Orígenes y expansión de APEC

El Mecanismo de Cooperación Económica Asia Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés) surgió en el año 1989 como resultado de la propuesta formulada por el entonces primer ministro de Australia, Bob Hawke, de crear un diálogo informal a nivel de ministros o secretarios de Estado encargados de tratar temas de cooperación e integración económica en la región de la Cuenca del Pacífico.²

Esto sucedió a finales de la década de los años ochenta del siglo pasado, de manera coincidente y en gran medida como respuesta a los siguientes acontecimientos: i) el fin de la Guerra Fría con la caída del Muro de Berlín y la desintegración de la Unión Soviética; ii) la hiperglobalización de los mercados internacionales impulsada particularmente por Estados Unidos y el Reino Unido bajo el llamado Consenso de Washington, y iii) la creciente inserción de China en la escena global como una gran potencia, luego del abandono a finales de los años setenta por parte de Deng Xiaoping del modelo de economía centralmente planificada y la adopción del modelo “un país, dos sistemas”.

Los 12 miembros fundadores de APEC son un grupo de seis países miembros de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN, por sus siglas en inglés) pertenecientes a la Cuenca del Pacífico (Brunéi, Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur y Tailandia) más seis países socios del diálogo original (Australia, Canadá, Corea del Sur, Estados Unidos, Japón y Nueva Zelandia).

Destaca la presencia en sus orígenes de los cuatro países anglosajones de la Cuenca del Pacífico, que de manera consistente han actuado como bloque por sus intereses estratégicos comunes, junto con sus principales aliados que son Japón y Corea del Sur. Los cuatro países referidos son además miembros del grupo de países conocido como los Cinco Ojos o “Five Eyes” (este último grupo compuesto por estos cuatro países más Reino Unido) que comparten información estratégica entre ellos.

De 1989 a 1992 el APEC se reunía a manera de diálogo informal entre ministros o equivalentes y a nivel de altos funcionarios. El APEC no califica como organismo internacional por carecer de carta o acuerdo constitutivo, por lo que se le identifica como un “mecanismo” o “foro”. En este sentido es único y su flexibilidad e informalidad paradójicamente le dan gran fortaleza. Sus decisiones son tomadas por consenso (esto es, ninguna decisión es adoptada si un país se opone). El APEC ha reunido desde su inicio a países en desarrollo y países desarrollados, y se encuentra fuertemente anclado en sus miembros originales pertenecientes a la ASEAN. El APEC es también un proceso evolutivo, orientado por los objetivos que se propone, apoyado por una serie de acciones y programas que le permiten moverse en la dirección adecuada y que no deja de estar determinado por los diferentes acontecimientos de la región y del mundo.

Aunque la temática del diálogo formal de APEC siempre ha sido de liberalización comercial y cooperación económica, ha existido desde el inicio un trasfondo estratégico de acercamiento e integración con el Sudeste Asiático, buscando la apertura de estos mercados y propiciando estabilidad y crecimiento económico en la región. Para Estados Unidos y sus principales aliados en la región, el APEC ha sido un instrumento para influir en la apertura de mercados y ganar espacio en el Sudeste Asiático y en el desarrollo económico de la Cuenca del Pacífico, de una manera suave pero constante, mientras que para los países del Sudeste Asiático el APEC ha servido para atraer a Estados Unidos y sus socios estratégicos como contrapeso a la gran influencia de China en la zona.

Desde los inicios de APEC hasta la fecha, la participación de China en el comercio y el producto mundiales ha crecido de manera muy importante (en la Figura 1 se puede apreciar cómo China desplaza a Canadá y México como principal socio de Estados Unidos, generándose a lo largo del tiempo un enorme déficit comercial de Estados Unidos frente a China).

Fuente: tomado de ^{Palumbo 2018}, disponible en https://www.bbc.com/mundo/noticias-44747895

Figura 1 Evolución comercial de Estados Unidos con China 

En 1991 se sumaron al mecanismo las llamadas tres Chinas: la República Popular China, Hong Kong-China y Taiwán o República de China. La naturaleza meramente económica de APEC facilitó la incorporación de estas tres entidades al mecanismo como “economías”, lo que implicó realizar un fino tejido de diplomacia comercial para que pudieran coexistir estos tres territorios aduaneros en la estructura de APEC.³ Para permitir la presencia de las tres Chinas, y para evitar caer en cualquier discusión sobre soberanías, los miembros de APEC son llamados “economías” y no “países”.

La incorporación de China en APEC, permitiendo la coexistencia con Hong Kong y Taiwán, ha sido un factor de estabilidad y seguridad en la región, facilitado un diálogo amigable entre las grandes potencias regionales que cohabitan en la zona, y que en el plano político y militar tienen gigantescas diferencias heredadas al menos desde finales de la Segunda Guerra Mundial. La integración económica aparece aquí como una posible salida o solución a los inevitables conflictos surgidos históricamente de manera recurrente entre las grandes potencias.

A partir de 1993 las reuniones anuales de APEC son atendidas por los jefes de Estado o de Gobierno de todos los miembros de APEC, que emblemáticamente son llamadas Reuniones de Líderes Económicos de APEC, excepto en el caso de Taiwán, el cual queda representado sólo hasta nivel ministerial bajo el nombre de Taipei Chino. En las Reuniones de Líderes, Taiwán nombra a un representante (tradicionalmente a una figura pública y no a su jefe de Gobierno para evitar conflictos), como parte de una fórmula protocolaria para que China formara parte del mecanismo.

México y Papúa Nueva Guinea fueron admitidos en 1993 y tuvieron su primera participación formal en 1994, el primero con el apoyo de Estados Unidos de manera paralela a la entrada en vigor del TLCAN (o NAFTA por sus siglas en inglés) y su ingreso a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), y el segundo con el apoyo de Australia y Nueva Zelandia, que son sus vecinos más cercanos. Chile, un país con una gran vocación comercial y de pensamiento muy similar al de Australia, Nueva Zelandia y Singapur, accedió en 1994 y tuvo su primera reunión formal en el año 1995.

Finalmente, Perú, Rusia y Vietnam fueron admitidos en 1998, llegándose a los actuales 21 miembros. A partir de ese momento se estableció una moratoria para nuevas membresías, lo que no se ha modificado hasta la fecha actual. No ha sido posible romperla por la falta de acuerdo entre los miembros, particularmente por el interés de India de formar parte del mecanismo (no obstante que ya participa como observador en determinados comités). Otros países que han solicitado su membresía son Mongolia, Bangladesh, Pakistán, Laos, Camboya, Panamá, Ecuador, Costa Rica y Colombia.⁴

La incorporación de Rusia ha introducido elementos adicionales de gran relevancia. Rusia ingresó en APEC en un momento en que se buscaba integrarla al mundo occidental, para que dejara de ser una amenaza en el ámbito político y militar. Sin embargo, fue expulsada del G8 en 2014 debido a su intervención en Ucrania, incluyendo la anexión de Crimea. Desde entonces la relación de Rusia con el mundo occidental ha sufrido un enorme deterioro.

Por otro lado, China se apropió arbitrariamente a los ojos del mundo del Mar del Sur de China, lo que ha generado una enorme tensión con los vecinos del sudeste asiático y con las potencias regionales y europeas. Los conflictos provocados por Rusia y China con sus políticas territoriales expansionistas podrían en algún momento ser muy disruptivos para la continuidad de APEC en su forma actual.

Estructura organizativa de APEC

En 1993 se creó el Secretariado de APEC en Singapur, dándole mayor solidez, continuidad y formalidad al mecanismo, en el mismo año en que se celebró la primera Reunión Cumbre de Líderes de APEC, en Blake Island, Estados Unidos, con el presidente Bill Clinton como anfitrión.

El APEC tiene tres observadores oficiales que participan en las reuniones de manera continua: ASEAN, el Consejo para la Cooperación Económica del Pacífico (PECC, por sus siglas en inglés), y el Foro de las Islas del Pacífico (PIF, por sus siglas en inglés). Es posible decir que APEC es una especie de OCDE flotante en la Cuenca del Pacífico, pero con un secretariado de mucho menor tamaño y sin una carta constitutiva. Otro satélite de APEC que desempeña un papel relevante es el Consorcio de Centros de Estudios de APEC, que opera en distintas universidades alrededor de la Cuenca del Pacífico.

Las Reuniones de Líderes, y también las de los Ministros, sirven para brindar una visión estratégica y una dirección a la cooperación en la región. La Reunión de los Altos Funcionarios de APEC (SOM, por sus siglas en inglés) es el cuerpo encargado de ejecutar y retroalimentar los mandatos e iniciativas emanadas de las Reuniones de Líderes y de Ministros, y se reúne de cuatro a cinco veces cada año. El SOM se encarga de organizar la agenda temática de todas las reuniones de APEC, incluyendo las Reuniones de los Líderes y de los Ministros, así como las reuniones a niveles de comités técnicos que se encargan de implementar distintas iniciativas en diversas áreas. Cada economía anfitriona decide y financia la logística de todas las reuniones.

La sede de las reuniones de APEC cambia año con año. Tradicionalmente cada dos años la sede de APEC recae en uno de sus miembros pertenecientes a la ASEAN, aunque no como regla fija sino como un entendimiento tácito precisamente para mantener el énfasis de su origen centrado en el sudeste asiático. De manera característica los líderes se toman una fotografía icónica vistiendo un atuendo nacional del país anfitrión.

El APEC cuenta con un consejo asesor empresarial surgido en 1993, llamado APEC Business Advisory Council (ABAC, por sus siglas en inglés), que se compone de tres ejecutivos de negocios de cada economía miembro. De manera significativa, año con año se tiene una reunión de los representantes de ABAC de todos los miembros con los Líderes Económicos para establecer un diálogo estrecho sobre las prioridades empresariales, a efecto de que existan condiciones para que la inversión privada fluya y se facilite el crecimiento económico. El sector empresarial se vuelve un socio central para lograr el progreso de la región.

Igualmente, año con año se realiza una cumbre de negocios (Business Summit) en el marco de las Reuniones de los Líderes de APEC, donde participan numerosos empresarios y se invita a los distintos líderes y ministros, en particular a los del país anfitrión, a dar discursos sobre su visión en la región, siendo éste otro canal que permite la interacción del sector empresarial con APEC.

Los Objetivos de Bogor y la Agenda de Acción de Osaka

La importancia de la incorporación de los líderes económicos en APEC quedó manifiesta en la reunión de Bogor, en Indonesia, cuando en 1994 los líderes adoptaron los llamados Objetivos de Bogor, mediante los cuales se propusieron alcanzar el comercio e inversión libres y abiertos en la región de Asia Pacífico para el año 2010 en el caso de economías desarrolladas, y el año 2020 para las economías en desarrollo. Ésta sin duda ha sido la declaración de líderes más trascendente de APEC, por su alto grado de ambición.

Para fijar las acciones a seguir para la consecución de los objetivos trazados, en el año 1995, en Osaka, Japón, se proclamó la llamada Agenda de Acción de Osaka (OAA, por sus siglas en inglés), donde se reafirmó que la liberalización unilateral y voluntaria⁵ sería la manera para llegar a las metas de Bogor, y se establecieron una serie de áreas de trabajo en materia de Liberalización y Facilitación del Comercio y la Inversión y en materia de Cooperación Económica y Técnica (ECOTECH, por sus siglas en inglés). En la OAA nunca se estableció que el logro de las metas se realizaría mediante un acuerdo comercial jurídico vinculante, lo que no impedía que hubiera acuerdos comerciales subregionales que sirvieran como aportaciones a la consecución de los fines.

Para avanzar en el cumplimiento de los objetivos se han utilizado los llamados Planes Individuales de Acción (IAP, por sus siglas en inglés), que son presentados recurrentemente por cada miembro y revisados conjuntamente por todos los demás socios bajo un mecanismo de “revisión de los pares”. Tales planes especifican cómo cada economía miembro pretende liberalizar su comercio e inversión en temas tales como aranceles, servicios, inversiones, normas, propiedad intelectual, movilidad de personas de negocios, etc., es decir los temas que normalmente se tratan en acuerdos comerciales, pero que en APEC adquieren un carácter voluntario y unilateral. Existen también Planes de Acción Colectiva (CAP, por sus siglas en inglés) mediante los que se adoptan de manera colectiva medidas para reducir los costos asociados al comercio, como son las trabas burocráticas, la falta de armonización de las normas y los sistemas aduaneros.

En materia de ECOTECH, se trata de avanzar en temas que apoyan la liberalización, como son la promoción del comercio y la inversión, el desarrollo de recursos humanos, la capacitación de recursos humanos, las pequeñas y medianas empresas y la infraestructura, entre otros varios. La agenda ECOTECH siempre ha sido una exigencia de las economías de ASEAN como condición para avanzar en la agenda liberalizadora, enfatizando la necesidad de la construcción de capacidades para lograr efectivamente el beneficio esperado de la liberalización.

A lo largo del tiempo, dependiendo de cada país anfitrión y de la temática de coyuntura, se han incluido en las discusiones temas como inclusión financiera, microfinanciamiento, medio ambiente y género. Igualmente se ha buscado sostener diálogos con actores de la sociedad civil. No han estado ausentes las reuniones con Diputados, Senadores o Miembros del Parlamento como socios clave de la evolución del mecanismo.

Acuerdos de libre comercio en la Cuenca del Pacífico

De manera un tanto controvertida para los afectos a las negociaciones comerciales, la forma estipulada para llegar a las metas de Bogor sería a través de una liberalización unilateral y voluntaria, lo que no ha obstruido la existencia de acuerdos de libre comercio entre los miembros de APEC que en efecto contribuyan para el logro de las metas de Bogor.

De manera recurrente, a lo largo de la historia de APEC ha surgido la idea de tener un Acuerdo de Libre Comercio de Asia Pacífico (conocido como FTAAP por sus siglas en inglés), pero que no ha podido concretarse a pesar de la gran cantidad de acuerdos comerciales que han proliferado en la región. Tales acuerdos no son iniciativas que surjan de APEC en sí mismos, aunque abonen al logro de las metas, como sería los siguientes acuerdos comerciales vigentes a la fecha, entre otros:

En el año 2020 el APEC se celebrará en Malasia, cuando se volverán a establecer nuevas metas en APEC (por definir) que sustituyan a las de Bogor. En el año 2021, en Nueva Zelandia habrá que definir una agenda de acción para guiar la manera de llegar a los objetivos que relancen al mecanismo. Una de las opciones podría ser negociar un FTAAP, pero eso depende en gran medida de la posibilidad de zanjar las muchas dificultades comerciales que existen entre las potencias económicas regionales.⁶

Incorporación y participación de México en APEC

En 1994 México se incorporó por primera vez formalmente al APEC. Fue el año en el que se establecieron las metas de Bogor. Fue el último año del gobierno del presidente Salinas, cuyo sexenio se caracterizó por dar saltos importantes en la inserción de México en la economía mundial. En 1998, durante la cumbre de APEC en Malasia, el presidente Ernesto Zedillo anunció la organización de APEC en México para el año 2002. México se embarcaría en la organización de APEC hasta el año 2001, en el primer año de gobierno de Vicente Fox. Jorge Castañeda era el canciller de México y Luis Ernesto Derbez el secretario de Economía (antes la SECOFI).

Había que organizarse rápidamente, pues se requería la celebración de más de 100 reuniones a lo largo del año, entre las cuales destacaba la Reunión de Líderes (que finalmente se llevó a cabo en Los Cabos), diversas reuniones a nivel ministerial, reuniones a nivel SOM e innúmeras reuniones a nivel grupo de trabajo, incluyéndose una reunión entre parlamentarios.

Se requería que a nivel ministros y a nivel del SOM hubiera una presidencia o copresidencia para la coordinación de todos los trabajos. La Secretaría de Economía buscaba una copresidencia para que en los temas comerciales fuera ella la que tuviera la coordinación de las discusiones. A nivel presidencial se tomó la decisión de que la Secretaría de Economía fuera la encargada de organizar y presidir todos los trabajos de APEC en el año de México 2002, lo que es un reflejo de que, para México, la importancia central de APEC es el tema comercial. Lo anterior no ha querido decir que la Cancillería se hubiera apartado de las discusiones del Foro, sino que la Secretaría de Economía coordinaría la participación de México en el foro por la importancia comercial que tiene la región.⁷

Algunas reflexiones sobre la evolución y el futuro de APEC

El APEC no es un organismo formalmente constituido y su naturaleza no vinculante o blanda ha sido de manera curiosa una gran fortaleza, pues todo ha funcionado con base en el consenso y el convencimiento de que el libre comercio e inversión y la cooperación económica son pilares fundamentales para la estabilidad, la integración y el desarrollo económico de la región.

El APEC ha cumplido un papel muy importante para robustecer la seguridad regional mediante el fortalecimiento de la interdependencia e integración económica, en una región altamente conflictiva por razones históricas. Es indispensable que se continúe ejerciendo ese papel.

El APEC ha tenido como una de sus misiones centrales, al menos hasta hoy en día, el diseminar los beneficios de la apertura comercial, brindando una cooperación económica que busca resolver los problemas derivados de la globalización y el cambio estructural, sirviendo como foro para el diálogo con el sector privado, las organizaciones de la sociedad civil y el sector académico. El APEC ha sido un vehículo importante para facilitar la adopción de políticas de liberalización, al propiciar la inclusión y la atención a los efectos colaterales de la globalización.

El APEC ha sido también una tela de fondo para que China participe y se integre de manera decisiva en las cadenas regionales y globales de valor.⁸ También el APEC ha sido importante como pionero de iniciativas que comienzan de manera voluntaria en el mecanismo, pero que posteriormente adquieren un carácter vinculante en la OMC (Organización Mundial del Comercio), como por ejemplo el Acuerdo de Facilitación del Comercio (TFA, por sus siglas en inglés) del año 2017 y el Acuerdo de Tecnologías de la Información (ITA, por sus siglas en inglés) que se renovó en el año 2015.

En Blake Island, en 1993 el APEC se preparaba para el lanzamiento de metas de gran ambición y trascendencia, 23 años antes de que en 2016 llegara a la Presidencia de Estados Unidos el magnate inmobiliario Donald J. Trump, con una agenda proteccionista y antiglobalizadora, utilizando como estandarte un supuesto nacionalismo económico bajo el lema de “America First”.

Como primer acto de gobierno, Trump retiró a su país del acuerdo TPP (Trans-Pacific Partnership) que había negociado arduamente la administración Obama. De manera sorprendente, Trump ha buscado dar marcha atrás en la integración de los mercados, poniendo en riesgo los intereses estratégicos de su país, en aras de su agenda doméstica. China ha emergido, ante la amenaza de Trump, como motor y líder alternativo de la globalización, buscando aprovechar los espacios que deja abiertos Estados Unidos, para impulsar sus propios intereses.

El gobierno estadounidense ha amenazado con imponer aranceles punitivos a los productos de China, a menos que se logren una serie de objetivos⁹ (varios de ellos no sin razón), entre los que destacan el respeto a la propiedad intelectual, eliminar requisitos de transferencia de tecnología a los inversionistas, igualar concesiones arancelarias en OMC, corregir el enorme déficit comercial estadounidense (por cierto culpa del enorme déficit presupuestario estadounidense), prohibir la manipulación del tipo de cambio, etc., asuntos todos que tendrán repercusiones en la reforma de la OMC que también se está cocinando en estos momentos por exigencia del gobierno de Trump.

El surgimiento del gobierno laborista en Nueva Zelandia bajo su carismática primera ministra, Jacinda Ardern, y una nueva agenda incluyente y progresista impulsada por Nueva Zelandia junto con Canadá en la cumbre de Vietnam en noviembre de 2017 con la creación del CPTPP (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership), dan un sesgo interesante para dar lugar a una globalización incluyente, lo que rivaliza con el modelo proteccionista y nacionalista de Donald Trump. En el modelo impulsado por Canadá y Nueva Zelandia se busca ser incluyente pero no necesariamente proteccionista.

México participó en las negociaciones del TPP convencido de que era importante acompañar a Estados Unidos para cuidar de sus intereses como parte de las cadenas de valor estadounidense, cuidando el mercado americano y el suyo propio, buscando abrir mercado a los productos mexicanos, en especial del sector agropecuario.

Estados Unidos, bajo Trump, terminó excluyéndose del TPP y amenazó con denunciar al NAFTA, terminando con el acceso preferencial de México a su mercado, por lo que el CPTPP, ya sin Estados Unidos, apareció como una excelente oportunidad para la diversificación comercial de México, buscando desarrollar nuevas cadenas de valor. México debe por necesidad redoblar esfuerzos para diversificar sus mercados. Es imperioso que el nuevo gobierno de México así lo entienda.

México había venido participando en APEC y en TPP (finalmente el CPTPP) como un paladín del libre comercio, pero habrá que ver el sentido de la política internacional y comercial del nuevo gobierno de México, que parece poco interesado en lo que sucede afuera del país y determinado a proteger más a su mercado interno, llegando a buscar incluso la autosuficiencia en productos agrícolas y energía.

Hacia adelante, el gran dilema de APEC es si podrá realmente seguir siendo relevante para la región y si podrá continuar sirviendo como proponente del libre mercado. El papel que México pueda desempeñar está por verse. Sin duda APEC deberá ajustarse a los nuevos tiempos en que prevalece un descontento con la globalización al no haberse materializado cabalmente los beneficios esperados entre la población, a pesar de los esfuerzos de APEC en materia de cooperación económica y técnica.

En estos momentos el APEC se encuentra deliberando lo que serán sus nuevas metas y su nueva agenda de trabajo. Esto sucede en el siguiente contexto, donde existen riesgos importantes para el crecimiento y la paz regional:

Sería muy dudoso que el APEC se moviera en el sentido del nacionalismo económico como pretendería el gobierno de Trump y abandonara su vocación en pro de la integración regional, lo que resiste la mayoría de los miembros de APEC. Lo más probable es que se busque un modelo alternativo de globalización, que sea más incluyente, posiblemente al estilo de Canadá y Nueva Zelandia, para disminuir las resistencias a la integración. Sería ideal que el nuevo gobierno de México endosara esta alternativa y no un modelo proteccionista y nacionalista.

Aunque no se sabe a ciencia cierta lo que México hará en materia de política comercial internacional en la región de Asia Pacífico, como buen ciudadano del mundo México debería contribuir al progreso y la seguridad regional buscando una mayor inserción e integración en Asia Pacífico, utilizando al APEC para abrir más mercados y así diversificarse en su comercio, como se hizo con el CPTPP.

Ante las amenazas que ponen en peligro el crecimiento y la paz en la región, es indispensable aprovechar nuestra participación en APEC para ser constructivos, buscar la integración de los mercados y el fortalecimiento de la cooperación, y aproximarse más y de mejor manera con el Sudeste Asiático, donde tenemos todo qué ganar. Para México es indispensable buscar la diversificación en un mundo donde el nacionalismo económico surge como alternativa a la integración de los mercados y donde las fuerzas proteccionistas ganan fuerza, amenazando la paz y el crecimiento económico.