Maquillaje de cifras de incidencia delictiva en los municipios

Las cifras de incidencia delictiva utilizadas en México para la planificación de políticas corresponden únicamente a los delitos cometidos que se denuncian, mientras que se omiten los que no son denunciados, los cuales representan más de 90% del total de ilícitos (^{Arango y Lara, 2007}). Por otra parte, existe una pauta constante del gobierno mexicano para minimizar las cifras y considerar como “casos aislados” los delitos y las violaciones a los derechos humanos que, por cierto, son de una alta incidencia (^{Cortez, 2016}). Debido a este estrecho uso de los datos, “[s]i bien los medios de comunicación a menudo retratan a México como el lugar más peligroso del mundo, estadísticamente es un lugar muy seguro” (^{Oppenheimer, 2015}). Esta minimización estadística de la violencia y la criminalidad ha afectado directamente las políticas respecto a las policías, pues ha minimizado la urgencia en la adopción de herramientas que permitan su profesionalización (^{Guerrero, 2016}).

Por otra parte, como se describió en la sección anterior, el SUBSEMUN se asignaba cada año a un número limitado de municipios con base en una fórmula que consideraba, entre otros elementos, la incidencia delictiva del año anterior. Una consecuencia negativa de esta forma de otorgar el subsidio y no asegurar la ayuda a los municipios durante todos los años fue que los municipios compitieran entre sí para obtener la ayuda. Esto pudo incentivar el maquillaje de cifras de incidencia delictiva porque los municipios necesitaban mostrar que las tasas de delitos habían disminuido y cumplir así con los objetivos del subsidio, pero no podían arriesgarse a reportar una baja drástica en los índices porque ponían en riesgo la continuidad del subsidio (^{Sosa Altamira, 2014}). Si un municipio beneficiado el año anterior reportaba una incidencia delictiva demasiado baja, ya no era elegible para el subsidio y la ayuda pasaba al siguiente municipio de la lista.

No adopción de las herramientas de profesionalización y evitación de los costos

Algunos políticos postergan la urgencia de profesionalizar a las policías municipales al afirmar que es normal que en las ciudades haya violencia y homicidios (^{Salmerón, 2016}), o sugiriendo que no existe evidencia de que la policía municipal esté infiltrada por el crimen (^{Harrison, 2016}). De esta manera, los políticos evitan que el tema ingrese en la agenda pública y aplazan acciones que serían económica y políticamente costosas (^{Kingdon, 1995}; ^{Casar y Maldonado, 2010}).

Al aceptar el subsidio, los municipios se comprometieron a poner en marcha el Servicio Profesional de Carrera Policial y realizar la renivelación salarial de acuerdo con el tabulador del Servicio. Sin embargo, en una gran parte de los municipios estas acciones se postergaron debido a los altos costos que implicaban o la posibilidad de que los elementos incorporados al servicio de carrera fueran despedidos:

Son insuficientes los avances que se registran en la implantación de ese servicio [de carrera … porque] influye la preocupación de algunas administraciones municipales por las implicaciones financieras que esa estrategia significaría y, asimismo, las dificultades para implantar el Servicio Profesional de Carrera Policial en un contexto de sustitución de una parte del personal en cada ejercicio y la existencia de una proporción importante de los elementos, que no han sido evaluados en las pruebas de control de confianza o que no han aprobado estos exámenes, o bien, que se consideran no aptos en las evaluaciones de las pruebas de las técnicas policiales (^{ASF 2009, t. V, vol. 11}).

Hasta 2016, los municipios que no habían puesto en práctica las herramientas de profesionalización eran aquellos que dependían en gran medida de las transferencias federales. Al comparar el avance de los municipios por su grado de capacidad financiera (GCF)¹⁰ observamos que prácticamente todos los municipios con un GCF muy alto implantaron el servicio profesional de carrera policial y la renivelación salarial, mientras que solamente 60% de los municipios con GCF muy bajo sí lo hicieron (véase cuadro 6). Esto pone de relieve la importancia de garantizar los recursos futuros de las políticas presentes.

Rezago de los cabildos para aprobar el reglamento de policía

Debido a las ventajas personales y de grupo del patronazgo, políticos locales en los municipios se opusieron en un primer momento a la carrera policial y a profesionalizar sus cuerpos de seguridad. De acuerdo con la ASF, la “causa inmediata” del escaso avance que tuvo la profesionalización de las corporaciones policiacas en los primeros años fue “la falta de aprobación por parte de los cabildos del nuevo reglamento de policía […] homologado con el modelo nacional” (^{ASF, 2010, Gasto Federalizado ramo 36}). Este retraso ocasionó que no fuera sino hasta el último año del SUBSEMUN cuando la mayoría de los municipios realizaran la reestructuración de su corporación municipal en el esquema jerárquico terciario (véase cuadro 7).

Este retraso impactó negativamente la renivelación salarial de los cuerpos policiales, factor fundamental para hacer atractiva la incorporación de los elementos al proceso de profesionalización (^{ASF, 2008, t. X, vol. 1}), y la promoción de una actuación de “policías de primera” (^{López, 2014}). Esta situación creó inconformidad entre algunos elementos de las corporaciones que consideraron injusta la asignación discrecional de los recursos reservados para la renivelación salarial. Esto quedó plasmado en diversas solicitudes de información enviadas por policías municipales en activo al SESNSP. Por ejemplo, una solicitud enviada el 5 de abril de 2010 señala:¹² “La mayoría de mis compañeros y yo estamos muy en desacuerdo con los manejos que hace la presidencia municipal [de los recursos del subsidio.] Además que les pedimos información y se nos es negada y nos comunican los mandos medios que ya no digamos nada porque podemos ser despedidos”.

Políticos y funcionarios de alto nivel se oponen a establecer el servicio de carrera en las corporaciones locales porque la tendencia es que utilicen “las fuerzas policiacas primordialmente como un medio para proteger sus intereses políticos” (^{Imison, 2016}). La policía municipal también es utilizada como seguridad privada de los alcaldes y miembros del cabildo (^{Noticias Voz e Imagen, 2016}; ^{Excélsior, 2016}). En otros casos, la policía municipal sirve para extraer recursos de las infracciones de tránsito sin rendir cuentas (^{Flores, 2016}), o para que “familiares y amigos, tanto del presidente municipal como del director de seguridad pública que están inscritos en la nómina de la policía, reciban salarios de hasta 25 mil pesos quincenales” [en ese tiempo equivalía a alrededor de 2 500 dólares mensuales], mientras que un policía local gana en promedio el equivalente a 350 dólares al mes (^{Higareda, 2017}). También se han reportado casos de familiares que reciben ascensos, grados y estímulos económicos que corresponden a los policías (^{Hoy Estado de México, 2015}). El nepotismo y los despidos injustificados son práctica normal en estas corporaciones (^{Ferrer, 2015}; ^{Símerman, 2016}).

Diseño inadecuado del plan de instrumentación de las herramientas de profesionalización

En lenguaje de ^{Pressman y Wildavsky (1998)}, en el diseño del SUBSEMUN no se consideraron algunos puntos de decisión y puntos de certificación que retrasaron la implementación de diversas herramientas del subsidio. En la cadena de eslabones de la instauración, los actores pueden jugar con los tiempos, cambiar el entorno de la implementación, o pedir, bajo la amenaza de bloquear cualquier avance, cambios a los fines o medios establecidos en el plan.

Como se mencionó en la sección anterior, los cabildos tardaron meses -e incluso años- para aprobar los reglamentos de policía homologados con el modelo nacional, lo que retrasó la operación de la carrera policial, de la renivelación salarial y de la reorganización jerárquica de las corporaciones. Pero este no fue el único inconveniente “no planeado” durante el proceso de implementación, sino que, además:

Evaluación inexacta de los avances de la profesionalización

La revisión periódica que realizó el SESNSP a los municipios sobre el proceso de profesionalización estuvo siempre limitada y se centró en productos más que en resultados. Es decir, no existe una verdadera evaluación de desempeño que permita saber si efectivamente se están profesionalizando los policías municipales, o si están siendo entrenados en las academias específicamente para pasar las pruebas de habilidades/destrezas y de conocimientos de la función. Ambas pruebas tuvieron un porcentaje creciente de policías aprobados desde 2012 (véase gráfico 2).

Fuente: elaboración propia con base en solicitudes de información pública al SESNSP (diciembre, 2015).

Gráfico 2 Porcentaje de policías aprobados en las evaluaciones de habilidades, destrezas y conocimientos de la función  

Por otra parte, el SESNSP utilizó las estadísticas de incidencia delictiva como un indicador del éxito de las políticas de profesionalización policial. Estos números no solamente son inadecuados para medir el desempeño real de los policías (^{Arango y Lara, 2007}), sino que su aceptación y adecuado uso son complicados debido a lógicas de competencia y de pugna burocrática (^{González Gómez, 2010}).

El SESNSP también evaluó el avance de la profesionalización por medio del número de policías que aprobaron las evaluaciones y los controles de confianza aplicados por los CECC. Estas pruebas, sin embargo, han sido cuestionadas en su eficacia (^{Meyer, 2014}), y existen casos de policías aprobados en estos controles que han sido vinculados posteriormente a delitos (^{Animal Político, 2013}; ^{Alzaga, 2015}; ^{ZonaFranca, 2014}). Una nota de 2017 pone de manifiesto esta situación: “Granados Torres detalló que entre estas bajas se encuentran los [cinco] policías que operaban una banda delictiva en el estado y que fue desmantelada el pasado 12 de abril, y subrayó que en el caso de los elementos policiacos del estado involucrados ninguno había reprobado el examen de control de confianza” (^{Munguía, 2017}).

Además, los resultados de estas pruebas están sujetos al uso discrecional de los políticos y funcionarios en turno, como lo han denunciado policías y organizaciones no gubernamentales (^{Reza, 2013}). Un ejemplo concreto se describe en el informe de 2011 de la ASF: “los resultados de las evaluaciones que realizó el Centro de Evaluación de Control de Confianza de la Paz, Baja California Sur, las resguarda el presidente municipal y no las transmite a las áreas correspondientes, para determinar las acciones de control” (^{ASF, 2011, Gasto Federalizado}).

Debido a esta evaluación inexacta de los avances, no existe certeza sobre el grado real de profesionalización de las policías municipales. Por ejemplo, no hay claridad sobre qué tanto impacta el nivel educativo de los policías en la profesionalización, ya que únicamente 41.3% de los policías locales tienen preparatoria o estudios superiores (^{INEGI, 2015}).

Resistencia a cambiar la cultura policial

De acuerdo con el diagnóstico sobre los factores causales de la problemática de la seguridad pública, “[l]os bajos salarios policiales no son la única fuente de la corrupción, pues también incide la ausencia de práctica y cultura profesional” (^{ASF, 2013b}). Para solventar este punto, el Programa Nacional de Seguridad Pública 2008-2012 incluyó como uno de sus objetivos “[f ]ortalecer la cultura de la legalidad […] así como el respeto y protección a los derechos humanos de la población por parte de los encargados de la seguridad pública en los tres órdenes de gobierno” (Programa Nacional de Seguridad Pública 2008-2012).

A pesar de esto, una de las observaciones constantes de la ASF sobre los resultados del SUBSEMUN fue la poca atención del SESNSP para modificar la cultura organizacional dentro de las corporaciones municipales. La ASF recomendó en 2008 dedicar recursos para “[d]esarrollar una nueva cultura del servicio policial, para que sus integrantes estén orgullosos de pertenecer a las corporaciones policiales y que la sociedad los reconozca” (^{ASF, 2008, t. X, vol. 1}). En años posteriores la ASF continuó comentando el débil desarrollo en varios municipios de una nueva cultura policial (^{ASF, 2010, Gasto Federalizado Ramo 36}; ^{ASF, 2011, Gasto Federalizado SUBSEMUN}). Hasta la desaparición del subsidio en 2015, nunca se incluyó alguna iniciativa para evaluar el cambio de cultura dentro de las corporaciones.

Por otra parte, además de la ausencia de una cultura policial adecuada, la ASF también detectó culturas organizacionales incongruentes con la evaluación de resultados y la difusión de mejores prácticas. Por ejemplo, en 2010 una observación general fue que en muchos municipios y sus corporaciones policiales “[n]o existe una cultura definida para la prevención y evaluación de los resultados”, lo que en la práctica, reduce el efecto de la retroalimentación que pudiera darse para mejorar la administración y el impacto del SUBSEMUN (^{ASF, 2010, Gasto Federalizado Ramo 36}).

El riesgo de no impulsar una nueva cultura dentro de las corporaciones municipales y los ayuntamientos es que se mantienen rutinas y costumbres que pueden afectar negativamente los esfuerzos legales y normativos para modificar el comportamiento de los elementos y profesionalizarlos. En última instancia, se espera que el cambio en la norma afecte paulatinamente las acciones y costumbres dentro de la organización, al grado en que sus miembros la hagan propia. Sin embargo, este no es un proceso automático (^{Cejudo, 2007}). Por ejemplo, la adopción de nuevas tecnologías y herramientas de trabajo no transforma automáticamente las organizaciones, sino que estas tecnologías y herramientas se acomodan dentro de las costumbres de los receptores, los cuales siempre mantienen independencia para definir aquellos aspectos a rescatar (^{Hill et al., 1998}).

Para ayudar a modificar los patrones culturales y organizaciones dentro de las corporaciones municipales, la ASF recomendó la posibilidad de becar a algunos elementos municipales para tomar cursos de capacitación en el extranjero. Esto no solo con el objetivo de “aumentar los conocimientos en materia de prevención y seguridad pública”, sino además para poder “observar otras culturas” y transmitir estas experiencias a los demás elementos de las corporaciones (^{ASF, 2008, t. X, vol. 1}). Las visitas a otros países han mostrado tener una relación positiva con la comunicación interpersonal, respuestas adecuadas en situaciones ambiguas y la apertura a intentar soluciones distintas a las ya conocidas (^{Swenson y Casmir, 1998}; ^{Gertler, 1995}). Sin embargo, dentro del SUBSEMUN no se incluyó en ningún año presupuesto ni objetivos relacionados con visitas, cursos o experiencias de trabajo de los policías municipales en el extranjero.

Intento por integrar la cultura militar

Ante la falta de atención al cambio de la cultura policial, algunas corporaciones policiales mexicanas han integrado en sus filas a militares. Por ejemplo, el municipio de Tijuana, Baja California, dio facilidades a cadetes del ejército para revalidar materias en la Academia Estatal de Policía (AEP). Esta iniciativa tuvo el objetivo de atraer elementos frente a la falta de policías en el ayuntamiento (^{Martínez, 2014}). De acuerdo con el titular de la Secretaría de Seguridad Pública municipal, el reacondicionamiento cultural sería algo innecesario, pues los cadetes “ya traen una capacitación, ya nada más sería reforzar los conocimientos en cuanto al área y el municipio al que serían destinados los elementos para acortar tiempos” (^{Martínez, 2014}).

Con este tipo de iniciativas se abandonan los valores esenciales del trabajo policiaco (proteger a la población civil) y se adoptan los de la profesión militar (defensa ante agresiones externas) (^{Moloeznik y Suárez, 2013}).

La experiencia en años recientes ha mostrado que si no se contrarresta la cultura militar con una policial, el uso de la fuerza se convierte en la primera y mejor respuesta frente al crimen, y se descuida el trabajo de prevención del delito (^{Meyer, 2014}; ^{Moloeznik y Suárez, 2013}). Además, en estos casos el esfuerzo de profesionalización de las fuerzas policiales pasa a un segundo plano (^{Withers et al., 2010}).

Primacía de objetivos políticos en las propuestas para transformar la reforma de profesionalización

Frente a presiones políticas y a la desaceleración económica del país, el SUBSEMUN y el SPA fueron sustituidos por el FORTASEG. Este nuevo subsidio combina algunos objetivos de ambos subsidios con un ahorro para la federación de 1 700 millones de pesos (alrededor de 85 millones de dólares) (^{SESNSP, 2016}). Este subsidio termina con los objetivos promovidos por el SUBSEMUN y prioriza el desarrollo de capacidades para aplicar el Nuevo Sistema de Justicia Penal (^{SESNSP, 2016}). Este cambio parece responder más a un clima de “interpretación, debate y lucha” de la política (^{Mahoney y Thelen, 2010}) que a un cambio real en la estrategia de seguridad.

Por otra parte, la desaparición de 43 estudiantes en Ayotzinapa, Guerrero, en 2014 reavivó en la esfera pública la propuesta de disolver las policías locales e integrarlas en 32 corporaciones estatales que cumplirían sus funciones policiacas como un “mando único” en cada estado. Esta iniciativa no es nueva, sino que fue anunciada originalmente en octubre de 2010 por el entonces presidente Felipe Calderón. La propuesta de reforma de ley fue enviada a la Cámara de Senadores pero no fue aprobada (^{Gamboa, 2010}).

En años posteriores surgieron diferentes iniciativas relativas al “mando único”, cada una con planteamientos específicos para fortalecer o sustituir las policías de los ayuntamientos (^{Bautista, 2016}). La propuesta del Ejecutivo federal planteó que las policías locales fueran sustituidas por un mando único porque “las policías municipales no han sido una opción institucional viable para atender las necesidades de seguridad en gran parte del país” (^{Peña Nieto, 2014}). Otra propuesta no buscó la sustitución de las policías municipales por policías estatales porque “[l]as policías estatales no son necesariamente mejores que las policías municipales” ya que “[l]as capacidades de prevención y persecución del delito de la mayoría de las policías estatales son bastante limitadas, en algunos casos nulas” (^{Barbosa, 2016}). Una tercera propuesta buscó mantener la forma en que se organizan las policías porque una reestructura no puede corregir su desempeño. Para mejorar las policías, afirmaba esta propuesta, es necesario antes resolver cuestiones más elementales como la “cultura de la impunidad e incentivos para dedicarse al crimen” (^{Bartlett, 2016}). Por esta razón, la iniciativa se centraba en la provisión de mayores recursos económicos a los municipios y el fortalecimiento del Estado de derecho y las instituciones de justicia.

Cada una de estas propuestas buscaba deconstruir y reconstruir la política de profesionalización policial, lo que incrementaba el riesgo de politizar la discusión y olvidar el objetivo de toda reforma al servicio civil: “mejorar el rendimiento de las organizaciones del sector público y, por lo tanto, los servicios que reciben los ciudadanos” (Velarde et al., 2014: 3).

Buenas prácticas para superar los obstáculos prácticos, políticos y administrativos

Los obstáculos que enfrentó el SUBSEMUN descritos en la sección anterior no son inamovibles ni insuperables. Esta sección presenta algunas recomendaciones y buenas prácticas ofrecidas en la literatura de políticas públicas para superar las dificultades en la aceptación e implantación de políticas en contextos de baja institucionalización como México. El cuadro 8 presenta un resumen de estas buenas prácticas y a continuación se describe cada una de ellas.

En primer lugar, es conveniente identificar y publicitar qué es lo que no funciona adecuadamente, qué es necesario reformar y cómo se medirá el progreso (^{IEG, 2008}). En 2016 el Observatorio Nacional Ciudadano, una organización no gubernamental mexicana, solicitó al secretario de Gobernación que, a diferencia de lo que ha sucedido, “las políticas públicas que cuentan con apoyo federal estén sustentadas en diagnósticos, que cuenten con indicadores de impacto y que eventualmente se evalúe si han producido resultados” (^{Rivas, 2016}).

Estos diagnósticos y soluciones deben enmarcarse dentro de una argumentación de problema público (Subirats, Knoepfel, Larrue y Varonne, 2008; ^{Merino, 2011}). Si las deficiencias de las corporaciones policiales se logran colocar en la agenda pública, será más difícil que los tomadores de decisiones ignoren estos problemas. También pueden realizarse campañas publicitarias sobre ciertos fenómenos, por ejemplo, vincular el término nepotismo con la corrupción y el conflicto de intereses (^{Chittock, 2015}).

En segundo lugar, es esencial cambiar los incentivos de los tomadores de decisiones (^{McGrath, 2013}). Es conveniente unir fuerzas con think tanks, organizaciones no gubernamentales, centros de investigación y organismos internacionales para crear mayor presión social y aumentar los costos políticos de mantener sin cambios las corporaciones policiales (BID, 2014).

Para alcanzar ese objetivo se pueden aprovechar momentos coyunturales para promover una reforma. Las ventanas de oportunidad son momentos cruciales que pueden ser aprovechados por los actores para impulsar problemas o políticas preferidas (^{Kingdon, 1995}). El tema de una reforma policial puede colocarse con mayor facilidad en la agenda pública durante una crisis de confianza, o se puede agregar la reforma a “otros objetivos políticos importantes y urgentes, como mejorar la ejecución del gasto público o superar crisis políticas apremiantes” (BID, 2014: 88). La evidencia empírica muestra que para avanzar en un proceso de reforma administrativa se necesita siempre una acción oportuna en un momento políticamente importante (^{Grindle, 2012}).

En tercer lugar, es necesario analizar, con tanta objetividad como sea posible las ventajas y desventajas de los distintos modelos de reforma disponibles para profesionalizar -o seguir profesionalizando- las corporaciones policiales. Esto es difícil porque no pueden aplicarse soluciones prefabricadas que hayan funcionado correctamente en otros lugares. Por otra parte, es difícil tener certeza sobre el éxito relativo de una reforma administrativa porque

es difícil recolectar evidencia de lo que funcionó y lo que no, y por qué. Los partidarios de una reforma en particular le atribuyen todo lo bueno que le pasó y, del mismo modo, los críticos le atribuyen a la misma reforma casi cualquier cosa mala que haya sucedido, pero ambas partes tienen dificultad para probar estas atribuciones (^{Pollitt y Bouckaert, 2014: 214}).

Al elegir un modelo de profesionalización de las policías se debe aceptar que ninguna herramienta es perfecta ni resolverá todos los problemas en el actuar policial. Sin embargo, se pueden establecer procedimientos para modificar gradualmente lo que no funciona y así adecuar poco a poco la reforma para que sea exitosa. Siempre es posible aprovechar el proceso de implementación “como escenario para el aprendizaje, la mejora continua y el desarrollo de capacidades” (BID, 2014: 137).

En cuarto lugar, se pueden aplicar algunas lecciones ofrecidas por ^{Pollitt y Bouckaert (2014)} para hacer una mejor elección de modelos de reforma administrativa: tener claridad sobre los objetivos que se quieren lograr con la profesionalización administrativa, ya que una reforma implica necesariamente un trade-off entre diferentes valores subyacentes (eficacia o eficiencia, profesionalización o diversidad, etc.), y utilizar una comparación internacional que puede tener mayor fuerza iluminadora e informativa, la cual tiene menos sesgos que un estudio centrado en un solo país porque no depende necesariamente de los números “maquillados” de los políticos nacionales.

En quinto lugar, para enfrentar a jugadores que pudieran obstruir la implementación, Pressman y Wildavsky presentan tres recomendaciones puntuales: a) disposición para modificar el plan para adaptarlo según sea necesario: “[u]na razón esencial de la supervivencia de los programas es que se adaptan a su medio durante lapsos prolongados” ^{(1998: 207)}; b) una buena planeación, es decir, considerar cada uno de los puntos de decisión y de certificación que sucederán a lo largo de la implementación, y c) tener un mapa completo de los participantes involucrados en el proceso -y se debe incluir a los jugadores con veto en el poder Legislativo- (^{Tsebelis, 1995}).

En sexto lugar, es importante entender las culturas y los contextos particulares de las corporaciones policiales que se están intentando reformar. Si este análisis no se incluye en las consideraciones iniciales, es probable que cualquier tentativa de profesionalización no tenga éxito (^{Cejudo, 2007}). Después de todo,

[l]a viabilidad organizacional de la acción política es una variable crítica, pero no es una variable exclusivamente técnica: no se puede resolver simplemente a partir de un análisis de factibilidad de recursos, sino que requiere comprender la lógica organizativa, la cultura de acción e interpretación, y la red de relaciones y significados que mueven a las personas que la componen (Arellano, 2010: 64).

Las diferentes herramientas de profesionalización policial deben adaptarse a las culturas organizacionales particulares, aunque esto signifique diversas carreras policiales o variaciones de un modelo único que considere diferentes valores, objetivos, reglamentos, prácticas y niveles de efectividad (^{ASF, 2013}).

Finalmente, para ayudar a que un proceso de profesionalización se mantenga vivo y eficaz se pueden formar coaliciones con ONGs y otros actores relevantes para monitorear los avances de implementación, y denunciar las intenciones de regresar a un uso político de las policías. Los grupos políticos presionados por los votantes pueden prevenir intentos de retornar a policías que solo responden a incentivos políticos. El apoyo de la sociedad a la reforma es fundamental para su mantenimiento a través del tiempo (^{Meyer, 2011}).