Democracia y desarrollo

El estudio de los sistemas o regímenes políticos es muy antiguo: sus antecedentes más importantes se sitúan en la antigua Grecia. Desde aquel tiempo, Aristóteles los clasificó en dos grupos extremos: los sistemas basados en la democracia y aquellos que eran una dictadura. La ilustración conservó el mismo enfoque, aunque a través de distintos mecanismos institucionales: la democracia basada en la representación. Desde entonces, todas las formas deseables de gobierno son democráticas y todas las que no cumplen con esta característica tienen implícita alguna forma de dictadura, la cual se define como una forma de gobierno que “usa métodos distintos a elecciones competitivas para distribuir poder político y que frecuentemente viola derechos políticos y civiles de los individuos”.²

Existen diferentes definiciones de democracia y la mayor parte de ellas se vincula con los procesos de gobernanza, la cual se entiende como:

[…] un concepto multidimensional que se encuentra en el corazón de la relación entre el Estado y la sociedad. Está orientada al proceso: se enfoca en cómo se hacen las cosas y cómo se toman decisiones más que simplemente saber qué se hace y qué se decide. Como tal, la gobernanza puede ser entendida como las reglas del espacio donde los actores estatales, económicos y sociales interactúan para tomar decisiones; y los procesos e instituciones, tanto formales como informales, a través de los cuales se ejerce la autoridad.³

Algunas definiciones de democracia se enfocan en sus elementos esenciales, como el derecho al voto o el derecho a ser electo; otras la equiparan con el proceso electoral; algunas más la precisan con base en sus resultados, como la libertad de expresión, de reunión y otros derechos básicos para la competencia electoral. También hay quienes la conciben a partir de sus objetivos, como los derechos individuales y las libertades que debe proteger.⁴ Con el tiempo, se han generado concepciones mucho más amplias de la democracia, como las que les otorgan un papel importante a la rendición de cuentas, la inclusión, la deliberación y los procesos participativos que debe traer consigo.⁵

En el siglo XXI, un gobierno democrático se considera esencial para promover mejores niveles de desarrollo, es decir, para impulsar un proceso de transformación de la sociedad que trasciende el crecimiento económico y que incluye aspectos sociales, por ejemplo, la distribución del ingreso, la expectativa de vida o la redistribución de la riqueza, como lo señala Stiglitz.⁶ Aunque la evidencia disponible impide determinar con claridad la relación entre democracia y desarrollo,⁷ actualmente la mayor parte de la comunidad internacional considera que la primera es importante para lograr los objetivos del segundo. Las características esenciales de la democracia, como la participación, la inclusión o la rendición de cuentas, contribuyen directa e indirectamente al desarrollo cuando se suman a las capacidades del Estado para garantizar seguridad, cumplimiento de la ley, una gestión pública profesional y la provisión adecuada de servicios públicos, como salud y educación.⁸

En suma, se puede afirmar que, en el siglo XXI, el principal objetivo de la democracia consiste en consolidar gobiernos responsivos a las necesidades y demandas de la sociedad, a la cual le deben procurar mejores niveles de desarrollo. Se asume que, en un gobierno democrático, las autoridades electas para representar a la ciudadanía pueden resolver asuntos que cada individuo no podría atender de manera personal, sino a través de la acción colectiva.⁹ Cuando los gobiernos no cumplen con esto, al menos en teoría, se enfrentan a la posibilidad de que la ciudadanía no los apoye en las urnas. De esta forma, las elecciones democráticas representan un poderoso estímulo para una buena gobernanza.¹⁰

Elecciones: teoría vs. realidad

La base de un sistema democrático son las elecciones competitivas, ya que proveen de legitimidad al ejercicio de la autoridad pública y a las decisiones de ésta, las cuales deben reflejar los intereses de los votantes. Las elecciones en sistemas democráticos tienen distintas funciones, el Cuadro 1 resume siete de las más importantes.¹¹

En resumen, la realización de elecciones democráticas debería garantizar a los ciudadanos un gobierno responsivo, transparente y que vele por los intereses de la mayor parte de la población. Una encuesta realizada por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), Mi mundo. Encuesta de las prioridades de la gente para el futuro,¹² realizada para alimentar la agenda posterior al año 2015, encontró que las diez prioridades seleccionadas por 1.3 millones de personas en 74 países de distintas regiones del mundo, con diversos niveles de ingreso y diferentes sistemas políticos fueron:¹³ una buena educación, mejores sistemas de salud, mejores oportunidades de trabajo, un gobierno honesto y responsivo, comida nutritiva y accesible, protección contra el crimen y la violencia, acceso a agua limpia y saneamiento, equidad entre hombres y mujeres, estar libres de discriminación y persecución, y protección de bosques, ríos y océanos.

Estas aspiraciones de las personas parecen difíciles de cumplirse con las transformaciones políticas que se han registrado de 2006 a 2018 en el mundo. De acuerdo con los datos del Bertelsmann Stiftung’s Transformation Index (BTI),¹⁴ la tendencia en estos últimos 12 años ha sido hacia la erosión de la democracia en los países menos desarrollados y en transición. Conforme a esta medición, 44 % de los 119 países que han sido evaluados desde 2006 ha mostrado una trayectoria democrática claramente negativa. En 14 de 52 de estos países ha habido una evidente regresión política y en 18 de ellos, este retroceso es masivo. Esto significa que, en al menos una quinta parte de todos los países, el nivel de transformación política ha disminuido de tal forma que se han generado graves deficiencias democráticas o la introducción de autocracias.¹⁵

Wiltshire considera que la democracia debe modernizarse, empezando por su piedra angular, es decir, por el sistema electoral, para hacer el proceso más justo, representativo y accesible. Los llamados para la reforma electoral, en general, han fallado por su incapacidad para innovar, pues los cambios que se realizan se basan en sistemas electorales que han mostrado severas limitaciones.¹⁶ No obstante, las reformas electorales son muy frecuentes. De acuerdo con un estudio que incluyó 18 países de América Latina, entre 1925 y 2006, se han llevado a cabo 51 reformas electorales en ellos.¹⁷

En este texto interesa destacar una reforma política adoptada recientemente en el caso mexicano: la reelección inmediata de autoridades municipales a partir de 2018.

La reelección: dos caras de una misma moneda

Un sistema electoral puede funcionar con base en distintos tipos de reelección. Sus variantes dependen del orden de gobierno o del periodo que debe contemplarse para poder acceder a ésta. En algunos países, el titular del Poder Ejecutivo puede reelegirse en el periodo inmediato, como en Argentina; dejar pasar cierto tiempo antes de competir por el mismo cargo, como en República Dominicana, o no tener posibilidad de reelección, como en México. En el caso de los gobiernos locales, la reelección aspira a fomentar la rendición de cuentas; sin embargo, dependiendo del contexto, puede generar resultados distintos. Antes de describirlos, es importante considerar primero lo que ocurre cuando se imponen límites a la reelección, que también pueden derivar en consecuencias completamente diferentes.

Un sistema electoral puede prohibir la reelección de autoridades municipales para, por una parte, estimular la rendición de cuentas, ya que evita que los políticos locales se “eternicen” en el poder con base en el patronaje.¹⁸ Se asume que habrá una “oxigenación” de los grupos que lleguen al poder y que las autoridades electas podrán ser ciudadanos comunes interesados en atender las demandas de la comunidad. Por otra parte, si las autoridades locales no pueden reelegirse, esto puede ocasionar que, al no contar con suficiente tiempo para aprender a ejecutar sus responsabilidades y generar políticas públicas eficaces, no desarrollen capacidades para gobernar.¹⁹

De la misma forma, si no hay restricciones para la reelección, cabe que ocurran dos cosas muy distintas. Es posible que mejore la rendición de cuentas y, además, que se estimule una mejor gestión municipal. Los supuestos de esta alternativa consisten en que la ciudadanía es capaz de premiar o castigar a los gobiernos que cumplan, o no, con sus demandas, y en que, por ello, las autoridades se preocuparían por ofrecer buenos resultados a sus electores. Este escenario requiere, por un lado, que la información sea perfecta; es decir, que la ciudadanía sepa muy bien qué es lo que hace su gobierno, por qué toma las decisiones que toma y por qué emplea los recursos públicos de la forma en que lo hace.²⁰ Como puede comprenderse, esta posibilidad es muy difícil, sobre todo si se consideran los niveles educativos y de participación de la mayor parte de los países menos desarrollados. Por otro lado, esto requeriría que la burocracia municipal ostente un buen nivel de capacidad institucional, lo cual supone su profesionalización. Este supuesto implica que los servidores públicos accedan a sus puestos con base en sus conocimientos y habilidades, y no como resultado de su pertenencia a un grupo político.²¹

En contraparte, la reelección puede producir la monopolización del poder local por parte de fuertes grupos de interés que concentrarán los cargos de gobierno. En este escenario, muy conocido en la región latinoamericana, las demandas de la ciudadanía no tienen posibilidades de atenderse.²² Otro tema estudiado en relación con los efectos negativos de la reelección es el del dispendio de recursos públicos, que conlleva deterioro de la calidad y cantidad de los servicios públicos que ofrece el gobierno.²³

La pregunta natural es: ¿qué hace la diferencia entre la reelección como mecanismo de rendición de cuentas o como medio para que una élite extractiva se enquiste en el gobierno local? La democracia está relacionada con la rendición de cuentas; los países considerados como los más democráticos también tienen menores niveles de corrupción. Pero esta relación no es de causa-efecto: se necesitan diversas condiciones para que la reelección rinda resultados positivos, tales como burocracias profesionales y otras instituciones que sancionen eficazmente el abuso del poder.²⁴ Considerando esto, ¿es posible que la reelección funcione en países como México?

Evidencia de la reelección municipal en América Latina

La evidencia que existe sobre la forma en que ha funcionado la reelección en América Latina no es muy amplia, ya que el tema se ha enfocado más en los estudios de la reelección presidencial y de legisladores. Una investigación realizada a finales de la primera década de este siglo en Brasil concluyó que la posibilidad de reelección no constituía un incentivo suficiente para frenar el comportamiento extractivo de los presidentes municipales, los cuales podían aspirar a otro periodo de gobierno por dos razones: cuando el rendimiento de la corrupción era muy alto y cuando las posibilidades de ser castigados eran muy bajas.²⁵

Quizás uno de los estudios más conocidos al respecto es otro que también se realizó en Brasil. En él se encontró que los alcaldes que estaban en su primer mandato y tenían la posibilidad de reelección, robaban 27 % menos recursos que los alcaldes en su segundo y último mandato. Según los investigadores, se perdían cada año aproximadamente 550 millones de dólares, debido a la corrupción en el nivel local, lo que significa que desaparecieron 55 000 dólares menos bajo el gobierno de alcaldes en su primer término que con los alcaldes que ya no podían reelegirse. La investigación también concluyó que la posibilidad de una reelección ayuda a los votantes a seleccionar mejor a los líderes.²⁶

Otra investigación hecha en Argentina, en 25 municipios de la provincia del Chaco, cuya población oscila entre cinco y veinte mil habitantes, reveló que la reelección no ha ayudado a la oxigenación del poder, sino que los intendentes que se encuentran en éste cuentan con grandes ventajas para ganar su reelección frente a los demás candidatos, con lo cual no se renuevan las élites partidarias.²⁷

¿Cómo se ha analizado la reelección?

Con el poco nivel de aceptación, hasta 2017, de la población respecto de la reelección, y ante la aprobación de la reforma en febrero de 2014, era pertinente preguntarse qué llevaría a la ciudadanía a apoyarla. Por ello, el equipo de investigación realizó una encuesta en la segunda zona metropolitana más grande del país, con el fin de determinar qué variables considerarían los electores para apoyar o no la reelección de su presidente municipal. El tema de las determinantes de la reelección en gobiernos locales ha sido ampliamente estudiado en el mundo en relación con variables financieras como el desempeño fiscal, el gasto público y la inversión, entre otras.³⁷ El análisis de variables como la corrupción ha recibido menos atención.³⁸

Brender analizó el desempeño fiscal a través de un modelo probit, en el que la variable dependiente se componía sólo de dos valores: reelección o no reelección.³⁹ Encontró que, a mayores déficits, correspondía una mayor deuda, y que, conforme aumentaba la deuda acumulada, se reducía la probabilidad de reelección. Adicionalmente, comprobó que una mayor cantidad de votos recibida en la elección previa implicaba mayores posibilidades de que ocurriera una reelección. Sakurai y Menezes-Filho analizaron la influencia del gasto público en la probabilidad de reelección de los alcaldes.⁴⁰ A través de un panel de datos analizado con un modelo de regresión logística, con efectos fijos, encontraron que, cuando los alcaldes gastan más durante sus periodos, se incrementa la probabilidad de reelección o de que el sucesor sea del mismo partido. Fiva y Natvik comprobaron, a través del análisis de datos con un modelo de mínimos cuadrados ordinarios (OLS), que entre más grande sea la probabilidad de que el político se reelija, mayor será el estímulo a la inversión pública.⁴¹ Esto significa que las posibilidades de reelección son, más bien, una variable independiente (causa) y no, una variable dependiente (efecto) porque el gasto o inversión pública genera apoyo electoral.

Un estudio examinó, con técnicas de estadística bayesiana, el efecto del gasto público en la probabilidad de reelección de los gobiernos locales. Se encontró que el incremento en el gasto público local se asocia positivamente con la posibilidad de que el gobierno local sea reelegido. Además, se argumenta que el gasto público en el periodo preelectoral tiene un efecto mayor en las posibilidades de reelección que el gasto ejercido durante el resto del periodo.⁴² Mediante el uso de una base de datos de panel dinámicos, Chortareas et al. mostraron evidencia de la manipulación preelectoral a través del incremento en el gasto y de un excesivo endeudamiento.⁴³ Evidenciaron, entonces, que el aumento en el gasto público afecta positivamente la probabilidad de reelección. También observaron que, adicionalmente, el incremento de impuestos y el aumento de transferencias afectan, de manera desfavorable, el primero, y favorable, el segundo, las posibilidades de reelección. Cuadrado-Ballesteros et al. analizaron datos de panel con un modelo de regresión logística y encontraron que la solvencia presupuestaria y el nivel de servicio afectan positivamente la probabilidad de reelección del alcalde, mientras que el pago de deuda de corto plazo no resulta estadísticamente significativo.⁴⁴

Una investigación que estudió datos de panel con un modelo de regresión probit binario determinó que, cuando el alcalde está involucrado en prácticas corruptas, cuenta con un incentivo para buscar la reelección, ya que ésta puede constituir la mejor protección para evitar futuras sanciones por parte de sus oponentes. Dicha protección consiste en tener acceso a varios mecanismos de intimidación y cooptación.⁴⁵ Vukovic argumenta que existe una relación no lineal entre corrupción y reelección, al mismo tiempo que establece un umbral de alrededor de 20 % para que se realicen prácticas sospechosas de corrupción. Si el alcalde sobrepasa este nivel, sus posibilidades de reelección comienzan a disminuir. El análisis de los datos fue ejecutado mediante un diseño de discontinuidad con regresión difusa.⁴⁶

En el caso mexicano, no es posible aún examinar variables como las de los estudios referidos, ya que las primeras autoridades municipales reelectas datan de 2018 y su gestión concluirá en 2021. No obstante, el equipo de investigación diseñó una encuesta que permite obtener datos e información útiles para futuros estudios.

La encuesta y sus resultados

Con el poco nivel de aceptación que, hasta 2017, tenía la población respecto de la reelección y ante la aprobación de la reforma en febrero de 2014, era pertinente preguntarse qué conduciría a la ciudadanía a apoyarla. Por ello, se realizó una encuesta en la segunda zona metropolitana más grande del país, con el fin de determinar qué variables considerarían los electores para apoyar o no la reelección de su presidente municipal. La encuesta se levantó en abril del 2014, es decir, mucho antes de las elecciones de 2018, en las que las autoridades municipales tuvieron la posibilidad de reelección. La encuesta se enfocó en la figura del presidente municipal, debido a que, por la cultura política del país, esta autoridad es el líder fáctico de las decisiones que toma el ayuntamiento, además de que, como cabeza de la administración pública local, es responsable de los resultados de dicha gestión.

Con este propósito, se entrevistó aleatoriamente a 1 517 ciudadanos de 18 años o mayores, en la Zona Metropolitana de Guadalajara (ZMG),⁴⁷ que contaba con 4 380 600 habitantes según el censo de 2010. Por cuestiones de seguridad para los entrevistadores, los ciudadanos seleccionados aleatoriamente fueron aquellos que pasaban por el centro de cada municipio y que estuvieron dispuestos a contestar la entrevista. Es importante mencionar que aproximadamente siete de cada diez ciudadanos accedieron a participar en el ejercicio. La ZMG fue seleccionada para realizar el estudio debido a su importancia en el país. Es la ciudad más grande en el estado de Jalisco y la segunda en el nivel nacional. Además, la ciudad ha sido partícipe en la implementación de varias reformas políticas federales como, por ejemplo, la introducción del Sistema Civil de Servicio en 2003⁴⁸ y el Programa de Modernización de la Administración Pública (1995-2000).⁴⁹

Entre las principales características de los ciudadanos entrevistados, destaca que la mayoría la constituían mujeres, pues representaban 52.1 %, y que 47.9 % estaba conformado por hombres. La edad promedio fue 34.6 (SD = 13.7); es decir, la mayoría, o sea, aproximadamente 68 % de los encuestados, se encontraba en el rango etario que iba de 21 a 48 años. El 52.5 % dijo que trabajaba y 59.3 % dijo que se situaba en un nivel educativo correspondiente al nivel medio superior, al bachillerato, al nivel técnico, o uno menor. De los entrevistados, 50 % mencionó que el ingreso promedio mensual⁵⁰ en sus hogares oscilaba entre 6 250 y 11 750 pesos mensuales. Esto significa que 25 % reportó un ingreso promedio en sus hogares menor a 6 250, y el resto, uno mayor a 11 750 pesos. 80 % de las personas encuestadas votó en las pasadas elecciones. Además, los entrevistados consideraron que el primer problema del país era la corrupción (39.7%), y el segundo, la seguridad (18.6 %). Finalmente, reportaron que sus principales fuentes de información eran la televisión (48 %) y el internet (26.8 %).

En cuanto a la pregunta: ¿qué tan de acuerdo está usted en la reelección del presidente municipal?, la mayoría (69.6 %) no estaba de acuerdo con la reelección, como se muestra en la Tabla 1.

Para realizar el análisis explicativo de la variable dependiente (reelección del presidente municipal) y de las variables independientes (seleccionadas con base en la teoría descrita anteriormente sobre el desempeño de los presidentes municipales), como se muestra en la Tabla 2, se usaron variables explicativas de tipo escala o continuas (por ejemplo, edad), ordinal (por ejemplo, confianza en la policía municipal) y nominal (por ejemplo, género).

En el análisis, se utilizó la técnica estadística denominada regresión logística ordinal (ordinal logisted regression),⁵² con estimaciones de máxima verosimilitud. Cabe mencionar que esta técnica es la apropiada para el análisis de datos con variable dependiente ordinal, como es el caso de este estudio. De otro modo, por ejemplo, el uso del método de regresión lineal con mínimos cuadrados ordinarios, para este tipo de variable, es problemático debido al incumplimiento de los supuestos, entre ellos, el de heterocedasticidad. La Tabla 2 muestra los resultados.

Con la prueba de la razón de probabilidad [(² (8 gl ) = 112.667 y P < 0.000] se establece que el modelo en su conjunto, con ocho predictores, es estadísticamente significativo si se compara con el modelo nulo sin variables independientes. Adicionalmente, se argumenta que los criterios de bondad de ajuste del modelo, con la prueba Pearson⁵³ [(² (2912 gl) = 2939.497 y P < 0.356], se ajustan adecuadamente para que los datos puedan interpretarse. Esto significa que la diferencia entre los valores observados y los esperados en cada celda son muy similares y, en consecuencia, se obtuvieron valores altos de niveles de significancia estadística. El reporte de las pseudo R ² s [Cox y Snell = 0.097, Nagelkerke = 0.105 y McFadden = 0.039] indica que fueron relativamente bajas. Sin embargo, la interpretación no es la misma que en la estimación por mínimos cuadrados ordinarios. En este caso, estas variables sólo sirven para comparar modelos. En otras palabras, si incrementamos una variable predictora y también aumenta el valor de la pseudo R ² s, se concluye que el modelo es mejor que el anterior.

Finalmente, de acuerdo con el resultado de la prueba de líneas paralelas [(²(8gl) = 10.736 y P < 0.217] no se rechaza la hipótesis nula, la cual plantea que los coeficientes son los mismos entre las categorías de respuesta, que es lo que se busca en este tipo de análisis. En suma, el modelo propuesto cuenta con poder predictivo, porque las variables consideradas en el estudio son predictores de la variable dependiente, que en este caso representa la reelección del presidente municipal.

Los resultados, en Tabla 2, indican las características por las cuales los ciudadanos consideran la reelección de los presidentes municipales. Siguiendo la interpretación de los coeficientes de Fagerland y Hosmer,⁵⁴ estos resultados coinciden con lo que establece la teoría, es decir, que la reelección del presidente municipal está en función de su desempeño. Esto implica que una mejor satisfacción con el presidente municipal a través, por ejemplo, de la confianza en la policía municipal y un menor nivel de corrupción percibida, aumentan las posibilidades de que se reelija un alcalde.

Específicamente los coeficientes indican la estimación de probabilidades logarítmicas ordinales ante un aumento de una unidad en la puntuación de las variables predictoras sobre la variable de respuesta, mientras se mantiene el resto de las variables constantes. Esto quiere decir que, ante un aumento en una unidad en la variable satisfacción con el presidente municipal (por ejemplo, que vaya de 2 a 3 en la escala de 1 a 5), se incrementan, en promedio,⁵⁵ 0.376 unidades las probabilidades logarítmicas ordenadas de que la población encuestada elija una categoría más alta respecto de la reelección del presidente municipal (por ejemplo, que pase de indiferente a de acuerdo), siempre que las otras variables se mantengan fijas. Adicionalmente, los valores de punto de corte o de umbral,⁵⁶ 1.432 y 2.194, indican lo siguiente: aquellos individuos que reciben una puntuación menor a 1.432 son los que están en desacuerdo con la reelección del presidente municipal. Los que tienen una puntuación entre 1.432 y 2.194 son clasificados como indiferentes y los que cuentan con una puntuación mayor a 2.194 son los que están de acuerdo con la reelección.

La variable de simpatizar con un partido político está asociada con la reelección del alcalde, ya que los ciudadanos son consistentes y fieles en el voto.⁵⁷ Adicionalmente, el coeficiente obtenido para la variable edad (-0.009) indica que las personas mayores están en desacuerdo con la reelección (para un nivel de confianza de 90 %). Esto se explica porque conocen más información sobre experiencias políticas y sucesos anteriores. Por ejemplo, la mayoría fue educada con el lema de “Sufragio efectivo, no reelección”, que surgió como consecuencia de un largo periodo de dictadura. Además, cuentan con experiencia de los procesos de reelección de los líderes sindicales, los cuales han sido catalogados como verdaderos estandartes de la corrupción.

También se encontró cierta evidencia estadística, aunque ésta no fue concluyente (valor 0.05 < P < 0.10, ver Tabla 2), de una relación entre la probabilidad de que se votara por la reelección y el nivel educativo del ciudadano. Pareciera que los ciudadanos con un mayor nivel educativo no están de acuerdo con la reelección del presidente municipal. Sin embargo, es necesario realizar otros estudios para analizar y/o confirmar estas aseveraciones. Finalmente, no se encontró evidencia de la asociación entre las características de los ciudadanos, como el hecho de contar con trabajo y el género, y la aprobación de la reelección del presidente municipal.