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México y la cuenca del pacífico

versão On-line ISSN 2007-5308

Méx.cuenca pac vol.8 no.24 Guadalajara Set./Dez. 2019

http://dx.doi.org/10.32870/mycp.v8i24.613 

Análisis

La experiencia china con las Zonas Económicas Especiales y sus enseñanzas para el desarrollo regional del sureste mexicano

The Chinese experience with the Special Economic Zones and its teachings for the regional development of Southeastern Mexico

Clemente Hernández Rodríguez1 
http://orcid.org/0000-0003-3023-9090

1Universidad de Guadalajara, Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas. Periférico Norte 799, Los Belenes, Zapopan, Jalisco, México. Correo electrónico: mente_clem@hotmail.com

Resumen

En este artículo se busca analizar las enseñanzas clave derivadas de la experiencia china con las Zonas Económicas Especiales (ZEE) y los factores de éxito que resultan útiles para otros países en desarrollo; en especial, se buscan las implicaciones para el proyecto de ZEE en el sur-sureste mexicano. En esta investigación primero se conceptualizan las ZEE y se presenta su historia. Luego, se resumen las experiencias de desarrollo y enseñanzas de las ZEE en China. Entonces se listan las características del proyecto mexicano de ZEE. En la sección de análisis se identifican las lecciones que los planeadores pueden aprender de las ZEE en China. Aunque parece que las políticas económicas, al legislar para facilitar la inversión extranjera directa (IED), traerán como resultado un mejoramiento en la calidad de vida y un abatimiento de la pobreza, tal fenómeno no funciona en forma automática ni sus impactos son siempre claros y evidentes. Los principales desafíos de las ZEE incluyen un pobre marco regulador e institucional, falta de planificación estratégica efectiva, débil gobernanza y capacidad de ejecución y una infraestructura inadecuada.

Palabras clave: zona económica especial (ZEE); desarrollo industrial; estrategia de desarrollo regional; China; sureste mexicano

Abstract

This paper seeks to analyze the key teachings to be learned from the Special Economic Zones (SEZ) in China and its success factors useful for other developing countries, particularly the implications for the SEZ Project in South-Southeast Mexico. This research first conceptualizes the SEZ and presents their history. Next, it summarizes the experiences of development and lessons from the SEZ in China. Then, it characterizes the Mexican SEZ Project. The analysis section identifies the lessons that planners can learn from the Chinese SEZ. Although it may seem that economic policies, through enabling legislation to facilitate the foreign direct investment (FDI), will result in an improvement in the quality of life and in a reduction of poverty, such a phenomenon does not work automatically and its impacts are not always clear and evident. The main challenges of the SEZ include a weak regulatory and institutional framework, the lack of effective strategic planning, weak governance and poor implementation capacity and inadequate infrastructure.

Keywords: Special Economic Zone (SEZ); industrial development; regional development strategy; China; Southeast Mexico

Introducción

Los países en desarrollo están bajo la presión recurrente de mejorar las condiciones económicas y generar fuentes de empleo. Para alcanzar estas metas, en décadas recientes la receta constante ha sido una del siglo XX para captar las redes globales de producción y llevar a cabo reformas institucionales para atraer capital extranjero: las Zonas Económicas Especiales (ZEE).

Aunque en México las ZEE parecen de reciente cuño, a nivel global tienen una larga trayectoria (Yuan, 2017). El resurgimiento de los programas de ZEE en el mundo es un indicador que bien puede ser tomado en cuenta para redefinir la forma de incorporarse a la nueva economía globalizada en este siglo XXI, que ha traído consigo cambios como la ola de gobiernos populistas, nacionalistas y autoritarios que han modificado el proceso integrador, tal como sucede con la presidencia de Estados Unidos y la negociación del acuerdo comercial tmec (Tratado comercial entre México-Estados Unidos-Canadá).

Las Zonas Económicas Especiales son un instrumento para la promoción de la inversión y la transformación productiva. Dicho simplemente, las ZEE, que se estudian en el presente trabajo, son delimitaciones geográficas establecidas por los gobiernos locales, entiéndase municipios para el impulso económico de la región, a base de incentivos fiscales o económicos para por la vía de la atracción de la inversión extranjera detonar el empleo y la producción.

Con este trabajo se pretende establecer cómo fue que la República Popular de China (RPCh) logró el crecimiento económico de las últimas décadas, superiores al 9% promedio anual; es decir, cuáles han sido sus principales impulsores. Y, más importante, qué enseñanzas se derivan de la experiencia china para la propuesta de zonas económicas especiales en regiones similares al sursureste de México.

Esta investigación se distribuye de la siguiente manera: la primera sección muestra los conceptos básicos y presenta la historia de las ZEE, listando las diversas experiencias en el mundo. La segunda sección pone especial énfasis en el caso del desarrollo de las zonas económicas especiales de China y sus enseñanzas; entre los puntos a analizar más importantes están los resultados favorables (beneficios) y desfavorables (deficiencias), el desarrollo que las ZEE han generado y sobre todo entender cómo han impactado al crecimiento interno, y sus efectos en la vida de la población. La tercera sección se avoca al proyecto de establecer ZEE en el sur-sureste de México, buscando explicar la razón del surgimiento de tales propuestas. La sección de análisis identifica las enseñanzas que de las ZEE en China pueden derivar México y otros países emergentes. Finalmente, se presentan las conclusiones y se indican las limitaciones y posibles extensiones de esta investigación.

La pregunta guiadora en esta investigación es: ¿qué nos puede enseñar la experiencia china al implantar zonas económicas especiales a planeadores de países emergentes? Al hallar evidencia de que las ZEE y los clústeres de negocios e industriales son dos importantes turbinas para impulsar el crecimiento en China, en esta investigación se ofrece una fuente de datos valiosa para estudiantes, investigadores de economía en las instituciones de ciencias sociales y hacedores de política en el Gobierno.

Las zonas económicas especiales

Definiciones

En esta subsección se exponen los conceptos básicos y la selección de teorías aplicables a las zonas económicas especiales. Usualmente las ZEE se describen como zonas geográficas específicamente designadas en las políticas económicas y comerciales, con el objetivo de atraer más inversión extranjera (Orozco, 2009). Debido al significado tan amplio, tiende a verse a las zonas económicas especiales ya sea como zonas de apoyo fiscal, como la zona portuaria en los casos de Singapur y de Dubai que gozan de una logística preferencial para el comercio, o como las zonas de alta inversión gubernamental como el potenciador de una aldea rural o de pescadores para convertirse en una zona cosmopolita, como el caso de Shenzhen (Farole & Akinci, 2011; González & Meza, 2009).

En esta investigación, una zona económica especial es una región geográfica cuyas leyes económicas son más abiertas al extranjero en comparación con aquellas que son aplicadas de forma general en el país, es decir, ofrecen un trato preferencial como excepciones para importación de material y la exportación de productos, una mano de obra a menor costo, excepciones de impuestos durante los primeros años de operación para las empresas en sociedad con las empresas locales o el Gobierno (Joint ventures o JV) y la infraestructura requerida para las operaciones de la manufactura y el transporte de mercancías. En suma, las ZEE son aquellas delimitaciones geográficas que gozan de políticas que ayudan al desarrollo económico de la región a través de inversión extranjera directa (IED) (véase Figura 1).

Fuente: elaboración propia.

Figura 1 Las zonas económicas especiales y el desarrollo económico regional 

Ahora bien, es necesario clasificar los distintos tipos de zonas económicas preferenciales que podríamos hallar en la realidad. Aunque no es una lista exhaustiva, en la Tabla 1 se listan las variedades de ZEE, que incluyen a: 1) zonas francas (ZF); 2) zonas de procesamiento de exportaciones (ZPE); 3) zonas empresariales (ZE), 4) puertos libres; 5) zonas especializadas, y 6) esquemas especiales de una sola empresa (Akinci & Crittle, 2008).

Tabla 1 Clasificación de los tipos más conocidos de zonas económicas especiales (ZEE) 

Tipo de ZEE Características
Zonas francas (ZF) Se trata de un espacio del territorio de un Estado-nación donde la legislación aduanera se aplica en forma diferenciada o no se aplica, por lo que las mercancías de origen extranjero pueden ingresar y permanecer o ser transformadas sin estar sujetas al régimen tributario normal.
Zonas de procesamiento de exportaciones (ZPE) Aquí se tiende a beneficiar a las empresas que añaden un valor agregado a los productos para ser exportados posteriormente. Aunque puede incluir a una zona para industria que no necesariamente exporta.
Zonas empresariales(ZE) Zonas que por medio de incentivos fiscales y apoyos financieros buscan revitalizar una región.
Puertos libres Son áreas mucho más grandes que abarcan una gran variedad de servicios y beneficios como lo es una infraestructura que permita el turismo, ventas al menudeo y hasta residencia en la región.
Zonas especializadas Aquí se albergan las ZEE que se dedican a labores específicas, como los parques tecnológicos, parques eco-industriales, zonas de refinerías de petróleo o con una necesidad logística especial, como puertos y aeropuertos.
Esquemas especiales de una sola empresa Son aquellos que proveen de incentivos especiales a empresas individuales. Una gran ventaja es que no tienen que alojarse en una zona determinada para recibir los incentivos.

Nota: ésta no es una lista exhaustiva de tipos de ZEE.

Fuente: elaboración propia.

Las zonas francas (ZF) o zonas de libre comercio son zonas delimitadas que cuentan con los beneficios de exención de impuestos aduanales o cuentan con logística e infraestructura que proporciona una ventaja para el comercio exterior (Hernández, 2016; Wei, 2014). Las zonas de procesamiento de exportaciones (ZPE) ofrecen un cómodo paquete de incentivos de inversión a las empresas nacionales y extranjeras con el objeto de establecer plantas manufactureras modernas dentro de ciertas áreas definidas, esperando que el capital extranjero y la tecnología puedan ser atraídos para acelerar el crecimiento económico y la promoción de exportaciones. Las ZPE cuentan además con una zona para industria que no necesariamente exporta, puede incluir áreas o almacenes restringidos. Mientras que los puertos libres también abarcan las llamadas ZEE comprehensivas o multifuncionales. Las zonas especializadas funcionan como ZEE multifuncionales pero a menor escala, ofreciendo incentivos y beneficios (Zeng, 2011).

Historia de las zonas económicas especiales en el mundo

Las ZEE son un instrumento para la promoción de la inversión y la transformación productiva que tienen una larga trayectoria. El primero de los ejemplos de una ZEE es el caso del aeropuerto de Shannon en Irlanda. Antes la economía de Shannon estaba basada en los aviones que paraban para recargar combustible; sin embargo, el desarrollo de las tecnologías creó aviones que pasaban más tiempo sin tener que recargar; lo que generó problemas económicos en esa región e incentivó al Estado irlandés a crear en 1959 la ZEE con el concepto de zona franca (Moy, 2016). Los incentivos fiscales y comerciales atrajeron a empresas transnacionales que emplearon a más de 6,500 personas. Actualmente el aeropuerto de Shannon no es más una ZEE.

Las ideas sobre la globalización económica se fundan en el supuesto de que se deben crear instituciones económicas que lleven a la inserción de economías subnacionales (o subregiones) en ciertas etapas de la producción y apuntar a la especialización (Baldwin, 2013; Gereffi & Sturgeon, 2013; Organización Mundial del Comercio, 2011). Los países en desarrollo son frecuentemente seleccionados para las etapas extractivas e intensivas en trabajo, realizando reformas para convertirse en nodos funcionales de la red capitalista global.

Las ZEE, en sus múltiples formatos, son un instrumento de desarrollo económico muy utilizado. Desde que se creó el primer espacio se han multiplicado, particularmente en economías emergentes de Asia, Medio Oriente, África y, más recientemente, en América Latina. Hoy existen más de 4,000 ZEE en el mundo y se estima que en ellas se generan cerca de 70 millones de empleos. Tienen un rol central en más de 40% de las exportaciones mundiales y absorben más de una quinta parte de la IED.

Un ejemplo de ZEE en Latinoamérica es el de Puerto Colón, Panamá (Zona Franca de Panamá, 2018). Rápidamente, Colón se transformó de un área alrededor de una aldea en un complejo comercial, industrial y logístico con más de 3,000 empresas con una aportación de 8% del producto interno bruto (PIB) panameño.

Algunos de los casos más exitosos son aquéllos donde se la logrado una integración con la economía regional, como en Corea del Sur, que ha conseguido una estrecha vinculación de proveedores locales, que así proyectan su oferta, de manera indirecta, a los mercados globales. Observamos también experiencias de zonas especializadas en sectores concretos, como la Ciudad Internet en Dubai o el Centro Financiero de Labuan en Malasia.

Desde el año 2006, China, quien ha experimentado exitosamente el modelo de ZEE, ha exportado el modelo a nivel mundial. Los chinos han implementado proyectos de ZEE en al menos cuatro países en el África subsahariana. Algunos autores incluso hacen referencia a un neocolonialismo por parte de las inversiones chinas (Checa-Artasu, 2011; Hernández, 2018; Lemus, 2012; Withers, 2019; Zeng, 2015).

No obstante, no todas las ZEE en el mundo han sido exitosas. Muchas no han logrado despegar, varias fracasaron rotundamente y, en otros casos, el crecimiento se ha visto opacado por diversos factores. Por ejemplo, la experiencia del África subsahariana con las zonas económicas tradicionales ha sido relativamente pobre, excepto en algunos países como Mauricio.

El establecimiento de ZEE en China

En esta sección se presentan las experiencias de desarrollo de las zonas económicas especiales (ZEE) en China y de los clústeres industriales y de negocios. Las ZEE resultan ser un tema central para poder entender el auge que tiene China en la actualidad. El comprender la conformación de las ZEE en China, parte de su origen, concebidas a finales de la década de 1970 y puestas en marcha junto al proceso de modernización la década de 1980, cuando Zhou Enlai, primer ministro y su protegido, el presidente Deng Xiaoping, llevaron a cabo una política de modernización del país asiático (González, 2011).

Tabla 2 Línea del tiempo de las políticas de reforma y apertura 

Periodo Tipo de reforma
1949-60s Sistema económico de planeación centralizada
1970s Comienzo de la transición a una economía socialista de mercado
1977 Descentralización de recursos a nivel regional
1978 Programa de las Cuatro Modernizaciones
Política de Puertas Abiertas (PA)
Ley sobre jv (empresas de riesgo conjunto) en China
1979 Establecimiento de 3 zonas económicas especiales (ZEE) en Guangdong (Shenzhen, Zhuhái y Shantou)
Las ZEE evolucionan a partir de la implementación de las zonas de procesamiento de exportaciones
1980 Establecimiento de una ZEE en Xiamén, Fujian
1982 Descentralización fiscal
1985 Establecimiento de políticas tendentes a la urbanización
1986 Establecimiento de ZEE Shangai
1988 Establecimiento de una ZEE en la isla de Hainán
1994 Establecimiento de una ZEE en Beijing
1997 Inversión aumentada en regiones occidentales y centros industriales
1999 Implementación de la estrategia del desarrollo del occidente chino
2013 Establecimiento de la Zona Franca Experimental de China (Shangai)
2017 Anuncio de la ZEE en Hebéi

Fuente: elaboración propia.

La Tabla 2 nos provee una línea del tiempo de las políticas de reforma y apertura en China. Las ZPE (zonas de procesamiento de exportaciones) que implementaron los países asiáticos posterior a la Segunda Guerra Mundial para agilizar su proceso de modernización e industrialización, pueden ser consideradas las antecesoras de las ZEE chinas; aunque las ZEE representan una mejora de este formato que estaba enfocado únicamente en el tema de establecer plantas manufactureras por parte de empresas nacionales e internacionales para crear exportaciones de bienes manufacturados de bajo valor.

Las ZEE fueron utilizadas por el Partido Comunista Chino (PCCh) para impulsar el proceso de apertura china a Occidente como parte de la política de transición desde el sistema comunista. Con la finalidad de construir una China moderna y fuerte, el PCCh propuso el Programa de las Cuatro Modernizaciones, que incluían: 1) la agricultura; 2) la defensa nacional; 3) la industria, y 4) ciencia y tecnología. El resultado fue la creación de un sistema económico abierto con un fuerte gobierno centralista. Siguió luego la política de Puertas Abiertas, que estableció leyes de mercado en cuanto a la inversión extranjera, así como al comercio.

La apertura económica es considerada condición indispensable para atraer ied, así como para la promoción de la exportación de manufacturas y de la vulnerabilidad de una economía ante los choques externos. La aplicación acertada de la política de puertas abiertas a la economía mundial le permitiría a China ser receptora de capital (inversiones extranjeras), tecnología y recursos humanos calificados, lo que, como consecuencia, ayudaría al incremento de la producción manufacturera y el libre comercio. Uno de los principales factores de éxito para favorecer el crecimiento económico y adoptar tecnología en China fue la Ley sobre Empresas de Riesgo Conjunto (Joint Ventures) de 1978. Esta ley se diseñó para atraer tecnología que no existía en el sector industrial propiedad del Estado y para mejorar la calidad de servicios.

En la RPCh las etapas de desarrollo de las ZEE fueron tres. Su primera etapa fue el arranque (1979-1982), la segunda fue de aceleración (1983-1985) en las actividades económicas relacionadas con la agricultura, industria, comercio, servicios, vivienda, y turismo; y finalmente la etapa de contracción y repunte (desde 1985 en adelante), en la que después de la etapa de contracción, el crecimiento vuelve a repuntar (Wu, 1985). Por cierto, hubo dos categorías de ZEE: la primera, en sectores de industria, comercio, agricultura, servicios y turismo; y la segunda dirigida a generar jv o alianzas entre empresas chinas y extranjeras (Folta, 2005). Siendo cuatro tipos principales de compañías las que pueden participar: 1) empresas de riesgo conjunto (Joint Ventures) igualitarias; 2) arreglos de coproducción y empresas corporativas; 3) comercio compensatorio, y 4) comercio de procesamiento.

Muchos chinos estaban temerosos de que el caos y el desequilibrio podría venir al país, por lo que inicialmente solo designaron esas zonas poco desarrolladas para las ZEE, pues en cierto momento podrían ser aisladas del resto del país. Dicho de otra manera, las ZEE surgen como laboratorios de política económica del gobierno central para aplicar medidas de corte capitalista en regiones previamente designadas (Heilmann et al., 2008; Lieber, 2013; Zhang & Zhu, 2018). Entre 1980 y 1984 China estableció ZEE en puntos estratégicos del área costera en la región sureste de China continental, tres en Guandong (Shenzen, Zhuhái, Shantou) y una en Fujian (Xiamén).

Tabla 3 Ubicación de las zonas económicas especiales en ciudades (provincias) chinas, por año de creación 

Ciudad Provincia/municipio Año
Guangzhou Guangdong 1984
Zhanjiang Guangdong
Beihai Guangxi
Qinhuangdao Hebei
Lianyungang Jiangsu
Nantong Jiangsu
Dalian Liaoning
Qingdao Shandong
Yantai Shandong
Tianjín Tianjín*
Ningbo Zhejiang
Fuzhou Fujian 1985
Hongqiao Shangai* 1986
Minhang Shangai*
Caohejing Shanghái* 1988
Xiamen Haicang ZIT** Fujian 1989
Jinqiao ZPE*** Shangai* 1990
Fuqing Rongqiao Fujian 1992
Kunshan Fujian
Yangpu Hainán
Yingkou Liaoning
Weihai Shandong
Wenzhou Zhejiang
Wuhu Anhui 1993
Chongqing Chongqing*
Dongshan Fujian
Guangzhou Nansha Guangdong
Harbin Heilongqiang
Bahía Huaya Daya Huizhou
Changchun Jilin
Shenyang Liaoning
Hangzhou Zhejiang
Ningbo Daxie ZD# Zhejiang
Xiaoshan Zhejiang
Urumqi Xinjiang 1994
Beijing Beijing*

Nota: * Éstas no son provincias, sino que son 4 grandes municipios-ciudades bajo administración directa del Gobierno central.

** ZIT es zona de inversión taiwanesa.

*** ZPE es zona de procesamiento de exportaciones

# ZD es zona de desarrollo

Fuente: elaboración propia.

Las primeras cuatro ZEE probaron con éxito la economía de mercado y las nuevas instituciones y se convirtieron en modelos a seguir para el resto del país, como se lista en la Tabla 3. A partir de 1988, la apertura de China continental con el mundo exterior se ha extendido a sus zonas fronterizas, zonas a lo largo del río Yangtzé y el interior. Así, el Estado chino decidió convertir a la isla de Hainán en la más extensa zona económica especial de China y agrandar las cuatro zonas económicas especiales iniciales.

Conforme a lo esperado, las ZEE pasaron a la fase de transmitir las mejores prácticas y medidas innovadoras a otras ciudades. Hubo una expansión similar a la de los hongos y para 2018 ya eran docenas de ZEE en China que tuvieron un papel fundamental en el despegue económico chino (Hernández, 2013; Paul, 2016; Ramírez & Cortez, 2011; Yuan, 2017; Zeng, 2011). Dicha transformación no puede ser entendida sin la marcada reconfiguración de la estructura productiva de esta nación.

Enseñanzas de las ZEE en la RPCh

En esta subsección se presentan las enseñanzas de la experiencia de la República Popular de China en zonas económicas especiales que México y otros países emergentes pueden aprender. Aquí se identifican las experiencias de los chinos con las ZEE: su formación, factores de éxito, retos y las posibles áreas o medidas de intervención política.

El objetivo de las ZEE consistió en aumentar el nivel de IED y servir de prueba piloto a políticas económicas neoliberales en China; el Gobierno central concibe a las ZEE como políticas especiales con medidas flexibles, permitiéndoles utilizar un sistema de administración económica particular (Ramírez, 2010). Los objetivos de las ZEE en la RPCh estuvieron enfocados en atraer inversión extranjera, pero sin desproteger la economía interna; no solo estaban enfocados en generar empleo sino que también en beneficiarse de la tecnología y de los sistemas administrativos para que después China instalara sus propias empresas y realizara sus propias negociaciones con el exterior. De modo que se alcanzaran lo siguientes objetivos: 1) ser laboratorios para experimentar sus políticas de reforma económica; 2) servir de ventana al mundo exterior; 3) políticas preferenciales para la atracción de IED; 4) expansión de las exportaciones; 5) promoción de ganancias del intercambio con el exterior; 6) oportunidades de empleo; 7) transferencia de habilidades de gestión y administración; 8) uso eficiente de materiales domésticos, y 9) estimular el crecimiento económico en regiones menos desarrolladas del país.

Tabla 4 Resultados como consecuencia de la implantación de ZEE en la República Popular de China 

Resultados El programa de ZEE chinas tuvo como consecuencia:
Favorables

  • Modernización rápida en infraestructura

  • Crecimiento y participación muy importantes en el pib y las exportaciones

  • Atracción de IED

  • Incrementó la competitividad: producción manufacturera y de alta tecnología

  • Mejora en conocimiento de mercados internacionales

  • Ayudó a consolidarse a las pequeñas y medianas empresas (PyMEs)

  • Trabajo (empleados y emprendedores)

  • Absorción de migración del interior chino. Se generaron remesas que fueron enviadas a las zonas menos desarrolladas

Desfavorables

  • La existencia de un Estado de derecho vago, confuso y confidencial.

  • Una compleja burocracia

  • Poco respeto a las autoridades del ámbito local

  • Una burocracia del partido oficial (PCCh), quien participa como observador permanente del desarrollo de las ZEE

  • Los capitales extranjeros se sienten inseguros en China por ser una nación con planeación central (de corte socialista), lo que genera montos bajos de inversión de capital

  • Aumentó la desigualdad económica y social entre el este costero y el oeste chino

Fuente: elaboración propia.

El programa de ZEE en China tuvo impactos positivos, pero también negativos (Orozco, 2009). En la Tabla 4 se resumen los resultados de implantar el programa de ZEE en la República Popular de China. Ahora, se procede a analizar los resultados favorables y los desfavorables de la experiencia china relacionados con las ZEE.

Beneficios

En las últimas décadas China ha logrado un crecimiento económico fenomenal, un desarrollo sin precedentes en la historia humana. Este rápido crecimiento de las últimas décadas ha ayudado a sacar a más de 400 millones de personas de la pobreza (Zhu & Zhao, 2018). Desde la política de puertas abiertas y las reformas que comenzaron en 1978, el PIB de China ha crecido a una tasa promedio anual de más del 9%, con una cuota global de aumento de cerca del 2% en 1980 a 17% en 2018 y su pib per cápita aumentó de $226 a $8,836 dólares (Fondo Monetario Internacional, 2018). En 2010 China superó a Japón y se convirtió en la segunda economía mundial. Al mismo tiempo, China se ha vuelto un motor importante del crecimiento de la economía mundial y líder en inversión y comercio internacional. A pesar de las dudas relacionadas con la sustentabilidad del modelo económico y político de China, estos resultados son realmente impresionantes. Los legisladores, empresarios y académicos en todo el mundo continúan abordando estos temas.

Aunque imperfecta, la tasa de crecimiento del pib es una de las variables económicas más importantes como proxy del desempeño económico en el tiempo, entre otras razones porque está altamente correlacionada con los cambios en la calidad de vida y el bienestar social. Tradicionalmente, las tasas de crecimiento económico se tratan como una variable endógena, misma que está en función de variables explicativas que son las causas fundamentales de crecimiento (Barro & Salai, 2003; Galor, 2011). Por ejemplo, Acemoglu (2008) explica el papel de las instituciones. También se ha estudiado el impacto en la calidad de vida del cambio en precios y la dinámica económica (Bils & Klenow, 2001; Jones & Klenow, 2016).

La Figura 2 muestra la tendencia que ha seguido el indicador de bienestar y calidad de vida del PIB per cápita en dólares a paridad de poder adquisitivo (PPA). La tendencia que ha seguido el PIB per cápita en dólares es evidentemente creciente tanto para la RPCh como para Guangdong y Fujian. El impacto regional del modelo es tal que si se juntaran Guangdong y Fujian se situarían entre las 10 economías más grandes del mundo y también como la décima economía exportadora a nivel mundial. También es importante resaltar que la tendencia del indicador pib per cápita en dólares a ppa ha sido también sostenida y creciente, sin verse un efecto de los cambios del liderazgo del PCCh -por ejemplo, no ha habido cambio de tendencia entre Jiang Zemin (1993-2003), Hu Jintao (2003-2013) y Xi Jinping (desde 2013)-. Solo se vio decrecimiento en la administración de Hu Jintao en 2008 debido al evento externo de la crisis financiera.

Fuente: elaboración propia con datos del Fondo Monetario Internacional (2018).

Figura 2 Provincias con las ZEE originales: evolución del ingreso per cápita en dólares de EUA a paridad de poder adquisitivo (PPA) 

El comercio internacional y la ied se convirtieron en elementos trascendentales para la transformación de China en una economía industrializada. La estrategia china, por tanto, se ha preocupado por generar un ambiente favorable para los agentes económicos y en disminuir el papel del Estado en la economía (Aceves, 2012). El total de las exportaciones ha crecido a una tasa promedio anual de 15% (a pesar de la crisis financiera en 2008); las exportaciones totales de China aumentaron de 2% en 1980 a 16% en 2017.

La presente investigación se enmarca en el análisis de las instituciones como causa del crecimiento a nivel subnacional. Un hecho queda claro: dos importantes motores del notable desarrollo de China son instituciones. Las numerosas zonas económicas especiales y los clústeres industriales que han surgido con las reformas han hecho contribuciones cruciales al éxito económico de China (Hernández-Rodríguez & Montalvo-Corzo, 2012; Paul, 2016; Zeng, 2011).

Las ZEE fueron la plataforma de la modernización de China y el pivote del incremento de la competitividad de las regiones al alentar la inversión privada. El éxito de las ZEE chinas radica inicialmente en la importancia notoria del capital extranjero a través de las empresas de riesgo conjunto o JV. Las JV ayudaron a abrir las fronteras de China para atraer IED, pero a su vez estas empresas deberían de contar con capital chino. Es decir, China permitió la entrada de IED, pero a su vez restringió las importaciones con el objetivo de que dentro del país se produjera su propia materia prima, de esta manera pudo conservar una balanza comercial superavitaria, generar mayores empleos y alcanzar especialización tecnológica y de mano de obra calificada. Esta táctica permitió a China aprender estrategias administrativas empresariales, entablar relaciones comerciales con otros países y beneficiarse de la tecnología llegada del exterior, llevando a la creación de clústeres o agrupaciones empresariales e industriales competitivas a gran escala (Hernández-Rodríguez & Montalvo-Corzo, 2012).

Otro factor esencial y positivo fue tener la libertad de las empresas de elegir a sus trabajadores, ya que como empresa se contrata a personas que realmente se requiere y no las que en su momento impone el Gobierno, de este modo se logra un mejor desempeño, productividad y competitividad. Se observó una expansión masiva de pequeñas empresas y de la generación significativa de empleos. Además, se crearon nuevas oportunidades de trabajo y de capacitación, traduciéndose en una mejoría a los trabajadores con mayores salarios y un mejor nivel de vida, llevando a una migración de la población de regiones vecinas a estas ciudades costeras (Yuan, 2017; Zhang, 2018).

La experiencia y el conocimiento extranjeros generaron una derrama benéfica más allá de la creación de empleo. Es importante recalcar que las ZEE le han permitido a China obtener una cantidad enorme de experiencias, de tal forma que permitió la apertura del país al mercado internacional y el desarrollo de comercio exterior en las últimas décadas. En ese sentido, las ZEE han contribuido al proceso de modernización de China, pues apoyaron las estrategias de comercio e inversión para extender el programa de reforma de China hacia el sector manufacturero, proporcionando a China la tecnología importada y redes de mercadotecnia del exterior. Lo que permitió expandirse a otro tipo de áreas especializadas en altas tecnologías y zonas de libre comercio, el incremento de la competitividad y generó un incentivo al emprendimiento. Por ejemplo, en 1980 menos de 5% de las exportaciones chinas provenían de los sectores de electrónicos y maquinaria, conocidos por el nivel de sofisticación en las habilidades que demandan para ser producidos. En 2017, más de la mitad de lo que China exportó al mundo se centró en bienes de estos sectores. En Guandong, China ha logrado el resultado más exitoso de la estrategia de reforma económica neoinstitucional y de apertura externa de ese país. Por ejemplo, sobre la base de sus ventajas de localización y en la disponibilidad de sus recursos naturales, capital humano y financiero se aprecia el éxito de las políticas de reconversión industrial hacia la producción de bienes de alta tecnología (Hernández-Rodríguez, 2009).

Junto con otras reformas en el marco de una política industrial de largo alcance, también se realizaron fuertes inversiones en infraestructura. El Gobierno se enfocó en invertir en la infraestructura necesaria para la operación de plantas manufactureras de capital extranjero. Razón por la cual las primeras ZEE chinas se ubicaron en las regiones costeras con acceso a los puertos y a las redes más importantes de transporte terrestre; además de ubicarlas cerca de zonas históricamente relevantes.

Una parte esencial de la estrategia de desarrollo fue la designación de lugares donde esos factores pudieran convivir, dando paso a la creación de las zonas económicas especiales. Zhuhái tiene frontera con Macao, Xiamén está frente a la costa de Taiwán y ubicada para tener acceso a Corea del Sur. A Shenzhen, por ser una región cercana a Hong Kong, se le permitió adquirir todo el saber empresarial y tecnológico.

El ejemplo más claro y exitoso de las ZEE en la RPCh se puede observar en Shenzen. Debido a la proximidad con Hong Kong y a las políticas aplicadas, Shenzhen fue la ciudad de la delta del Río de las Perlas que se desarrolló con mayor rapidez con repercusiones positivas en Guangdong y en la región costera de China. Los distritos de Shenzhen se han reconvertido en función de una división del trabajo regional y de producción de conocimiento. Esta región se caracteriza por tener el mayor crecimiento debido a sus políticas y al tipo de actividad registrada, es decir, ha apostado por el crecimiento a través de la producción y generación de tecnología hacia el resto del mundo. Igualmente es centro de establecimiento de las corporaciones mundiales más grandes así como adaptarse a las necesidades del mercado y de las industrias, por lo que ofrece en un lugar la descentralización, la autonomía, perteneciente a una región geográfica de importancia. A partir de la decisión de establecer ZEE, la región de Guangdong tuvo repunte y originó el mayor crecimiento entre las zonas. Hong Kong ha sido la fuente más importante de ied en China (El Economista, 2010; González & Meza, 2009; Meza, 2009; Yaolin & Meng, 2004).

Atinadamente, el Gobierno quiso experimentar en lugares no desarrollados, aunque sí estratégicos, ya que se sabía que de estas dos provincias habían emigrado muchos chinos: estos emigrados de ultramar a países en el sureste asiático y en el Pacífico como Tailandia, Malasia, Indonesia y muchos hacia Estados Unidos, eran ahora exitosos en distintos sectores, y se buscaba atraer estos inversionistas. Destacan en la implantación de las ZEE los lazos sociales y éticos.

No obstante, las ZEE en la RPCh tienen debilidades, como que la inversión extranjera fue, al menos en los primeros años, atraída esencialmente por los bajos costos de mano de obra, de tal forma que la inversión en bienes intensivos en trabajo suplantó la inversión en tecnología. De manera adicional, las ZEE chinas enfrentaron las siguientes deficiencias resultantes del modelo: las barreras 1) normativas, 2) legales, 3) del sistema, 4) ideológicas.

Deficiencias

A pesar de que se hicieron esfuerzos para mejorar las instituciones y el sistema legal, quedaron muchas áreas de mejora, como el exceso de reglas. Por ejemplo, desde 1979 más de 300 leyes y regulaciones fueron adoptadas, 250 eran dirigidas a cuestiones de tipo económico. Solo los abogados locales conocían ciertas leyes ya que las interpretaciones eran confusas y vagas o contradictorias entre los diferentes órganos de gobierno. También hubo problemas en las sociedades de empresas de riesgo conjunto (JV) donde las disputas fueron o son arregladas por mediación o arbitraje, una práctica poco común en Occidente, con algunas notables excepciones como Alemania, que tiene una tradición de mediación entre el Gobierno, los sindicatos y las empresas; por lo que es necesario familiarizarse con el sistema chino.

Al implementar una nueva reforma o estrategia en una nación como la china, que cuenta con una cultura sólida y rígida que se impone en los negocios, para muchos extranjeros es difícil adaptarse a sus leyes y regulaciones, provocando confusión e inseguridad al invertir en un Estado como la RPCh (Lu, 2012).

Inicialmente hubo un ambiente con un mercado débil; es decir, el sistema de precios generado por el mercado estaba ausente debido a la omnipresencia de la propiedad pública, pues el sistema chino de organización económica estaba basado en la planeación central (Fung, 2010; Zweig & Chen, 2007). Además, el sistema seguía (y en algunos casos sigue) siendo muy burocrático, con la presencia de una burocracia compleja, sin criterio propio, autoservida y altamente politizada, caracterizada, además, por jurisdicciones mal definidas. Un dato interesante relativo a la propiedad de la tierra es que el suelo donde se establecen las ZEE pertenece al Estado chino y solo es arrendado al inversionista local o extranjero, es decir, el Gobierno arrendó las tierras en estas zonas sin que éstas dejaran de ser propiedad del Estado.

Sucedieron muchos otros problemas; por ejemplo: el que se relaciona con la propiedad intelectual, que llevó a que muchos chinos copiaran las tecnologías extranjeras sin respetar los derechos y/o patentes. Esta reputación hasta la fecha sigue en la mente de muchas personas de Occidente, y el Gobierno está tratando de enviar señales que corrijan esa percepción (Hernández-Rodríguez, 2009). Además, al inicio de la implantación de las ZEE los administradores chinos no estaban en condiciones para ejercitar la autoridad que les es requerida para tomar decisiones de negocios operacionales y estratégicos (Lu, 2012).

Aunque la administración de las ZEE tenía independencia, aún se llegaba a ver la presencia de un Gobierno centralizado representado por elementos del Partido Comunista de China (PCCh), que no se apartó completamente y tenía oficinas observadoras en cada zona especial y, en cierto modo, provocaba la influencia a los negocios y creaba pérdida de confianza y, en consecuencia, cancelación de inversiones y contratos (Dumbaugh & Martin, 2009). Los inversores sabían que el PCCh podría cambiar las reglas del juego a su conveniencia, como sucedió en 1991 cuando los privilegios especiales a los inversionistas extranjeros fueron nulificados, lo que generó bajas cantidades de capital nuevo.

La concentración creciente del ingreso es tanto causa como efecto de la competencia en los mercados internacionales. Esa dinámica de la concentración del ingreso puede mitigarse mediante políticas públicas que apoyen las necesidades de la población. Adicionalmente, sería bueno analizar la brecha social que se abrió debido al pronto y gran desarrollo que se dio en estas ZEE costeras, en comparación con las otras zonas más alejadas de la costa, es decir, las regiones centrales y occidentales de la RPCh. En este sentido, el privilegiar una zona o pocas zonas puede dar pie a estas diferencias sociales, donde solamente el crecimiento se realiza en unas ciudades o de forma dispareja en el país (Orozco, González & Villa, 2011).

La experiencia china destaca también algunas trampas a evitar, como las superposiciones de alto nivel en la etapa posterior de desarrollo, la degradación del medio ambiente físico y el desequilibrio entre desarrollo industrial y la dimensión social. Esto sugiere otorgarle un papel más importante al mercado.

Sin embargo, las barreras de tipo legal, de sistema e ideológicas no fueron suficientemente fuertes para llevar al fracaso al modelo de ZEE, porque el Gobierno supo manejar sus recursos y creó una estrategia efectiva hasta antes de la crisis económica mundial de 2008. Existen, no obstante, dudas en relación con la sustentabilidad de las políticas chinas para el desarrollo económico en términos de desarrollo urbano y social en un modo que respete al medio ambiente (Zeng, 2016). La pregunta de prospectiva que queda pendiente es ver si serán capaces de migrar de un modelo de exportaciones a un modelo de demanda interna que le ayude a contrarrestar algunos de sus problemas de desigualdad entre la población del este y la del oeste, y a seguir impulsando su desarrollo económico, tomando en cuenta sus grandes deficiencias en cuanto al cuidado de recursos naturales y del medio ambiente.

Las ZEE en México

En esta sección se aborda el diseño de las zonas económicas especiales en el sur-sureste de México. En el caso mexicano, el proyecto de ZEE tiene como antecedentes a la industria maquiladora, que era una zona de promoción de exportaciones (ZPE). La idea al crear las ZPE era captar las inversiones del exterior y nacionales, y para atraer a los inversionistas los incentivaban ofreciéndoles lugares con plantas manufactureras modernas. La creación de las ZPE en México y Asia resultó ser estratégica al atraer inversionistas por la mano de obra barata para que invirtieran su capital y sobre todo su tecnología, pues el país era muy débil en ese aspecto, y el uso de tecnología era un elemento clave para crecer. Además, se ofrecieron otros beneficios como mejoras en las leyes y regulaciones, por ejemplo, en la exención de impuestos (incentivos fiscales), mejora en las instituciones que redujo la burocracia, se mejoró la infraestructura de las áreas de transporte, comunicaciones y vivienda, entre otras.

En México, la industria maquiladora fue aislada del desarrollo industrial del país, al no ser éste capaz de fomentar la creación de una industria local fuerte (Carrillo, 2007; De la Garza, 2005; Mariña & Cámara, 2019; Kopinak, 2004; Taylor, 2003; Trinidad et al., 2015). Ello llevó a que la industria maquiladora esté más bien ligada a los ciclos económicos de Estados Unidos, así como a la paridad de la moneda peso-dólar, que hacen que la mano de obra en México sea más barata, haciendo de éste uno de los principales factores para la IED en México.

Aunque el programa de las ZEE chinas puede ser comparado con el programa de maquiladoras de la franja fronteriza del norte de México, hay diferencias importantes. Las ZEE fueron parte de una estrategia de desarrollo económico, aprovechando ventajas tales como el territorio y la accesible mano de obra, enfocada en promover la exportación soportada con la regulación de incentivos y políticas industriales, tecnológicas y empresariales diseñadas para establecer grandes áreas geográficas de exportadores ligados a las industrias locales chinas. En contraste, el programa maquilador de México que también ofrecía ventajas competitivas como mano de obra barata y cercanía con Estados Unidos, no utilizó a la IED para aprender de la tecnología que llegaba e instalar empresas propias o crear empresas extranjero-mexicanas (JV) y aprovechar la investigación y desarrollo (I+D) realizada en otros países, difuminando los efectos multiplicadores sobre la economía doméstica que ayudaran a fomentar una industrialización local.

Sucede que la dinámica del modelo de maquiladoras y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) hizo que hubiera dos experiencias de crecimiento en México, una en la zona centro y el norte de gran dinamismo, y otra en el sur-sureste que quedó atrasado.

El entorno del proyecto de ZEE en México

Algunos factores determinantes para atraer o inhibir la IED son: la estabilidad macroeconómica, la política comercial, la dotación de infraestructura adecuada en la región, las características de la fuerza laboral, la innovación y el desarrollo tecnológico, la estabilidad política de la región, la certeza jurídica y el respeto al estado de derecho, el ambiente de negocios, así como la fortaleza de las instituciones del Estado (CEPAL, 2007; Esquivel & Larraín, 2001). A nivel subnacional los inversionistas suelen evitar entidades en donde estas características sean negativas. Se rehúsan a invertir en entidades donde hay amenazas latentes de que se pierda la certeza jurídica por periodos de ingobernabilidad; evitan situar sus inversiones en lugares carentes de infraestructura necesaria, como puertos o carreteras, y evaden las comunidades donde no hay capital humano bien cualificado. Todos estos factores merman el ingreso de ied a las regiones.

La apertura a la IED ha traído efectos internos muy desfavorables para la estructura regional de México, ya que los flujos de inversión se han dirigido mayoritariamente a entidades consolidadas, agudizando la polarización entre regiones y mermando el desarrollo de varias entidades federativas debido a que no existía una estrategia clara para hacer atractivos los estados más rezagados de nuestro país, generando que hoy en día la actividad económica se ubique solamente en centros consolidados del país (Delgadillo, 2008).

Tomando como referencia un promedio anual acumulado que abarque el ingreso de IED en los últimos años, la Figura 3 muestra un comportamiento que pone en evidencia la brecha existente entre las entidades federativas desarrolladas y las marginadas del país. En 2015, cinco estados de la República acumularon más del 50% de la ied. Mientras, los 10 estados de la República más rezagados lograron reunir, en conjunto, apenas el 5% de la IED. Este grupo de estados tiene a entidades federativas del sur-sureste como Chiapas, Guerrero, Yucatán, Oaxaca y Michoacán. Complementado por Nayarit, Zacatecas, Tlaxcala, Colima y Durango.

Nota: desde 2015 se implementó una nueva metodología para la localización geográfica de la IED en la que se considera la presencia operativa real de IED en cada entidad federativa. La Secretaría de Economía revisó y aplicó la nueva metodología a las cifras del periodo 1999-2014 con el propósito de hacer comparaciones adecuadas en el tiempo.

Fuente: elaboración propia de promedio anual acumulado de 2000-2015 con base en datos de la Dirección General de Inversión Extranjera de la Secretaría de Economía (s/f).

Figura 3 Distribución de la IED por entidad federativa de México 

Por otro lado, las entidades federativas de Campeche, Yucatán y Quintana Roo se encuentran entre las entidades con menor densidad poblacional, mientras que Chiapas y Tabasco se encuentran en el segundo rango de entidades con menor población. Son estas zonas de alta marginación, pero con ubicación geográfica preferencial, lo que da ventaja para el desarrollo de las ZEE.

El proyecto de ZEE en México

En 2015, desde el Gobierno federal se propuso crear zonas económicas especiales en el sur-sureste mexicano (LFZEE, 2016; Presidencia de la República, 2015). La versión mexicana de ZEE busca abatir las brechas de desarrollo regional y apuntalar la competitividad nacional. Lo que se busca con las ZEE, es que además de los incentivos fiscales y financieros, se tenga una ubicación geográfica favorable y estratégica para el comercio.

La Figura 4 muestra cómo originalmente las cinco ZEE se encontrarían ubicadas en estados del sur-sureste de México. Las ZEE del sureste mexicano buscan cerrar las brechas regionales y crear nuevos polos de desarrollo industrial que atraigan inversiones, generen empleos de calidad, desarrollen cadenas de valor, detonen una demanda de servicios locales y otorguen beneficios a la población. Elegir una localización y vocaciones estratégicas, aspecto mandatado para las ZEE de México desde la LFZEE (2016) y constatado caso por caso en dictámenes. La selección de estas áreas requiere que cuenten con ventajas naturales y logísticas para convertirse en una región altamente productiva.

Fuente: elaboración propia con base en mapa de Google Earth (2019).

Figura 4 Localización de las primeras ZEE en el sur-sureste mexicano 

En febrero de 2018 se comenzaron a recibir las solicitudes de inversión en tierra privada y a otorgar los permisos, mientras que para la tierra pública se ofreció concesión a los grandes administradores de experiencia global, para lo cual se han realizado giras de promoción en Asia entre Corea, Japón y Singapur, y los lineamientos y los concursos públicos quedaron terminados para junio de 2018. Se preveía que el Plan Maestro de las zonas decretadas iniciaría en julio de 2018 con una inversión equivalente al 30% de la inversión extranjera directa, 6,260 millones de dólares.

A mediados de 2018 eran cinco las zonas decretadas, a saber: 1) Lázaro Cárdenas, Michoacán-la Unión, Guerrero; 2) Puerto Chiapas, Chiapas; 3) Coatzacoalcos, Veracruz; 4) Salina Cruz, Oaxaca, y 5) Progreso, Yucatán. Estas áreas cuentan con ventajas naturales y logísticas para convertirse en una región altamente productiva. Al ubicarlas ahí se buscó tener unas ZEE competitivas y adaptadas a las condiciones y el potencial del país, y en particular a los objetivos marcados desde la concepción misma del proyecto de ZEE. Una ventaja natural de las áreas seleccionadas es que son puertos que miran al Pacífico y al Golfo de México.

Al igual que en la RPCh, se generó una política de “puertas abiertas”, creando leyes de mercado relacionadas con la inversión extranjera y aumentar el comercio y exportaciones en México; se creó la Ley Federal de Zonas Económicas Federales (LFZEE, 2016). Esta ley crea una Autoridad Federal para el Desarrollo de las Zonas Económicas Federales (AFDZEE). México tiene un marco específico para las zonas económicas especiales que lo brinda la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2015), donde presenta la finalidad de las ZEE mexicanas. Las ZEE mexicanas buscan cerrar las brechas regionales y crear nuevos polos de desarrollo industrial que atraigan inversiones, generen empleos de calidad, desarrollen cadenas de valor, detonen una demanda de servicios locales y otorguen beneficios a la población. Esta idea nace para reducir la brecha de los estados del norte como Sonora, Coahuila y Nuevo León que tienen un OIB per cápita mucho más alto que los estados del sur como Guerrero, Oaxaca y Chiapas.

Las ZEE se fundan en zonas con una probabilidad altamente productiva que permiten un entorno de negocios preferente a su zona geográfica que consta de cualidades naturales y logísticas, que brindan distintas ventajas como: beneficios laborales y fiscales, régimen aduanero especial, apoyos en infraestructura, apoyo gubernamental, y condiciones y estímulos especiales (Presidencia de la República, 2015). Entonces, se busca atraer la ied a las ZEE con el fin de desarrollar la región, mejorando la calidad de vida de sus pobladores.

Para el caso mexicano se han presentado apoyos fiscales, no fiscales y de financiamiento público-privado. Los apoyos fiscales incluyen: exención de impuesto sobre la renta (ISR), 100% primeros 10 años y 50% los siguientes cinco años; deducción al 25% por concepto de capacitación; exención de pago de derechos por el uso o goce de bienes del dominio público y de la federación; exención del impuesto al valor agregado a la entrada a ZEE desde territorio nacional y a su exportación; exención de impuestos al comercio exterior, además de los incentivos locales que pueden ser exención de impuestos como predial, impuesto de remuneración de trabajo entre otros (que están a cargo de las instituciones locales). Los apoyos no fiscales incluyen: apoyo en inversión inicial, apoyo al empleado, una ventanilla única para operación de las empresas, y apoyo en innovación. Además, existe financiamiento público-privado con tasas de interés competitivas, esquemas flexibles de pago y plazos extendidos de pago (Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2015).

Se busca satisfacer el perfil de las ZEE dentro de los regímenes explicados que intensifican la atracción de la IED, con la finalidad de tener una balanza comercial superavitaria, desarrollar el capital intangible de la región, incrementando así los salarios, generando una transferencia tecnológica permanente y un crecimiento económico sostenido.

El objetivo de las ZEE es impulsar la transformación estructural de la economía regional para elevar su productividad y valor agregado. Una premisa es que éstas serían las fuentes de la movilidad social en el país, al apostar en invertir en capital humano, la formación de encadenamientos y clústeres industriales y de negocios. El modelo mexicano se asienta sobre esos supuestos, y para ello ha contado con el respaldo del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo para el seguimiento, análisis y apoyo en el particular. Un ejemplo es Progreso, Yucatán, que fue concebida como zona concentrada en actividades relacionadas con las tecnologías de la información y la comunicación y en actividades con un importante componente de innovación y desarrollo.

Tabasco y Campeche formarán parte de este conglomerado de zonas especiales, ya que se han visto fuertemente perjudicados por los movimientos que han tenido los precios del petróleo.

Un dato curioso es que el presidente Deng provenía de una provincia al centro de China y no de la capital política, Beijing, por lo que entendía la problemática y potencial del sureste chino. Algo similar sucede en el relevo presidencial en el Gobierno federal mexicano: hay un cambio estratégico de la importancia del sureste mexicano con la transición de poderes a nivel nacional. De hecho, los servicios e infraestructura ferroviaria para los puertos de Salina Cruz, Oaxaca; Coatzacoalcos, Veracruz; y Progreso, Yucatán, parecen ser los únicos proyectos que sobrevivirán al cambio de gobierno de los proyectos ligados al desarrollo de las zonas económicas especiales del sur-sureste de México originalmente propuestas (véase Figura 4).

El proyecto del Tren Transístmico contará con una inversión de 500 millones de dólares (AMLO, 2018). El objetivo es reactivar el servicio ferroviario multimodal, que hasta hace una década movilizaba petroquímicos para la exportación y un mayor dinamismo en el transporte de granos en esta ruta transístmica. Se puede prever un mayor dinamismo para el transporte de insumos a través de esta ruta, lo cual impulsará la actividad del corredor transístmico y se avanzará significativamente en generar las condiciones de conectividad para la industria y comercio actuales.

Además, en México se ha propuesto como un plan de infraestructura para los estados del sureste: Quintana Roo, Yucatán, Tabasco, Campeche y Chiapas una línea de tren que comunique las zonas arqueológicas de la cultura maya que promueva el turismo y la integración de grupos sociales. La Figura 5 muestra el proyecto del Tren Maya: el tramo: Palenque-Tenosique-Balancán-Escárcega-Calakmul-Xpujil se conecta con el circuito: Xpujil-Bacalar-Tulum-Playa del Carmen-Cancún-Valladolid-Mérida-Xpujil. Su recorrido será de más de 1,500 km. Su costo estimado excederá los 8,000 millones de dólares, y tomará unos cinco años para que empiece a operar plenamente (Martínez, 2019).

Fuente: elaboración propia con datos en AMLO (2018).

Figura 5 Ruta transístmica y ruta del Tren Maya 

Se ha propuesto, además, como un plan de infraestructura energética, instalar una nueva refinería en Dos Bocas, Paraíso, Tabasco. Se planea una producción de unos 400 mil barriles anuales. Su costo será de más de seis mil millones de dólares y tomará unos tres años a partir del inicio de su construcción para que empiece a operar (AMLO, 2018).

Es demasiado pronto para llevar a cabo una evaluación completa de estos proyectos; sin embargo, la evidencia muestra que algunas zonas han comenzado a atraer inversiones y a hacer importantes contribuciones a la economía local. El 25 de abril de 2019, el Ejecutivo anunció la cancelación de este programa que nació con el objetivo de cerrar la brecha económica y social que existe entre el sur-sureste respecto al resto del país. Los principales desafíos incluyen acceso a la tierra, las barreras regulatorias, reasentamiento y cuestiones de coordinación y falta de infraestructura externa.

Impacto potencial de las ZEE para el desarrollo del sureste mexicano

En esta sección se presenta el posible impacto de implantar las zonas económicas especiales en el sureste mexicano. Aquí se formulan recomendaciones sobre cómo liberar el poder de las zonas económicas especiales y las zonas industriales en los estados del sureste, aprovechando las estrategias de los chinos con las ZEE.

Los hacedores de política industrial y que promueven el desarrollo económico regional, como es el caso de la región del sur-sureste en México, tienen que aprovechar la ventaja de las enseñanzas y lecciones que dejan la diversidad de experiencias, vistas en retrospectiva histórica, y aprovechar las mejores prácticas para configurar una fórmula propia de ZEE.

La política industrial fue el hilo conductor de la política económica en la RPCh (López & Morales, 2018). La industrialización, en el contexto de la apertura económica, se ha determinado por la producción manufacturera de las empresas transnacionales; por lo que la productividad (y competitividad internacional) dependen del grado de concentración de los recursos financieros disponibles.

Las ZEE chinas ofrecieron un paquete de incentivos de inversión a las empresas con el objetivo de establecer plantas manufactureras modernas, esperando que el capital extranjero y la tecnología fueran atraídos y acelerar la promoción y el crecimiento de las exportaciones. El mismo caso se ha planeado para la ZEE en México: los inversionistas cuentan con beneficios fiscales. Se ha diseñado un ambiente de negocios que facilita el comercio exterior (las exportaciones).

La creación de las ZEE fue uno de los pilares del acelerado crecimiento económico alcanzado por China. Tal fenómeno se puede replicar en el sur-sureste mexicano. Estas zonas al ofrecer atractivos tales como incentivos fiscales y garantías legales, lo que aunado al compromiso del Gobierno con la construcción de la infraestructura necesaria, logran ganarse la confianza de los inversionistas extranjeros, mejorando las condiciones de vivienda, aumentando las exportaciones, obteniendo ganancias por el tipo de cambio, logrando que estas ZEE específicas se conviertan en grandes centros de producción industrial, generando polos de crecimiento circunscritos a estas zonas, aumentando el empleo, los ingresos, aprovechando remesas para incentivar el consumo y transfiriendo tecnología a un territorio falto de crecimiento.

Para el exitoso caso de la ZEE en Shenzen, es evidente el papel que cumple la cercanía de una economía desarrollada como Hong Kong en el tema de transferencia de tecnología y procesos. Desafortunadamente, la ventaja de tener como frontera a una región económicamente desarrollada, como sucede entre Shenzhen y Hong Kong, se puede ver solo en la frontera norte (California o Texas), pero no existe en el sureste de México.

Lo que sí resulta cierto es que al igual que en China, una ventaja de la región sur-sureste en México es que hay mano de obra abundante y barata. Ventaja visible para el planeador del proyecto de la ZEE en el sur-sureste mexicano.

En la República Popular de China las ZEE se usaron como campo de pruebas para la transición del país a una economía de mercado, y son un ejemplo de enfoque pragmático y experimental de los chinos a las reformas como la apertura comercial de manera mesurada. A diferencia de China, en México no se requiere reconocer la libertad a los inversionistas y el 100% de empresas de propiedad extranjera (llamadas WFOE en la RPCh), pues cualquier empresa en México puede remitir y repatriar ganancias.

Además, el impacto negativo más notorio del caso de ZEE en la RPCh ha sido la rigidez legal en la importación de productos del exterior, un cambio en el sistema político-ideológico del país y problemas asociados con la burocracia y la corrupción. China usó mano fuerte para lidiar con casos emblemáticos de corrupción, lo que se podría emular en México si la corrupción se saliera de control.

Otro contraste reside en que las ZEE mexicanas solo en la letra otorgan la libertad de toma de decisiones a los gobiernos locales, que incluye la posibilidad de decidir sobre inversión pública, estrategias propias para atraer la IED, planear su infraestructura y el financiamiento local de su infraestructura, como sucedió con el caso chino.

Los factores de éxito de las zonas económicas especiales en China incluyen el compromiso firme y a largo plazo del gobierno, un ambiente de negocios propicio en las zonas, lugares estratégicos, actualización de tecnología y capacitación y fuertes vínculos con la economía local. Una ventaja del caso chino es la continuidad del programa de ZEE anclado en la permanencia en el poder del partido central (PCCh). Desafortunadamente para México, un cambio de gobierno pospone ver los resultados preliminares de las inversiones en la mayoría de las ZEE en el sureste mexicano, con la excepción de Salina Cruz y Coatzacoalcos. Hay, no obstante, dos macroproyectos de infraestructura ferroviaria que pudieran beneficiarse de esta investigación: la refinería en Dos Bocas, Tabasco, y el proyecto del Tren Maya. Puesto que se está en la etapa de arranque, debemos esperar para ver los resultados disponibles de las inversiones llegadas a la región sur-sureste de México.

La razón principal de la creación de ZEE en México son las necesidades sociales, al haber poblaciones que requieren empleo y que a su vez cuando estos trabajadores logren obtener poder adquisitivo, aumentarán el consumo interno, motivarán el libre mercado, desarrollarán empresas locales y lograrán bienestar social y prosperidad a estas zonas geográficas.

Si se supera el periodo de arranque, las probables repercusiones serán las siguientes: las zonas económicas especiales funcionarían como un clúster de negocios, en las que se desarrollarán habilidades y experiencia en tecnologías que atraerán más inversión al formar cadenas de proveeduría por sectores. Gracias a esas agrupaciones y cadenas de valor bien integradas existe el beneficio de economías de escala para los negocios. También resalta la importancia para el crecimiento de factores como el capital humano, el desarrollo tecnológico y las instituciones de mercado.

Es en el periodo de aceleración dentro de las etapas de desarrollo de las ZEE cuando habrá el efecto más fuerte en las actividades de agricultura, industria, comercio, servicios, vivienda y turismo que se experimentarían en las ZEE. Estas actividades se verían beneficiadas gracias a la adquisición de tecnología y la derrama de conocimiento que traerá la IED. Esto generará un incremento en la competitividad local, y mayor creación de empresas lo que llevaría a su vez a una disminución de la pobreza, un aumento de los empleos y una mayor calidad de vida para la gente que resida en donde se localicen las ZEE. En tal escenario del éxito se replicaría el modelo en otras ZEE industriales y urbanas adicionales, logrando abarcar más territorios y llevar conjuntamente esos beneficios, con lo que se generará crecimiento regional en ciudades, sobre todo en las áreas que facilitan la inversión extranjera.

Conclusiones

Como recién llegado, el hacedor de política relacionada con las ZEE mexicanas tiene la ventaja de aprender de la diversidad de experiencias en ZEE, tener vistas en retrospectiva, y aprovechar las mejores prácticas para configurar su propia experiencia.

En general, las ZEE pueden ser un instrumento eficaz para generar una mayor atracción de inversionistas a la región y así promover la industrialización, cuando se aplican las políticas correctamente y en el contexto adecuado. Junto con los numerosos clústeres industriales, las zonas económicas especiales han sido uno de los detonantes principales para el crecimiento del PIB, al empleo, a las exportaciones y a la atracción de inversión extranjera. Las zonas económicas especiales también han ejercido papeles importantes en llevar nuevas tecnologías y en la adopción de prácticas modernas de gestión.

La experiencia china puede ser un gran ejemplo para otras economías emergentes que requieren detonar su crecimiento económico. Una lección clave de las ZEE chinas es que, en un ambiente con un mercado débil, un gobierno estable que facilita la inversión y está orientado a reformar, junto con la experiencia y el conocimiento extranjeros, así como un enfoque de completa cadena de valor puede lograr mucho para desarrollar zonas económicas especiales industriales y urbanas que están bien integradas institucionalmente. Por otro lado, las ZEE chinas nos recuerdan evitar las superposiciones de alto nivel en la etapa posterior de desarrollo, la degradación del medio ambiente físico y el desequilibrio entre desarrollo industrial y tener cuidado con la dimensión social de la industrialización.

Los incentivos fiscales son claves, aunque por sí mismos no pueden garantizar un proyecto de largo plazo y alto impacto positivo para la sociedad. No importa cuán determinante sea el decreto para cerrar la brecha de desigualdades y paliar la pobreza extrema, éste no implica su fin por edicto. Resulta importante reducir las brechas de bienestar.

En países que deseen promover el crecimiento económico regional se debe reconsiderar un enfoque actualizado de política industrial como hilo conductor de la política económica. Cualquier reformulación institucional debe considerar una estrategia dual. Es decir, la economía debe ser reestructurada para atraer inversión extranjera directa, pero también debe buscar desarrollar capacidades domésticas de manera independiente no solo para integrar al capital local, preferentemente en etapas de alto valor agregado, sino dominar socialmente tantas fases de la producción como sea posible. Los principales desafíos de las ZEE en países emergentes incluyen un pobre marco regulador e institucional, falta de planificación estratégica efectiva, débil gobernanza y capacidad de ejecución y una infraestructura inadecuada, entre otros.

A la pregunta sobre si existe viabilidad de las ZEE en el desarrollo regional del sureste mexicano, la respuesta es sí. Una estrategia de desarrollo regional del siglo XX puede ser exitosa en el siglo XXI. Pero el éxito de ciertas ZEE parece depender de variables contextuales. Algunos de los casos más exitosos son aquéllos donde se ha logrado una integración con la economía regional, como en Corea del Sur, que ha conseguido una estrecha vinculación de proveedores locales, que así proyectan su oferta, de manera indirecta, a los mercados globales. Ése es un punto fundamental del modelo mexicano, que según la LFZEE se compromete en acuerdos de coordinación entre Gobierno federal, estatal y municipal.

Una posible extensión a esta investigación, que resultaría útil a los tomadores de decisiones e investigadores relacionados con la temática de desarrollo regional en México, sería contrastar con otros ejemplos como las ZEE implantadas en Corea del Sur, que muestran una afinidad de contexto.

Puesto que hay nuevas teorías, métodos y descubrimientos en el campo de los estudios de las zonas económicas especiales, se requiere realizar investigación sobre la actualización industrial y transformación, los patrones de desarrollo de zonas económicas especiales, la generación de innovación y el ecosistema innovación de las zonas económicas especiales. Para llevar este análisis al estudio de industrias o empresas se requiere que las experiencias de desarrollo de las zonas económicas especiales en China y de los clústeres industriales se apoyen con entrevistas y visitas de campo, basados en estudios de caso, y comentarios extensos sobre su formación particular, factores de éxito, retos y las posibles áreas o medidas de intervención política, en un intento de beneficiar a los agentes interesados en las ZEE en otros países en desarrollo.

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Recebido: 11 de Janeiro de 2019; Aceito: 30 de Abril de 2019

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