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1. ¿Por qué la participación?
A pesar del carácter reciente del proceso de democratización vivido por los países de la región (que se inicia en Ecuador en 1978 y culmina en México durante el período 1997-2000), el desencanto de los ciudadanos con las instituciones representativas de gobierno parece un dato estructural de la realidad latinoamericana. En promedio, siete de cada diez ciudadanos de la región considera que los gobiernos representan los intereses de una minoría poderosa, y tres de cada cuatro no tiene confianza en el principal vehículo de intermediación de intereses sociales en democracia, como son los partidos políticos (Del Tronco, 2013).
Esta constatación ha reactivado la discusión sobre la importancia de contar con mecanismos que favorezcan una mayor participación de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones, más allá de la asistencia periódica a las urnas.
El argumento sostiene que la existencia de más y más directos canales de interlocución entre la sociedad y el sistema político redundarán en decisiones más eficaces para satisfacer los intereses de los actores involucrados en el problema público que se pretende atender.
Para ello, la existencia de nuevos modos de participación social con el fin de solucionar problemas colectivos -también llamados formas de innovación democrática- requiere ciertas condiciones tanto a nivel de los ciudadanos como del sistema político-institucional.
La cultura política de la sociedad, las disposiciones constitucionales, las estrategias de movilización política y los atributos individuales -personales y relacionales- de los ciudadanos son factores que favorecen u obstaculizan el surgimiento de espacios autónomos, institucionalizados y efectivos para la participación de la sociedad en los procesos de toma de decisiones.
Sin embargo, poco sabemos acerca de la propensión de los ciudadanos a participar -de manera individual o colectiva- en los asuntos públicos. ¿Qué tan “preparados” están los ciudadanos en América Latina para presionar a favor de o aprovechar la existencia de estrategias de gobierno más participativas? ¿Con qué tipo de recursos -socioeconómicos, informativos y actitudinales- cuentan? ¿Cuáles son las formas de participación más utilizadas por los ciudadanos latinoamericanos? ¿Es la participación por vías no electorales un atajo para activar la voz de protesta frente a la falta de representatividad de las políticas públicas, o un mecanismo de presión de los sectores privilegiados? ¿Representan estos mecanismos una oportunidad para un proceso más incluyente de toma de decisiones, o por el contrario, están en buena medida capturados por actores poderosos?
A partir de un abordaje exploratorio y de la utilización de métodos cuantitativos este trabajo propone respuestas a interrogantes, orientadas todas ellas a describir cuáles son las condiciones que aumentan la propensión de un ciudadano típico a participar en acciones colectivas no electorales en América Latina.
El documento se estructura como sigue: en un primer momento, se evidencia brevemente el desencanto de los ciudadanos latinoamericanos con el funcionamiento de la democracia representativa y se presentan los argumentos utilizados para justificar -desde una perspectiva de política pública- por qué la participación social podría modificar esta situación; seguidamente, se presentan las condiciones que, de acuerdo con la literatura especializada, pueden favorecer una mayor incidencia de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones, destacándose los atributos individuales como objeto del presente estudio; a continuación, a partir de datos de opinión pública, se analiza en qué medida los ciudadanos de la región latinoamericana cumplen con estas características y cómo se relaciona cada una de ellas con los distintos tipos de participación social no electoral. Al final, se presentan algunas conclusiones así como las implicaciones de estos hallazgos para el futuro de las estrategias participativas en el continente.
2. Representación política y formulación de políticas: pluralismo y elitismo, las dos caras de una misma moneda
En cualquiera de sus formas, la participación política es un elemento fundamental de un sistema democrático.
Ya sea a través de la elección de representantes o mediante la participación directa en la toma de decisiones, un sistema político democrático debe asegurar la conexión entre las preferencias e intereses de los ciudadanos y el proceso de formulación de políticas.
En las democracias contemporáneas, dicha conexión se intenta garantizar a través de la elección de mandatarios, cuya responsabilidad es re-presentar los intereses de sus “constituencies” durante el proceso de deliberación previo a la toma de decisiones.
En tal sentido, los representantes son responsables frente a sus mandantes de las políticas públicas formuladas en su nombre.
De acuerdo con el enfoque pluralista, la política (ese proceso de negociación y debate entre representantes de diversos intereses y posturas ideológicas) se termina una vez que las instituciones de intermediación recibieron, procesaron, eligieron y canalizaron las demandas sociales (inputs) para que sea la “caja negra” del sistema la que transforme estas últimas en productos (outputs) orientados a satisfacerlas.
En el ámbito de la toma de decisiones, el reverso del enfoque pluralista es el policy process o ciclo de políticas públicas.
Éste consiste en dividir el proceso de toma de decisiones en fases, que empiezan con la incorporación de un problema a la agenda de gobierno y culminan con la evaluación de la política diseñada con el fin de resolverlo. Dicha perspectiva, más allá de sus virtudes y defectos, es la más compatible con una concepción representativa de la democracia.
Si bien es un proceso largo y complejo en que intervienen distintos actores, con intereses y visiones diferentes, el ciclo de políticas supone un modo racional de concebir los problemas y diseñar estrategias para su solución, una vez finalizado el proceso de deliberación política. Esta racionalidad está dada, en buena medida, por la intervención predominante de expertos, alejados del sesgado mundo de la política y sus intereses particularistas.
Sin embargo, si analizamos las etapas del proceso de políticas públicas como parte de un proceso amplio de representación en que interactúan reglas y actores sociales y políticos, podemos ver que los momentos y espacios de decisión en que pueden intervenir los actores no gubernamentales son variados: formación de la agenda de gobierno, diseño del presupuesto, deliberación previa a la promulgación de leyes, implementación y/o monitoreo de las acciones de gobierno y evaluación retrospectiva de las acciones de gobierno -ya sea mediante la participación electoral, ya mediante la participación directa en experiencias accountability societal o contraloría social de las acciones de gobierno.
Sin embargo, lo usual es que los ciudadanos intervengan -tal como se ve en la Figura 1- sólo en el final, una vez que las políticas públicas fueron implementadas y es necesario evaluar sus resultados de forma retrospectiva, a través del ejercicio del voto.
Fuente: Elaboración propia con base en Latinobarómetro 2004-06-09
Figura 1 Representación política y confianza institucional en América Latina
Sin embargo, los deficientes resultados de las políticas públicas durante la época del “gran gobierno”, los supuestos básicos del enfoque “minimalista” de la representación política fueron puestos en cuestión.
Por un lado, la capacidad de incidencia de los actores sociales en la toma de decisiones es desigual; por otro, los estados han perdido en buena medida la capacidad de dirigir en solitario el rumbo de las sociedades y tienen que compartir responsabilidades con actores no gubernamentales dotados de información valiosa y recursos económicos considerables. La gobernanza y los problemas asociados a esta noción han emergido como una realidad inevitable del proceso de toma de decisiones en las democracias contemporáneas.
En América Latina, la concepción pluralista-elitista del proceso de representación, en la cual los ciudadanos se limitan a elegir a sus representantes para que sean éstos los responsables de formular, implementar y evaluar las políticas públicas, ha mostrado también sus limitaciones. La realidad de las democracias representativas contemporáneas muestra que las instituciones políticas (parlamentos y partidos políticos, en particular) están en crisis, que los ciudadanos consideran que los gobernantes no representan los intereses del pueblo, y cuando ello sucede, la confianza en los gobiernos disminuye entre la opinión pública.
La Figura 1 resume bien las limitaciones de la famosa “caja negra” que popularizó David Easton en su análisis pluralista del proceso político (1953). Esta última resulta demasiado opaca a los ciudadanos y no favorece un análisis preciso de las causas de los dispendios, las ineficiencias y los problemas sociales irresueltos.1 La percepción de que los problemas se atienden de acuerdo con los intereses de una minoría en el poder, es un fenómeno empírico demasiado extendido como para ser desatendido por la teoría.2
Una mayor y más igualitaria participación a lo largo de todo el ciclo de políticas pudiera garantizar -o al menos aumentar la probabilidad de- que las políticas públicas satisfagan de mejor manera las preferencias ciudadanas. Si bien tales postulados no son más que una hipótesis, en ello radica que los mecanismos de participación ciudadana sean considerados crecientemente como una opción deseable para mejorar la representatividad, y por tanto, la orientación pública de las políticas.3 Por ello, responder a la preguntas ¿quiénes participan?, ¿cómo? y ¿con qué frecuencia? parece de gran relevancia no sólo en términos teóricos, sino también para entender el funcionamiento de la democracia en el continente, más allá de los abordajes clásicos de la transición.4
3. La participación ciudadana y sus determinantes
La participación de los ciudadanos en la toma de decisiones se refiere a una noción de política pública como proceso democrático de gobierno y no como una decisión aislada en la cúspide del Estado.5 El enfoque participativo de las políticas públicas se contrapone con el abordaje tradicional, entendido este último como un modo jerárquico de toma de decisiones en que los funcionarios de gobierno privilegian una supuesta racionalidad de las políticas sobre las preferencias “subóptimas” de los actores sociales afectados por el problema público que se pretende resolver.6
Como ya fue referido, dicho paradigma ha sido -primero por los hechos, y después por la teoría- altamente cuestionado. Sin embargo, como señala Parés, resulta difícil encontrar una definición universalmente aceptada de “participación social” en políticas públicas, para darle consistencia a este nuevo enfoque.
Por un lado, se encuentran las definiciones que entienden por participación a “todas aquellas prácticas políticas y sociales a través de las cuales la ciudadanía pretende -y tiene capacidad de- incidir efectivamente sobre la toma de decisiones públicas”.7 En tal sentido, la participación social se refiere tanto al voto ciudadano en las elecciones como a las distintas formas de acción colectiva de apoyo, protesta o reivindicación social.
Alternativamente, la participación social es concebida como todos aquellos actos de presencia de ciudadanos o de grupos civiles organizados en un proceso de toma de decisiones públicas más allá de sus consecuencias sobre el proceso decisorio. En el primer caso, la participación implica cierta incidencia sobre el proceso, mientras que en el segundo, la mera presencia de los actores no gubernamentales es condición suficiente para ser considerada una experiencia participativa.
Finalmente, nos encontramos con trabajos que diferencian la participación social de la que tiene lugar durante las elecciones, diseñadas para elegir representantes que decidirán en nombre de los ciudadanos.8 Para Isunza y Gurza, la participación social en políticas públicas se da a partir de la existencia de interfases socio-estatales, que constituyen espacios relativamente institucionalizados de encuentro entre los ciudadanos y los actores gubernamentales. Estos espacios están concebidos para involucrar directamente a los gobernados en los procesos de toma de decisión, y pueden ser meramente consultivos o tener carácter mandatorio.9
De tal manera, e independientemente del formato e intensidad que asuma la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones, existe un elemento común a las distintas definiciones que son “las acciones voluntarias10 de los ciudadanos con el objetivo de incidir directamente (y no a través de la elección de representantes) en las políticas gubernamentales11 y/o en la resolución de problemas colectivos”. De acuerdo con esta definición, “la voluntad de incidir de manera directa sobre las decisiones colectivas” y “la autonomía de los actores que la expresan” constituyen, entonces, los criterios mínimos por considerar, a fin de distinguir la participación ciudadana no electoral de fenómenos relacionados pero diferentes.
Revisando las condiciones que favorecen la participación ciudadana
La literatura contemporánea que analiza las condiciones de la participación política es vasta y puede rastrearse como mínimo hasta la mitad del siglo XX. Dado el sesgo anglo-norteamericano de estos trabajos, la participación como concepto estaba asociada con actividades políticas propias de la democracia representativa: votar, acudir a actos políticos, donar dinero para campañas electorales o ser parte de ellas.12
Si bien ello fue cambiando desde los años sesenta, en la actualidad, la pérdida de centralidad del Estado en los procesos de política pública13 y las impactos positivos de la participación no electoral en el funcionamiento de las instituciones democráticas,14 han disparado el interés de los investigadores sobre las condiciones que propician un mayor y más efectivo involucramiento de los ciudadanos en el proceso cotidiano de toma de decisiones. Enfoques como el de “capital social”, el de “gobernanza” y el de “redes de política” son, en alguna medida, deudores de estos hallazgos.
La propensión de los ciudadanos a participar en asuntos públicos puede ser estudiada desde diferentes disciplinas y enfoques.15 Para quienes abordan el problema desde la psicología, lo central es el estudio de la estructura de personalidad. Desde esta perspectiva, el factor que mejor explica la propensión de un individuo a involucrarse en política es su “percepción de eficacia interna”. Distintos autores han demostrado que aquellos individuos que se consideran incapaces de “tomar el control” en determinadas situaciones de su propia vida, se perciben también con menor capacidad para influir efectivamente en el proceso político; disminuye entonces su interés en los asuntos públicos.16
Por su parte, para quienes analizan el impacto de las características sociales de los individuos, la “adscripción de clase”, el “nivel educativo” o “la disponibilidad de recursos” (simbólicos o materiales) son los factores más destacados como condiciones que favorecen la participación política de los ciudadanos.17 Muchos de estos estudios han mostrado una asociación significativa entre los recursos socioeconómicos18 y la propensión a participar. Sin embargo, los mecanismos causales a través de los cuales los primeros influyen sobre la segunda no están del todo claros.19
Desde una perspectiva racional, diferentes autores sostienen que la participación política de los ciudadanos responde a la existencia de incentivos selectivos.20 En ausencia de beneficios particularistas, los ciudadanos no tendrían razones -más allá de las vinculadas con su ética política21- para participar en una actividad que genera costos, y cuyos beneficios son más bien difusos y de mediano plazo. Sin embargo, la evidencia demuestra que los ciudadanos (y en especial aquellos de quienes menos se esperaría: los pobres, las mujeres, o los menos educados) sí participan en consejos consultivos, redes de políticas y movimientos sociales, a favor de causas de distinto tipo.22 En este caso, la explicación es la existencia de beneficios particulares y de corto plazo (a veces vinculadas con esquemas clientelares) que modifican la ecuación de los ciudadanos y los motivan -de manera más o menos interesada- a participar de acciones colectivas.
Entre las perspectivas que hacen mayor hincapié en la “estructura” que en los “agentes”, una primera aproximación es la institucional. Schmitter y Karl sostienen, por ejemplo, que la democratización de los sistemas políticos contribuye al surgimiento de actitudes cívicas, favorables a la participación ciudadana.23 Contrariamente, el enfoque culturalista postula que los cambios institucionales son el resultado de la cultura política prevaleciente en una sociedad.24 Para Almond, Verba e Inglehart, la extensión de valores cívicos y democráticos entre la población explica su propensión a participar políticamente, y como consecuencia de ello, la democratización de los sistemas políticos.
La hipótesis del “capital social”, asociada al enfoque culturalista, sostiene que aquellos que establecen una mayor cantidad de lazos con los miembros de su comunidad son más propensos a participar en asuntos públicos. La identificación con el lugar y con el bienestar de quienes allí viven motiva a los ciudadanos a participar en decisiones colectivas.25 La confianza generalizada y la existencia de redes para la consecución de bienes públicos son, desde esta perspectiva, los factores que explican la mayor disposición de los ciudadanos a participar en acciones colectivas y, adicionalmente, el buen funcionamiento de los gobiernos.26
Finalmente, los estudios poblacionales y sociodemográficos afirman que la pertenencia del individuo a un determinado cohorte generacional condiciona la disposición de los ciudadanos a participar políticamente. Quienes forman parte de generaciones cuyos miembros, al ingresar a la vida pública, comparten un interés generalizado por los asuntos públicos, serán individuos con mayor propensión a participar políticamente, y viceversa.27
En un intento por resumir las distintas aproximaciones teóricas que han abordado el problema de la participación ciudadana, la Tabla 1 presenta los marcos analíticos existentes para determinar los factores que generan una mayor propensión de los individuos a participar en la resolución de problemas públicos.
Tabla 1 Enfoques de análisis y factores explicativos de la participación política
| Enfoques | Psicología política | Recursos socioeconómicos (ses) | Racional - movilización política | Institucionalista | Culturalista | Socio-demográfico |
| FACTORES EXPLICATIVOS DE LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA | Percepción de eficacia política interna | Atributos sociales de los individuos | Provisión de incentivos de tipo particularista desde el sistema político (partidos o gobierno) que incentiva la participación entre los sectores menos favorecidos del sistema. | Disponibilidad de mecanismos institucionales que promuevan la participación. Buen desempeño institucional que motiva la participación dada su rentabilidad | Existencia de una cultura cívica generalizada | Cohorte generacional al que pertenece el individuo |
| VARIABLES PROXY (utilizadas a menudo como indicadores de los conceptos y dimensiones) |
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Fuente: Elaboración propia
De acuerdo con la revisión de la literatura especializada, los atributos individuales que aumentan la propensión a participar en actividades y procesos orientados a incidir de manera autónoma y directa en las decisiones públicas son:
Percibirse con capacidad para incidir en el proceso político (eficacia política interna).28
Disponer de recursos simbólicos y materiales valorados por la sociedad (nivel educativo, ingresos, estatus).29
Contar con información relevante de aquellos asuntos que son de su interés.30
Tender a confiar en los demás (confianza anónima o interpersonal).31
Discutir a menudo sobre política con colegas o familiares.32
Estar involucrado en redes sociales o políticas con capacidad de acción o expresión de la voz.33
Tener valores pro-democráticos.34
Tener valores post-materialistas.35
Como ya fue mencionado, el presente estudio se concentra en el análisis de atributos individuales.36 De cualquier manera, este trabajo ofrece una pintura interesante sobre la medida en que los ciudadanos -a nivel individual- cuentan o no con recursos, valores actitudes e incentivos que favorecen su participación en actividades políticas no electorales. Ello nos permitirá, en las conclusiones, proponer algunas hipótesis respecto de qué países parecen contar con mejores condiciones -a nivel individual- para la participación social, así como establecer también algunos pasos futuros en la investigación.
4. Evidencia
Como fue esbozado más arriba, este apartado concentra la evidencia. Para clasificar las distintas formas de participación ciudadana de acuerdo con la información proporcionada por el Latinobarómetro de 2008, se realizó un análisis de factor con las distintas estrategias incorporadas en la encuesta (ver Anexo Estadístico).
A partir de los resultados obtenidos, podemos dividir la participación ciudadana en dos tipos: propositiva y directa. La participación de tipo “propositivo” hace referencia a las actividades legales37 a través de las cuales los ciudadanos solicitan a las autoridades su intervención en determinados asuntos, ya sea para cambiar o para mantener el status quo. En este grupo, presentamos dos categorías o formas de participación: “firmar peticiones” y “asistir a manifestaciones”.
Por su parte, el segundo tipo de participación ciudadana engloba a todas aquellas actividades que implican una intervención directa por parte de los ciudadanos, ya en la solución de problemas colectivos, ya en la defensa de intereses de determinados grupos (con y sin intervención gubernamental). Esta segunda forma de participación incluye actividades como el “trabajo barrial o comunal”, el “trabajo gremial”, el “trabajo para ayudar a gente necesitada”, el “trabajo de representación de intereses grupales”, así como las “actividades para la mejora de la educación y la cultura”, y “del medio ambiente”.38
Al analizar esta distinción de formas de participación ciudadana, es bastante llamativo el hecho de que las actividades “propositivas” parecen tener un carácter más político -formalmente hablando- que las “directas”. “Realizar peticiones a las autoridades” o “participar en manifestaciones” son actividades que tienen una clara intención de incidir sobre la voluntad de quienes toman decisiones en el gobierno, mientras que el trabajo barrial, la mejora de la educación el medio ambiente, o la representación gremial o de grupos suelen ser actividades con un impacto directo sobre un aspecto más acotado de la realidad, que -si bien están orientadas a resolver un problema social o colectivo- no refieren necesariamente una intervención del sistema político.39
De acuerdo con los resultados de la Tabla 2, los latinoamericanos participan más de forma “directa” que a través de estrategias “propositivas”. Lo que más hacen los ciudadanos latinoamericanos en términos de participación es “donar para ayudar a los más necesitados” (39.4%), seguido (si bien con diferencias entre países) de “trabajar por el barrio o la comunidad” (25.4%). Las formas menos socorridas de participación son “asistir a manifestaciones” (12.3%) y representar los intereses grupales ante la autoridad (11.5%).
Tabla 2 Formas e intensidad de participación de los ciudadanos latinoamericanos (2008)40
| Propositiva | Directa | |||||||||||||
| País | Firmar peticiones |
Asistir a manifest. |
Hacer algo por el barrio/ comunidad |
Mejorar condición laboral |
Representar intereses grupales |
Ayudar a los más necesitados |
Mejorar la educación/ cultura |
Mejorar el medio ambiente |
||||||
| Trabajar | Donar | Trabajar | Donar | Trabajar | Donar | Trabajar | Donar | Trabajar | Donar | Trabajar | Donar | |||
| Argentina | 32.4% | 16.9% | 20.9% | 18.6% | 20.8% | 12.8% | 6.6% | 9.0% | 25.3% | 32.7% | 14.1% | 13.3% | 16.9% | 9.6% |
| Bolivia | 13.7% | 11.7% | 31.9% | 30.6% | 28.5% | 21.3% | 9.2% | 24.3% | 13.6% | 43.8% | 16.0% | 30.1% | 20.7% | 18.9% |
| Brasil | 13.3% | 17.6% | 23.8% | 20.7% | 27.5% | 18.2% | 10.6% | 17.3% | 24.3% | 42.9% | 17.5% | 15.6% | 32.0% | 13.8% |
| Colombia | 25.0% | 20.8% | 20.3% | 29.9% | 34.5% | 17.2% | 12.7% | 19.1% | 17.5% | 54.7% | 21.3% | 26.8% | 33.4% | 17.5% |
| Costa Rica |
14.3% | 15.1% | 26.0% | 21.6% | 20.4% | 17.2% | 14.9% | 16.1% | 13.7% | 41.4% | 19.6% | 19.9% | 27.6% | 14.0% |
| Chile | 14.5% | 12.6% | 14.2% | 24.4% | 9.5% | 13.5% | 4.2% | 11.6% | 9.0% | 39.6% | 6.4% | 11.6% | 10.6% | 9.7% |
| Ecuador | 11.8% | 7.8% | 24.5% | 21.5% | 18.5% | 14.1% | 11.4% | 14.4% | 15.4% | 22.7% | 16.0% | 14.6% | 20.3% | 12.1% |
| El Salvador | 12.6% | 3.2% | 14.9% | 30.7% | 9.0% 309 | 27.3% | 6.9% | 25.1% | 7.4% | 33.1% | 6.6% | 28.2% | 7.1% | 25.4% |
| Guatemala | 16.9% | 8.3% | 27.7% | 27.1% | 28.4% | 24.4% | 15.0% | 27.3% | 13.5% | 55.7% | 17.0% | 33.2% | 24.3% | 27.3% |
| Honduras | 16.8% | 9.9% | 40.5% | 24.8% | 29.5% | 20.6% | 17.1% | 25.3% | 18.1% | 49.4% | 24.0% | 23.3% | 33.3% | 21.3% |
| México | 24.7% | 12.0% | 28.8% | 26.5% | 39.1% | 15.1% | 16.7% | 19.9% | 23.4% | 46.6% | 29.3% | 22.3% | 46.7% | 12.8% |
| Nicaragua | 14.0% | 10.1% | 25.9% | 20.9% | 22.9% | 15.5% | 12.9% | 11.9% | 17.5% | 33.7% | 16.4% | 17.0% | 23.8% | 14.3% |
| Panamá | 18.2% | 9.0% | 20.7% | 17.0% | 14.0% | 13.0% | 8.0% | 15.6% | 11.1% | 25.2% | 11.1% | 13.6% | 13.4% | 13.2% |
| Paraguay | 14.5% | 10.9% | 42.5% | 21.4% | 32.7% | 9.1% | 16.2% | 10.5% | 26.9% | 40.4% | 27.9% | 11.3% | 34.4% | 8.8% |
| Perú | 18.9% | 13.8% | 25.1% | 32.6% | 26.4% | 17.6% | 9.3% | 19.7% | 14.1% | 41.4% | 17.9% | 18.4% | 21.0% | 17.1% |
| Uruguay | 35.9% | 22.1% | 14.6% | 15.9% | 21.4% | 10.5% | 7.9% | 10.4% | 14.9% | 23.2% | 12.4% | 12.9% | 15.5% | 8.5% |
| Venezuela | 22.4% | 15.8% | 27.8% | 34.5% | 31.7% | 22.6% | 16.3% | 24.7% | 21.2% | 41.9% | 27.1% | 25.4% | 28.6% | 22.0% |
| Rep. Dom. | 11.9% | 3.1% | 27.0% | 33.2% | 13.9% | 35.5% | 10.8% | 33.9% | 12.7% | 41.4% | 11.4% | 35.4% | 10.8% | 33.6% |
| Total | 18.4% | 12.3% | 25.4% | 25.1% | 23.8% | 18.1% | 11.5% | 18.7% | 16.7% | 39.4% | 17.3% | 20.7% | 23.3% | 16.7% |
| N | 21000 | 21252 | 14808 | 16082 | 15815 | 11855 | 15506 | 16327 | ||||||
Fuente: Elaboración propia con base en Latinobarómetro 2008
Si analizamos la frecuencia de la participación ciudadana por países, podemos notar que:
Los dos países con mayores porcentajes de participación en estrategias “propositivas” -firmar peticiones y asistir a manifestaciones- son a su vez dos de los cuatro con una menor proporción de ciudadanos que participan en acciones “directas” (Argentina y Uruguay).
Hay países como México y Venezuela que están entre los más participativos en ambos rankings, mientras que países como Chile y Ecuador cuentan con un porcentaje muy bajo de ciudadanos que participan en ambos tipos de estrategias.
Los países que cuentan con mayores proporciones de ciudadanos que participan en acciones directas son países con niveles de calidad institucional medios o bajos, de acuerdo con los indicadores más utilizados por la literatura especializada,41 mientras que en el caso de las formas de participación propositiva, la pintura es más heterogénea.
En el caso de la participación directa, sin embargo, existen diferencias significativas de participación en el interior de los países. Por ello, se realizó un segundo análisis de factor por componentes principales para analizar en qué medida los ciudadanos que hacen alguna clase de trabajo social son o no propensos a participar en otro tipo de actividades.
Tabla 3 Dimensiones de la participación ciudadana
| Actividades | Tipos de participación1 |
||
| Grupal | Comunitaria | Social | |
| Hacer cosas por el barrio | 0.264 | 0.915 | 0.209 |
| Mejorar condiciones laborales | 0.770 | 0.299 | 0.181 |
| Desarrollo de tiempo libre | 0.742 | 0.118 | 0.302 |
| Representar intereses grupales | 0.715 | 0.144 | 0.318 |
| Ayudar a los necesitados | 0.121 | 0.310 | 0.796 |
| Mejorar la educación/cultura | 0.440 | 0.072 | 0.711 |
| Mejorar el medio ambiente | 0.427 | 0.074 | 0.720 |
| Método de extracción: Análisis de componentes principales. |
|||
| Método de rotación: Varimax con Kaiser. (6 iteraciones) |
Fuente: Elaboración propia con base en Latinobarómetro 2008
El análisis de factor nos muestra que podemos agrupar las formas de participación directa de los ciudadanos latinoamericanos en tres tipos u orientaciones: la grupal, orientada a defender los intereses de un grupo o colectivo determinado (profesional, gremial o deportivo) del que se forma parte; la comunitaria, destinada a atender los problemas del barrio o comunidad más cercana, y la participación social más amplia, orientada a incidir sobre problemas macro, como la pobreza, la educación o el medio ambiente.
Si bien los adjetivos utilizados para caracterizar la orientación de la participación (grupal, comunitaria y social) son arbitrarios, se deducen de forma relativamente clara de las dimensiones en que se agrupan las actividades reportadas. Estas últimas parecen agruparse a partir del grado de especificidad o particularismo de sus objetivos. Las acciones motivadas por objetivos específicos de un grupo al que pertenece el individuo, se reúnen en la dimensión “grupal”. Las actividades orientadas a incidir en un espacio más amplio pero de cualquier manera cercano - en ocasiones generador de identidad o pertenencia-, como el barrio, se ubican en la dimensión “comunitaria”, y finalmente las actividades destinadas a mejorar la situación de colectivos más amplios (en que no hay necesariamente un conocimiento de los beneficiarios), se concentran en la dimensión “social” de la participación.
Una vez establecidas las distintas dimensiones de la participación social, regresamos a la pregunta original de este trabajo: ¿qué factores condicionan la propensión a participar en asuntos públicos, y específicamente en cada una de las estrategias de participación no electoral? Para responder a esta pregunta, se construyeron cuatro modelos de análisis, cada uno destinado a explorar los factores que aumentan la probabilidad de un ciudadano latinoamericano modal a tomar parte en los cuatro tipos de participación identificados: participación propositiva (asistencia a manifestaciones), participación directa grupal (representar los intereses de gente como uno ante las autoridades), participación directa comunitaria (trabajar por el barrio o la comunidad) y participación directa social (trabajar para la mejora del medio ambiente).42 La idea aquí es poner a prueba las variables que propone la literatura especializada como explicativas de la mayor propensión a la participación, y describir cómo funcionan para el caso latinoamericano en general, y para una muestra de países en particular: aquellos que presentan mayores niveles de participación en las dos grandes estrategias: directa y propositiva.
Para ello, la Tabla 4 presenta el perfil actitudinal, valorativo y sociodemográfico del ciudadano típico en América Latina, de acuerdo con las variables introducidas en el modelo para explicar la propensión de un latinoamericano a participar en actividades colectivas no electorales.
Tabla 4 El perfil del “ciudadano típico” en América Latina
| Valores, actitudes, comportamiento político y atributos sociodemográficos | Frecuencia |
| La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno | 63.9 |
| En desacuerdo con que el presidente controle los medios de comunicación | 42.8 |
| En desacuerdo con que el presidente deje de lado al congreso y los partidos | 44.2 |
| No se puede confiar en la mayoría de las personas | 76.9 |
| Poca confianza en el Congreso Nacional | 40.0 |
| Votó en las últimas elecciones | 83.4 |
| El funcionamiento de las instituciones políticas es “regular” | 54.9 |
| Autoposicionamiento ideológico: de “centro” | 33.4 |
| Sin Congreso Nacional no puede haber democracia | 66.7 |
| Sin Partidos Políticos no puede haber democracia | 64.0 |
| Se ha progresado algo o mucho en la reducción de la corrupción | 42.3 |
| Lo más efectivo para cambiar las cosas es votar a quien defienden mi posición | 65.2 |
| Nunca contactaría a un funcionario municipal | 47.1 |
| Nunca contactaría a un medio de comunicación | 50.4 |
| Lo más importante para el país es mantener el orden de la nación | 39.8 |
| Tiene seguro público de salud | 41.0 |
| Su edad está en un rango de 26 a 40 años | 35.0 |
| Su nivel de escolaridad es secundaria, media o técnica completa | 23.0 |
| Se informa de los asuntos políticos a través de la TV | 84.0 |
| Tiene mucha libertad de elegir y control sobre su vida | 21.4 |
| Asiste a manifestaciones para presionar a las autoridades | 35.2 |
| Firma peticiones | 20.2 |
| Hace trabajo barrial o comunitario | 17.0 |
| Trabaja para la mejora del medio ambiente | 23.0 |
Fuente: Elaboración propia con base en Latinobarómetro 2008
De acuerdo con los datos arrojados por el análisis, el ciudadano típico o más frecuente en América Latina es poco participativo, ideológicamente centrista, cercano o favorable a una concepción liberal de la democracia, en la cual votar es el mecanismo más idóneo para cambiar las cosas, y los partidos y el parlamento son esenciales para el funcionamiento del régimen democrático. Asimismo, el latinoamericano modal asiste regularmente a las urnas, cree que el desempeño de la democracia es deficiente, se informa de los asuntos políticos por medio de la TV, y no tiene intenciones de establecer contacto directo con representantes políticos a nivel local ni con medios de educación. Finalmente, este tipo de ciudadano tiende a desconfiar de sus semejantes, tiene un nivel educativo secundario, disfruta de un seguro público de salud, dice tener un amplio control sobre su vida y considera que la principal preocupación del gobierno debe ser “mantener el orden de la nación”.
Ahora bien, ¿cuáles son los factores que hacen de este ciudadano típico un ciudadano más participativo, ya sea para proponer y/o presionar a las autoridades en búsqueda de cambios que resuelvan los problemas colectivos de un grupo o de la comunidad en general, ya sea para emprender acciones directas a favor de un grupo, de su comunidad o de la sociedad en general?
Tabla 5 Factores asociados a la propensión ciudadana a la participación no electoral43
| Factores explicativos |
Manifestarse (propositiva) |
Firmar (propositiva) |
Trabajar barrio (directa) |
Trabajar por el medio ambiente (directa) |
| Democracia preferible |
Aumenta** | |||
| Le da igual el tipo de gobierno |
Disminuye** | Aumenta** | ||
| Desacuerdo con el control de medios |
Aumenta*** | Aumenta*** | ||
| Votó en las últimas elecciones |
Aumenta*** | Aumenta** | Disminuye** | |
| Confianza interpersonal |
Disminuye** | Disminuye** | ||
| Confianza en el congreso |
Aumenta** | Aumenta** | Aumenta** | |
| Es “de izquierda” |
Aumenta*** | |||
| Es “de centroizquierda” |
Aumenta*** | Aumenta* | ||
| Es de “centro- derecha” |
Disminuye** | Aumenta*** | ||
| Es de “derecha” | Aumenta*** | Aumenta*** | ||
| Miembro de org. Políticas |
Aumenta*** | Aumenta*** | Aumenta** | Aumenta*** |
| Miembro de org. Comunales |
Aumenta** | Aumenta** | Aumenta*** | Aumenta***2 |
| Ha contactado a algún funcionario municipal |
Aumenta*** | Aumenta*** | Aumenta*** | Aumenta*** |
| Ha contactado a algún medio de comunicación |
Aumenta*** | Aumenta** | Aumenta*** | |
| La mejor forma de influir es participar en movimientos y/o exigir cambios directamente |
Aumenta*** | Aumenta*** | ||
| No es posible influir para cambiar las cosas |
Disminuye*** | Disminuye*** | Aumenta** | |
| Se informa de los asuntos públicos a través de la familia |
Aumenta** | Disminuye** | ||
| Se informa de los asuntos públicos a través de diarios y/o revistas |
Aumenta*** | |||
| Se informa de los asuntos públicos a través de internet |
Aumenta** | Aumenta*** | ||
| Se informa de los asuntos públicos a través de la tv |
Disminuye* | Aumenta** | ||
| Nivel educativo: superior incompleto |
Aumenta** | Aumenta*** | Disminuye** | Aumenta** |
| Nivel educativo: superior completo |
Aumenta*** | Aumenta*** | Disminuye** | Aumenta*** |
| Seguro médico privado |
Aumenta*** | Aumenta*** | Disminuye** | |
| Seguro médico público |
Aumenta** | Aumenta** | Disminuye** | |
| Sin seguro médico |
Aumenta*** |
Fuente elaboración propia con datos de Latinobarómetro (2008)
Los resultados del análisis estadístico muestran los siguientes patrones:
En todos los casos (formas propositivas y directas de participación), los factores que más aumentan la propensión de los ciudadanos a participar son 1) membresía en organizaciones (políticas y/o comunales), y 2) tener contacto con autoridades públicas y/o medios de comunicación. Esto confirma, por un lado, la tesis de la movilización de recursos (asociada en alguna medida a la postura racional), según la cual resolver los problemas de acción colectiva y desarrollar vínculos con los tomadores de decisión44 ofrecen mayores oportunidades de incidir y por tanto aumentan la propensión a participar. En tal sentido, las redes (que parecieran más clientelares en el caso de la participación directa, y más autónomas en el caso de las firmas y manifestaciones) y la capacidad de llegar hasta los tomadores de decisión parecen determinantes.45
A partir de allí, lo que vemos son dos tipos de perfiles más o menos claros. Quienes participan en acciones de tipo propositivo (firmar peticiones ante las autoridades o asistir a manifestaciones) son más demócratas, más liberales en sus valores políticos, tienden a ser de izquierda o centro izquierda, tienen un nivel educativo superior, se informan de los asuntos políticos a través de internet, y están relativamente menos satisfechos con el funcionamiento de las instituciones. Son leales a la democracia, pero críticos de su funcionamiento y abogan por interpelar a las autoridades a través de manifestaciones y/o acciones directas para lograr cambios en el proceso de toma de decisiones. Son quienes activan la “voz”, interpelan al Estado y a los ocupantes de cargos públicos para modificar el status quo existente.
Por su parte, si bien con diferencias entre ellos, quienes participan en acciones directas (trabajar por el barrio o la comunidad, representar los intereses de grupo frente a la autoridad, y trabajar para mejorar el medio ambiente) son más cínicos respecto del valor del régimen democrático, consideran que el gobierno está habilitado para reducir la libertad de prensa cuando las circunstancias así lo requieran y se ubican más a la derecha del espectro ideológico. En el interior de este grupo, sin embargo, nos encontramos con dos tipos de ciudadanos: por un lado, aquellos que toman parte en formas directas de participación para resolver problemas puntuales (del barrio o la comunidad), y por otro, aquellos que -a su vez- son portadores y defensores de intereses grupales o sociales más amplios (medio ambiente). Los primeros son menos educados, más vulnerables a vaivenes económicos y utilizan a la familia o a la televisión como medios principales de información política. Tienen un nivel educativo superior y tienden a informarse de los asuntos políticos a través de medios electrónicos o impresos. acercándose más a quienes participan de forma propositiva. Al igual que éstos, creen que es posible incidir para que las cosas cambien, mientras que para los primeros (quienes trabajan para mejorar su barrio o comunidad) esta posibilidad parece vedada. Son quienes resuelven sus problemas en ausencia del Estado, o los que a través de sus contactos y/o de su participación en redes clientelares, entran en contacto con los intermediarios del sistema político formal para satisfacer sus necesidades. Su participación es tan racional como las otras, pero mucho más acotada y orientada exclusivamente a la satisfacción de sus necesidades.
5. Conclusiones
Si bien este primer abordaje es exploratorio y no muestra las diferencias entre los distintos países de América Latina, parece un ejercicio útil para empezar a identificar perfiles ciudadanos, su vinculación con los asuntos públicos, sus comportamientos y el tipo de democracia que cabría esperar de su interacción con las instituciones representativas, en el continente.
En principio, para participar -independientemente de la modalidad- es necesario: a) tener interés en la resolución de asuntos públicos; b) tener información (ya sea que se obtenga a través de los medios de comunicación -televisión, radio redes sociales, periódicos-, o a través de la familia); c) involucrarse en organizaciones, y d) tomar la iniciativa de contactar a los funcionarios públicos o empresarios políticos responsables. Es decir, para participar hay que querer (interés), hay que saber (información) y hay que poder (ser miembro de organizaciones y/o tener acceso a funcionarios o tomadores de decisión).
Ahora bien, no todos los saberes y poderes son iguales. Si analizamos las formas de participación, los ciudadanos que hacen uso de formas propositivas, interpelando al sistema político -ya sea a través de firmas o manifestaciones públicas- están más decididos a activar su voz de protesta, pero también parecen ser más leales al régimen democrático, tanto respecto de sus valores como de su confianza institucional.
Por su parte, quienes participan más frecuentemente en acciones directas (y que se concentran en países económicamente más desiguales y con muchos años de tradición autoritaria) son menos críticos, tienen valores menos liberales, están más a la derecha del espectro ideológico y tienen un mayor grado de cinismo, al considerar que las cosas no pueden cambiar, más allá de lo que uno haga.
Estos hallazgos reflejan dos realidades llamativas por sí mismas, pero mucho más interesantes por su carácter contrastante. Por un lado, se confirma el supuesto pluralista de que los más participativos son también los más pro-democráticos, si bien los más críticos sobre su funcionamiento. En tal sentido, que sea la confianza institucional la que esté relacionada positivamente con la propensión a participar (y no la confianza interpersonal, “a la Putnam”) es una señal interesante.46 Por el otro, debe notarse que este perfil es aún minoritario, y se encuentra probablemente en una situación privilegiada para participar -disponen de educación, ingreso y mayor capacidad de activar su “voz”- y quizás por ello también forman parte de redes organizacionales que pueden incidir más rápidamente sobre los tomadores de decisión. Este fenómeno, lejos de constituir un puente entre participación y representación, puede ser un elemento que consolide y amplíe las desigualdades de acceso y ejercicio efectivo de los derechos entre los ciudadanos más y menos propensos a participar. Dicho de otra forma, son los menos privilegiados en términos sociales quienes reducen su participación al ámbito comunitario (quienes optan por la “salida” en términos de Hirschman), demostrando además un menor apego a la democracia representativa, de la cual probablemente ya no esperen demasiado.
