El Ejecutivo de mi cargo, con fundamento en el artículo 71,

fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por el digno conducto de ustedes, somete a la consideración del H. Congreso de la Unión, la presente iniciativa de

Ley de Coordinación Fiscal, la cual se fundamenta en las siguientes consideraciones:

La revisión que se ha efectuado de los principales impuestos de la Federación a que se refieren Iniciativas presentadas por separado a Vuestra Soberanía, conducen necesariamente a considerar el problema de coordinación fiscal entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios del país.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no ha separado las fuentes de tributación que deban corresponder a cada uno de los niveles de gobierno, con la sola excepción de la fracción XXIX del artículo 73 que se adicionó a la Carta Fundamental y que reservó algunas fuentes que se decidió quedaran gravadas exclusivamente por la Federación; pero en dicha fracción no quedan comprendidos los principales impuestos federales y, por otra parte, nuestra Carta Fundamental no establece impuestos reservados en forma exclusiva a los Estados, ni a los municipios.

El sistema constitucional permite a la Federación, en los términos de la fracción VII del artículo 73, establecer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto de gastos de la Federación, sin que esto quede limitado a los gravámenes enumerados en la fracción XXIX del propio precepto. Los Estados, con apoyo en el artículo 124 tienen facultad para establecer las contribuciones

necesarias para cubrir los presupuestos estatales y el artículo 115 da facultad a las Legislaturas de los Estados para decretar los impuestos destinados a cubrir los gastos públicos Municipales.

Doble o múltiple tributación interior

La circunstancia de que los textos constitucionales no delimitan campos impositivos federales; estatales y municipales, determina

que tanto el Congreso de la Unión, como las Legislaturas de los Estados, puedan establecer contribuciones sobre las mismas fuentes. Cuando ello ocurre se da lugar a la doble o múltiple tributación interior, consecuencia de la concurrencia o coincidencia en el ejercicio de facultades impositivas de Federación y Estados.

Debe reconocerse que la concurrencia impositiva está permitida en la Constitución e implicada en la fracción IV del artículo 31 de su texto; pero de ello no puede derivarse la conclusión de que el constituyente hubiera querido que cada fuente fuera gravada con impuestos federales, estatales y municipales. La conclusión correcta no puede ser otra que la que el constituyente no juzgó necesario o conveniente separar las fuentes tributarias exclusivas de Federación, Estados y Municipios.

Lo antes señalado no impide, sino por el contrario supone, que tanto el Congreso de la Unión como las Legislaturas de los Estados actúen con la prudencia necesaria para no superponer gravámenes sobre la población contribuyente.

Con esta prudencia ha ocurrido que ciertos gravámenes, como los relativos a la propiedad raíz, han venido quedando reservados, de hecho, a los Estados y otros como el de la renta que grava a las empresas, han sido establecidos únicamente por la Federación.

La prudencia de los legisladores federales y estatales los ha llevado incluso a buscar acuerdos para que sólo una u otros graven determinada materia, compartiendo el producto de su recaudación y estableciendo las bases de colaboración administrativa en determinados impuestos de interés común para Federación y Estados. Surgió así el procedimiento de participaciones en impuestos, expresamente reconocido en la Constitución Política, que ha constituido uno de los principales alivios a los problemas derivados de la concurrencia impositiva.

El acuerdo entre Federación y Estados no se ha limitado a las fuentes de impuestos señaladas en la Constitución, sino que se ha extendido a otras contribuciones federales en las cuales los Estados y los Municipios reciben participación a cambio de abstenerse de gravar la misma fuente. Esta abstención no constituye una restricción o limitación que vulnere la soberanía de los Estados; por el contrario, dicha soberanía se manifiesta y se ejerce cuando una entidad federativa decide dejar en suspenso la

aplicación de sus propias leyes o no dictarlas, a cambio de recibir participación en el impuesto establecido por la Federación.

El ejemplo más característico de armonía o coordinación entre Federación y Estados en materia fiscal, lo constituyó el impuesto federal sobre ingresos mercantiles, por medio del cual se establece

un gravamen sobre el comercio y la industria que se comparte entre Federación, Estados y Municipios, en relación con el cual sólo legisla la Federación y los Estados han realizado una amplia colaboración en tareas administrativas.

La uniformidad del impuesto al comercio y a la industria ha facilitado su desarrollo, al evitar que surjan barreras o restricciones entre los Estados, las más severas de las cuales suelen ser las de carácter fiscal. Ello ha hecho también innecesario que el Congreso de la Unión haga uso de las facultades que le concede la fracción IX del artículo 73 de la Constitución Política.

Paralelamente y en muy diversas materias, los Estados se han venido acogiendo a participaciones otorgadas por las leyes federales, absteniéndose de gravar las mismas materias en los términos previstos en aquellas leyes; pero como el sistema de participaciones se desarrolló históricamente en diversas etapas y conforme a diferentes criterios, resulta que el conjunto del sistema tributario federal, falta racionalidad en cuanto a la determinación de los impuestos en que sí se otorgan participaciones y aquellos otros cuya recaudación se destina exclusivamente a la Federación. Falta

también uniformidad y armonía en cuanto al monto y procedimiento para distribuir las participaciones entre las diversas entidades federativas.

Finalmente, la decisión de la Federación de transformar y modernizar el impuesto federal sobre ingresos mercantiles y sustituirlo por el impuesto al valor agregado, como en Iniciativa por

separado se ha propuesto a Vuestra Soberanía, obliga a revisar todos los procedimientos de participación y reunirlos en un solo sistema al cual la presente Iniciativa llama Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

Dentro de dicho sistema, ya no se otorgan participaciones sólo respecto de ciertos impuestos federales, sino que la parte que corresponde a Estados y Municipios se determina en función del total de impuestos federales, incluyendo aquellos que tradicionalmente se consideraron de recaudación exclusiva de la Federación, como son los impuestos a las importaciones y a las exportaciones. El mayor dinamismo del sistema fiscal federal en su

conjunto, comparado con el de los impuestos federales participables.

Esta relación es de 12.07% en el año de 1978. Es decir, que el conjunto de participaciones que recibirán los Estados en este ejercicio en ingresos mercantiles, impuestos especiales y otras contribuciones de la Federación, es el 12.07% de la recaudación federal total.

Esta iniciativa no propone el aumento de este tanto por ciento, no obstante que se reconoce que en general, los Estados sufren serias carencias financieras; pues la relación ingreso gasto de la Federación no hace posible efectuar en el ejercicio de 1979 una mayor transferencia; pero al establecer el por ciento de la misma en la ley, evitará que se siga deteriorando este importante renglón de ingresos de los Estados; al mismo tiempo que los hace compartir el aumento que en el conjunto del sistema fiscal espera

la Federación. Por otra parte, el sistema facilita a futuro mejorar la participación global de los Estados en la medida en que lo permitan las condiciones financieras de la Federación. Esta mayor transferencia a futuro, habrá de justificarse mediante la asunción por parte de los Estados, de obras públicas y servicios de carácter

local, que serán realizadas o prestados con más eficiencia por las entidades federativas y que viene realizando la Federación ante la falta de recursos económicos de aquellas. Estamos convencidos de que una mejor distribución del ingreso fiscal entre Federación y Estados y una reasignación de atribuciones entre una y otros, constituye un instrumento idóneo para el fortalecimiento de nuestro federalismo.

Llegar a dotar de más recursos a los Estados, dará a éstos la base económica indispensable para que hagan lo mismo con sus Municipios. El fortalecimiento de la institución municipal constituye la base y garantía de nuestro desarrollo democrático. Por ello, desde ahora, se mantiene en el contenido de la presente Iniciativa la exigencia de que los Estados que se coordinen, entreguen a sus Municipios cuando menos el 20% de las participaciones que correspondan a aquellos. Exigencia que no es nueva y que se recoge de los textos de la Ley del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles próxima a ser derogada y de las disposiciones contenidas en la mayor parte de las leyes que establecen impuestos federales participables. No se establecen otras medidas en beneficio de la hacienda municipal, en razón de que conforme al artículo 115 de la Constitución Política, esto es facultad y responsabilidad de las Legislaturas de los Estados.

Los Estados de la República, en ejercicio de su soberanía, podrán solicitar adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en cuyo caso, la Secretaría de Hacienda celebrará con ellos, un convenio de coordinación fiscal que les dará derecho a participar en un Fondo General de Participaciones formado con el 13.0% de

la recaudación federal total que se incrementará con el porciento que represente en dicho ingreso de la Federación la recaudación de gravámenes locales o municipales que las entidades convengan en derogar o dejar en suspenso. Dicho fondo será distribuido entre los Estados conforme a las bases establecidas en la Ley que se propone y que se desarrollen en los citados convenios. A cambio de esta participación, los Estados no impondrán gravámenes o los mantendrán en suspenso, sobre las materias establecidas en las leyes federales relativas a impuestos participables, modalidad que no se hace extensiva en relación a otros impuestos en los cuales no ha existido participación a los Estados.

El acto de adhesión por Convenio al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal tiene importancia relevante para los Estados, ya que deja en suspenso, mientras dura el convenio, algunos de los impuestos establecidos por su Legislatura o impone abstención al propio Estado, por todo lo cual el convenio se rodea de formalidades especiales, debiendo ser aprobado, según lo dispongan las normas locales, por la Legislatura de cada entidad.

El H. Congreso de la Unión es también el poder legislativo local del Distrito Federal. Con base en ello, esta Iniciativa propone que el propio Distrito, sin que medie convenio, quede adherido al Sistema de Coordinación Nacional Fiscal al entrar en vigor la Ley a que se refiere la presente Iniciativa.

Los Estados de la República, si así lo prefieren, pueden no adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en cuyo caso, podrán establecer libremente los impuestos que estimen convenientes, salvo los señalados en la fracción XXIX del artículo 73 constitucional, en relación con los cuales seguirán recibiendo las participaciones señaladas en las leyes federales.

Las participaciones tradicionales en impuestos federales y aun el funcionamiento del Fondo General de Participaciones que se proponen, tienen como consecuencia que las entidades que generan mayores volúmenes de impuestos federales, son las que también reciben las mayores proporciones por concepto de participaciones. Ello es natural y debido; pero produce el inconveniente de que los Estados de menor desarrollo económico relativo, no obtengan de la distribución de participaciones, recursos que los auxilien para acelerar su desarrollo social y económico. A través de un largo diálogo entre los Estados y la Federación, se ha encontrado un camino para aliviar situaciones como la descrita a

través de la creación en forma permanente, de un Fondo Financiero Complementario de Participaciones que se distribuya entre los Estados en proporción inversa a las participaciones que reciban del Fondo General y al gasto corriente en materia educativa que realice la Federación en cada una de las entidades.

En esta forma y tomando en cuenta, además, la población de cada Estado, pueden hacerse llegar recursos adicionales a las entidades menos favorecidas con el funcionamiento normal de participaciones. Ello ya fue intentado, pero por una sola vez en el

ejercicio que termina. El 0.37% de la recaudación total federal, que se propone en esta iniciativa para llevarla al citado Fondo Financiero Complementario, dará a los Estados en el ejercicio de 1979 la cantidad estimada de unos mil millones de pesos. Las entidades que decidan adherirse al Sistema Nacional de Participaciones compartirán los recursos del Fondo General Complementario.

Como el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que se basará en las leyes y se desarrollará en convenios que celebren los Estados y la Federación, implica que los Estados no graven las fuentes en relación con las cuales reciben participaciones, es conveniente, si se busca preservar dicho Sistema y facilitar su desenvolvimiento futuro, que se establezcan procedimientos para resolver los problemas que pudieren presentarse y mantener las relaciones entre la Federación y las Entidades en un plano constante de entendimiento.

El Estado que se considere afectado por decisiones de la Federación, podrá acudir en juicios de nulidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con base en los dispuesto por el artículo 105 de nuestra Constitución Política. Las controversias entre la Federación y una entidad federativa han caído en desuso en nuestro derecho público. Sin embargo, las mismas pueden involucrar importantes aspectos de interpretación jurídica cuya solución adecuada corresponderá a nuestro más Alto Tribunal.

Para ello se establece en esta Ley el procedimiento correspondiente, en la convicción de que con ello se da vida a nuestras instituciones constitucionales.

La colaboración administrativa de los Estados con la Federación para realizar tareas de recaudación, fiscalización y en general de administración de impuestos federales, ha sido una fecunda experiencia que ha demostrado un amplio grado de desarrollo de la capacidad administrativa de las entidades federativas. Esta colaboración ha hecho posible, en los últimos años, obtener un importante aumento en la recaudación del impuesto federal sobre ingresos mercantiles y de otros impuestos de la Federación. Por esta razón la Iniciativa propone institucionalizar los convenios entre la Federación y los Estados para realizar de común acuerdo tareas de administración fiscal. En el caso del Departamento del Distrito Federal y dado su carácter de órgano de la administración pública federal, la colaboración administrativa se realizará con base en acuerdos que dicte el Ejecutivo de la Unión.

La coordinación de los sistemas fiscales de la Federación, Estados y Municipios no se inicia ni termina con la Ley que se propone en esta Iniciativa. Con ella sólo se está cubriendo una etapa más de

un proceso iniciado años atrás y que habrá de seguir un largo camino en el futuro. La coordinación fiscal es un proceso dinámico que requiere órganos propios que lo hagan posible, lo vigilen y lo promuevan. Para todo ello se propone que la Ley cree y organice como órgano de coordinación, a la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, a la Comisión Permanente de Funcionarios

Fiscales y al Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas. Con ello no se están inventando nuevos instrumentos.

Sólo se está dando vida institucional a mecanismos que el desarrollo de las relaciones entre los Estados y la Federación han ido haciendo convenientes, ellos han sido los creadores y promotores de los adelantos logrados en los últimos años en materia de coordinación fiscal.”

“una mejor distribución del ingreso fiscal entre Federación y Estados…para el fortalecimiento de nuestro federalismo…y la base económica indispensable para ….el fortalecimiento de la institución

municipal”. En este punto nos es dable recordar que al inicio de la aplicación de la Ley de Coordinación Fiscal, (Diciembre de 1978 y 1980), que “contiene la reglamentación del Ramo 28, (Participaciones a Estados y Municipios)… este Ramo se componía principalmente del Fondo General de Participaciones que significó el 13% de los ingresos federales. Los recursos fueron incrementándose paulatinamente al involucrar otros conceptos de la armonización tributaria, hasta significar en 1995 el 18.51 %.

A partir del año de 1996, estos recursos se constituyen con el 20% de la recaudación federal participable .Ramo 28 : “Participaciones a Entidades Federativas y Municipios” Las participaciones provienen de la distribución intergubernamental de los recursos entre la federación, las entidades federativas (Estados) y los municipios. Entre ellos, se distribuyen la recaudación total de acuerdo al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Las participaciones federales a estados y municipios están constituidas por dos fondos principales: el Fondo General de Participaciones FGP y el Fondo de Fomento Municipal FFM. Del primer fondo, se le destinan obligatoriamente a los municipios al menos el 20 por ciento de los recursos transferidos a los estados también por dicho fondo. Esta norma data desde 1980 y solo se modificó al desaparecer el Fondo Financiero Complementario FFC, el cual se distribuía en razón inversa a la distribución del Fondo General de Participaciones FGP es decir---como ya se mencionó líneas arriba--- la proporción menor del FFC se entregaba a aquel Estado a quien le hubiese correspondido la mayor parte del FGP.

El segundo fondo (Fondo de Fomento Municipal - FOMUN ), se conforma con el 16.8 por ciento del 1 por ciento de la recaudación federal participable, y se distribuye a los municipios a través de los estados, garantizando que las cantidades no sean menores a lo recaudado localmente por impuesto predial y por derechos. Con el paso de los años, el Ramo 28 tiene ahora 13 fondos, y 5 formulas específicas con variables adicionales a ellas que urge sean revisadas. De esta manera, las participaciones federales significan la única fuente de recursos descentralizados que se maneja

libremente por las legislaturas locales y se convierte en recursos ordinarios y propios para las haciendas municipales y estatales. Participaciones que supuestamente están relacionadas con el concepto resarcitorio de los impuestos que dejarían de cobrar los Estados y Municipios, por entrar a un pacto federal. Hoy el Ramo 28 y sus Participaciones se componen de 13 fondos. De éstos, 5 no se distribuyen entre la totalidad de las Entidades Federativas. Ramo 33 : “Aportaciones a Entidades Federativas y Municipios”.

Hasta antes de 1990, los gobiernos municipales no recibían de la Federación recursos para aplicar en obras y acciones sociales, bajo la modalidad de transferencias condicionadas. En ese contexto, sus finanzas dependían fundamentalmente de las participaciones fiscales, ya que sus ingresos propios eran sumamente reducidos. A partir de 1990 y hasta 1997, los municipios del país recibieron de la Federación recursos para el financiamiento de infraestructura social y servicios básicos para los grupos en pobreza extrema; los mecanismos programáticos utilizados para realizar esas transferencias tuvieron un espíritu compensatorio. A saber, Fondos Municipales de Solidaridad de 1990 a 1994; Fondo de Solidaridad Municipal, de 1994 a 1995 y Fondo de Desarrollo Social Municipal de 1996 a 1997. La extinta Secretaría de Programación y Presupuesto controlaba dichos fondos, posteriormente fue la Secretaría de Desarrollo Social. La normativa que regulaba su aplicación era federal, de alcance nacional y existía anualidad en el ejercicio de los recursos.

Con el fin de institucionalizar y dar certidumbre jurídica a estas

transferencias, así como a otras destinadas a las entidades federativas, (con y para objetivos diversos), a fines de 1997, el Ejecutivo Federal envió a la Cámara de Diputados una iniciativa para modificar la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), mediante la incorporación, a ese ordenamiento, de un Capítulo V, con el cual se constituirían las Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios. La iniciativa consideraba la creación original de 3 fondos: el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB),el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), y el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM).La Cámara de Diputados determinó que se adicionaran otros tres fondos de Aportaciones, a

los anteriores, que fueron: de Infraestructura Social Estatal (FAISE), que junto con el FAISM integraría el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS); otro para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN - DF); y el de Aportaciones Múltiples (FAM ), para transferir principalmente recursos a los DIF ya descentralizados a nivel estatal y a la educación. En 1999 se le agregan dos fondos más para complementar la descentralización de recursos en actividades educativas y de seguridad pública: el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA ), y el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP). En 2007 se pasa

al Ramo 33 el Programa de Fortalecimiento a las Entidades Federativas ( PAFEF ) que se ubicaba hasta 2006 en el Ramo 39. Queda así, el Ramo 33 con sus 8 fondos actuales. …. con fórmulas vigentes desde entonces y causando, con el paso de los

años, distorsiones graves en las haciendas estatales y municipales.”⁸

“las fórmulas actuales de transferencias del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, contenidas en la LCF, ( Ramos 33 y 28 ), han

generado un sentimiento de insuficiencia de recursos en los tres órdenes de gobierno, con la idea generalizada de que el reparto es además, inequitativo. El hecho constatable o no, de que la federación es el ente más eficiente en materia recaudatoria, ha generado un círculo perverso de dependencia de los gobiernos locales, que limita su capacidad de acción frente a las necesidades reales de su población, porque se ha restringido su capacidad de financiarlos. Es común la queja de que los recursos impositivos propios son magros, como lo son las participaciones que reciben, lo cual les proporciona un culpable: la Federación. El esquema de suma cero, que contiene a la LCF, conlleva a que los cambios que

históricamente se han propuesto, (de todo tipo y con seriedad), siempre generan estados ganadores y estados perdedores, y la salida más fácil ha sido que el costo de los perdedores, lo cargue la Federación.

En la situación actual de las finanzas federales, esto no es posible, sin que la Federación deje de cumplir con algunas de sus responsabilidades. En cualquier solución que se proponga, un problema es insoslayable: la falta de recursos públicos. Es sabido que la carga fiscal en nuestro país es de las más bajas del mundo, con esto, de no cambiar esquemas de fondo, no podremos financiar nuestro futuro desarrollo…

¿Por qué es importante modificar y actualizar la LCF ?

Para RESARCIR a las Entidades Federativas y Municipios vía el retorno presupuestal monetario que aportan tributariamente al Presupuesto Federal, y esto se lleve a cabo con equidad y transparencia.

Porque con el paso de los años, las 5 fórmulas contenidas en los primeros 4 capítulos de dicha Ley ( sin contar las de sus variables de medición), están obsoletas, distorsionan equilibrios inter estatales, demuestran inequidad e injusticias económicas entre lo que los Estados aportan al PIB y lo que la Federación les devuelve fiscalmente.

Porque de sus 13 fondos, que se han ido agregando de 1980 a la fecha, paulatina y de manera no transparente, no todos se reparten

entre las 32 Entidades Federativas, originando injusticias geográficas y desequilibrios económicos.

Porque la LCF no contiene normas obligatorias de transparencia, permite reinterpretaciones locales, facilita la inclusión de variables inadecuadas de medición tributaria, y deja a los municipios en estado de indefensión fiscal. El objetivo del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM), es financiar obras y acciones sociales que beneficien directamente a la población en rezago social y pobreza extrema en los rubros programáticos definidos por la Ley de Coordinación Fiscal, que son: (10 etiquetas) Agua Potable, Alcantarillado, Drenaje y letrinas, Urbanización municipal, Electrificación rural y de colonias pobres, Infraestructura básica de salud, Infraestructura básica educativa, Mejoramiento de vivienda, Caminos rurales e Infraestructura productiva rural. El FAISM es una de las principales fuentes de financiamiento para la dotación de infraestructura y servicios básicos de cuando menos 1,700 municipios del país de tipo rurales y semiurbanos. Este fondo, es la principal vía para financiar obra pública, en virtud de la debilidad de las finanzas de los Ayuntamientos, inclusive, en muchos de esos municipios, sobre todo en los rurales, el FAISM es prácticamente la única fuente de financiamiento para ese fin. Las aportaciones totales transferidas a los Municipios, vía el FAISM, en un período de 18 años (de 1996 a 2013), sumaron $ 432,000 millones de pesos. Es importante señalar que en ese periodo, los siguientes Estados recibieron: Chiapas $ 53,500 millones; Veracruz $ 47,000 millones; Oaxaca $ 40,000 ; y Guerrero $ 34,000 millones, solo como ejemplo de los más financiados.

De lo anterior, puede observarse que ello ha beneficiado más a las entidades con menor grado de desarrollo, sin embargo, si bien

los indicadores de infraestructura básica también han disminuido, lo cierto es que los grados de pobreza y pobreza extrema, según datos del Coneval, han crecido. Las muchas fórmulas actuales de transferencias de la Ley de Coordinación Fiscal, a los Estados y Municipios, (Ramos 28 y 33), pero sobre todo la del FAISM, han generado grandes inestabilidades Financieras y de Planeación a los Estados y Municipios, y provocado el sentimiento de insuficiencia absoluta de recursos en los tres órdenes de gobierno, lo cual además, induce el sentimiento (real), de que el reparto es inequitativo….

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social

El Fondo de Aportaciones para el Infraestructura Social ( FAIS ), se subdivide en 2 fondos ( FAISE y FAISM ), y está conformado con recursos federales equivalentes al 2.5 por ciento de la recaudación federal participable ( RFP ). Sin embargo, en 1998 el FAIS representó únicamente el 2.318 por ciento, y es hasta 1999 que los recursos representan el porcentaje establecido originalmente en la Ley de Coordinación Fiscal. Los dos fondos que lo componen se distinguen porque uno se integra a la hacienda estatal ( FAISE ), representando el 12.12% del total, mientras que el segundo (FAISM), se dirige a los municipios (87.88%).El FAISM proviene presupuestalmente del extinto Ramo 26 ( hoy Ramo 33 ), su distribución es mensual y se entrega en diez meses, lo que para muchos municipios implica un complicado esfuerzo de planeación y presupuestación.

Los recursos del fondo están etiquetados con base en actividades específicas, es decir, el fondo no puede usarse libremente por los municipios, sino que debe invertirse en diez tipos de obras básicas, ya señaladas. Para la distribución de estos recursos hacia los municipios, los estados pueden optar por 2 alternativas de cálculo: a ) utilizar la fórmula federal señalada en el artículo 34 de la Ley de Coordinación Fiscal, o en su caso, b ) cuando los estados no puedan utilizar la fórmula de distribución federal para sus municipios, la ley exige que la distribución tome en cuenta los siguientes criterios básicos: a) Ingresos: al considerar la proporción de la población municipal que perciba menos de dos salarios mínimos; b) Nivel educativo: con la proporción de la población municipal mayor de 14 años que no sepa leer y escribir; c) Vivienda: al tomar en cuenta la proporción de la población municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de drenaje conectado a fosa séptica o a la calle; d) Electricidad: es decir la proporción de la población municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de electricidad. En 16 años de creado el FAISM en 1996 - 1998 ( Ramo 26 y 33 respectivamente ), los municipios del país han recibido $ 447,000 millones de pesos; y si a eso le aumentamos otros $ 487,000 millones del Fondo 4 del mismo Ramo 33, denominado FAFOMUN, suman $ 934,000 millones de pesos.

¿Por que es necesario modificar y actualizar el Ramo 33 ?

Porque en los últimos 14 años, se han transferido casi un BILLON de pesos a los municipios y la población en pobreza continúa creciendo.

Porque las 10 etiquetas actuales del FAISM, limitan la operación de los Alcaldes en materia de acciones para el desarrollo, y al ser exclusivas para obras de infraestructura, nunca se estará en condiciones de superar la pobreza económica de la población. Son objetivos distintos.

Porque las variables de la fórmula actual, ponderan la demografía en exceso, lo cual distorsiona las cualidades diferentes en la geografía municipal.

Porque desmotiva la eficiencia, ya que el Alcalde que va disminuyendo indicadores de pobreza, pierde recursos presupuestales anuales por eficacia.

Porque los municipios urbanos, con más facilidades de obtener recursos propios, son los que se llevan montos mayores del FAISM.

Porque la fórmula es discriminatoria, ya que un pobre de cualquier Estado e iguales condiciones de pobreza, puede recibir miles de pesos per cápita más, o menos, que otro de diferente Estado e igual condición.

Porque la fórmula no resiste análisis per cápita de ningún tipo, lo cual de sí misma la hace inequitativa e injusta.

Porque en 16 años de aplicar el FAISM a Estados y Municipios, en 6 años diferentes, los Estados y sus municipios han visto disminuido sus recursos considerablemente, pero, además, pueden

pasar hasta 5 años, antes de recuperar el monto que les disminuyeron originalmente.

Porque dadas las condiciones actuales de la fórmula, ésta irá distorsionando más las puntas presupuestales entre municipios de igual condición de pobreza. Entre 2011 y 2012, 16 Estados y 1,261 municipios vieron disminuir sus recursos en más de $ 5,500 millones de pesos.

Con lo anterior los alcaldes no pueden cumplir con 2 objetivos fundamentales: Hacer una planeación adecuada de sus prioridades de desarrollo; y menos aún aportar los muchos pari pasus⁹que la Federación y los Estados le piden para obras.

Porque los municipios urbanos, dado el peso de la variables demográficas, siempre se llevarán la mayor parte de los recursos del FAISM.

Porque derivado de lo anterior, se beneficia doble e injustamente a dichos municipios muy urbanos con el Fondo 4 del Ramo 33 el FAFOMUN, que se reparte sin más criterio que la población municipal, y con qué objeto ?

Porque la fórmula actual es complicada, inequitativa, distorsionante con el tiempo y los censos. Ya está rebasada, y no cumple ya con los principios de justicia y transparencia.

En 16 años, solo 8 Estados no han perdido recursos en algún año, los otros 24 hasta en 2 o 3 ocasiones. Por estas 13 razones, es que la Comisión de Fortalecimiento al Federalismo, de esta H. Cámara de Diputados XLII Legislatura, propone modificar diversos artículos de la LCF, referentes al Ramo 28 y la Fórmula del FAISM contenida en el Ramo 33, ( artículos 34 y 35 de la LCF ), con los siguientes 6 objetivos y lineamientos:

“Con fundamento en lo dispuesto por el articulo 71, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter por su digno conducto ante esa Honorable Asamblea, la presente Iniciativa de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal.

El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 establece la necesidad de impulsar un federalismo articulado mediante una coordinación eficaz y una mayor corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno a fin de alcanzar los objetivos nacionales.

México requiere avanzar hacia un federalismo fiscal que coadyuve a establecer con claridad los ámbitos de competencia y responsabilidades de cada nivel de gobierno, a fin de preservar el

equilibrio de las finanzas públicas y optimizar el ejercicio y control del gasto público en los tres ámbitos de gobierno que redunde en mejores condiciones de vida para los mexicanos. El fortalecimiento del federalismo fiscal constituye uno de los ejes de la reforma hacendaria, tal como se proyecta en el Compromiso 70 del Pacto por México “Fortalecimiento del Federalismo Fiscal”.

En ese sentido, la presente Iniciativa recoge los principales planteamientos formulados por los funcionarios fiscales en el marco del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal; de aquéllos derivados del diálogo entre el Gobierno Federal, las entidades federativas y los municipios; de la Conferencia Nacional de Gobernadores, y los de las diferentes dependencias federales encargadas de administrar y fiscalizar los Fondos de Aportaciones Federales, a fin de adecuar el federalismo hacendario a la realidad nacional. La presente iniciativa que se somete a consideración de ese Congreso de la Unión propone, se basa principalmente en tres objetivos:

Al respecto, es importante destacar que las mejoras propuestas para la distribución de los recursos no reducirán el valor nominal de las transferencias actuales globales para ninguna entidad federativa.

Participaciones Federales

México es uno de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) con menor nivel de recaudación subnacional ya que ésta representa únicamente el 0.7% del Producto Interno Bruto (PIB) considerando los ingresos tributarios locales de las entidades federativas y los municipios. El promedio de la recaudación de los gobiernos locales en los demás países que forman parte de dicha Organización es de 8.9% del PIB ¹¹ Aun si se considera solo la región de América Latina, el nivel observado en nuestro país es bajo ya que los ingresos propios de los gobiernos de las entidades federativas y municipios en la región ascienden a 2.3% del PIB, poco más de 3 veces lo observado en México.

Por otra parte, en relación con la distribución de participaciones, la Ley de Coordinación Fiscal vigente contempla un esquema de incentivos asociado a los niveles e incrementos observados en la recaudación local. Con base en estos criterios, el Fondo General de Participaciones (427 mil millones de pesos en 2013, en adelante mmp) reparte 13% de los recursos, y los Fondos de Fomento Municipal (21 mmp en 2013) y de Fiscalización (26 mmp en 2013), distribuyen 31%.

No obstante lo anterior, dados los bajos niveles de recaudación local, resulta necesario reforzar este incentivo, el cual debe de ir acompañado de una medición más precisa de los ingresos propios locales que permita cuantificar de manera más puntual los recursos efectivamente cobrados por parte de las entidades federativas y municipios. Asimismo, se propone ajustar la estructura de la distribución de forma consistente con los cambios tributarios contenidos en la presente propuesta, así como en las iniciativas que conforman la Reforma Social y Hacendaria.

Por otra parte, en la presente Iniciativa se plantea fortalecer los incentivos recaudatorios que deben tener las Participaciones

Federales, tanto a nivel estatal como municipal, mediante las propuestas que se mencionan a continuación:

Para el cálculo de la recaudación federal participable, se propone establecer que no se incluirá el impuesto sobre la renta (ISR) causado por los trabajadores de la Federación, de las entidades federativas y de los municipios. Lo anterior, en virtud de que las entidades recibirán en su totalidad el mencionado impuesto causado por los empleados de los gobiernos subnacionales, siempre y cuando el salario sea efectivamente pagado por los entes mencionados. Dicha propuesta atiende a la petición de las entidades federativas, formulada a través de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, en el sentido de que dicho gravamen sea cien por ciento participable a las propias entidades federativas, en los montos que correspondan a los servidores públicos estatales y municipales.

Adicionalmente, se propone que la aplicación de este criterio, se llevará a cabo de forma simultánea con la implementación de un nuevo esquema de financiamiento educativo, es por ello que se plantea prever mediante una disposición transitoria que la entrada en vigor de esta propuesta será un año después de la entrada en vigor de las reformas que mediante esta iniciativa se someten a consideración de ese Congreso de la Unión.

Por otra parte, es necesario mencionar respecto del impuesto predial, que México es el país de la OCDE con el menor nivel de recaudación ya que esta representa sólo el 0.2% del PIB nacional, mientras que el promedio de la recaudación en los países que integran dicha Organización es de 1.1% del PIB. La recaudación es superior incluso en otros países con un nivel de desarrollo similar al nuestro. Por ejemplo, en Chile la recaudación de dicha contribución alcanza 0.6% de su PIB. Por lo anterior, es necesario buscar

alternativas para cambiar la situación descrita, contribuyendo al fortalecimiento de los ingresos de los municipios, por lo que en la presente Iniciativa se propone aprovechar las ventajas comparativas y las economías de escala de las entidades federativas, a través de su estructura administrativa y recaudatoria, a fin de que se establezcan medidas que permitan potenciar el cobro del impuesto predial.

En ese sentido, se plantea modificar la fórmula del Fondo de Fomento Municipal con el objeto de incentivar a que las entidades federativas puedan asumir, mediante la firma de convenios, la operación del cobro del impuesto predial de sus municipios, con la finalidad de incrementar la eficacia en el mismo. Cabe destacar que un impuesto predial diseñado adecuadamente tiende a ser altamente progresivo, siendo proporcionalmente mayor para propiedades de mayor valor.

La fórmula propuesta garantiza que las entidades recibirán el mismo monto que recibieron de dicho Fondo en 2013, mientras que el excedente se distribuirá en un 70% conforme a los criterios actuales y el 30% restante, con base en el porcentaje que represente el incremento en la recaudación del impuesto predial, respecto de la misma en el total de las entidades que tengan la responsabilidad del cobro del tributo en mención.

Con esta nueva fórmula se advierten los siguientes beneficios para los municipios: i) mayores ingresos propios por el incremento esperado en la recaudación; ii) más ingresos derivados del Fondo

de Fomento Municipal; iii) una participación más elevada de los recursos del Fondo General de Participaciones, como consecuencia del incremento en la recaudación, y iv) menores costos de administración del impuesto, mismos que se absorberán por las entidades federativas aprovechando las economías de escala y sinergias presentes en ese orden de gobierno.

Por último, se considera conveniente proponer el establecimiento de un Fondo de Estabilización de los recursos que corresponden a las entidades federativas por concepto del Fondo de Extracción de Hidrocarburos (FEXHI). En términos generales, los fondos de estabilización constituyen una forma de acumular recursos que permite a los gobiernos compensar las posibles caídas en los ingresos públicos y evitar la afectación consecuente sobre el gasto público.

El Fondo de Estabilización que se propone, se alimentará con un porcentaje determinado de los ingresos excedentes del FEXHI, respecto de lo estimado y calendarizado anualmente. Dicho Fondo de Estabilización tendrá por finalidad compensar la disminución en la ministración de los recursos obtenidos por el FEXHI respecto de la estimación y calendarización referida. Las entidades federativas que reciben recursos del FEXHI podrán participar en el mismo de manera voluntaria.

ACTUALIZACIÓN DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL

En la presente iniciativa se propone derogar la disposición que prevé un destino específico para los recursos que reciben las entidades federativas derivadas de las cuotas aplicadas a la venta

final de gasolina y diésel, así como aquellas disposiciones relacionadas. Lo anterior deviene de la Acción de Inconstitucionalidad 29/2008 resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, declarando la invalidez respecto de señalar un destino específico a los recursos referidos.

Asimismo, se plantea reformar el artículo 4o-A de la Ley de Coordinación Fiscal, acorde con la propuesta presentada para modificar la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, por el que Petróleos Mexicanos se convierte en sujeto pasivo del impuesto aplicable a las gasolinas y al diesel. En ese sentido, los recursos que corresponden a las entidades federativas (9/11), se entregarán con base en la información que Petróleos Mexicanos proporcione a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

De igual manera, se elimina la referencia que señala que las entidades federativas reintegrarán a la Federación los 2/11 de los recursos referidos para conformar el Fondo de Compensación, toda vez que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público recibirá el pago de dichas contribuciones directamente de Petróleos Mexicanos para conformar el Fondo mencionado, el cual distribuirá a las entidades federativas dentro del mes siguiente al entero de dichas cantidades por parte de Petróleos Mexicanos. Es relevante destacar que las modificaciones propuestas no llevarán a un incremento en el precio de los combustibles para el consumidor final con respecto de los niveles observados en la actualidad.

Adicionalmente se plantea adicionar la responsabilidad de los estados de publicar en sus periódicos oficiales los recursos correspondientes a sus municipios, y en el caso del Distrito Federal los de sus demarcaciones territoriales, por las contribuciones en mención.

SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL

Con la entrada en vigor de la Ley de Coordinación Fiscal en 1980, se creó el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, con el objetivo de eliminar las situaciones de desequilibrio e inequidad existentes en materia de distribución del ingreso fiscal entre los tres órdenes de gobierno.

En el Capítulo IV de la Ley de Coordinación Fiscal vigente se relacionan los organismos a través de los cuales la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y las entidades federativas participarán en el desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento de dicho Sistema:

Además, existen grupos técnicos y de trabajo que fueron creados en el seno de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, para llevar a cabo el análisis, estudios y formulación de propuestas en el marco del federalismo fiscal, así como para dar seguimiento a los temas correspondientes y vigilar el correcto funcionamiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Los trabajos que llevan a cabo dichos grupos son de gran importancia, ya que a partir de los

acuerdos que ahí se alcanzan, se toman decisiones trascendentales para las políticas públicas de las entidades federativas. En ese sentido, con el objetivo de incrementar la Transparencia y el orden de esos trabajos, se propone facultar a la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales para aprobar las reglas, reglamentos o lineamientos que estos grupos deberán observar, en su funcionamiento, operación y compromisos para el desarrollo de las funciones que en materia de coordinación fiscal ejercen.

Derivado de los constantes cambios en nuestro país, es necesario que los grupos mediante los cuales se otorga representación a las entidades federativas en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal compartan intereses, problemáticas y objetivos comunes. Por lo anterior, se plantea incorporar la posibilidad de que la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales pueda proponer una reclasificación de manera unánime de los ocho grupos a través de los cuales son representadas todas las entidades federativas del país. Dicha reclasificación podrá realizarse cada 10 años, con base en un análisis de las características sociodemográficas y geográficas de las entidades.

Para contribuir al fortalecimiento de los municipios de México, se contempla la incorporación de la visión municipal en las actividades que se realicen en los trabajos de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales. Para tal efecto, se propone incluir al Presidente de la Conferencia Nacional de Municipios de México (CONAMM) como invitado permanente a las reuniones de los Funcionarios Fiscales de la referida Comisión.

Fondos de Aportaciones Federales

Las aportaciones federales surgieron como un mecanismo redistributivo de recursos con un destino específico de gasto que al interactuar con las participaciones federales permite que aquellas entidades con rezago económico se vean beneficiadas en mayor medida con recursos federales, sin desincentivar el crecimiento y esfuerzo recaudatorio.

La presente Iniciativa propone modificar la forma de distribución del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS).

Actualmente, el FAIS se distribuye en función de la pobreza extrema a nivel nacional, mediante la fórmula del Índice Global de Pobreza, el cual se compone por cinco brechas de las necesidades básicas: ingreso por persona, nivel educativo promedio por hogar, disponibilidad de espacio en la vivienda, disponibilidad de drenaje y disponibilidad de electricidad-combustible para cocinar.

La fuente de información utilizada para la distribución del Fondo es la base de datos de la Muestra Censal (cuestionario ampliado) de los Censos de Población y Vivienda que realiza el INEGI, los cuales se actualizan cada diez años. Si bien el uso de información censal conduce a una mayor precisión en la medición, esto origina un rezago en el reconocimiento de los cambios en las variables consideradas, además de generar variaciones abruptas en los recursos que reciben los estados cuando tiene lugar la actualización, como ocurrió en 2012. Igualmente, la distribución del Fondo se basa en criterios altamente correlacionados con pobreza

y rezago, pero que no están vinculados de forma unívoca con estos conceptos.

Para atender la problemática del FAIS se plantea a esa Soberanía una actualización de la fórmula a partir del incremento en recursos esperado para 2014, la cual esté basada en fuentes de información más oportunas; que se distribuya con base en indicadores directos de pobreza extrema y rezago social, y que tenga un componente que premie la reducción de la pobreza. La actualización de la fórmula permitirá canalizar los recursos atendiendo plenamente el objetivo del Fondo. La medición más oportuna obedecerá al uso de estadísticas de carencias de la población en pobreza extrema publicadas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, información que se deriva del Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares que realiza el INEGI bianualmente (cada 5 años en el caso de los municipios) y, por otro lado, permitirá suavizar la transición de los estados que cumplan con el abatimiento eficiente de las carencias en la población.

Se propone mejorar la formula de distribución de los recursos atendiendo a tres componentes:

La premisa fundamental al realizar las modificaciones planteadas es que ninguna entidad federativa pierda recursos, lo anterior en virtud de que se pretende que todas las entidades federativas reciban cuando menos el valor nominal de las transferencias del ano 2013 y la nueva formula de distribución del Fondo solo se aplicará a las cantidades que excedan el valor nominal de dicho ejercicio fiscal.

Fortalecimiento de la transparencia en la distribución, destino y ejercicio de los Fondos de Aportaciones

Para coadyuvar al fortalecimiento de la transparencia en los mecanismos de distribución de las Aportaciones Federales, así como de su destino y ejercicio, se propone que todas las dependencias federales responsables de los Fondos de Aportaciones den a conocer en el Diario Oficial de la Federación las formulas y variables de distribución de los recursos.

Por otro lado, para contribuir al fortalecimiento de las haciendas municipales, se somete a consideración de esa Soberanía otorgar la posibilidad de destinar los recursos del Fondo de Aportaciones

para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal a la modernización de los sistemas de recaudación locales.

Con el objetivo de hacer más eficiente el ejercicio de los recursos, se propone que los gobiernos de las entidades federativas deberán transferir a los ejecutores del gasto, los recursos que reciban de la federación por concepto de los Fondos de Aportaciones Federales, en un plazo máximo de cinco días naturales.

En materia de seguridad público se precisa y se actualizan los términos del destino de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal. Asimismo, para fortalecer y contar con un mejor y oportuno ejercicio del gasto, se establece un margen de modificación al programa de gasto de los recursos del Fondo previa justificación y aprobación del Consejo Estatal de Seguridad Pública correspondiente, o la opinión favorable del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, con la finalidad de lograr una efectiva y eficiente planeación, programación y presupuestación de las estrategias y acciones a realizar en materia de seguridad pública, ya que en la actualidad las entidades federativas realizan modificaciones significativas a su programa original, lo que genera elevados subejercicios en el manejo de este fondo.

En relación con el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, se establece la obligación para las entidades federativas y municipios de presentar informes relacionados con el uso de los

recursos a las Delegaciones Estatales de la Secretaría de Desarrollo Social y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Destino de los recursos

La reducción de la pobreza como uno de los principales objetivos de este Gobierno, es de suma importancia que los recursos federales que se destinan a este rubro se orienten a acciones para fortalecer la atención a la población en dicha situación, así como a obras de alto impacto social que beneficien a los segmentos más pobres de la sociedad.

En tal virtud, con el objetivo de que los receptores de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, cuyo objetivo es beneficiar a la población en pobreza extrema, ejerzan los recursos de forma más eficiente para atender las carencias de la población y con la posibilidad de potenciar su incidencia en el abatimiento de las mismas, en la presente iniciativa se propone establecer como obligación de la Secretaría de Desarrollo Social publicar un Informe anual sobre la situación de pobreza y rezago social de los estados y sus respectivos municipios, con base en lo que establece la Ley General de Desarrollo Social para la medición de la pobreza.

En este sentido, el Informe mencionado en el párrafo que antecede servirá como una guía indicativa para que los estados y municipios puedan determinar las obras y acciones prioritarias a realizar con los recursos del citado Fondo. Adicionalmente, a fin de establecer con claridad el destino de los recursos del Fondo, se enlistan los mismos en grandes rubros, y se detallarán en el catálogo de acciones de los Lineamientos que para tal efecto emita la Secretaría de Desarrollo Social.

Asimismo, se propone establecer que dicha dependencia deberá proporcionar capacitación, a los estados y sus respectivos municipios, sobre el funcionamiento del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Estatal y el Programa de Desarrollo Institucional Municipal, con la finalidad de obtener mejores resultados en la aplicación de los recursos.

Las carencias de infraestructura, así como las diferencias que existen entre las entidades federativas en su nivel de desarrollo obligan a realizar esfuerzos para consolidar instrumentos de financiamiento para proyectos de infraestructura que contribuyan a su desarrollo. En este sentido, se tiene como objetivo de política pública promover la participación de las entidades federativas para realizar acciones de mejoramiento y la ampliación de infraestructura física en los mismos, las cuales presentan rezagos y desigualdades significativas. El Fondo de Aportaciones Múltiples y Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal tienen entre sus destinos de gasto, la realización de infraestructura educativa y de seguridad, respectivamente:

((Los recursos del Fondo de Aportaciones Múltiples pueden emplearse para la construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los niveles de educación básica, media superior y superior en su modalidad universitaria.

((Los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, pueden emplearse para la construcción, mejoramiento o ampliación de las instalaciones para la procuración e impartición de justicia, de los centros de readaptación social, así como de las instalaciones de los cuerpos de seguridad pública y de sus centros de capacitación.

Actualmente, los recursos de los Fondos referidos que se destinan a infraestructura física se pulverizan en varios proyectos que en su conjunto tienen un menor impacto social al que podría alcanzarse con un programa integral de inversiones, vinculado con la política nacional en materia de infraestructura educativa y de seguridad pública.

Así, con la finalidad de enfocar el gasto en obras en infraestructura educativa y de seguridad pública con un alto impacto social, se plantea a esa Honorable Asamblea contemplar dentro de la Ley de Coordinación Fiscal la posibilidad de que los Fondos señalados que correspondan a las Entidades Federativas, puedan afectarse para garantizar obligaciones en caso de incumplimiento, o servir como fuente de pago de obligaciones que se contraigan en términos de los convenios que celebren con la Federación, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con el objetivo de potenciar la inversión en infraestructura en los campos referentes a dichos Fondos.

Regularización del cobro de agua a los municipios

En el artículo 51 del ordenamiento que nos ocupa se establece que los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN) pueden afectarse para cubrir los adeudos de los municipios por concepto de derechos y aprovechamientos de agua, cuando así lo dispongan las leyes locales. Durante 2007 se otorgó un esquema de incentivos para disminuir los adeudos en materia de agua de los Organismos Municipales y Estatales a la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), a cambio de una regularización en el pago futuro a través del otorgamiento de la garantía de pago del FORTAMUN. Esto trajo consigo que 267 municipios se adhirieran al esquema y la CONAGUA incrementara su recaudación y, con ello, sus inversiones.

A la fecha, los adeudos de organismos de agua municipales y estatales siguen siendo significativos: UN total de 105 mmp, de los cuales, 80 mmp son municipales (alrededor del 75% de las participaciones anuales que le corresponden a los municipios). Es importante reconocer la inviabilidad existente para cubrir dicho monto y lo importante que es generar una dinámica de cobro y pago hacia adelante.

Para todos aquellos municipios integrantes de las entidades en cuya legislación se haya establecido dicha opción, se abre la posibilidad de regularizar sus pagos y disminuir sus adeudos, ya sea a través de las retenciones que efectúe la entidad federativa a los recursos que les correspondan del Fondo de Aportaciones en comento o por pagos espontáneos que realicen.

De tal forma, la Comisión Nacional del Agua podrá mejorar su recaudación y con ello realizar inversión en infraestructura que permita abatir el rezago en este sector.

Para no afectar el destino programado de los recursos del FORTAMUN que los municipios tienen previsto recibir durante su administración, la posible afectación de dichos recursos se realizará con incrementos graduales anuales, en tal virtud, en la presente iniciativa se propone iniciar con un límite de afectación de al menos el 50% del Fondo.

Actualmente, no se especifica en el destino de los recursos del citado Fondo, el concepto de “descargas de aguas residuales”. En ese sentido, se propone su adición al artículo 37 y 51 de la Ley que nos ocupa, para expresarlo de manera precisa y que los municipios también puedan regularizar los pagos por este concepto, ya que actualmente los adeudos en este rubro representan alrededor del 90% del adeudo total con la Comisión Nacional del Agua.

Financiamiento bursátil

Actualmente, sólo 14% del total de la deuda de entidades federativas y municipios es colocada en el mercado bursátil, del cual la mitad tiene como fuente de pago participaciones. Una limitante para que el mercado bursátil sea una opción para el financiamiento que contratan las entidades con fuente de pago de participaciones, es el no poder instrumentar el vehículo de pago con la fuente de participaciones direccionada al mismo antes de la realización de la emisión.

Para incentivar que se emplee de forma más dinámica el mercado bursátil en el financiamiento subnacional y con ello, las entidades tengan una opción adicional para obtener recursos en las mejores condiciones posibles, se propone incluir la disposición de permitir afectar participaciones e inscribir en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios a un vehículo cuya obligación bursátil no se haya formalizado jurídica ni financieramente. Cabe destacar que hay otros beneficios al realizar operaciones a través del mercado bursátil, como la posibilidad de realizar licitaciones, una mayor transparencia y una mayor información sobre las condiciones de financiamiento reflejadas en el precio de los activos en el mercado secundario.

Por otra parte, para evitar distorsiones en las afectaciones, se otorgará un plazo preventivo para realizar la operación de financiamiento de diez días hábiles, en el entendido que de no hacerse la oferta en el plazo señalado, se procederá a la cancelación de la inscripción en dicho Registro y la afectación respectiva. Tratándose de emisiones al amparo de fideicomisos o cualquier otro vehículo, cuya garantía o fuente de pago sean las participaciones, para acreditar la existencia de una obligación, bastará con que se presente evidencia de que el objeto de oferta pública e intermediación en el mercado de valores se encuentran inscritos en el Registro Nacional de Valores a cargo de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Se especifica que las participaciones que correspondan a las entidades y municipios que pueden afectarse para el pago de obligaciones, son las que corresponden al Fondo General de Participaciones y al Fondo de Fomento Municipal. Esta precisión hace más eficiente la instrumentación de la afectación de participaciones y, adicionalmente, dichos fondos son los de mayor peso en el total de las participaciones, representando más del 90% del total de las mismas y, por lo tanto, son suficientes para cubrir el pago de obligaciones. Adicionalmente, el acotamiento del uso, es correcto ya que no todas las participaciones son susceptibles de ser afectadas.

El juicio que emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público respecto del registro de las obligaciones de los municipios cuando no cuenten con la garantía solidaria de la entidad correspondiente, se hará con base en lo establecido en el Reglamento del Artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal en Materia de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios.

Asimismo, para contribuir con la transparencia en la materia, se establece la necesidad de que el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios que lleva la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sea público y permita la identificación del porcentaje total de participaciones federales afectadas por cada Entidad y Municipio, así como el destino definido en el propio documento que formaliza la obligación de la entidad.

Actualización de la Terminología

Con la finalidad de que las entidades federativas y los municipios puedan ejercer el gasto adecuadamente y la fiscalización de los recursos sea más eficiente, es necesario clarificar algunos conceptos ambiguos que dificultan su correcto entendimiento y conllevan a una mala focalización de los recursos; asimismo, se actualizan algunos conceptos por modificaciones de naturaleza diversa.

La imprecisión del concepto “asistencia social” del Fondo de Aportaciones Múltiples genera heterogeneidad en la aplicación de los recursos de dicho Fondo entre las entidades federativas, lo cual es susceptible de observaciones en la fiscalización de los recursos. Por lo tanto, se señala que dicho concepto se entenderá conforme a la Ley de Asistencia Social la cual se refiere, entre otros aspectos, a los sujetos susceptibles de recibir apoyo y a las acciones de asistencia social, respectivamente. En relación con el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, se actualiza la referencia terminológica en virtud de la desaparición de la Secretaría de Seguridad Pública.

Actualmente, los estados y municipios presentan dificultades para focalizar adecuadamente los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social debido a la poca claridad de los conceptos “sectores de pobreza extrema y de rezago social”. Asimismo, genera complejidad para comprobar que los recursos se están destinando a dichos “sectores”. En ese sentido, se propone sustituir tales términos, para especificar que los recursos se destinarán a la “población en pobreza extrema, localidades con alto o muy alto nivel de rezago social conforme a lo previsto en la Ley General de Desarrollo Social, y en las zonas de atención prioritaria”.

A efecto de evitar que los recursos que reciban las entidades y municipios por concepto de Aportaciones Federales sean considerados como ingresos propios, se elimina dicha posibilidad del artículo 49 de la Ley, por lo que sólo deberán registrarlos en sus respectivas leyes de ingresos y destinarlos a los fines establecidos.

En la presente iniciativa se pretende establecer que los coeficientes C2 y C3 de la fórmula de distribución del Fondo General de Participaciones sean incentivos recaudatorios, para futuras referencias en la propia Ley. En consecuencia a la modificación propuesta de la fórmula de distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, se plantea eliminar la fórmula alternativa establecida en el artículo 35 de la Ley en cuestión, pues la misma no considera la profundidad de la pobreza extrema. Cabe señalar que la Secretaría de Desarrollo Social establece convenios con las entidades respecto de la distribución del Fondo a nivel municipal, por lo que las entidades cuentan con el respaldo de dicha Secretaría para la aplicación correcta de la fórmula.” ¹²

a) El servicio de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales

b) Alumbrado público;

c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;

d) Mercados y centrales de abastos;

e) Panteones;

f) Rastro;

g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;

h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la Constitución federal, policía preventiva, municipal y tránsito, esto es, atender los reglamentos gubernativos y de policía, que el derecho administrativo denomina, reglamentos autónomos.

i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como de su capacidad administrativa y financiera.

a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones;

b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados, y como son las que señala la fracción XXIX del artículo 73 de la Constitución.

a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

b) Alumbrado público.

c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;

d) Mercados y centrales de abasto.

e) Panteones.

f) Rastro.

g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;

h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; gravándose solamente la solicitud de estos servicios por prestadores de espectáculos púbicos, o son grandes comercios que arrojan extensa basura.

a) Las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles;

b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados, y

c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.