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Introducción
El Constitucionalismo actual en el Ecuador es el resultado de una serie de factores político jurídicos que en su momento buscaron la reinstitucionalización del Estado y la reinvención del sistema jurídico, adecuando las normas a medios efectivos y eficaces para la garantía de derechos de los ciudadanos, cuya máxima expresión se encuentra en la Constitución, la cual ha delegado a un órgano autónomo, independiente y descentralizado para que vigile o controle el cumplimiento de estas normas; este órgano ha sido denominado Corte Constitucional.
La Constitución ecuatoriana durante más de diez años ha retado a los juristas a nuevas formas de practicar el derecho, reconociendo que las leyes si bien son fuentes fundamentales en el ejercicio de la práctica jurídica; estas están atadas a una norma de mayor jerarquía que debe ser respetada como el pilar sobre el cual descansan las demás leyes, códigos, reglamentos u otros.
La Constitución además trajo consigo la modificación o reinvención de las garantías Constitucionales que en la actualidad además de ser un catálogo más extenso a las que existían con la Constitución de 1998, nos convocan a innovar y estudiar nuevas formas de ejercer justicia desde el ámbito de lo Constitucional, haciendo cierta fragmentación o diferenciación al ámbito de la legalidad.
Dentro de este nuevo catálogo de garantías, la Constitución de 2008 reinvento a la acción de amparo Constitucional por la acción de protección, que si bien en el fondo cumple con el mismo objetivo (protección de los derechos Constitucionales); en la actualidad, la acción de protección ha sido rediseñada en su ámbito de aplicación, legitimación, alcance o efectos, pero sobre todo en el ámbito procesal.
Dentro de ese rediseño Constitucional, la acción de protección es una garantía de tipo ordinaria que se la presenta ante los jueces de primera instancia a nivel nacional; sin embargo, la Constitución inspirada en esta “acción ordinaria de protección”, incorporó además a la “acción extraordinaria de protección”, como una garantía de máximo nivel que no había existido en la práctica Constitucional anterior al 2008, su rol es diferente a la acción de protección pues aparece para impugnar decisiones judiciales que afecten derechos Constitucionales y la misma es conocida por la Corte Constitucional. Así entonces, las sentencias de acción extraordinaria de protección, sin son aceptadas, tienen efecto impugnatorio respecto de la decisión impugnada, sin embargo, dichas sentencias recogen distintas particularidades que deben ser conocidas por los juristas y que serán detalladas más adelante.
En este sentido, a fin de analizar a detalle a esta garantía jurisdiccional incorporada en el Constitucionalismo ecuatoriano, conocida como acción extraordinaria de protección, el presente artículo abordara temas relevantes que permiten a los juristas y ciudadanos en general adentrarse al conocimiento de esta acción en cuanto a su naturaleza, los requisitos de admisión y los efectos de sus sentencias, análisis que será realizado desde la revisión de la Constitución, la ley, pero sobre todo, la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha desarrollado al respecto.
Desarrollo
Materiales y métodos
La recolección de información entregada en este estudio jurídico utilizó los métodos analíticos y hermenéutico jurídico. Con estos métodos se procedió a realizar la revisión de los boletines jurisprudenciales publicados por la Corte Constitucional, los botones de búsqueda de sentencias habilitados en la página de dicho Organismo, realizando una recolección de sentencias específicamente dentro de los temas a abordarse en esta investigación las cuales se refieren de forma específica a la interpretación de normas sobre el proceso de admisión de las acciones extraordinarias de protección.
Se extrajeron muestras específicas de los archivos preseleccionados o sentencias, a fin de identificar los conceptos o extractos más importantes o pertinentes en esta investigación. Se excluyen otras consideraciones como hechos de los casos de las sentencias escogidas, informes, u otros elementos que no corresponden a las consideraciones propias de la Corte Constitucional.
Se utilizaron un total de 17 sentencias de la Corte Constitucional y aportes doctrinarios nacionales e internacional que entregan aportes sobre derecho Constitucional. Para el estudio de estas sentencias además se revisa los aportes jurisprudenciales y situaciones específicas de hecho suscitadas previo a la aprobación de la Constitución del año 2008.
Al final se revisa o analiza el aporte estadístico entregado por la Corte Constitucional, el cual tuvo como finalidad entregar información referente al tema sobre la situación actual de la fase de admisión de los casos que ingresan a través de acción extraordinaria de protección.
Resultados
Naturaleza de la acción extraordinaria de protección
La incorporación de la acción extraordinaria de protección como un medio de tutela de derechos Constitucionales requiere, en primer lugar, comprender la diferencia sustancial que existe entre lo legal y lo Constitucional, y que la presentación de esta acción dentro de la justicia Constitucional puede llegar a tener efectos en toda decisión judicial que no emane directamente de la Corte Constitucional.
Esta diferenciación de lo Constitucional y lo legal ha sido abordada por la jurisprudencia de dicho Organismo, así, la Corte Constitucional para el periodo de transición dentro de la Sentencia No. 012-09-SEP-CC, caso Nro. 0048-08-EP, de 14 de julio de 2009, indicó: No se debe confundir a la acción extraordinaria de protección como otra instancia judicial; de ahí que la primera variable de este sistema concreto está dado por la especialización del órgano para asuntos exclusivamente Constitucionales, por lo que la Corte Constitucional no puede entrar a resolver cuestiones legales, sino que debe direccionarse al análisis de la presunta violación de derechos Constitucionales y normas del debido proceso, por lo que se debe realizar una diferenciación del papel asumido por la Corte Constitucional frente a la justicia ordinaria (Corte Constitucional del Ecuador, 2009).
Así queda claro; por lo tanto, que los jueces de la Corte Constitucional no pueden actuar como jueces de instancia dentro de procesos que son conocidos en el ámbito de la justicia ordinaria, no olvidando; sin embargo, que todos los jueces a nivel nacional tienen el carácter de “jueces Constitucionales”, quienes están llamados a ser garantes de los derechos, así como a conocer y resolver algunas garantías jurisdiccionales, según lo determina la ley.
Es importante comprender, que antes del 2008, el Tribunal Constitucional resolvía cuestiones de justicia Constitucional que hoy están dados a los jueces de instancia; este tribunal mediante la conformación de salas integradas por tres jueces constitucionales conocía; por ejemplo, las apelaciones de la acción de amparo constitucional; sin embargo, no existía forma de presentar una acción de amparo frente a una sentencia originada en esta misma garantía. Principalmente, tal como lo indica (Pazmiño, 2014), “se partía de la idea, naturalmente, de que en la justicia Constitucional no existía un verdadero tribunal y que, por tanto, debía preservarse la independencia de los jueces evitando injerencias de la justicia Constitucional”.
Estas consideraciones han ido repensándose y reorganizándose desde el ámbito jurídico, así en el año 2008 la Constitución incorporó un medio a través del cual las decisiones de los jueces de la justicia ordinaria podrían ser revisadas por los jueces de la justicia constitucional o que conforman el Pleno de la Corte Constitucional; sin embargo, esta revisión es estrictamente respecto a posibles vulneraciones de derechos Constitucionales, así según los artículos 94 de la Constitución de la República del Ecuador (en adelante, CRE) y 58 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (en adelante, LOGJCC) el objeto de la acción extraordinaria de protección es la tutela del debido proceso y los derechos Constitucionales que se hayan violado en sentencias, autos definitivos o resoluciones con fuerza de sentencia, por acción u omisión de la autoridad judicial.
En las primeras sentencias dadas por la Corte Constitucional para el periodo de transición, este Organismo empezó a explicar ciertas particularidades del objeto de la acción extraordinaria de protección, es así como en la sentencia Nro. 006-09-SEP-CC de 19 de mayo de 2009, caso Nro. 0008-02-EP, la Corte indicó: El objeto de la acción extraordinaria de protección es, […], el aseguramiento y la efectividad de los derechos y garantías fundamentales, evitando un perjuicio irremediable al incurrir el accionar de los jueces en una violación de las normas fundamentales, sea por acción u omisión en una sentencia, auto o resolución en ejercicio de su actividad jurisdiccional (Corte Constitucional del Ecuador, 2009a).
Dejando sentado de esta forma, criterios específicos sobre los cuales la Corte Constitucional entraría a analizar las sentencias subidas en grado.
Por otro lado, al hablar de la naturaleza de la acción extraordinaria de protección, nos encontramos frente a una acción residual que inaugura una nueva discusión jurídica, ya no sobre los hechos o las pruebas aportadas en el proceso originario, sino de una acción que inicia una discusión netamente Constitucional que pone como eje o pilar base, la revisión de presuntas vulneraciones al debido proceso u otros derechos Constitucionales que se hayan producido durante un proceso judicial.
Al respecto, en la sentencia Nro. 175-15-SEP-CC de 27 de mayo de 2015, dentro del caso Nro. 1865-12-EP, la Corte Constitucional indicó: Cabe señalar que la acción en cuestión es de carácter residual, que implica que para su ventilación o tratamiento y la respectiva resolución por parte del máximo órgano de control Constitucional, el legitimado activo debe previamente agotar todos los recursos ordinarios y extraordinarios existentes en el sistema judicial nacional (Corte Constitucional del Ecuador, 2015).
En tal sentido, no solo que debe impugnarse una decisión que sea objeto de discusión en acción extraordinaria de protección, sino que además esta debe cumplir con el requisito de agotamiento de recursos en el ordenamiento jurídico vigente.
En esta línea, opina (Oyarte, 2020, p. 25), quien indica que a través de la acción extraordinaria de protección se conforma un proceso autónomo posterior a la decisión que se impugna, por lo que no sería una instancia, toda vez que en principio, como ha ocurrido, en caso de concederse o aceptarse la demanda, la Corte Constitucional se limitaría a ordenar que se corrijan los errores en que incurre el fallo materia de la garantía.
Así, si bien mediante la sentencia de acción extraordinaria de protección la Corte Constitucional actúa en atención a su facultad de Órgano garante del cumplimiento de los derechos constitucionales ordenando que se corrijan errores; este Órgano además tiene la facultad de corregirlos por sí mismo, situación que será analizada detalladamente en las siguientes líneas.
Los requisitos de admisión de la acción extraordinaria de protección
Habiendo analizado brevemente la naturaleza de la acción extraordinaria de protección es necesario revisar los requisitos, que la LOGJCC ha utilizado para que dicha demanda sea aceptada o no a trámite. En tal sentido, es necesario considerar que la presentación de una acción de este tipo constituye la garantía más formal existente dentro del sistema jurídico constitucional, pues el legislador ha adaptado las normas para que su utilización sea en casos estrictamente necesarios, partiendo de la idea de que todos los jueces a nivel nacional deben garantizar el principio de supremacía constitucional, por lo que la posible vulneración de derechos en decisiones jurisdiccionales, en principio, debería ser una excepcionalidad. En esta línea, según Patricio Pazmiño, exjuez constitucional ecuatoriano comenta: Lo que subyace al agotamiento de recursos es la idea de que los encargados primarios de hacer valer los derechos son los jueces ordinarios y que, por tanto, hay que confiar en que el despliegue completo de la jurisdicción termine depurando cualquier procedimiento o resolución de su carácter violatorio de los derechos (Pazmiño, 2014).
Pese a estos entendidos, la realidad de la práctica jurídica en el Ecuador ha demostrado que la utilización de la acción extraordinaria de protección ha sido un trabajo desbordante para la Corte Constitucional, situación por la que se requiere que la atención a los requisitos de admisión planteados en la LOGJCC sea estrictos y debidamente fundamentados.
El artículo 62 de la LOGJCC establece ocho numerales que deben ser cumplidos a fin de que la demanda de acción extraordinaria de protección sea aceptada a trámite por la Corte Constitucional; de tal manera, según dicha norma, la sala de admisión verificará: 1. Que exista un argumento claro sobre el derecho violado y la relación directa e inmediata, por acción u omisión de la autoridad judicial, con independencia de los hechos que dieron lugar al proceso; 2. Que el recurrente justifique argumentada mente, la relevancia Constitucional del problema jurídico y de la pretensión; 3. Que el fundamento de la acción no se agote solamente en la consideración de lo injusto o equivocado de la sentencia; 4. Que el fundamento de la acción no se sustente en la falta de aplicación o errónea aplicación de la ley; 5. Que el fundamento de la acción no se refiera a la apreciación de la prueba por parte de la jueza o juez; 6. Que la acción se haya presentado dentro del término establecido en el artículo 60 de esta ley; 7. Que la acción no se plantee contra decisiones del Tribunal Contencioso Electoral durante el período electoral; y, 8. Que el admitir un recurso extraordinario de protección permita solventar una violación grave de derechos, establecer precedentes judiciales, corregir la inobservancia de precedentes establecidos por la Corte Constitucional y sentenciar sobre asuntos de relevancia y trascendencia nacional (Asamblea Nacional del Ecuador, 2009).
La sujeción de la demanda de acción extraordinaria de protección a estos requisitos requiere mucho más que una simple alusión a las mismas y la consideración de que no se está incurriendo en ninguna de estas causales al indicarlo expresamente en la demanda. El cumplimiento de estos requisitos de admisibilidad deben ser cuidadosamente estudiados previo a la presentación de dicha acción, pues la cantidad exorbitante de acciones extraordinarias de protección presentadas ante la Corte surgen en gran medida debido a que se considera de forma errónea que se trata de una instancia adicional, más como ha quedado indicado, esta acción es residual y su conocimiento inaugura una nueva discusión jurídica desde el ámbito de la protección de derechos constitucionales.
Al respecto, la actual Corte Constitucional en un intento por armonizar jurisprudencialmente el entendimiento del requisito de admisión descrito en el numeral 1 del artículo 62 de la LOGJCC, ha realizado un ejercicio explicativo - descriptivo del cumplimiento de este requisito; en tal sentido, en la sentencia Nro. 1967-14-EP/20 dentro del caso Nro. 1967-14-EP de 13 de febrero de 2020, ha indicado:
Una forma de analizar el requisito de admisibilidad establecido en la disposición legal […] citada es la siguiente: un cargo configura una argumentación completa si reúne, al menos, los siguientes tres elementos:
[1] Una tesis o conclusión, en la que se afirme cuál es el derecho fundamental cuya vulneración se acusa (el "derecho violado", en palabras del art. 62.1 de la LOGCC).
[2] Una base fáctica consistente en el señalamiento de cuál es la "acción u omisión judicial de la autoridad judicial" (referida por el art. 62.1 de la LOGCC) cuya consecuencia habría sido la vulneración del derecho fundamental. Tal acción u omisión deberá ser, naturalmente, un aspecto del acto judicial objeto de la acción.
[3] Una justificación jurídica que muestre por qué la acción u omisión judicial acusada vulnera el derecho fundamental en forma "directa e inmediata" (como lo precisa el art. 62.1 de la LOGCC) (Corte Constitucional del Ecuador, 2020).
Al respecto, la Corte además recalcó que el cumplimiento de estos elementos no debe contenerse necesariamente de forma explícita, sino que pueden constar de forma implícita, pues no constituyen un esquema rígido tal cual si fueran pasos para seguir. La Corte señala que en la fase de admisión, este criterio -el del argumento claro- impone a la Sala de Admisión la necesidad de verificar si el accionante satisfizo una carga argumentativa: la de formular cargos que constituyan argumentaciones completas, es decir, que reúnan los tres elementos señalados, su incumplimiento tendría el efecto de rechazo o inadmisión de la demanda.
Así, queda brevemente explicado los elementos requeridos por la Sala de Admisión, para el análisis del cumplimiento del primer requisito de admisión, el cual además debe considerar que si bien, los hechos son importantes en la conformación del problema jurídico suscitado, estos no son la base sobre los cuales el demandante debe plantear sus alegaciones, pues los mismos ya fueron estudiados por los jueces de instancia y no corresponde su reapertura, sino más bien el estudio del proceso como tal y los derechos que ahí se generan.
En cuanto al segundo requisito de admisión exigido por la LOGJCC, está directamente entrelazado o relacionado con el primer requisito, pues la ley requiere un “argumento” que justifique la relevancia Constitucional del problema jurídico y la pretensión.
La jurisprudencia más reciente sobre el tema de relevancia constitucional desarrollado por la Corte Constitucional nos remite a la sentencia Nro. 546-12-EP/20, dentro del caso Nro. 546-12-EP de 8 de julio de 2020, la cual parte de la obligación que tiene la legislación procesal de adecuar su ejercicio al debido proceso y sus garantías, a través de un conjunto de “reglas de trámite”. En esta sentencia, la Corte inicia indicando que no siempre la violación de estas reglas de trámite involucra la vulneración del principio al debido proceso, traducido a que no siempre aquellas violaciones legales tienen relevancia Constitucional para que sean conocidas por la Corte Constitucional. Así, la Corte indica que para que la relevancia Constitucional ocurra:
[…] es preciso que, en el caso concreto, además de haberse violado la ley procesal, se haya socavado el derecho al debido proceso en cuanto principio, es decir, el valor Constitucional de que los intereses de una persona sean juzgados a través de un procedimiento que asegure, tanto como sea posible, un resultado conforme a Derecho. Lo que, de manera general, ocurre cuando se transgreden las reglas Constitucionales de garantía antes aludidas. Por otro lado, para que la vulneración del derecho al debido proceso se produzca no es condición necesaria que se haya violado una regla de trámite de rango legal, pues bien puede haber situaciones de vulneración atípicas (Corte Constitucional del Ecuador, 2020a).
De esta forma, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha puesto de manifiesto una exigencia de importancia para el cumplimiento del requisito de “relevancia constitucional”, que no debe agotarse en la presunta transgresión de una norma procesal sino en el principio que subyace al derecho que se genera para las partes procesales.
Además, la actual Corte Constitucional en fase de admisión ha unificado los criterios establecidos en los numerales 2 y 8 del artículo 62 de la LOGJCC, realizando un análisis de ambos requisitos en un solo apartado, indicando en sus autos de Sala de Admisión que para ser admitida la acción extraordinaria de protección, esta debe tener “relevancia para solventar una violación grave de derechos, establecer precedentes judiciales, corregir la inobservancia de precedentes establecidos por esta Corte o sentenciar sobre asuntos de relevancia y trascendencia nacional” (Corte Constitucional del Ecuador, 2020).
En tal sentido, no solo que se debe atender a la relevancia del caso respecto a la necesidad de que la Corte se pronuncie sobre la presunta vulneración del derecho al debido proceso en cuanto principio, sino también en cuanto a la posibilidad de que el caso pueda generar precedentes que tengan relevancia Constitucional.
Los numerales 3, 4 y 5 del art. 62 de la LOGJCC están estrechamente relacionados uno con otro, pues se refieren directamente a la fundamentación que realiza el accionante, así pues, incurrir en estos presupuestos acarrearía una inmediata inadmisión de la demanda de acción extraordinaria de protección.
Respecto a la causal de inadmisión descrita en el numeral 3 del art. 62 de la LOGJCC, este exige que el fundamento de la acción no se agote solamente en la consideración de lo injusto o equivocado de la sentencia que se impugna. En el desarrollo jurisprudencial de la Corte en la sentencia Nro. 785-13-EP/19 dentro del caso 785-13-EP de 23 de octubre de 2019, este Organismo indicó que:
[…] el desacuerdo con una decisión emitida por un órgano jurisdiccional desnaturaliza el carácter excepcional de la acción extraordinaria y no puede ser alegado a través de esta garantía jurisdiccional, puesto que la Corte Constitucional no debe ser considerada como una instancia adicional (Corte Constitucional del Ecuador, 2019a).
Además, en una situación muy similar se encuentra la causal de inadmisión desarrollada en el numeral 4 de la misma norma legal, al requerir que el fundamento de la acción no se sustente en la falta de aplicación o errónea aplicación de la ley y el numeral 5, el cual exige que la acción no se refiera a la apreciación de la prueba por parte de la jueza o juez. Estas dos causales en particular exigen un conocimiento profundo por parte de los juristas del objetivo de la acción extraordinaria de protección y sobre todo de los fines que persigue el derecho constitucional.
Así, en las sentencias Nro. 378-16-SEP-CC y Nro. 016-13-SEP-CC, la Corte ha sido clara al indicar que: Los conflictos que pudieren generarse respecto a la aplicación errónea o mala interpretación de las disposiciones normativas infra constitucionales no pueden ser objeto del análisis por parte de la justicia Constitucional vía garantías jurisdiccionales de los derechos, puesto que para ello existen los intérpretes normativos competentes (Corte Constitucional del Ecuador, 2013).
Por su parte, dentro de la sentencia Nro. 022-10-SEP-CC, caso No. 0049-09-EP de 11 de mayo de 2010, la Corte Constitucional ha indicado:
[…] esta Corte no puede dejar de advertir cuál es la diferencia entre una eventual actuación u obtención probatoria lesiva de la Constitución, y la valoración probatoria que podría efectuarse en violación de la ley y la Carta Fundamental. […] la valoración involucra un asunto atinente a la sana crítica del juez respecto a la prueba actuada por las partes procesales. Por consiguiente, se constituye en un asunto de legalidad que no forma parte del ámbito material de procedencia de la acción extraordinaria de protección y que es de competencia privativa de la justicia ordinaria. Con respecto a la actuación u obtención de pruebas, en tanto momento procesal previo a la valoración de las mismas por parte de la judicatura, este sí se constituye como un problema de relevancia Constitucional siempre que se identifiquen vulneraciones a preceptos Constitucionales en los términos previstos en el numeral 4 del artículo 76 de la Constitución (Corte Constitucional del Ecuador, 2010).
Por lo tanto, la Corte ha diferenciado con claridad el presupuesto sobre el cual este Organismo podría revisar una presunta violación al debido proceso en la garantía de la obtención o actuación de las pruebas dentro de un proceso, lo que es muy diferente a que el o los accionantes de una acción extraordinaria de protección pretendan que el juez Constitucional revise la prueba presentada y la valore.
Finalmente, en cuanto a los numerales 6 y 7, estos se refieren a cuestiones de temporalidad que por un lado exige que la acción se haya presentado dentro del término pertinente y que cuando se la plantee, esta no sea en contra de decisiones del Tribunal Contencioso Electoral durante el período electoral.
El desarrollo jurisprudencial aquí relatado requiere que los juristas revisen a profundidad el proceso que pretende ser elevado a conocimiento de la Corte Constitucional, pues sus requisitos de admisión y causales de inadmisión contenidos en el artículo 62 de la LOGJCC deben cumplir con las exigencias requeridas por la ley y su jurisprudencia.
Efectos de las sentencias de acción extraordinaria de protección dictadas por la Corte Constitucional
En el presente apartado se describe y analiza el desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional del Ecuador en cuanto a los efectos que tienen las sentencias de acción extraordinaria de protección como medio o herramienta de protección de derechos Constitucionales.
Para entrar en materia, este artículo empieza relatando algunas posiciones doctrinarias sobre el significado e importancia de las sentencias del máximo organismo de control de la Constitución y las sentencias respecto de las cuales la Corte Constitucional ecuatoriana ha emitido sus consideraciones sobre el efecto que tienen las decisiones en materia de acción extraordinaria de protección.
Para (Zagrebelsky, 2006), “la propensión al futuro es la esencia de la constitución y la naturaleza particular de sus normas son el mejor testimonio”. Así, este autor considera que la exigencia de la Constitución a las interrogantes planteadas por su ejercicio jurídico requiere dar una mirada hacia la jurisprudencia, entendida esta como la importancia de la vida Constitucional.
Así, la Corte Constitucional en la sentencia Nro. 11-19-CP/19, señaló: Las sentencias de la Corte Constitucional (como cualquier sentencia) son decisiones motivadas; las razones centrales de la motivación que conducen directamente a la decisión (la ratio decidendi) son elaboraciones interpretativas de la Corte que constituyen precedentes vinculantes para casos futuros análogos, de conformidad con el artículo 436 (número 6) de la Constitución (Corte Constitucional del Ecuador, 2019b).
En materia especifica de acción extraordinaria de protección, la Corte en las sentencias No. 001-16-PJO-CC y 001-17-PJO-CC, indicó: Todos los criterios de decisiones jurisdiccionales, esto es, sentencias de acciones extraordinarias de protección, de incumplimiento, por incumplimiento, consultas de norma, control de Constitucionalidad, de interpretación Constitucional, dirimencia de competencias, y dictámenes Constitucionales emanados por este Organismo son de obligatorio cumplimiento, en virtud de que la Corte, al interpretar la Constitución y al decidir cada caso, crea normas jurisprudenciales que se ubican al mismo nivel que la Constitución. De este modo, se afirma que todos los criterios de esta Corte en las garantías son vinculantes (Corte Constitucional del Ecuador, 2010a).
Además, sobre las facultades que tiene el juez dentro de la sentencia de acción extraordinaria de protección, la Corte Constitucional en la sentencia Nro. 159-15-SEP-CC dentro del caso Nro. 0724-12-EP, de 13 de mayo de 2015, precisó que: […] a través de la acción extraordinaria de protección, el juez Constitucional tiene la facultad de conocer sustancialmente la cuestión controvertida y de ser el caso, pronunciarse y declarar la vulneración de los derechos Constitucionales y concomitantemente ordenar su reparación integral inmediata (Corte Constitucional del Ecuador, 2015b).
Así, se reafirma el rol del juez constitucional respecto a la obligatoriedad de ser el garante de los derechos constitucionales y de que el mismo, pueda dictar medidas de reparación.
En esta línea, en la sentencia Nro. 155-14-SEP-CC, dentro del caso Nro. 1291-11-EP de 7 de octubre de 2014, la Corte indicó que: […] la incorporación del control de Constitucionalidad […] de las decisiones judiciales permite garantizar que al igual que cualquier decisión de autoridad, estas se encuentren conformes al texto de la Constitución y ante todo respeten los derechos de las partes procesales. […] (Corte Constitucional del Ecuador, 2014).
De la jurisprudencia desarrollada por la Corte se puede extraer que las sentencias de este Organismo claramente tienen efecto vinculante en casos análogos y constituyen reglas jurisprudenciales que deben ser conocidas y aplicadas por todos quienes intervienen en el sistema jurídico; es decir, ciudadanos, abogados, jueces, funcionarios públicos u otros.
Respecto a esta obligatoriedad de cumplimiento de sentencia, la actual Corte Constitucional a través de la sentencia 1035-12-EP/20, dentro del caso 1035-12-EP, de 22 de enero de 2020, se ha referido a la vinculatoriedad del precedente en una acción de protección. En la sentencia antes mencionada, la Corte diferenció entre el precedente horizontal hetero-vinculante, que obliga a que los jueces del mismo nivel jerárquico apliquen dicho precedente en casos análogos, y el precedente horizontal auto vinculante, el cual exige que los mismos jueces que integran una judicatura, en el futuro, apliquen dicho precedente a casos análogos, pudiendo apartarse de su propio precedente solo si lo justifican de forma argumentada.
También, la actual Corte Constitucional ha dictado sentencias en las que ha establecido ciertos elementos o parámetros para la sustanciación de los procesos puestos en su conocimiento dentro de la acción extraordinaria de protección. Así, es importante hacer referencia a la sentencia Nro. 176-14-EP/19, dentro del caso 176-14-EP, de 16 de octubre de 2019, en la cual se determina las condiciones a través de las cuales la Corte Constitucional podrá realizar control de méritos.
Sobre este tema en específico, es importante conocer que al ser la Corte Constitucional el máximo organismo de control Constitucional, mediante reglas jurisprudenciales establecidas en dicha sentencia, esta ha puntualizado los presupuestos que deben cumplirse a fin de que la Corte en sentencias de acción extraordinaria de protección que se originan en juicios de garantías jurisdiccionales, resuelva no solo sobre derechos que involucran a la autoridad judicial dentro de un proceso, sino también la cuestión de fondo decidida por los jueces de instancia dentro de la garantía, lo cual incluye la verificación de posibles violaciones a derechos Constitucionales por particulares o autoridades no judiciales fuera del marco de un proceso.
En tal sentido, en la sentencia Nro. 176-14-EP/19 dentro del caso Nro. 176-14-EP de 16 de octubre de 2019, la Corte indicó que: […] excepcionalmente y de oficio podría revisar lo originario de una garantía jurisdiccional, es decir, realizar un control de méritos cuando se cumplan los siguientes presupuestos: (i) que la autoridad judicial inferior haya violado el debido proceso u otros derechos de las partes en el fallo impugnado o durante la prosecución del juicio; lo cual es propio del objeto de la acción extraordinaria de protección; (ii) que prima facie, los hechos que dieron lugar al proceso originario puedan constituir una vulneración de derechos que no fueron tutelados por la autoridad judicial inferior; y, (iii) que el caso no haya sido seleccionado por esta Corte para su revisión (Corte Constitucional del Ecuador, 2019c).
Adicionalmente, la Corte estableció un cuarto presupuesto el cual exige que el caso cumpla con uno de los criterios que a continuación se indican: gravedad del asunto, novedad del caso, relevancia nacional o la inobservancia de precedentes establecidos por la Corte, situaciones jurídicas que además han sido definidas en esta sentencia.
En cuanto a reglas jurisprudenciales dictadas en sentencias de acción extraordinaria de protección, en las decisiones 154-12-EP/19 y 1944-12-EP/19 la Corte puntualizó las excepciones a la regla de la preclusión en el conocimiento de acciones extraordinarias de protección impuesta por la sentencia 037-16-SEP-CC.
En la sentencia Nro. 154-12-EP/19, dentro del caso 154-12-EP de 20 de agosto de 2019, la Corte indicó: […] si en la etapa de sustanciación el Pleno de la Corte identifica, de oficio, que el acto impugnado no sea una sentencia, un auto definitivo o una resolución con fuerza de sentencia, […], la Corte no puede verse obligada a pronunciarse sobre el mérito del caso (Corte Constitucional del Ecuador, 2019d)
Además, la Corte deja abierta una puerta a esta regla, puntualizando que: También podrían ser objeto de acción extraordinaria de protección, de manera excepcional y cuando la Corte Constitucional, de oficio, lo considere procedente, los autos que, […] causan un gravamen irreparable. Un auto que causa un gravamen irreparable es aquel que genera una vulneración de derechos Constitucionales que no puede ser reparada a través de otro mecanismo procesal (Corte Constitucional del Ecuador, 2019d).
Por su parte, en la sentencia Nro. 1944-12-EP, dentro del caso Nro. 1944-12-EP de 5 de noviembre de 2019, la excepción a la regla de preclusión indica: […] si en la etapa de sustanciación el Pleno de la Corte identifica, de oficio, que en la especie no se han agotado los recursos ordinarios y extraordinarios exigidos por la legislación procesal aplicable, la Corte no puede verse obligada a pronunciarse sobre el mérito del caso; salvo que el legitimado activo haya demostrado que tales recursos eran ineficaces, inapropiados o que su falta de interposición no fuera producto de su negligencia (Corte Constitucional del Ecuador, 2019e).
Así, mediante el análisis de sentencias presentado, se ha llegado a determinar cuáles son los efectos que tiene las sentencias de acción extraordinaria de protección y la importancia que tiene el conocimiento de la jurisprudencia constitucional para la protección de derechos constitucionales.
Discusión de los resultados
Frente al desarrollo jurisprudencial realizado por la Corte Constitucional y brevemente explicado en los apartados precedentes, se puede concluir de forma general que el cumplimiento de requisitos de admisión y causales de inadmisión entregados por la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional requieren una fundamentación de alta calidad jurídica que incluya el análisis de cada uno de los requisitos y causales contenidas en la norma jurídica que deben ser observados uno a uno, su cumplimiento es estricto y formal y requiere un análisis profundo de los precedentes jurisprudenciales que permite comprender: (i) Que el número 1 del artículo 62 de la LOGJCC requiere un análisis estricto de posibles vulneraciones de derechos en las sentencias o autos definitivos por parte de las autoridades jurisdiccionales; (ii) Que los números 2 y 8 del artículo 62 de la LOGJCC posee elementos similares que exigen el cumplimiento de precedentes Constitucionales que permitan evidenciar un asunto de relevancia y trascendencia nacional; (iii) Que los números 3, 4 y 5 del artículo 62 de la LOGJCC exige no fundamentar dicha acción en argumentos sobre lo injusto o equivocado de la sentencia, mera legalidad o de apreciación de la prueba; y (iv) Que los números 6 y 7 del artículo 62 de la LOGJCC, exige que la demanda se presente en el término de 20 días y que la demanda no se plantee en contra de decisiones del Tribunal Contencioso Electoral.
Además, sobre los efectos de las sentencias de acción extraordinaria de protección, estas pueden: (i) Dejar sin efecto la o las sentencias impugnadas, aceptando total o parcialmente la demanda que incluye una debida motivación de los derechos vulnerados, (ii) Disponer que se retrotraiga el proceso al momento procesal donde se produjo por parte de la autoridad judicial la vulneración de derechos reclamada, (iii) Disponer que el juez a quo o tribunal de instancia o casación, diferente al que emitió la decisión judicial objeto de la acción, proceda a dictar una nueva sentencia con respecto a los derechos Constitucionales y debido proceso desarrollado en la sentencia, (iv) Conocer el proceso originario de garantía jurisdiccional y dictar una sentencia de reemplazo, y (v) Rechazar la demanda por falta de objeto, por no tratarse de un auto que cause gravamen irreparable, por no agotamiento de recursos o por no encontrarse vulneración de derechos constitucionales.
Los jueces de la actual Corte Constitucional del Ecuador iniciaron sus funciones con fecha 5 de febrero de 2019, para el período 2019-2028 (con las debidas renovaciones parciales que deben realizarse al interior del Organismo). La carga procesal heredada para el año 2019 fue de 14.000 causas rezagadas, algunas de estas con hasta once años de retraso en la elaboración de sentencias, debiendo esta Corte resolver inclusive casos originados en acciones de amparo Constitucional.
La situación del máximo Órgano de interpretación constitucional ecuatoriano sin duda debe ser objeto de estudio pues sus decisiones son de gran importancia en la práctica jurídica diaria del país. Sin embargo, cabe en este punto revisar la carga procesal que significa para la Corte Constitucional resolver causas de acción extraordinaria de protección y si la resolución de las mismas permite que la Corte cumpla con sus obligaciones Constitucionales.
El artículo 436 de la CRE otorga a la Corte Constitucional una serie de atribuciones, entre las cuales se encuentra el expedir sentencias que constituyan jurisprudencia vinculante respecto de las acciones de protección, cumplimiento, hábeas corpus, hábeas data, acceso a la información pública y demás procesos Constitucionales. De esta forma, la resolución de acciones extraordinarias de protección es tan solo una de las actividades dentro de la amplia lista de atribuciones dadas a la Corte como máximo Órgano de control constitucional.
La realidad nos muestra que esta acción es justamente la garantía constitucional que más ocupa el trabajo de este Organismo; estos datos se constatan con el informe de gestión publicado al finalizar el año 2019, en el cual se indica que en ese año se presentaron 3.311 causas de un total de 6.698 causas receptadas en ese período; sin embargo, de este total, un número de 3.057 corresponden a causas recibidas por la obligatoriedad establecida en el artículo 25 de la LOGJCC para la elaboración de sentencias de selección y revisión de medidas cautelares, hábeas data, hábeas corpus, acceso a la información pública y acción de protección.
De esta primera revisión de datos entregados por la Corte, se puede apreciar que entre sentencias de garantías jurisdiccionales y de juicios ordinarios que han sido resueltos en las judicaturas a nivel nacional, existe una carga procesal de presunta violación de derechos constitucionales muy elevada que llega a conocimiento de la Corte a través de acciones extraordinarias de protección.
Tabla 1 Decisiones de la Sala de Admisión.
| Tipo de decisión de la sala de admisión | Número de decisiones | % |
| Admite | 484 | 7,77% |
| Inadmite | 5.316 | 84,92% |
| Rechaza | 53 | 0,84% |
| Complete y Aclare | 5 | 0,07% |
| Aclara/ Corrige Autos | 29 | 0,47% |
| Acepta Desistimiento | 68 | 1,08% |
| Archivo | 8 | 0,12% |
| Niega/Rechaza pedidos de revocatoria/Aclaración y ampliación/Fe de erratas/Otras decisiones | 297 | 4,73% |
| Total de decisiones | 6.260 | 100,0% |
Fuente: Informe de rendición de cuentas de la Corte Constitucional del Ecuador, (2020b).
Tabla 2 Causas Constitucionales receptadas en el 2019.
| Tipos de causas | Nº | Porcentaje |
| Acciones extraordinarias de protección | 3.311 | 49,43% |
| Solicitudes de selección y revisión de medidas cautelares, hábeas data, hábeas corpus, acceso a la información pública y acción de protección | 3.057 | 45,64% |
| Otros tipos de causa | 330 | 4,93 |
| Total de causas receptadas | 6.698 | 95% |
Fuente: Informe de rendición de cuentas de la Corte Constitucional del Ecuador, (2020b).
Según los cuadros precedentes, en el año 2019, la Sala de Admisión de la Corte Constitucional resolvió 6.260 causas en fase de admisión de las cuales la mayoría son acciones extraordinarias de protección ocupando prácticamente la mitad de la carga procesal dirigida a este Organismo.
En este punto, también es importante revisar los indicadores de admisión, pues de las 6.260 causas que resolvió la Corte en fase de admisión en el año 2019, únicamente se admitieron 484 acciones; es decir, en el 2019, de cada 100 acciones presentadas en la Corte se admiten aproximadamente 8 demandas para que las mismas pasen a fase de sustanciación y posterior conocimiento del Pleno de la Corte Constitucional para dictar sentencia y como se ha revisado, la mayor parte de estos casos son acciones extraordinarias de protección.
Para marzo de 2021, la Corte Constitucional, en su boletín jurisprudencia anual ha indicado: […] entre enero del 2020 y enero del 2021, la Corte Constitucional, a través de la Sala de Admisión, emitió una totalidad de 2237 autos; de los cuales 393 son acciones admitidas; 1745 inadmitidas, y 99 autos que niegan, aceptan, rechazan solicitudes de desistimiento, ampliación y aclaración, entre otras (Corte Constitucional del Ecuador, 2021).
Así entonces, en el 2020, de cada 100 acciones se admiten a trámite aproximadamente 17 demandas, lo cual si bien es un indicador que muestra mayor previsión y conocimiento de los profesionales del derecho sobre el comportamiento de la acción extraordinaria de protección, sigue siendo una garantía de uso indiscriminado que exige una fundamentación de calidad que permita que la Corte entre a conocer el fondo del asunto controvertido por presuntas vulneraciones de derechos constitucionales.
Conclusiones
A manera de conclusiones, es importante dejar señaladas algunas situaciones específicas que deben ser conocidas en el ámbito del derecho constitucional y de quienes de una u otra forma se encuentran involucrados en esta rama del derecho.
En primer lugar, la acción extraordinaria de protección debe ser cuidadosamente utilizada por quienes plantean estas demandas, pues la práctica jurídica en el Ecuador según los datos arrojados por la Corte Constitucional, permite extraer que los juristas siguen considerando que la acción extraordinaria de protección es una “instancia adicional”, que podría permitir conocer asuntos de fondo suscitados a lo largo del proceso, dejando entrever que aún no se ha revisado los limites o la frontera existente entre el ámbito de lo legal y lo Constitucional.
Esta mala práctica jurídica no solo que desborda el trabajo de la Corte Constitucional, sino que obliga a dicho Organismo a centrar gran parte de sus esfuerzos a la sustanciación de acciones extraordinarias de protección y descuidando la razón de ser de dicho su creación cuyas atribuciones centrales, además exigen: conocer y resolver las acciones públicas de inconstitucionalidad, por el fondo o por la forma, contra actos normativos de carácter general y actos administrativos con efectos generales; conocer y resolver las acciones por incumplimiento; expedir sentencias que constituyan jurisprudencia vinculante respecto de las acciones de protección, cumplimiento, hábeas corpus, hábeas data, acceso a la información pública y demás procesos Constitucionales, así como los casos seleccionados por la Corte para su revisión; conocer y sancionar el incumplimiento de las sentencias y dictámenes Constitucionales; declarar la inconstitucionalidad en que incurran las instituciones del Estado o autoridades públicas que por omisión inobserven, en forma total o parcial, los mandatos contenidos en normas Constitucionales. Atribuciones que en la actualidad, si bien se realizan y se reflejan en las sentencias, se trata de decisiones muy esporádicas que no han permitido entregar a la sociedad herramientas más consolidadas y de impacto para la protección de los derechos y el cumplimiento del rol de control que tiene dicho Organismo.
En las sentencias de acciones extraordinarias de protección, la Corte ha desarrollado reglas jurisprudenciales de obligatorio cumplimiento por lo que dichas decisiones constituyen herramientas de gran importancia para la práctica del derecho constitucional. Así, la admisión y sustanciación de la acción extraordinaria de protección puede permitir establecer o crear precedentes judiciales, corregir la inobservancia de precedentes establecidos por la Corte Constitucional, no solo de sentencias producto del proceso de selección y revisión, sino de cualquier sentencia dictada por la Corte en cualquier tipo de garantía o proceso ordinario, reforzando aún más esta idea de la vinculatoriedad que tienen los argumentos y construcciones jurídicas generadas por la Corte.
Además, debe quedar claro que la revisión de sentencias de todo tipo de procesos a través de la acción extraordinaria de protección no significa intromisión o superposición de funciones, pues la Corte Constitucional es un organismo autónomo que está por fuera de las funciones del Estado y cuyo fin último es la protección de los derechos constitucionales, más no actuar como reemplazo de la función judicial.
