1.1. El proyecto transregional de la administración Trump

Durante los primeros 15 años del siglo XXI, China logró convertirse en el primero o en el segundo socio comercial de los países del Pacífico asiático, desplazando a Japón a un segundo plano y relegando todavía más a Estados Unidos. El ascenso económico de China descansó en gran medida sobre la integración de facto de un complejo productivo regional, integrado por las economías de los países del Pacífico asiático; dicho complejo cristalizó en una organización radial, centrada en la economía china. Para los consejeros comerciales de la administración Trump ese proceso imponía la necesidad de establecer condiciones internacionales análogas, para permitir a la economía estadounidense competir con el gigante asiático en situación de igualdad; el satisfactor de esa necesidad fue el proyecto transregional de integración económica, también organizado radialmente y centrado sobre la economía estadounidense (^{Ramírez Bonilla, 2020a}).

Ahora bien, por regla general los analistas malinterpretaron los propósitos políticos de Donald Trump; cierto, el eslogan America First proponía una nueva forma de proteccionismo; pero la práctica política de la administración Trump demostró que su política económica internacional distaba de ser aislacionista y que pugnaba por redefinir la estructura del orden económico internacional. Para lograr esa redefinición, sus asesores comerciales delinearon un proyecto de integración transregional, organizado radialmente y centrado sobre la economía estadounidense; el proyecto fue definido en tres etapas:

El proyecto de integración transregional de la administración Trump proponía acuerdos comerciales bilaterales con siete entidades políticas; cuatro fueron firmados y han sido heredados por la administración Biden; debido a esa circunstancia, a lo largo de nuestro texto insistimos en la “iniciativa” o en el “proyecto” de integración transregional, para distinguirlo de los acuerdos comerciales que lo integran o de los que están en vigor y con los cuales compite en la región del Pacífico.

En términos formales, todo apuntaba hacia una reacción estadounidense ante la proyección regional y global de la economía china; sin embargo, en términos de contenido la iniciativa de la administración Trump fue innovadora en, cuando menos, cuatro sentidos: en primer término, dejaba de lado las ventajas competitivas tradicionales (productividad, bajos costos y alta calidad de los bienes producidos en Estados Unidos), para privilegiar el acceso al mercado estadounidense, el más importante desde la perspectiva del consumo final; es decir, dejaba de lado las ventajas competitivas basadas en la producción, para utilizar el consumo efectivo de la sociedad estadounidense como factor de atracción para las empresas de los socios en acuerdos comerciales bilaterales; más adelante veremos con más detalle este factor de atracción.

En segundo lugar, los negociadores estadounidenses abandonaron la teórica reciprocidad estructural de las concesiones comerciales que se otorgan dos o más participantes en los llamados acuerdos de libre comercio (regulados por las estipulaciones del texto del General Agreement on Tariffs and Trade -GATT-, en su versión de 1947), obligando a sus contrapartes a satisfacer los intereses comerciales estadounidenses como precio para pagar el acceso al mercado de Estados Unidos. En otro lugar hemos denominado “proteccionismo consensuado” al proteccionismo característico de los “acuerdos de libre comercio”, y “proteccionismo coercitivo” al proteccionismo practicado por la administración Trump (^{Ramírez Bonilla, 2020b}).

En tercera instancia, fueron definidas dos formas diferenciadas de acceder al mercado estadounidense: la primera es directa: las empresas ubicadas en Corea, Japón, México y Canadá exportan directamente a Estados Unidos; los acuerdos bilaterales definen tanto las condiciones particulares del acceso de los bienes y servicios al mercado estadounidense, como las amplias concesiones realizadas por cada uno de esos gobiernos a su contraparte estadounidense. La segunda manera de acceder al mercado estadounidense es indirecta: las empresas coreanas y japonesas (o de cualquier otro origen nacional) producen en México y en Canadá para exportar al mercado estadounidense; los costos de acceso quedan sujetos a las regulaciones del USMCA.

Finalmente, fue privilegiada la relación con países considerados avanzados, desarrollados o industrializados, de acuerdo con la jerga utilizada; la única excepción es México, debido a su función como base productiva integrada estrechamente a la economía estadounidense.

1.2. El CPTPP

Mucha tinta ha corrido para explicar la decisión de la administración Trump de retirarse del Trans Pacific Partnership Agreement (TPP o TPP-12), firmado por la administración Obama y por 11 gobiernos de ambas riberas del Pacífico, el 4 de febrero de 2016. Por nuestra parte, deseamos destacar los siguientes aspectos del TPP:

Primero, desde la campaña electoral de 2016, Donald Trump anunció retirarse de todos los acuerdos comerciales multilaterales, para reemplazarlos por acuerdos bilaterales con los principales socios comerciales; poco después de entrar en funciones, en enero de 2017, puso en práctica su intención de retirar a Estados Unidos del TPP, quedando los 11 gobiernos restantes sin saber qué hacer con el resultado de la negociación; después de algunas semanas de incertidumbre, el Gobierno japonés asumió la dirección de la renegociación del TPP entre los 11 gobiernos restantes, logrando su aprobación después de suspender algunos de los temas considerados prioritarios para el Gobierno estadounidense, pero problemáticos para algunos de los gobiernos negociadores.³ Para múltiples observadores estas disposiciones afectaban principalmente a los países en desarrollo participantes en el acuerdo, pero también apuntaban directamente contra una economía china insuficientemente madura para ajustarse a esos estándares en caso de que sus autoridades deseasen sumarse al TPP.

Ahora bien, desde febrero de 2013 los negociadores estadounidenses fueron muy claros al señalar que, en el caso de Japón, “no vamos a empezar el proceso [de negociación] diciendo: ‘Oh, claro, podrán mantener protegidos algunos sectores o áreas’”, indicando con ello que debían negociar todos los sectores, incluidos los más delicados como el arroz (^{Palmer, 2013}). En todo caso, el Gobierno japonés debió hacer importantes concesiones en relación con la apertura de su sector agropecuario y, después del retiro estadounidense, la eliminación de las estipulaciones problemáticas para los gobiernos de países en desarrollo facilitó la renegociación del texto del TPP para rebautizarlo como el Comprehensive and Progressive Trans Pacific Partnership Agreement (CPTPP).

1.3. El RCEP

El RCEP es la cristalización de los sucesivos proyectos de la EAC (propuesto por los gobiernos de la ASEAN como respuesta regional al NAFTA y a la UE), de la cepea respaldado por el Gobierno japonés como reacción a los problemas generados por la crisis asiática de 1997 y a la iniciativa ASEAN+3+3 (también impulsada por la ASEAN para establecer contra-equilibrios entre las potencias regionales).

Estos tres proyectos tenían como rasgo común la aspiración de los gobiernos de la ASEAN a formalizar de jure el proceso de integración económica regional. En el caso de la EAC, se trata de una iniciativa que buscaba abrir un espacio de negociación para el conjunto de gobiernos del sudeste asiático que, por separado, carecían de peso específico en la escena internacional. La CEPEA, por el contrario, era la propuesta de un Gobierno japonés que durante el último tercio del siglo XX había logrado desplazar a Estados Unidos como principal socio comercial de los países de Asia del este y del sureste. ASEAN+3+3 era, para los gobiernos de la Asociación, una forma de contrarrestar la influencia japonesa y china, mediante la inclusión de Corea, el tándem Australia-Nueva Zelanda e India en un esquema de integración regional progresiva.

El RCEP, también impulsado en el origen por la ASEAN, terminó convirtiéndose en el proyecto de integración regional del Gobierno chino; desde el inicio, el principal atractivo para los gobiernos participantes era la flexibilidad de la propuesta, pues permitía a cada gobierno adaptarse al proceso de apertura comercial de acuerdo con sus circunstancias particulares.⁴ El RCEP sanciona de jure el proceso de integración económica de facto que ha permitido a China desplazar a Japón como principal socio comercial de los países de la región; gracias a ese proceso, la economía china se ha convertido en el epicentro de un complejo productivo regional y este complejo, en gran medida, es un factor explicativo de la proyección internacional de la economía china.

Además, podemos considerar que para los gobiernos participantes el proyecto RCEP es un instrumento idóneo para contener a China, en la acepción del término de Richard M. ^{Nixon (1967)}. En sentido negativo, la actitud del Gobierno indio confirma este juicio: mientras los gobiernos de ASEAN, de Japón, Corea, Australia y Nueva Zelanda buscaban crear un marco legal para establecer mecanismos de equilibrio con el Gobierno chino, el de India consideró mayores los perjuicios que los beneficios de sumarse al acuerdo.

2.1. El contenido general

Para fundar nuestro juicio anterior hemos construido la Tabla 1, destacando los 16 temas de divergencia entre los tres acuerdos comerciales en cuestión.⁶ La primera evidencia es el enorme desfase del RCEP respecto a los otros dos acuerdos: el primer aspecto destacado es en relación con el CPTPP, pues el primero no incluye nueve temas presentes en el segundo y todos ellos son indicativos de la falta de madurez de la economía china para entrar en un régimen de libre comercio en el marco del proteccionismo consensuado, regulado por el texto del GATT de 1947; en términos precisos, de esos nueve temas, siete sí son cubiertos por el USMCA.⁷

El USMCA, por otra parte, incluye seis temas⁸ que a todas luces expresan intereses primordiales del Gobierno estadounidense y que fue más fácil hacerlos aceptar mediante acuerdos bilaterales que en negociaciones multilaterales. Todavía más, el USMCA también presenta lagunas en relación con los otros dos acuerdos comerciales: el caso más evidente es el tema de cooperación y desarrollo de capacidades, incluido tanto en el RCEP como en el CPTPP; éste es uno de los temas favoritos de los gobiernos asiáticos y ello explica su inclusión en dos acuerdos con una fuerte participación asiática.

Por otra parte, como en el RCEP, en el USMCA tampoco fueron incluidos los temas desarrollo y coherencia regulatoria; una explicación racional es que estos tópicos corresponden a las relaciones horizontales de igualdad entre pares, propias de los acuerdos de libre comercio basados en el proteccionismo consensuado, como es el caso del CPTPP; ellos son, sin embargo, incompatibles con las relaciones verticales entre las autoridades de una economía considerada por ellas mismas superior a las economías de sus contrapartes (caso de Estados Unidos en el USMCA) o entre las autoridades de una economía protegida y sus socios comerciales (caso de China en el RCEP).

2.2. La liberalización comercial en el CPTPP, el RCEP y el JUSTA

Los representantes de la administración Trump han sido cuidadosos al eliminar la referencia al libre comercio de los acuerdos bilaterales establecidos con sus socios asiáticos y norteamericanos; en contraste, los gobiernos chino y japonés, así como los firmantes del CPTPP y del RCEP siguen reivindicando el libre comercio como el espíritu que los mueve; dicho en otras palabras: el proteccionismo consensuado sigue siendo el cimiento de ambos acuerdos.

Las dinámicas y los alcances de la liberalización comercial son, no obstante, muy diferentes, en función no solo del acuerdo comercial al cual se haga referencia, sino de los compromisos alcanzados entre dos o más signatarios de un acuerdo comercial específico; así, por ejemplo, en un acuerdo como el NAFTA los gobiernos signatarios se planteaban la creación de un área de libre comercio en un plazo de 10 años; con los acuerdos macrorregionales los plazos de liberalización comercial han sido extendidos, por regla general, a 20 años en el CPTPP y en el JUSTA. En el RCEP, no obstante, pesaron grandemente los antecedentes de los acuerdos bilaterales de la ASEAN con China; así, por ejemplo, la flexibilidad otorgada a los gobiernos para determinar cada uno la modalidad de la apertura comercial ha permitido que, por ejemplo, el Gobierno coreano acepte un plazo de 35 años para eliminar o reducir aranceles en algunos ítems específicos definidos por el Gobierno chino.

Por otra parte, ese tipo de flexibilidades ha permitido el surgimiento de nuevas barreras comerciales, aplicadas de manera diferenciada entre los signatarios de un acuerdo específico. Así, en el RCEP cada gobierno tiene la facultad de definir sectores productivos que fueron excluidos de la eliminación o reducción de tarifas; además, tiene la libertad de aplicar esa exclusión con algunas contrapartes específicas y de asignarles tarifas permanentes, tratándose de otras contrapartes. Además, en el JUSTA el Gobierno japonés impuso salvaguardas comerciales aplicables cuando sus importaciones provenientes sobrepasan determinados límites, mantuvo diferentes modalidades de cuotas de acceso al mercado japonés y recuperó las condiciones que rigen el trato de “nación más favorecida” (NMF) de acuerdo con las regulaciones del GATT de 1947.

Esto hace que, más allá de las profesiones de fe en materia de libre cambio por parte de los gobiernos participantes en el CPTPP o en el RCEP, el libre comercio sea entorpecido en áreas definidas por los intereses de los gobiernos signatarios y que para cada gobierno el alcance del libre cambio sea muy diferente, dependiendo del acuerdo y de cada contraparte. Japón es el arquetipo de esta filosofía pro libre mercado que se expresa de manera práctica en políticas comerciales diferenciadas, como podemos apreciar en la Tabla 2. En efecto, en los renglones 1 y 2 de dicha tabla resumimos los alcances generales de la liberalización comercial otorgada por el Gobierno de Japón en el CPTPP, el RCEP y el JUSTA. El primer aspecto que debemos tomar en cuenta es el número de ítems sometido a las reglas de negociación de cada acuerdo:

El mayor número de ítems negociados fue registrado en el CPTPP: 9,406 ítems. Esto se debió a la presión estadounidense para negociar todos los sectores económicos. Ahora bien, de ésos, 7,686 (81.71%) ítems serían liberalizados en el momento de la entrada en operación del acuerdo y 1,047 (11.13%) ítems serían sometidos a una eliminación progresiva de aranceles en un plazo máximo de 20 años. Al término de este lapso, 92.84% de los ítems estarán libres de aranceles. Los 673 ítems restantes serían regulados mediante tarifas permanentes (135 ó 1.44%), cuotas (236 ó 2.51%) o el trato de NMF (302 ó 3.21%).

El segundo número más grande de ítems negociados corresponde al RCEP: 8,715 ítems. En sí misma, esta cifra implica restricciones impuestas por el Gobierno japonés a las negociaciones con sus contrapartes en el acuerdo. La diferenciación de la política comercial nipona respecto a sus contrapartes, podemos apreciarla en dos sentidos: en primer lugar, a través de las concesiones comerciales otorgadas tanto a los gobiernos de la ASEAN como al de China: en uno y otro casos, 7,587 (87.06%) y 7,360 (84.55%) ítems serán libres de aranceles desde el inicio de operaciones del acuerdo o en un plazo máximo de 20 años. La segunda expresión de la política comercial japonesa trasluce en las formas de protección de los ítems no sujetos a la liberalización comercial; en el caso de la ASEAN, 732 (8.40%) ítems fueron excluidos de las negociaciones y 396 (4.54%) quedaron sujetos a aranceles permanentes; en contraste, para China los 1,355 (15.55%) ítems restantes fueron excluidos de manera permanente de la reducción arancelaria.

En el caso del JUSTA, el número de ítems negociados por Japón fue mínimo: 621 ítems. Dos razones prácticas explican esta peculiaridad. Las negociaciones bilaterales tuvieron como punto de partida los resultados alcanzados en la negociación del TPP y la renegociación del CPTPP; en consecuencia, los dos gobiernos se concentraron sobre los temas más sensibles del comercio bilateral. La segunda razón práctica es la decisión bilateral para dejar fuera de la negociación el sector automotriz; en este sector específico, de acuerdo con el CPTPP podemos considerar que el Gobierno nipón ya había eliminado todas las barreras arancelarias y que, en contraste, el Gobierno estadounidense estaba interesado en buscar ventajas para acceder al mercado japonés de los vehículos automotores.

En todo caso, de los 621 ítems sometidos a negociación por el Gobierno nipón, 239 (38.49%) quedarían libres de aranceles desde la entrada en vigor del acuerdo bilateral y 234 (37.68%) serían sujetos a una reducción progresiva de los aranceles hasta suprimirlos en el plazo máximo de 20 años. Visto desde el otro ángulo: únicamente 138 ítems quedarían sujetos a diversos mecanismos de protección: 64 (10.31%) tendrían una reducción progresiva de aranceles, pero protegidos por salvaguardas; siete (1.13%) mantendrían tarifas permanentes; 25 (4.03%) también quedarían sujetos a tarifas permanentes, reforzadas por salvaguardas en caso de una importación considerada excesiva por el Gobierno japonés; 34 (5.48%) serían regulados por cuotas de acceso al mercado nipón; los 18 restantes serían sometidos al trato de NMF.

Un aspecto clave es que la negociación del JUSTA es la consecuencia necesaria de la negociación del TPP; por lo tanto, resulta válido considerar que de los 9,406 ítems sometidos a negociación por el Gobierno japonés, solo 138 (1.46%) permanecerían sujetos a mecanismos proteccionistas en el marco del JUSTA; eso significaría que, en un plazo máximo de 20 años, el 98.54% de los ítems incluidos por el Gobierno japonés en el CPTPP sería sometido a la liberalización comercial.

En resumen: la economía japonesa quedaría vinculada a la estadounidense mediante un régimen de libre cambio regulado mediante el JUSTA; las contrapartes de Japón en el CPTPP quedan sujetas a un reglamento comercial un poco más restrictivo; en cambio, los socios del RCEP estarán sujetos a restricciones todavía mayores para ASEAN y más agudas para China. La política comercial japonesa confirma nuestra tesis sobre el proteccionismo consensuado, considerado como la base de los llamados “acuerdos de libre comercio”.

Hasta ahora concentramos nuestra atención sobre la estructura horizontal del total de ítems, de acuerdo con el mecanismo comercial utilizado por el Gobierno japonés. Pero, si fijamos nuestro interés en la estructura vertical de la Tabla 2, es decir en los tipos de bienes o de los ítems, encontraremos que la política comercial japonesa corresponde a la de un país industrializado, carente de materias primas, pero cuyo Gobierno busca proteger hasta el último resquicio de su sector agropecuario:

El carácter de Japón como una economía industrializada destaca en el JUSTA y en el CPTPP; la Tabla 2 permite ver que en ambos casos, después del plazo para la reducción arancelaria progresiva, solo quedarán sujetos a mecanismos de protección los ítems correspondientes al sector agropecuario. En contraste, en el marco del RCEP el Gobierno japonés mantiene mecanismos proteccionistas en áreas de las materias primas de origen mineral y agropecuario, así como en las de las industrias textil, vestido y calzado en el caso de la ASEAN; en el de China, las exclusiones para la negociación se extienden a todo el espectro de bienes de origen chino.

La carencia en Japón de materias primas de origen mineral es una característica que suele ser evocada como un factor explicativo de la internacionalización de la economía japonesa desde los inicios de la industrialización, durante la restauración Meiji. Ahora, en calidad de economía industrializada, abierta al libre comercio con sus principales socios comerciales del Pacífico, el Gobierno japonés vuelve a poner de realce esa característica de la economía nipona mediante la liberalización de las importaciones de ese tipo particular de bienes. Por supuesto, la apertura será total en el marco del JUSTA, con algunas restricciones puntuales en el CPTPP y con mayores reservas en el RCEP (más marcadas para el Gobierno chino que para los de la ASEAN).

Finalmente, sin importar la filiación política de quien lo encabece, para el Gobierno japonés la protección del sector agropecuario es, en términos políticos, una cuestión crucial; debido a ello es evidente que en los tres acuerdos comerciales considerados, el mayor número, absoluto y relativo, de mecanismos proteccionistas prevalece para los bienes provenientes del sector agropecuario. Sin embargo, como hemos visto, en el caso del JUSTA esos mecanismos proteccionistas sectoriales han sido reducidos a su mínima expresión.

2.3. Las ventajas estratégicas de cada proyecto macrorregional

Finalmente, líneas arriba mencionamos que los asesores comerciales de Donald Trump decidieron cambiar las reglas del juego de la competencia en los mercados internacionales; en efecto, por regla general la noción de ventaja comparativa definida por ^{David Ricardo (2014)} indica que un país debe especializarse en las actividades donde tiene más ventajas relativas (a diferencia de Adam Smith, quien privilegia las ventajas absolutas). Las teorías del desarrollo económico recuperaron esa noción ricardiana, para proponer la producción industrial como el medio para superar el atraso económico; conforme progresaba el desarrollo tecnológico, las economías industrializadas fueron especializándose en la producción y exportación de bienes con contenidos cada vez mayores de valor agregado y de tecnología; la formación de capital es, en consecuencia, la condición sine qua non de la industrialización.

Si miramos con atención la expresión de ese indicador (Tabla 3) en cada uno de los tres megaproyectos de integración económica, veremos que el RCEP tiene una gran ventaja sobre los otros dos: de acuerdo con las cifras de 2018, concentraba el 41.16% de la formación bruta de capital total en la escala mundial, seguido por el proyecto transregional de la administración Trump (29.93% del total mundial) y, muy detrás, por el CPTPP (11.62% del total mundial). Ahora bien, el desempeño comercial internacional está en relación directa con la formación bruta de capital; así, es normal que el RCEP aporte el 29.37% del comercio total mundial y que sea seguido por el proyecto de la administración Trump (22.52%) y por el CPTPP (14.48%). Hasta aquí, todo coincide con la teoría ricardiana de la ventaja comparativa: el éxito en la producción de bienes comerciales depende de la especialización en su producción y, en última instancia, de la inversión productiva.

Ahora bien, la cuestión es que la “formación bruta de capital” es uno de los rubros que integran el PIB, desde el punto de vista del consumo. Los otros dos componentes del consumo son el “consumo de los hogares” y el “consumo del gobierno”; si introducimos estas dos variables en la ecuación, comprenderemos que el consumo productivo como “formación bruta de capital” destinada a la producción de bienes exportables solo tiene razón de ser si la demanda externa es adecuada para absorber esos bienes. Es decir, la formación bruta de capital depende del consumo de los hogares y de los gobiernos en otros países, y los asesores comerciales de Trump decidieron utilizar el consumo estadounidense como una ventaja competitiva para negociar los acuerdos bilaterales con sus contrapartes; las estadísticas muestran que, en 2018, el proyecto de la administración Trump concentraba 39.42 y 33.05% de los totales mundiales del consumo de los hogares y del consumo del Gobierno; le seguían el RCEP, con proporciones del 24.55 y 29.09%, y el CPTPP con participaciones del 12.93 y 14.03% (véase Tabla 3).

En la escala de los países y teniendo en cuenta los promotores de cada uno de los tres proyectos de integración económica, debemos tener en cuenta que Estados Unidos concentraba el 28.66 y 20.60% de los totales mundiales del consumo tanto de los hogares como de los gobiernos; las proporciones correspondientes a China, el gigante exportador asiático, eran 11.57 y 15.46, y las de Japón eran 5.41 y 6.74% (^{United Nations, s. f.}). Sobre esta base factual es comprensible que los estrategas comerciales estadounidenses hayan decidido cambiar las reglas con que juegan en el mercado mundial: quienes deseen vender sus productos en los mayores mercados de consumo efectivo, estadounidense o norteamericano, deben sujetarse a las reglas impuestas en los acuerdos bilaterales o en las reglas de origen del USMCA; las regulaciones para acceder a uno y otro ámbitos están diseñadas para reducir los déficits comerciales bilaterales de la economía estadounidense.

Por supuesto, la apuesta por el consumo para reactivar las economías de América del Norte puede ser efectiva en el corto y mediano plazos; en el largo, la formación de capital terminará por imponer las ventajas del incremento de la productividad del trabajo; en ese sentido, los gobiernos de América del Norte pueden usar el consumo como palanca para atraer inversiones productivas; pero, el peor error sería entender que el consumo puede sustituir de manera permanente la inversión productiva.