Conceptos clave para una definición de política pública

En nuestro estudio identificamos en términos generales los elementos que dan cabida a la conceptualización de las políticas públicas referido por el autor ^{Emilio Graglia (2004)}; el primer elemento es el Estado. De acuerdo con ^{Acosta (1986, p. 40)} “el Estado es la organización política soberana de una sociedad humana establecida en un territorio determinado, bajo un régimen jurídico, con independencia y determinación, con órganos de gobierno y administración que persiguen determinados fines mediante actividades concretas”. El segundo elemento es el gobierno; en este sentido, ^{Levi (1983, p. 711)} señala que el gobierno “coincide con el poder ejecutivo, o mejor dicho con los órganos de la cúspide de ese poder, o sea, con exclusión de todo el aparato de funcionarios que tienen la tarea de colaborar en el funcionamiento de los servicios públicos”. El tercer elemento es la administración pública; al respecto, ^{Pastori (2000, p. 12)} nos dice que “es tanto una actividad condicionada por un objetivo como una actividad que distribuye y coordina el trabajo para una finalidad colectiva”. El cuarto elemento de la definición es el de sociedad civil, entendida ésta como:

Un entramado de instituciones sociopolíticas que incluye un gobierno (o Estado) limitado, que opera bajo el imperio de la ley; un conjunto de instituciones sociales tales como mercados (u otros órdenes espontáneos y extensos) y asociaciones basadas en acuerdos voluntarios entre agentes autónomos, y una esfera pública, en la que otros agentes debaten entre sí y con el Estado (Pérez, 1993; citado en ^{Buqueras, 2000, p. 20}).

Con base en los cuatro elementos, ^{Graglia (2004, p. 19)} sostiene que las políticas públicas son definidas “como proyectos y actividades que un Estado diseña y gestiona a través de un gobierno y una administración a los fines de satisfacer necesidades de una sociedad”. La definición anterior supone dos nociones: una descriptiva y otra prescriptiva, la primera dice lo que las políticas públicas son: proyectos y actividades, y la segunda expresa lo que las políticas públicas deben ser; es decir, el carácter prescriptivo de la política pública se dirige hacia “los fines de satisfacer necesidades sociales” (^{Graglia, 2004, p. 19}). En el diseño y la gestión de políticas públicas, deben ser vistas estas fases como parte de un proceso donde el punto de partida es una situación de insatisfacción social y el punto de llegada debe ser una situación de satisfacción social y el consiguiente consenso ciudadano, o al menos, generar las mejores condiciones para su solución (^{Graglia, 2004}).

Una definición normativa de las políticas públicas es importante para su implementación; sin embargo, consideramos necesario incluir en el constructo normativo la garantía de los derechos humanos al ser ésta una responsabilidad del Estado. El Enfoque en Derechos Humanos en las políticas públicas representa, por tanto, un salto cualitativo de la hechura clásica basada en la necesidad y el carácter asistencial. La iniciativa de incorporar el enfoque en derechos humanos a las políticas públicas es impulsada por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) como fomento al desarrollo. El Enfoque basado en Derechos humanos para el diseño e implementación de políticas públicas permite que los instrumentos internacionales sean la directriz de los Estados en el respeto, protección y cumplimiento de los derechos y al mismo tiempo sea una estrategia de desarrollo para las poblaciones altamente marginadas (^{Giménez y Valente, 2010}). El carácter progresivo y universal de los derechos humanos se traslada al campo de políticas públicas conduciendo la acción pública bajo el criterio de la igualdad.

En consecuencia, afirmamos que, la política pública alimentaria a partir de sus elementos tiene como tarea fundamental garantizar el derecho humano a la alimentación (ver Tabla 1).

El análisis de la relación entre el derecho a la alimentación y los derechos humanos ha sido incentivado ante los cambios de ajuste estructural en el mundo y la voluntad política para cumplir las metas de orden internacional.² En esta perspectiva, encontramos el trabajo de Jisidman-Rapoport que ubica al derecho a alimentación como derechos humano; especialmente la reflexión gira entorno del cumplimiento de las normas y acuerdos internacionales por parte de los Estados. ^{Jusidman-Rapoport (2014)} destaca las obligaciones y medidas contenidas en los instrumentos internacionales y las directrices que garantizan el derecho a la alimentación como un derecho humano.

En ese sentido, el Enfoque de derechos se concibe como un marco conceptual para el proceso de desarrollo humano desde dos vertientes: el jurídico, sustentado en las normas internacionales de derechos humanos y el operacional, orientado a la promoción y protección de los derechos humanos (ONU, 2006 citado en ^{Alza, 2014}). De esta manera, en materia de derechos humanos, los Estados tienen la responsabilidad de incluir en sus marcos constitucionales los acuerdos firmados en el plano internacional y crear los mecanismos necesarios que garanticen su promoción y protección; tales mecanismos se expresan mediante el diseño de políticas públicas.

Seguridad alimentaria y sus dimensiones

En el contexto de la modernidad, la noción de seguridad alimentaria ha evolucionado en términos institucionales. ^{Anderson y Cook (1999)} señalan que el concepto de seguridad alimentaria apareció primero en los estudios internacionales sobre el desarrollo en los decenios de 1960 y 1970, y se entendió “como la capacidad para satisfacer las necesidades de alimentos de forma consistente” (1999, p. 142). La definición evolucionó para destacar el acceso a los alimentos más que la disponibilidad de éstos. Por su parte, el ^{Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) (2010, p. 12)}, afirma que además “se incorporó explícitamente la necesidad de una dieta sana que incluyera los macronutrientes y los micronutrientes necesarios y no sólo las calorías suficientes”. La Organización de las Naciones Unidades para la Alimentación y la Agricultura (FAO) definió la seguridad alimentaria desde el punto de vista del suministro de alimentos: asegurar la disponibilidad y la estabilidad nacional e internacional de los precios de los alimentos básicos. En la Cumbre Mundial sobre Alimentación, celebrada en Roma en 1996 se definió a la seguridad alimentaria de la siguiente manera: “existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos, a fin de llevar una vida activa y sana” (Cumbre Mundial sobre Alimentación, 1996, citado en FAO, 2018). Para ^{Cárcamo y Álvarez (2014)}, la definición propuesta por la FAO resalta las siguientes dimensiones:

1. Disponibilidad de alimentos. “La existencia de cantidades suficientes de alimentos de calidad adecuada, suministrados a través de la producción de cada país o mediante importaciones (comprendida la ayuda alimentaria)” (^{Cárcamo y Álvarez, 2014, p. 102}). Para Cuéllar la disponibilidad de alimentos “corresponde básicamente a la oferta agregada de alimentos, de producción nacional o importada” (2011, p. 19); 2. Acceso a los alimentos. “Acceso de las personas a los recursos adecuados (recursos a los que se tiene derecho) para adquirir alimentos apropiados y de calidad para una alimentación nutritiva” (2014, p. 102). “El acceso es la capacidad del hogar para adquirir los alimentos que necesita” (^{Cuéllar, 2011, p. 9}); 3. Utilización. Utilización biológica de los alimentos mediante un consumo adecuado, asociado al beneficio de servicios de agua potable, sanidad y atención médica, para alcanzar un estado de bienestar nutricional en el que se satisfagan las necesidades fisiológicas. “El uso también se refiere a la forma en que éstos se preparan y se combinan para obtener el máximo rendimiento nutricional posible” (^{Cuéllar, 2011, p. 9}); 4. Estabilidad. Para tener seguridad alimentaria, una población, un hogar o una persona deben tener acceso a alimentos adecuados en todo momento. “Sin correr el riesgo de que alguna dimensión pueda verse afectada debido a situaciones de crisis” (^{NU-Cepal, 2016, p.13}). Por otro lado, el Coneval señala otros elementos de la definición de seguridad alimentaria, desde una perspectiva desagregada:

primero, que exista una oferta adecuada de alimentos disponibles todo el año en el ámbito nacional y también en la comunidad; segundo, los hogares deben tener tanto acceso físico como económico a una cantidad, calidad y variedad suficiente de alimentos y, por último, los jefes del hogar y los encargados de la preparación de los alimentos (que aún en su mayoría son mujeres) deben tener el tiempo, el conocimiento y la motivación para asegurar que las necesidades de todos los miembros de la familia sean satisfechas. (^{Coneval, 2010, p. 12})

En contraposición a seguridad alimentaria, encontramos la inseguridad alimentaria, ésta se refiere a disponibilidad, acceso o usos inciertos, insuficientes y no aceptables; diferente al concepto de hambre, esta: “se refiere a la consecuencia de la inseguridad alimentaria que, debido a una falta prolongada e involuntaria de alimentos debido a la falta de recursos económicos, produce incomodidad, enfermedad, debilidad o dolor que va más allá de la sensación incómoda habitual” (^{National Research Council, 2006, p. 47}), y éste se puede definir también como la “escasez de alimentos básicos que causa carestía y miseria generalizada” (^{Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA), 2011, p. 5}). Así pues, la inseguridad alimentaria es resultado de “una disminución drástica del acceso a los alimentos o de los niveles de consumo, debido a riegos ambientales o sociales, o a una reducida capacidad de respuesta” (^{PESA, 2011, p. 7}). Un componente básico al concepto de seguridad alimentaria es la estabilidad y se relaciona con “la existencia de almacenes en buenas condiciones, así como la posibilidad de contar con alimentos e insumos de contingencia para las épocas de déficit alimentario” (^{PESA, 2011, p. 4}). La permanencia de la problemática es un factor adicional de la seguridad alimentaria, según Díaz-Carreño et al.

las personas en inseguridad alimentaria crónica son aquellas cuyo consumo alimentario está por debajo de los requerimientos necesarios o que padecen hambre de forma persistente durante períodos largos. En cambio, aquellos en inseguridad alimentaria estacional y transitoria son las que se enfrentan a niveles de consumo inferiores a los adecuados por períodos definidos (^{Díaz-Carreño, Sánches-León y Díaz-Bustamante, 2016, p. 464-465}).

Según ^{Cárcamo y Álvarez (2014)}, la inseguridad alimentaria crónica está asociada a problemas de pobreza continua o estructural y bajos ingresos; y la inseguridad alimentaria estacional, supone periodos de presión intensificados debido a desastres naturales, crisis económica, conflictos u otros eventos.

Políticas alimentarias

“La importancia de la alimentación y de las actividades económicas inherentes a ella ha hecho que Estados y sociedades realicen acciones para satisfacer las necesidades alimentarias de pueblos y naciones” (^{Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CEDRSSA), 2011, p. 17}). La alimentación es vista como una necesidad a satisfacer y un problema a resolver por el Estado y desde esta perspectiva se analizan las acciones del gobierno para impulsar o no la producción y el abasto de alimentos (^{Ortiz, Váquez y Montes, 2005}).

Con respecto al concepto de política alimentaria, se cuenta con la definición del Instituto Nacional de Salud Pública (INSP), el cual señala que las políticas públicas de alimentación y nutrición son “aquellas que tienen como principal objetivo garantizar que la población pueda tener acceso a alimentos que le permitan satisfacer sus necesidades y cumplir con los requerimientos nutritivos para una vida saludable” (^{INSP, 2007, p. 91}). Por su parte, el CDRSSA refiere “que la política alimentaria es el conjunto de acciones e iniciativas del Estado desarrolladas para resolver el problema de la inseguridad alimentaria y nutricional mediante leyes, planes, programas, presupuestos e instituciones, relacionadas con el hambre, la desnutrición, la pobreza y la malnutrición” (^{CDRSSA, 2011, p. 21}).

De acuerdo con ^{Cuéllar (2011)}, las intervenciones que llevan a cabo los gobiernos para prevenir y resolver la inseguridad alimentaria abarca un conjunto de posibilidades, así, describe una tipología de programas (políticas públicas) con base en sus características presentes (Tabla 2):

Derecho a la alimentación

De acuerdo con la pirámide de las necesidades de Abraham Maslow (1989, citado en ^{Elizalde, Martí y Martínez, 2006}) la alimentación es una necesidad fisiológica o básica del mismo modo que la mantención de la salud, la respiración, el descanso, el consumo de agua y la actividad sexual. A decir del mencionado autor, la alimentación es una necesidad fisiológica porque es indispensable para la supervivencia de los seres humanos. Desde esta perspectiva, ubicamos a la alimentación como un determinante para la autorrealización de las personas lo cual la constituye en un derecho humano.

Para la ^{FAO (2006, p. 4)} “El derecho humano a la alimentación se establece en numerosos tratados u otros instrumentos internacionales, incluidos la ^{Declaración Universal de Derechos Humanos (1948)}, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC, 1966) y la ^{Convención sobre los derechos del niño (1989)}” (ver Tabla 3):

En este contexto se inició el debate sobre la relación de la alimentación con otros derechos humanos, lo que significó reconocer que problemas como el hambre y la desnutrición ocurrían como consecuencia de la falta de alimentos y por la concurrencia de condiciones como la pobreza, la desigualdad en los ingresos y la falta de acceso a la asistencia en salud y al agua potable. El hecho de que la alimentación adecuada constituya un derecho humano, implica que los Estados tienen determinadas obligaciones cuyo cumplimiento las personas están legitimadas para exigir. Los Estados tienen la obligación de “respetar, proteger y hacer efectivo”; es decir, el Estado no puede privar a persona alguna del acceso a una alimentación adecuada, debe impedir que las personas sean privadas de dicho acceso de cualquier otra forma y cuando alguien carezca de hecho de una alimentación adecuada, el Estado debe crear de forma proactiva un entorno favorable para que las personas logren la autosuficiencia alimentaria o, cuando no sea posible, deberá garantizar que se proporcione alimentos. Toda persona es titular de derechos y está plenamente legitimada para exigir que el Estado cumpla dichas obligaciones (^{FAO, 2006}). Para el relator especial sobre el derecho a la alimentación Jean Zigler, el derecho a la alimentación adecuada, señala, “encarna la idea de que todas las personas deberían de disfrutar de un nivel de vida digno, especialmente de suficientes alimentos, tanto en tiempo de paz como en tiempo de guerra, pues al igual que todos los demás derechos económicos, sociales y culturales (DESC), el derecho a la alimentación guarda relación con el respeto a la dignidad humana” (^{CDHDF, 2015, p. 15}). Zigler definió el derecho a la alimentación:

como el derecho a tener acceso de manera regular, permanente y libre, sea directamente o mediante compra por dinero, a una alimentación cuantitativa y cualitativamente adecuada y suficiente, que corresponda a las tradiciones culturales de la población a que pertenece el consumidor y garantice una vida psíquica y física, individual y colectiva, libre de angustias, satisfactoria y digna (^{CDHDF, 2015, p. 19-20}).

Asimismo, en la Ley marco “derecho a la alimentación, seguridad y soberanía alimentaria” aprobada en la XVIII Asamblea Ordinaria del Parlamento Latinoamericano celebrada en el año 2012 en Panamá, quedaron establecidas en el Capítulo IV las obligaciones de los Estados de América Latina y el Caribe sobre el derecho a la alimentación.

Artículo 18º. El presupuesto nacional del Estado asignará los recursos necesarios para implementar el derecho fundamental a la alimentación.

Artículo 19º. El Estado, en virtud del derecho internacional en materia de derechos humanos, en caso de que dispongan de recursos limitados, tiene la obligación de dar prioridad a las personas en situación de mayor vulnerabilidad.

Artículo 20º. El Estado establecerá sistemas de información y cartografía sobre la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad (SICIAV), a fin de identificar los grupos y los hogares especialmente vulnerables a la inseguridad alimentaria y las causas de ello.

Artículo 21º. Las autoridades públicas competentes deberán mantener y aumentar la producción de alimentos en el país, dentro de sus posibilidades, fortalecer la producción de alimentos saludables y nutritivos, organizar programas de capacitación y educación sobre las ventajas e importancia de diversificar la dieta, y entregar alimentos adecuados a las personas en situación de mayor riesgo.

Artículo 22º. El Estado está obligado a proveer la cantidad mínima de alimentos para dar plena efectividad al derecho de toda persona a estar protegida contra el hambre, a aquellos que no pueden acceder a una adecuada alimentación, y para ello realizara las siguientes acciones. I.- Designará la autoridad pública competente. II.- Establecerá la responsabilidad legal de la autoridad para el suministro regular, estable y oportuno de la “cantidad mínima de alimentos” a cualquier persona que padezca hambre o desnutrición o se encuentre en situación de riesgo. III.- Exigirá a la autoridad pública competente que presente ante el poder legislativo dentro de un plazo preestablecido, una propuesta de legislación o reglamentación derivada, relativa a la entrega de la cantidad mínima de alimentos. IV.- Las normas o reglamentos derivados que desarrollen las disposiciones de la ley marco relativo a la cantidad mínima de alimentos determinarán, la cantidad precisa de calorías, proteínas y micronutrientes correspondientes a la edad, sexo, condición de salud y ocupación de la persona. (^{FAO, 2013ª, p. 19-20}).

El derecho humano a la alimentación en México

En junio de 2011, se cambió el título del Capítulo I de la Constitución Federal, “De las garantías individuales” a “De los derechos humanos y sus garantías”, en el artículo 1° se reconocen los derechos humanos incluidos en “los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte” y los que señala la propia Constitución. ^{Calderón (2014, p. 21)} señala que “en caso de que no existiera ninguna otra mención al derecho humano a la alimentación en la constitución mexicana, el artículo primero lo ampara en tanto el Estado Mexicano es firmante de diversos tratados internacionales que lo contemplan”. El reconocimiento explícito por el Estado mexicano a garantizar el derecho a la alimentación queda establecido a raíz de la reforma en materia de Derechos humanos en la Constitución.

El 13 de octubre de 2011 mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el derecho a una alimentación adecuada fue incorporado al artículo 4° constitucional como un derecho fundamental, en virtud del cual el Estado se encuentra obligado a garantizar a todas las personas una alimentación nutritiva, suficiente y de calidad (^{CDHDF, 2015, p. 51}). La modificación aprobada fue la siguiente: “Artículo 4° […] Toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad. El Estado lo garantizará” (Artículo 4°, párrafo tercero adicionado el 13 de octubre de 2011). El reconocimiento del derecho a la alimentación está vinculado con una adición al artículo 27, fracción XX, segundo párrafo: “Artículo 27 […] XX… El desarrollo rural y sustentable a que se refiere el párrafo anterior, también tendrá entre sus fines que el Estado garantice el abasto suficiente y oportuno de los alimentos básicos que la ley establezca”. (Artículo 27, Fracción XX, segundo párrafo adicionado el 13 de octubre de 2011). La Ley reglamentaria de la fracción XX citada, es la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) (LDRS, 2001), que tiene por objeto promover el desarrollo rural sustentable del país, propiciar el medio ambiente adecuado, en los términos del párrafo cuarto del artículo 4°. En el artículo 3°, fracción XXVII y XXXII de la Ley en mención, se hace referencia al concepto de seguridad alimentaria y lo relativo a la soberanía alimentaria (^{Cordero, 2013, p. 4}).

Obligaciones estatales sobre el derecho a la alimentación

Las obligaciones estatales están suscritas en los marcos normativos nacionales y en las instituciones responsables de garantizar el derecho a la alimentación. Los Estados están obligados a proteger el derecho, adoptando medidas a fin de velar para que las empresas o los particulares no priven a las personas del acceso a una alimentación adecuada. Asimismo, los Estados deben facilitar el goce de este derecho a través de medidas que fortalezcan el acceso y la utilización de los recursos que aseguren los medios de vida, incluida la seguridad alimentaria.

El marco jurídico nacional en la materia se encuentra integrado por las siguientes leyes: General de Desarrollo Social, Ley Federal de Protección al Consumidor, Ley de Ayuda Alimentaria para los Trabajadores, Ley General de Salud, Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentable, Ley Federal de Sanidad Vegetal, Ley Federal de Sanidad Animal, Ley de Productos Orgánicos, Ley Federal de Producción, Certificación y Comercio de Semillas, Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados y Ley de Desarrollo Rural Sustentable (^{Cardona, 2012}). Desde el discurso de la teoría constitucional (^{Alza, 2014}) las obligaciones del estado son respetar, proteger, garantizar y promover. Es importante mencionar que el marco jurídico nacional que establece las cuatro obligaciones en materia de derechos a la alimentación es de reciente creación, de hecho, las leyes han sido decretadas a partir del cambio de modelo económico de los años 80. A continuación, se destacan los artículos de las citadas leyes que atienden en México el derecho a la alimentación a partir de sus obligaciones.

Respetar

Artículo 154.- Los programas del Gobierno Federal, impulsarán una adecuada integración de los factores del bienestar social como son la salud, la seguridad social, la educación, la alimentación, la vivienda, la equidad de género, la atención a los jóvenes, personas de la tercera edad, grupos vulnerables, jornaleros agrícolas y migrantes, los derechos de los pueblos indígenas, la cultura y la recreación; mismos que deberán aplicarse con criterios de equidad (^{Ley de Desarrollo Rural Sustentable, 2001}).

Proteger

Artículo 154 Fracción II. Los programas de alimentación, nutrición y desayunos escolares que aplique el Ejecutivo Federal tendrán como prioridad atender a la población más necesitada, al mismo tiempo que organicen a los propios beneficiarios para la producción, preparación y distribución de dichos servicios (^{Ley de Desarrollo Rural Sustentable, 2001}).

Artículo 55.- La Secretaría aleatoriamente, podrá verificar o inspeccionar vegetales, sus productos o subproductos; establecimientos, instalaciones, vehículos de transporte, embalajes, maquinaria, equipos, así como el uso fitosanitario de insumos fitosanitarios y de nutrición vegetal para constatar que cuenten con certificados fitosanitarios, con el objeto de comprobar el cumplimiento de las normas oficiales mexicanas y demás disposiciones legales aplicables, estando facultada para suspender o revocar en cualquier tiempo y lugar y sin responsabilidad alguna, los certificados fitosanitarios que se hayan expedido, y aplicar las medidas necesarias, cuando se detecte la existencia de algún riesgo fitosanitario superveniente (^{Ley Federal de Sanidad Vegetal, 1994}).

Artículo 19.- La Secretaría determinará la política de protección al consumidor, que constituye uno de los instrumentos sociales y económicos del Estado para favorecer y promover los intereses y derechos de los consumidores. Lo anterior, mediante la adopción de las medidas que procuren el mejor funcionamiento de los mercados y el crecimiento económico del país (^{Ley Federal de Protección al Consumidor, 1992}).

Artículo 8 fracción XII. Fijar los métodos y medidas para la conservación de los recursos pesqueros y la repoblación de las áreas de pesca en coordinación con la autoridad competente, así como regular las zonas de refugio para proteger las especies acuáticas que así lo requieran, y establecerá las épocas y zonas de veda; (^{Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables, 2007}).

Garantizar

Artículo 9 Fracción II. El Estado tiene la obligación de garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente adecuado para su alimentación, salud, desarrollo y bienestar; (^{Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, 2005}).

Artículo 8. III. Auspiciar la articulación de la legislación a nivel Federal, local e internacional; las medidas administrativas aplicables y/o relacionadas con la cadena productiva y el desarrollo de los instrumentos y órganos institucionales para actuar como unidades de verificación en términos de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización para garantizar de mejor manera los intereses de todos los agentes económicos del sector y de los agricultores consumidores de semillas; (^{Ley Federal de Producción, Certificación y Comercio de Semillas, 2007})

Artículo 86.- Los sistemas de trazabilidad en animales o en bienes de origen animal, nacionales o importados, garantizarán el rastreo desde el sitio de su producción u origen hasta su sacrificio o procesamiento y se deberá contar con la relación de proveedores y distribuidores o clientes (^{Ley Federal de Sanidad Animal, 2007}).

Artículo 26.- En Disposiciones aplicables se establecerán las responsabilidades de los Operadores orgánicos, los registros y sus características, y las formas en que la Secretaría y otras entidades gubernamentales se coordinarán para coadyuvar al mantenimiento del Sistema de control nacional para garantizar la integridad orgánica de los productos certificados como orgánicos (^{Ley de Productos Orgánicos, 2006}).

Promover

Artículo 7 fracción IV. Aumentar la capacidad productiva para fortalecer la economía campesina, el autoabasto y el desarrollo de mercados regionales que mejoren el acceso de la población rural a la alimentación y los términos de intercambio; (^{Ley de Desarrollo Rural Sustentable, 2001}).

Artículo 6. X. Proporcionar orientación a la población respecto de la importancia de la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad y su relación con los beneficios a la salud; XI. Diseñar y ejecutar políticas públicas que propicien la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad, que contrarreste eficientemente la desnutrición, el sobrepeso, la obesidad y otros trastornos de la conducta alimentaria, y […] (^{Ley General de Salud, 1984}).

Artículo 199-Bis. Las instituciones que tengan por objeto recibir la donación de alimentos y el suministro o distribución de los mismos con la finalidad de satisfacer las necesidades de nutrición y alimentación de los sectores más desprotegidos del país, quedan sujetas a control sanitario y, además de cumplir con lo establecido en esta Ley y demás disposiciones aplicables, […] (^{Ley General de Salud, 1984}).

Artículo 1o. La presente Ley tiene por objeto promover y regular la instrumentación de esquemas de ayuda alimentaria en beneficio de los trabajadores, con el propósito de mejorar su estado nutricional, así como de prevenir las enfermedades vinculadas con una alimentación deficiente y proteger la salud en el ámbito ocupacional (^{Ley de ayuda alimentaria para trabajadores, 2011}).

Artículo 8. Fracción VIII. Promover y ejecutar acciones orientadas a la homologación y armonización de medidas con otros países en materia de sanidad, inocuidad y calidad de especies acuáticas; Artículo 17. Fracción VIII. Con el fin de conservar y proteger los recursos pesqueros y los ecosistemas en los que se encuentran las autoridades administrativas competentes en materia de pesca y acuacultura adoptarán el enfoque precautorio que incluya la definición de límites de captura y esfuerzo aplicables, así como la evaluación y monitoreo del impacto de la actividad pesquera sobre la sustentabilidad a largo plazo de las poblaciones; Artículo 109.- Las medidas sanitarias tienen por objeto prevenir, controlar, combatir y erradicar enfermedades y plagas de las especies acuáticas vivas, con la finalidad de proteger su salud y la del hombre. Las medidas sanitarias serán establecidas por el SENASICA (^{Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables, 2007}).

Tipo de alimentos consumidos en zonas marginadas

Con respecto al tipo de alimentos que consumen los habitantes de las zonas marginadas de México, presentamos el consumo de harinas y cereales, carnes, lácteos, frutas, y verduras. Como dato adicional se agrega el uso del recurso obtenido por concepto de programas sociales.

Consumo de harinas, cereales y leguminosas

Existe una alta frecuencia del consumo de cereales básicos en las poblaciones marginadas del país; es decir, más del 90 % de los encuestados afirmó comer tortilla, frijoles y arroz a la semana en contraste el 71.6 % afirmó consumir también galletas y frituras (ver Figura 1). De acuerdo con la FAO los cereales constituyen la base de la dieta. Por ello cualquier alteración en la disponibilidad o variación en su precio, en particular del maíz en grano y la tortilla, tienen un gran impacto en el gasto y bienestar de las familias, sobre todo las de menores ingresos que destinan una mayor proporción del ingreso a la adquisición de alimentos básicos (^{FAO, Sagarpa, 2013}).

Fuente: ENAMES-ZOREU, 2012.

Figura 1 Frecuencia en el consumo de alimentos: consumo de harinas, cereales y leguminosas. 

Consumo de carne

La carne que más se consume a la semana es el pollo. Un 88.4 % de los encuestados afirmaron que la principal carne que consumen es el pollo seguido de la carne de res y cerdo. Así la carne que menos consumen son el pescado y los mariscos (ver Figura 2).

Fuente: ENAMES-ZOREU, 2012.

Figura 2 Consumo de carnes. 

Para la FAO la producción de carne de cerdo, la de mayor consumo en el mundo y tercera en México, ha mantenido una tendencia creciente durante las dos últimas décadas para llegar a 1.2 millones de toneladas en promedio en 2009-2011. La producción de carne de aves, pollo en particular, ha tenido el crecimiento más dinámico, ganando terreno frente a la producción y consumo de carne de bovino y porcino. Entre los factores clave para el consumo de la carne de pollo es el precio, en comparación con las carnes de bovino y porcino. Sin embargo, su precio puede variar significativamente dependiendo del tipo de ave, patrones estacionales, costos de los insumos, condiciones climáticas o eventos zoosanitarios (^{FAO-Sagarpa, 2013}).

Consumo de lácteos, frutas y verduras

Con respecto al consumo de lácteos el 80.7 % afirma consumir lácteos a la semana; mientras que el 95.4 % afirmó que son los huevos lo que más consume durante una semana, en contraste el producto menos consumido en zonas marginadas son los alimentos enlatados, el 7.24 % afirmó no consumir este tipo de productos (ver Figura 3).

Fuente: ENAMES-ZOREU, 2012.

Figura 3 Consumo de lácteos, frutas, verduras y otros. 

Uso del apoyo de programas sociales

Se incluye en este apartado el uso del apoyo que reciben las personas beneficiarias de algún programa social. Mientras un 56.6 % de las personas encuestadas no recibe apoyo de algún programa social, es el programa Oportunidades el más recibido; el 38.7 % afirmó que usa principalmente el apoyo en alimentos seguido de los gastos generados por los estudios educativos (ver Figura 4).

Fuente: ENAMES-ZOREU, 2012.

Figura 4 Uso del apoyo de programa social. 

En México se ha tomado como criterio de validez la evaluación de programas sociales, empero las evaluaciones no se realizan con Enfoque de Derechos Humanos; en específico sobre los programas de transferencia monetaria condicionada se afirma que:

las evaluaciones de impacto muestran que los programas de transferencias monetarias condicionadas tienen impactos positivos en la salud, alimentación y nutrición. Por ejemplo, incrementan las tasas de crecimiento infantil, reducen los índices de desnutrición y propician la utilización de los servicios preventivos de salud (Rawlings y Rubio, 2003). Asimismo, incrementan el consumo de alimentos y contribuyen a que las familias gasten más dinero en comida y en mejores fuentes nutricionales (Banco Mundial, 2009b; WHO, 2013 Citado en ^{Coneval; s/f, p. 29-30}).

Sin embargo, las evaluaciones de los programas sociales que tienen por objeto atender el acceso y la calidad de la alimentación no son suficientes para garantizar la protección del derecho a la alimentación porque no se incluyen en las evaluaciones los alcances sobre la integridad orgánica de los alimentos que consumen las poblaciones marginadas. Asimismo, con respecto de programas que atienden la provisión pública de los alimentos mediante comedores comunitarios en poblaciones de alto rezago social representan un apoyo a corto plazo (determinado por el periodo gubernamental). La alimentación es un asunto público que debe ser tratado a corto, mediano y largo plazo por el Estado.

Contenido del derecho a la alimentación

Con respecto al contenido del derecho a la alimentación como derecho humano, observamos las causas que limitan el cumplimiento del Contenido del derecho a la alimentación en México, en especial en las zonas más marginadas.

Disponibilidad: con respecto a la disponibilidad, la FAO explica que los factores estructurales y coyunturales que han afectado la producción y la demanda de alimentos, se usan para resaltar los desafíos de tipo estructural para atender la demanda a mediano y largo plazo que garantice los alimentos. A continuación, se mencionan los factores de cambio que intervienen en la oferta y demanda de alimentos a nivel global (^{FAO-Sagarpa, 2013}).

1. Cambios en la demanda de alimentos: a) crecimiento de la población y del ingreso en economías emergentes; b) la urbanización; c) la demanda y producción creciente de biocombustibles; y, c) la recesión económica de 2008-2009. 2. Factores de cambio en la oferta: a) baja inversión en agricultura y tendencia de precios a la baja; b) los precios récord del petróleo; c) pérdida acumulada de recursos naturales; d) cambio climático; e) intensidad de los fenómenos climatológicos adversos; y, f) mermas y desperdicios considerables de alimentos (^{FAO-Sagarpa, 2013: 3-10}). Para el Coneval, estos factores refieren a las dificultades sobre la disponibilidad física de los alimentos, la cual tiene correlación con la accesibilidad económica (^{ConevaL, s/f}).

Accesibilidad: de acuerdo con el Coneval las causas que dificultan y limitan la accesibilidad de los alimentos son de carácter físico y económico.

Accesibilidad física: a) falta de oferta suficiente de alimentos; b) distribución asimétrica de la infraestructura para almacenar alimentos; y, c) insuficiente transporte para movilizar los alimentos.

Las entidades federativas que almacenan mayor proporción de alimentos (granos) son: Sinaloa, Tamaulipas, Sonora, Jalisco, Guanajuato, Chihuahua, Baja California y Michoacán. En conjunto almacenan 83.1 % de los alimentos y el resto (16.9 %) se acopia en las demás entidades federativas (^{Coneval, s/f, p. 21}).

Accesibilidad económica: referida al ingreso en los hogares derivado de la situación macroeconómica del país, y al precio de los alimentos.

De acuerdo con el Coneval en el caso de México, los precios de los alimentos experimentaron un crecimiento sostenido desde agosto de 2007 a febrero de 2010. Después de esa fecha, el ritmo de crecimiento ha sido más lento, con caídas de enero a abril de 2012 y de enero a junio de 2013. Esta situación, evidentemente ha afectado el acceso económico a alimentos de las familias mexicanas especialmente las más marginadas (^{Coneval, s/f, p. 17}).

Calidad: la causa general de la calidad de los alimentos es su utilización. De forma desagregada encontramos que las causas del hambre, malnutrición, y obesidad son: a) la deficiente preparación de los alimentos, la diversidad de la dieta y la inadecuada distribución de los alimentos dentro de los hogares; b) la forma de manipulación, elaboración y almacenamiento de los alimentos; c) higiene de los alimentos; d) la calidad de la vivienda de los habitantes, y, e) la falta de acceso al agua potable.

El Coneval afirma que en hogares con piso de cemento los índices en enfermedades como la diarrea, anemia e infecciones por parásitos que afectan la salud de los niños, son menores en comparación con aquellos que tienen piso de tierra; es decir a mayor marginación, menor calidad de vida derivado de la malnutrición y las condiciones sociales (^{Coneval, s/f}; ^{Conapo, 2010}). De acuerdo con la ENSANUT 2012, el 28.2 % de los hogares mexicanos se encuentran en inseguridad moderada y severa; consumen una dieta insuficiente en calidad y cantidad y, en casos extremos, han experimentado hambre debido a la falta de dinero u otros recursos. En hogares rurales la proporción es mayor: 35.4 %. La inseguridad alimentaria tiene una estrecha relación con las condiciones de bienestar siendo los más afectados aquellos que viven en zonas de alta y muy alta marginación. Alrededor de cuatro de cada diez hogares clasificados en el quintil más bajo de condiciones de bienestar se encuentran en las categorías de inseguridad alimentaria moderada y severa (^{FAO-Sagarpa, 2013})

Adaptabilidad: la adecuación de las políticas públicas en alimentación requiere de un proceso de adaptación con los diferentes contextos sociales, especialmente se requiere de mayor sensibilidad para las zonas más marginadas; sin embargo, derivado de los puntos anteriores, en términos generales se requiere: a) distribución eficiente de los alimentos; b) creación de mercados; c) construcción de vías de acceso; d) creación de bodegas; e) ampliación de la infraestructura en caminos, carreteras y almacenaje; y, f) implementar estrategias de autosuficiencia.

En contraste, el Estado Mexicano afirma:

Para integrar a las zonas rurales de alta y muy alta marginación a la dinámica del desarrollo nacional se encuentra el Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria (PESA). Es un Proyecto Transversal para incrementar la producción agropecuaria, innovar los sistemas de producción, desarrollar los mercados locales, promover el uso de alimentos y la generación de empleos, con el fin de lograr la seguridad alimentaria y elevar el ingreso de las personas que habitan en localidades rurales de alta y muy alta marginación. Durante 2012, el PESA tiene presencia en 16 entidades federativas y serán atendidas 830 localidades de alta y muy alta marginación de mil municipios de los estados de Campeche, Chiapas, Chihuahua, Durango, Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas. Hasta el primer semestre de 2012 se registra un avance de 47 % en la formalización de los 16 Acuerdos Específicos con los estados mencionados que significa el depósito por parte de la Federación de 1,237 millones de pesos (^{Sexto Informe de Gobierno, 2012, p. 277}).

Con respecto a la autosuficiencia ^{Soria y Palacio (2014)} argumentan que, históricamente, las políticas públicas en alimentación han orientado sus “esfuerzos para mitigar el hambre, han estado orientadas a los patrones que rigen los preceptos de seguridad alimentaria y hasta hace muy poco han incluido algunas estrategias locales para lograr la autosuficiencia, lo cual podría representar una opción por lo menos para las familias rurales más necesitadas” (^{Soria y Palacio, 2014, p. 129}).