normas internacionales tiene que favorecer una coyuntura de desarrollo económico sostenible y justo desde una perspectiva social. Con todo, la acción normativa internacional tiene que seguir desarrollándose mediante un sistema efectivo de control. Sin duda, la promoción del diálogo social y de la concertación en el ámbito internacional son esenciales en estos momentos de incertidumbre. El fomento de dicho proceso de diálogo social debe estar orientado a la consecución del desarrollo sostenible y justo. Los acuerdos internacionales, en el ámbito de las relaciones laborales transnacionales, tienen que seguir asegurando el respeto de los derechos sociales en un contexto de globalización económica libre y sin controles efectivos.

El ODS núm. 8 tiene un papel fundamental en el ámbito de la Agenda 2030 de Naciones Unidas, especialmente por su vinculación con el principio internacional de trabajo decente. Estamos ante un principio internacional esencial, que se configura como un mandato internacional dirigido al conjunto de los poderes públicos. Asimismo, se necesita la acción de los distintos actores internacionales en las relaciones laborales y el diálogo social, con el fin de desarrollar acuerdos internacionales dirigidos al cumplimiento de los estándares laborales internacionales en el ámbito de las empresas multinacionales. Todo ello supone el fomento del trabajo decente en un modelo de progreso económico socialmente sensible.

Es preciso decir que no existen fórmulas sencillas que puedan aplicarse en el ámbito de la ordenación internacional de las empresas multinacionales. Estamos viviendo un proceso imparable de transformación de las estructuras empresariales, que se desarrolla vertiginosamente y que el legislador internacional y nacional se muestra incapaz de dar una respuesta efectiva. Con todo, la respuesta de la legislación laboral internacional es decisiva para garantizar la eficacia de los derechos laborales. Se trata de un evidente contrapeso a la afirmación que asegura que la globalización es una consecuencia del fracaso de los controles privados. Desde esta perspectiva conviene indicar que la economía global no puede autorregularse mediante un sistema voluntario basado en compromisos unilaterales de las empresas multinacionales. Evidentemente, se precisa la acción tuitiva del Derecho del Trabajo como instrumento de protección del trabajador.

Se deben adoptar medidas de contra respuesta a un modelo tradicional de vigilancia que se ha descuidado y que se ha dirigido tendencialmente hacia la autorregulación. Evidentemente se precisa de la acción del derecho y de la intervención de los Estados, siguiendo los compromisos internacionales de Naciones Unidas. Ello supone realizar una revisión en profundidad del Soft Law internacional en el ámbito de las relaciones laborales. Dicha afirmación implica la acción de los propios Estados, tanto en su papel de legisladores, como de vigilantes de la aplicación de las reglas laborales. En esencia, internacionalmente se demanda la acción internacional a favor del cumplimiento efectivo de los derechos humanos por parte de las empresas multinacionales, en clara conexión con la Declaración de la OIT sobre los principios y derechos fundamentales en el trabajo de 1998.

En este estudio se aboga decididamente por la consecución de un nuevo contrato social frente al libre comercio global y la desregulación en el trabajo. La globalización requiere un nuevo contrato social a escala global, que presuponga un entendimiento en el ámbito de las relaciones laborales en base a reglas de trabajo justas. Ello supone garantizar la eficacia de las reglas internacionales, asegurando un modelo de gobernanza en el proceso global de mundialización de la economía. Este estudio resalta la necesidad de promocionar un modelo desarrollo del modelo de empresas trasnacionales en una economía global, flexible y dinámica, pero sensible socialmente y con controles externos. Sin duda, dicho modelo debe promover eficazmente los propios valores constitutivos de la OIT, en especial, el trabajo digno, la igualdad y la justicia social.