Introducción

La presencia de la República Popular de China en territorio birmano responde a diferentes factores que están condicionados por la diversa gama de intereses que han creado sus élites políticas y económicas. El papel que China ha desarrollado en las últimas décadas allí, en cierta forma está redefiniendo las relaciones económicas y políticas regionalmente, pues el sudeste de Asia es una base importante del Gobierno chino para asegurar una posición de influencia regional y global, por lo cual el estudio de este tema está tomando mayor relevancia.

Si bien es rastrear desde tiempos remotos las relaciones entre las poblaciones y regímenes que se encuentran asentados en los actuales territorios, estetexto tiene como propósito identificar las variables más relevantes sobre las cuales se establecen las interacciones contemporáneas de China y Myanmar,¹ partiendo del análisis de los procesos convulsos que se tradujeron en su formación como Estados soberanos modernos a mediados del siglo pasado.

Dentro de este marco temporal se realiza un recuento histórico para conocer la evolución de las relaciones que el Gobierno chino ha establecido con su similar birmano, las cuales se han caracterizado por ser cambiantes, complejas y no carentes de tensión. Desde este ángulo histórico-descriptivo-analítico de las relaciones bilaterales, se explica cómo éstas se conformaron y ordenaron a través de ejes o variables que a la postre le han dado sus bases y componentes principales.

Aunque la percepción prevaleciente considera que la influencia económica y política china sobre territorio birmano es avasalladora, y da por sentado que su presencia a partir de la instauración del régimen militar birmano es incuestionable, ésta se instituye en bases endebles en una zona inestable llena de crisis políticas, conflictos étnicos y con una fuerte concurrencia de actores transnacionales que complican su desenvolvimiento. Estas características le dan un fuerte componente de incertidumbre que hacen repensar sobre los cimientos de su postura, los que son más frágiles de lo que se percibe en primera instancia. En gran medida, la revisión evolutiva permite tener una perspectiva más aguda sobre su posición en territorio birmano y las vicisitudes de negociar con un gobierno complejo, y de las posibles conductas del Gobierno chino sobre los interrogantes que han surgido de las implicaciones que pueda tener una mayor presencia de competidores económicos y políticos con base en los últimos desarrollos políticos birmanos tendentes a una mayor apertura al comercio exterior y al capital financiero del exterior, especialmente el significado que puedan tener para su preeminencia económica y política.

Contexto histórico del establecimiento de relaciones diplomáticas

La posición política internacional de la República Popular de China en relación con su contraparte birmana no ha seguido patrones de conducta constantes. Este comportamiento, aparentemente errático, puede explicarse por factores de causalidad de índole externa e interna que determinaron la evolución de su política exterior. No obstante, los ejes primordiales en las relaciones sino-birmanas, en términos muy generales, han sido el mantenimiento de la estabilidad fronteriza, la seguridad, el respeto de la soberanía y la búsqueda de un entorno inmediato estable para un profundo desarrollo económico.

El régimen de la República Popular China nació bajo condiciones adversas, producto de una guerra civil limitada por las políticas exteriores de otros Estados, por el naciente contexto internacional que exigía el alineamiento, proscrito del sistema de Naciones Unidas y presionado para participar en un escenario de guerra cerca de sus fronteras a los pocos meses de su fundación. Éstas fueron circunstancias que marcaron sus acciones en el medio internacional. Esto condujo también a una estrategia específica: buscar el estrechamiento de lazos diplomáticos y formar alianzas con algunos países que al igual que él estaban en proceso de consolidar su gobierno.

Por otra parte, el desgaste que los líderes británicos sufrieron durante la Segunda Guerra Mundial allanó el terreno para que éstos otorgaran un estatuto independiente a Birmania, el cual resultó en el Acuerdo del 27 de enero de 1947 (Aung San-Atlee). Éste pedía la independencia birmana en un plazo de un año. A través del liderazgo de Aung San se negoció la independencia en la segunda Conferencia de Panglong (la primera fue en 1946) en el Acuerdo del 12 de febrero de 1947, que reunió a todos los grupos étnicos del territorio birmano y fue capaz de convencer a los británicos de que las zonas de minorías no debían ser separadas de Birmania, estableciéndose una república federal controlada desde el centro. No obstante, las minorías no estuvieron totalmente conformes con este estatuto, lo que ha generado un ambiente crispado durante toda su vida independiente.

A partir del nacimiento de ambos gobiernos como Estados independientes, limitados en sus posiciones por elementos domésticos y externos, se formó un entorno propicio para formalizar sus relaciones a través de canales diplomáticos. En un primer periodo, las relaciones bilaterales estuvieron determinadas por la percepción china sobre la amenaza de intervención de un tercer país en territorio birmano, que a la postre representara un peligro para su seguridad. Durante esta etapa el interés primordial de las autoridades chinas en tierras birmanas fue el mantenimiento de relaciones políticas amistosas para crear un ambiente seguro, necesario para un gobierno que surgió amenazado desde diversos frentes, donde las consideraciones de seguridad determinaron en gran medida la relación.

El Gobierno birmano entró en un debate interno sobre la decisión que debía tomar respecto al cambio de escenario político en la parte continental china. Como un Estado-nación de reciente creación, el mantenimiento de la estabilidad interna era cuestión fundamental, por lo cual el ministro del Exterior, U E Maung, en una visita a Londres en 1949 declaró: “nosotros tendríamos que reconocer al nuevo gobierno muy pronto. Nada se ha decidido aún, pero es una cuestión de reconocer los hechos” (^{Fan, 2008: 7}).

El 16 de diciembre de 1949 el mismo U E Maung le dio una notificación al primer ministro chino, Zhou Enlai, expresando el deseo de su gobierno por establecer relaciones diplomáticas con el nuevo régimen de China. Dos días después, el Gobierno de la República Popular dijo que estaba dispuesto a establecer relaciones con su contraparte birmana bajo la premisa de que rompiera relaciones con el Gobierno del Guomindang. Ese mismo día los dirigentes birmanos dieron el reconocimiento diplomático a la República Popular de China. Después de un periodo de negociación, el establecimiento de relaciones diplomáticas plenas se realizó el 8 de junio de 1950, con lo cual el Gobierno birmano llegó a ser el decimoquinto país en establecer relaciones con el nuevo Gobierno chino (^{Hinton, 1994}).²

A pesar del establecimiento de relaciones diplomáticas plenas, las relaciones entre ambos países estuvieron marcadas por la indiferencia y la frialdad (^{Liang, 1990}). En los primeros años de relaciones bilaterales ambos países se observaron con desconfianza, reflejo de ello fueron los escasos intercambios comerciales, económicos y culturales entre ambos países. La primera delegación cultural china que llegó a suelo birmano lo hizo el 9 de diciembre de 1951, casi un año y medio después del establecimiento de relaciones, y la respuesta birmana llegó hasta el 19 de abril de 1952 (^{Trager, 1964}).

De la indeterminación fronteriza a la afirmación de la relación

En esos momentos la agenda bilateral contaba con algunas situaciones delicadas que tuvieron como consecuencia una percepción negativa. En 1953 el Ejército Popular de Liberación estuvo realizando operaciones cerca de la frontera en contra de las tropas del Guomindang que habían huido a territorio birmano y se habían establecido allí. Durante la persecución de estos elementos las fuerzas birmanas descubrieron tropas del Partido Comunista Chino estacionadas en territorio birmano. Esto generó una ligera protesta del Gobierno birmano. Sin embargo, esta cuestión quedó pospuesta (^{Whittam, 1961}).

La situación más álgida comenzó en 1955 durante un enfrentamiento armado en el área conocida como el estado de Wa en territorio birmano.³ El Gobierno birmano le pediría a su similar chino que retirara sus tropas de su territorio de acuerdo con la delimitación de 1941, demarcación que fue realizada por una comisión de la Liga de las Naciones en 1937 y ratificada por el Gobierno nacionalista chino en 1941. No obstante, la República Popular de China declaró que no reconocería esa línea fronteriza, pues según su criterio ésta había sido impuesta por el Gobierno británico⁴ para evitar el cierre del “Camino de Birmania”, que en ese momento era vital para el abastecimiento de sus tropas durante la guerra contra Japón.

En julio de 1956 un diario birmano reveló que cerca de 5,000 soldados regulares del Ejército Popular de Liberación habían invadido el estado Kachin, situado en la parte noreste del territorio birmano, frontera con China, en persecución de algunas fuerzas remanentes del Guomindang que habían huido a territorio birmano (^{Johnstone, 1963: 191}). En un principio ambos gobiernos negaron esta información. Después de que ésta fuera confirmada, el Gobierno chino justificó la entrada a territorio birmano haciendo alusión a que éste era un “territorio en disputa”, por lo cual no podía llamarse “invasión”. Por su parte, el Gobierno birmano reconoció la información pero mencionó que los diarios habían exagerado.

Para aminorar la tensión existente, el Gobierno chino extendió una invitación al primer ministro birmano, la que fue aceptada. El 22 de septiembre de 1956 éste llegó a Beijing para tratar de lograr un acuerdo sobre la cuestión fronteriza. Efectivamente, se llegó a un punto común en dicho asunto, que era mantener la vieja demarcación realizada por el Imperio Británico con excepción de los tramos de Hpimaw, Gawlun y Kanfang que iban a ser transferidos a China (^{Liang, 1990}). Pese a las conversaciones fronterizas, la controversia siguió sin resolverse del todo, incluso la porosidad de la frontera se incrementó para 1959. En ese año fueron reportados por el Gobierno birmano los cruces de 20,000 inmigrantes ilegales provenientes de la provincia de Yunnan.

Después de varias negociaciones y de encuentros diplomáticos de alto nivel, el 1 de octubre de 1960 en una reunión en Beijing la cuestión fronteriza llegó a un acuerdo (figura 1). Es importante resaltar que en el contenido de éste se hizo una propuesta que fuera conveniente para ambas partes, pero no tuvo un carácter definitorio. La relevancia fue el deseo de ambas partes de solucionar sus diferendos fronterizos a través del diálogo y la negociación.

Fuente: ^{Sección de Cartografía de las Naciones Unidas, 2012b}.

Figura 1 División política de Myanmar 

Asimismo, ambos llegaron a un Acuerdo de Amistad y No Agresión buscando primordialmente la cordialidad y la paz sostenida en sus relaciones. Las dos partes reconocieron que respetarían la independencia, los derechos de soberanía y la integridad territorial del otro. Un punto a destacar fue que las partes contratantes se comprometieron a no llevar a cabo actos de agresión en contra de cada uno y no tomar parte en cualquier alianza militar dirigida contra la otra parte. En ese mismo instrumento los países se comprometían a resolver sus querellas por medio de la negociación, fortalecer sus lazos económicos y culturales, el espíritu de amistad y la cooperación bilateral bajo los principios de igualdad, beneficio mutuo y no interferencia en los asuntos internos del otro. Estos principios fueron y siguen siendo (en teoría) los que rigen la conducción de las relaciones sino-birmanas.

Además, estos acuerdos marcaron un hito en el escenario internacional para el Gobierno chino, pues en su perspectiva eran un ejemplo de la promoción de la unidad y la cooperación amistosa entre los países de Asia y África que estaban de acuerdo con los Cinco Principios de Coexistencia Pacífica y el espíritu de la Conferencia de Bandung, en la que ambos países participaron.⁵ Por otra parte, con la resolución fronteriza a través del diálogo, Beijing daba un mensaje importante a los países asiáticos y no asiáticos, de que el acuerdo era un modelo a seguir en la resolución de disputas fronterizas por medios pacíficos.

Con una atmósfera más afable, en abril de 1960 Zhou Enlai hizo una visita diplomática a suelo birmano. Durante su visita puso gran énfasis en la solidaridad, la buena voluntad y los fuertes lazos de amistad que ambos pueblos tenían (^{“New Example of Peaceful Coexistence”, 1960}). Para ambos gobiernos este hecho político significó la solidificación de una vieja amistad entre dos países vecinos. En esa misma visita también se produjo un comunicado conjunto donde se alababa la importancia de la firma de los tratados de amistad y fronterizo. No obstante, ambos países deseaban resolver en términos definitivos la cuestión sobre la delimitación fronteriza (^{People’s Republic of China & Union of Burma, 1960}). Al mismo tiempo, tanto birmanos como chinos estaban conscientes de que debían realizar medidas que fortalecieran la cooperación económica, el desarrollo comercial y la promoción de lazos culturales, pues a pesar de las firmas y las ratificaciones de los tratados, esos rubros se encontraban en niveles ínfimos.

En este periodo se puede observar que ambos países tuvieron como prioridad la construcción de relaciones cordiales, de estimular los intercambios en diversos ámbitos y mantener un ambiente seguro con el objetivo de consolidar su autoridad política. Pero al mismo tiempo, es posible inferir que hubo pocas acciones fuera del aspecto político que solidificaran la cordialidad de las relaciones, pues a pesar de la retórica hay pocas evidencias sobre intercambios fuera de estas visitas diplomáticas o altos dirigentes en ambos países. Aun cuando se estableció un marco institucional para la relación a través de los acuerdos, la cooperación real fue mínima; sin embargo, esta etapa que fue de gran énfasis sobre la importancia de la relación bilateral y que los gobernantes chinos denominaron como “una nueva era”, duró poco tiempo.

El periodo de enfriamiento

En el interior de la República Popular de China la situación política era compleja y por demás complicada. El inicio de la Gran Revolución Cultural Proletaria en 1966 trajo consigo la radicalización de la política exterior china, la búsqueda de exportación del pensamiento de Mao Zedong y el fomento a la lucha revolucionaria, que a la postre se tradujo en un ensimismamiento. Como resultado, las relaciones diplomáticas y comerciales que tenía con varias naciones se deterioraron, y la relación con las autoridades birmanas no fue la excepción. Según algunos especialistas, el detrimento de las relaciones sino-birmanas fue quizás el ejemplo más destacado del efecto perjudicial de la nueva postura militante en la política exterior de Beijing (^{Holmes, 1972a}).

Durante este periodo la dirigencia china apoyó a movimientos revolucionarios e insurgentes de diferentes países asiáticos, en ocasiones en contra de los gobiernos establecidos, principalmente con aquellos con los que tenía relaciones menos cordiales. Mantenía disputas fronterizas en diversos frentes y conservó una profunda relación con las minorías chinas que habitaban en los países del sudeste de Asia, reconociéndoles como ciudadanos chinos, provocando rencillas con sus contrapartes asiáticos, que lo concibieron como un componente desestabilizador de la seguridad regional.

Las condiciones internas en Birmania abonaron la semilla para configurar un entorno más complicado. El 2 de marzo de 1962 se efectuó en suelo birmano un golpe militar que, en retrospectiva, fue diseñado para lograr cuatro objetivos: 1. Garantizar que la unidad nacional no fuera desmantelada a través de la secesión de minorías; 2. Remover lo que los militares consideraban un gobierno civil incompetente y corrupto; 3. Fortalecer la base socialista de la economía (lo que eliminaba la presencia económica extranjera), y 4. Sentar las bases para la perpetuación de la hegemonía militar en el Estado. El Gobierno birmano siguió una línea política extremadamente cerrada y dura con el exterior. Después de que el general Ne Win escenificara el golpe de Estado, China reconoció al nuevo régimen dos días después; sin embargo, no hubo visitas de funcionarios importantes chinos sino hasta abril de 1963.

En ese tiempo, Radio Beijing comenzó ataques propagandísticos sin precedentes en contra del gobierno de Ne Win, llamándolo “revisionista” y “mascota del imperialismo”. Asimismo, se invitó al pueblo birmano a derrocar al “bastardo mafioso que detentaba el poder a través de oponerse a las verdaderas fuerzas revolucionarias”. Aunado a eso, el 3 de julio 1967 el Gobierno de Beijing expresó abiertamente su apoyo por el Partido Comunista Birmano como un “verdadero movimiento de liberación” en oposición al régimen recientemente establecido. La relación política, que había sido cuidadosamente cultivada durante la época de Bandung, había cambiado a enemistad (^{Holmes, 1972b}), la cooperación técnica fue detenida y las bases de la cordialidad comenzaban a resquebrajarse lentamente. Estas expresiones crearon un ambiente sumamente hostil y condujeron a altos mandatarios a confrontaciones verbales y generaron que las relaciones diplomáticas cayeran a su más bajo nivel desde su establecimiento en 1950. El periodo de cordialidad y fraternidad se estancó.

La radicalización del pensamiento maoísta, según el Gobierno birmano, fue estimulada por la propaganda que hacía la Embajada china y como consecuencia de los actos violentos que realizaron algunos ciudadanos chinos en el territorio birmano. En ese contexto, se produjo también una reacción antichina en algunos sectores de la población birmana. El Gobierno chino percibió esas acciones como un acto prefabricado por el Gobierno de Ne Win, acusándolo de instigar y organizar las revueltas. Beijing fue sumamente inflexible con lo que sucedió e incluso dijo que el Gobierno birmano era “reaccionario, fascista y contrarrevolucionario” (^{Trager, 1968}). Fue a tal grado su percepción de las acciones ocurridas que su representación diplomática fue reducida al nivel de encargada de negocios en suelo birmano (^{Trager, 1968}). Asimismo, China hizo un dictamen exigiendo cinco demandas básicas para normalizar nuevamente las relaciones con el Gobierno birmano. En resumidas cuentas, exigían una disculpa y una compensación por los daños provocados.

Un acercamiento tímido

En la última parte de la década de 1970 la política china gradualmente fue suavizando su acento y comenzó a subordinar los imperativos de propagar la revolución y el fortalecimiento de los partidos comunistas, lo que había provocado desconfianza en su entorno próximo y contribuyó a un mayor aislamiento (^{Anguiano, 2006}).⁶ El cambio en la orientación fue propiciado por la fuerte presencia soviética en los últimos años del decenio de 1970 en el sudeste y el centro de Asia, que fueron percibidas como un elemento desestabilizador y amenaza de su seguridad nacional y, por ende, de su proyecto de “cuatro modernizaciones” —agricultura, industria, defensa nacional y ciencia y tecnología— que necesitaba un ambiente exterior estable y pacífico para su buen desarrollo. Para forjar un frente común con los países no comunistas de la zona, Beijing comenzó a darle mayor importancia a las relaciones estatales más que a las de partido, especialmente con su similar birmano (^{Cornejo, 2001}).

El acontecimiento que catapultó el reacercamiento entre ambas naciones fue la invitación que Zhou Enlai le hizo a Ne Win para visitar Beijing, hecho que se materializó en agosto de 1971. Al mismo tiempo, Zhou ofreció restaurar el programa de ayuda económica y cooperación, que precisamente fue reactivado en octubre de 1971. Entre los puntos más importantes estuvo la reiteración del Gobierno de Beijing de que los chinos del exterior eran ciudadanos de los países donde radicaban y que por ello debían obedecer sus reglas. Por su parte, Birmania se ofreció a compensar los daños causados a los ciudadanos chinos durante los eventos de la Revolución Cultural, pero Zhou Enlai aseveró que el Gobierno birmano como Estado soberano tenía el derecho de resolver esa situación como deseara.

El año de 1971 fue de vital importancia para el Gobierno de Beijing, puesto que la República Popular de China se preparaba para tomar parte activa en la dinámica internacional institucional. Cabe destacar que en la resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas para aprobar su entrada, Birmania estuvo entre los miembros que solicitaron la entrada de la República Popular de China a dicha organización. La delegación china, antes de adquirir su nuevo puesto como miembro de Naciones Unidas, y antes de llegar a Nueva York, visitó primeramente la capital política birmana (^{Bert, 1985}), quizás como muestra de agradecimiento por su apoyo político-diplomático durante la aprobación de la resolución que le permitiría ser miembro de las Naciones Unidas.

Con base en eso, la prensa china comenzó a dedicar una gran cantidad de espacio para cubrir lo que sucedía en tierras birmanas, se notificó de visitas gubernamentales, de delegaciones privadas, de eventos deportivos, exposiciones, se enviaron mensajes y telegramas de felicitaciones y de las visitas políticas oficiales. Además, la postura internacional birmana mostrada en diversos asuntos internacionales fue un fuerte aliciente para mantener una estrecha relación con China. Birmania se opuso a la invasión soviética en Afganistán en el año 1979 y denunció la invasión vietnamita en Kampuchea en 1978, siempre tratando de no antagonizar con su contraparte china.

Otra muestra del interés de consolidar sus relaciones apareció en un artículo del 3 de octubre de 1980 en el Diario del Pueblo (Renmin Ribao), en el que se enfatizaba la capacidad de ambos países en la resolución de conflictos por medios pacíficos, haciendo referencia al Acuerdo Fronterizo firmado en 1960. Igualmente se puso acento sobre la cantidad y la frecuencia de encuentros diplomáticos, mencionando que Zhou Enlai, durante su trayectoria política, visitó nueve veces suelo birmano, mientras que Ne Win arribó a Beijing 12 veces. A pesar de estas acciones, en el área comercial no se vieron reflejados los esfuerzos políticos.

Una característica de las relaciones sino-birmanas en esta época, fueron los continuos encuentros y desencuentros, mostrando la secuencia de altibajos que tuvo el entorno birmano en la política exterior china de ese momento. Por un lado, el patrón de comportamiento de la diplomacia china fue variable, sus modificaciones dependieron de las condiciones nacionales e internacionales que la élite política china observó y que se tradujeron en diversas políticas en relación con Birmania, y por el otro lado estuvo sujeto a las cambiantes condiciones internas. Durante esta etapa el interés primordial chino fue el mantenimiento de relaciones amistosas con el fin de crear un ambiente seguro, necesario para un gobierno que surgió amenazado desde diversos frentes, por lo tanto la necesidad de mantener un ambiente estable a su alrededor, el respeto de su soberanía y la promoción de un entorno pacífico de seguridad determinaron en gran medida la relación.

Una colaboración más estrecha: la institucionalización de sus relaciones

Desde el cambio en la dirección política en China, su política exterior fue modificándose gradualmente, subrayando como objetivo el logro de dos metas: paz y seguridad. A nivel instrumental esto se ha enfocado en garantizar un entorno estable con los países vecinos con el fin de que su modernización interna y su desarrollo económico continúen sin obstáculos, por lo cual se enfatizó en el entorno birmano como una pieza importante para la consecución de éste.

Con base en esto, se dio la firma de un acuerdo comercial fronterizo en 1988, el que marcó el camino para un intercambio económico sustancial entre ambos países. Las áreas de mayor cooperación se dieron en los ámbitos de la minería, el desarrollo del sector energético de hidrocarburos, además de la generación y distribución de la energía eléctrica. Las empresas chinas, particularmente las que están asentadas en la provincia de Yunnan, ejercieron un papel importante en la restauración económica de la parte norteña del territorio birmano y en el aumento de los flujos comerciales. Estas empresas construyeron caminos, puentes, centrales eléctricas e instalaciones de telecomunicaciones y también llevaron a cabo el mejoramiento de puertos y pistas de aterrizaje.

En ese mismo pacto el Gobierno birmano también permitió la explotación de recursos naturales en áreas de minorías étnicas a lo largo de su frontera, hecho que ha creado condiciones problemáticas en esas zonas. Cabe destacar que los proyectos de construcción e infraestructura a menudo son acompañados por una fuerte presencia del ejército birmano, lo que con frecuencia conduce a la reubicación forzada de personas a gran escala, al trabajo forzado y violaciones a los derechos humanos.

Por otra parte, el Gobierno birmano permitió legalmente el comercio con algunos países, incluyendo a China; fomentó su sector privado, incentivó a los inversionistas extranjeros y a las compañías extranjeras para explotar los recursos de la parte central de su territorio, en especial los hidrocarburos, con cuidado de no dañar la “soberanía nacional”. Además, Birmania comenzó un proceso de negociación de alto al fuego con un amplio número de las organizaciones de las minorías étnicas que se rebelaron contra la dirigencia militar, esto permitió que las relaciones con el Gobierno chino se reforzaran, que a la postre se convirtió en su principal proveedor de equipo militar, asistencia para el desarrollo y construcción de infraestructura.

El contexto en el que se encontraron ambos a nivel internacional ayudó a robustecer su asociación; por un lado, las sanciones económicas, la restricción de la ayuda oficial al desarrollo y los embargos de armas que los gobiernos de Estados Unidos, Canadá, Gran Bretaña, la Unión Europea, Australia, Japón y los países nórdicos impusieron al Gobierno birmano por el uso de la fuerza para suprimir las protestas de la oposición política,⁷ y por otro, las sanciones que las autoridades chinas sufrieron por sofocar de manera violenta las manifestaciones políticas de 1989 en la plaza de Tiananmen crearon una situación propicia para el fortalecimiento de las relaciones, pues ambos se encontraban restringidos por la comunidad internacional, encabezada por el Gobierno de Estados Unidos.

Fruto de este clima, algunos analistas han descrito que a partir de allí las relaciones sino-birmanas florecieron sin precedente, hasta el punto de ser descritas como una unión por conveniencia (^{Garver, 2005}). Si bien esto es cierto, sólo lo es de manera parcial. Cabe subrayar que también la habilidad de las autoridades chinas de convencer a sus similares birmanos de trabajar de manera conjunta bajo un marco de cooperación más amplio y el atractivo que significaba la naciente fortaleza económica china como un bálsamo para resolver diversas problemáticas de desarrollo en suelo birmano fueron una clave, aunado a una previa y limitada institucionalización de sus relaciones comerciales.

Un hecho importante que ayudó a institucionalizar la relación en materia económica y política fue la entrada de Myanmar a la Asociación de Naciones del Sudeste de Asia en 1997. En este periodo los dirigentes chinos observaron que sus percepciones y sus objetivos correspondían con aquellos que postulaban los líderes de los países de Asia, especialmente los pertenecientes a la Asociación de Naciones del Sudeste de Asia (ANSEA). Además, la dirigencia china puso en práctica una estrategia de distensión y reconoció la importancia de la cooperación conjunta y de mantener una actitud de diálogo en el marco de sus relaciones.

Con la cimentación de confianza entre ambas partes, la nueva dinámica de las relaciones sino-birmanas se ha desarrollado en tres direcciones principales: la cooperación económica, la seguridad regional y el factor geoestratégico. Esto refleja tanto el deseo de la diplomacia china de convertirse en un país líder a nivel regional y de establecerse como un miembro responsable de la comunidad internacional, así como también la necesidad de crear un ambiente pacífico para su desarrollo, preservar la integridad territorial y tranquilizar los miedos regionales acerca de sus intenciones y su disposición a colaborar.

A partir de ese momento los intercambios oficiales, la ayuda económica, los flujos de inversión, préstamos financieros y ejercicios militares conjuntos se incrementaron considerablemente entre ambas partes. Esto se expresa en el incremento superavitario de la balanza comercial china en relación con Myanmar. Este aumento ha sido tan grande que actualmente China es el tercer mayor socio comercial de Myanmar después de Singapur y Tailandia, y el mayor inversor extranjero, aunque el tamaño de esta inversión no está registrada y no es visible en las estadísticas internacionales.

Hay varios factores que hacen difícil calcular con precisión el monto total de inversión directa china en Myanmar. En primer lugar, las cifras de inversión elaboradas por el Gobierno birmano son sólo las inversiones aprobadas por la Comisión de Inversiones de Myanmar, pero muchos de los proyectos de las pequeñas y medianas empresas chinas no pasan por el control de la Comisión, y además la obsesión del Gobierno birmano con el secreto, especialmente en relación con acuerdos de inversión, negocios y dinero, dificultan aún más la tarea (^{International Crisis Group, 2009}). Por ende, para otros organismos que realizan estadísticas sobre los montos de inversión en territorio birmano como el Banco de Desarrollo Asiático y la ANSEA es difícil hacer aproximaciones de los montos totales porque en ocasiones sólo se muestran estimaciones probables.

Con el propósito de incrementar su cooperación económica, en junio de 2000 ambos gobiernos firmaron la Declaración Conjunta sobre el Documento Marco para la Cooperación Futura. El Gobierno birmano recibió un préstamo chino de 120 millones de dólares en septiembre de 2000 para la compra de equipo necesario para la generación de energía hidroeléctrica, y en 2001 los líderes de ambos países firmaron un memorando de entendimiento que estableció un marco para el ejercicio de operaciones conjuntas para aminorar el tráfico de estupefacientes en la frontera (^{Haacke, 2006}). Asimismo, firmaron un compromiso para la implementación de un acuerdo definitorio sobre el manejo de la cuestión fronteriza.

Las visitas de altos funcionarios han sido una característica de estas relaciones bilaterales. En diciembre de 2001 el presidente chino Jiang Zemin⁸ visitó tierras birmanas. Durante su estancia enfatizó la importancia de llevar a cabo relaciones cordiales entre vecinos como parte de la política exterior de China en su entorno próximo. De manera concreta, en esta visita se firmaron siete acuerdos que abarcaron temas como la seguridad en áreas fronterizas, el fortalecimiento de la cooperación técnica y económica, la promoción y protección de la inversión, la cooperación fitosanitaria, la protección de la fauna y la reactivación de los campos petroleros (^{Maung, 2003}).

Aunado a esto, el 4 de noviembre de 2002 en Camboya se firmó el documento marco para crear el Área de Libre Comercio entre la Asociación de Naciones del Sudeste de Asia (ANSEA) y China. Este acuerdo pretendía promover la cooperación regional a través de la integración económica y contribuir a la paz, el progreso y la prosperidad de la región. Dentro de él se incorporaron medidas de ayuda para los países menos desarrollados de la región, especialmente para Camboya, Laos y Myanmar, reconociendo las diferentes etapas de desarrollo económico entre los Estados miembros de la ANSEA y la necesidad de flexibilidad en la cooperación económica ANSEA-China, mediante el fortalecimiento de su capacidad nacional, su eficiencia y su competitividad. Esto ayudó enormemente a incrementar la cooperación en el campo económico y, como muestra de ello, la participación de empresas chinas se incrementó, al igual que el valor de los flujos comerciales.⁹

Consolidación y desafíos

El factor geoestratégico

Desde el año 1993 China se hizo importador neto de petróleo y gas y, por ende, creó una estrategia para abastecer su demanda energética. Esta maniobra tiene como propósito la diversificación de suministros de energía. La iniciativa no sólo busca fuentes de abastecimiento alrededor del mundo, sino también desea que el traslado de esas mercancías sea eficiente, adecuado y seguro. Dentro de ese contexto se inscriben las iniciativas que el Gobierno chino viene realizando desde el año 2001 en Myanmar. El territorio birmano no sólo cumple un papel estratégico para la estabilidad económica china sino también para la seguridad energética (figura 2).

Fuente: elaboración propia basado en un mapa de la ^{Sección de Cartografía de las Naciones Unidas, 2012a}.

Figura 2 Nueva ruta de suministro energético 

El sudeste de Asia es quizás la región de mayor importancia estratégica para China. La región cuenta con todas las rutas viables para el transporte de energía desde el Medio Oriente, África y el resto del mundo hacia China, por ello su importancia. En cuanto a la seguridad energética de China, el sudeste de Asia tiene un significado más allá del comercio y la seguridad del transporte, es también importante para la estructura de seguridad regional, además es una “clave” de China para asegurar una posición de influencia regional y mundial (^{Zhang, 2007}), porque el Gobierno chino tiene intereses económicos específicos en esa zona y la considera un área de influencia natural.

Cabe mencionar que existen por lo menos una docena de estrechos estratégicos y cuerpos de agua en la región, como el estrecho de Sunda, el de Gaspar, el de Lombok, el de Makassar, el de Maluku y otros. Sin embargo, el canal más importante es el estrecho de Malaca.¹⁴ En primer lugar, porque es el camino más corto entre China, Medio Oriente y África y, en segunda instancia, ligado a lo anterior, porque el 80% de sus importaciones de petróleo son transportados por el estrecho de Malaca.

Las estimaciones afirman que la demanda china de petróleo se duplicó en la última década, pasando de 3.3 millones de barriles por día (bpd) en 1995 a 6.6 millones de bpd en 2005, y se prevé que aumentará a 13.6 millones de bpd para el año 2020. Una alta dependencia del estrecho de Malaca deja a China vulnerable no sólo ante las amenazas de la piratería y el terrorismo, sino también a expensas de otros poderosos competidores, como Estados Unidos, Japón e India, que buscan el control de estas líneas marítimas y que están tomando medidas correspondientes.

Estados Unidos tomó la batuta con la Iniciativa para la Seguridad de los Contenedores (CSI por sus siglas en inglés), creada en 2001, y la Iniciativa de Seguridad contra la Proliferación (psi por sus siglas en inglés), establecida en 2003. Éstas implican la protección del estrecho de Malaca contra el transporte de armas de destrucción masiva y sirven para asegurar las aguas internacionales. En 2004, la Iniciativa Regional de Seguridad Marítima (RMSI por sus siglas en inglés), que convocó a los países del litoral —Singapur, Malasia e Indonesia— pedía el acceso a la marina de Estados Unidos para patrullar la zona y con ello combatir la piratería y el terrorismo. La presencia dominante de Estados Unidos en este canal le proporciona un control estratégico en el conjunto de Asia Oriental y genera una situación de vulnerabilidad para China (^{Chan, Chan y Lee, 2009}).

Para minimizar los riesgos que representa una alta dependencia del estrecho, el Gobierno chino planea construir un oleoducto desde Sittwe -una ciudad en la costa suroeste de Myanmar, cerca del Océano Índico- a la ciudad china de Kunming en la provincia de Yunnan. Este acceso directo reduciría el viaje de Malaca en 1,200 km y podría ayudar a aliviar la dependencia china del estrecho de Malaca en un tercio o más. Myanmar es la prueba clara de la estrategia de diversificación energética china (^{Tea, 2010}).

El oleoducto sino-birmano comienza en el Puerto de Kyaukryu en la costa oeste de Myanmar y entra a China en la ciudad fronteriza de Ruili, en el oeste de la provincia de Yunnan. El oleoducto tiene una longitud de 2,380 kilómetros y se estima que transportará 22 millones de toneladas de crudo por año a China provenientes del Medio Oriente y África. El proyecto sería la cuarta ruta de entrada de petróleo y gas natural a China, después del transporte marítimo, los ductos sino-kazajos y los ductos sino-rusos. Los nuevos ductos están en línea con la estrategia china de diversificar los métodos y fuentes de sus importaciones de crudo (^{Yingqing, Anfei y Yujiao, 2011}). “Esto disminuirá y fortalecerá la habilidad de China de hacer frente a la compleja y volátil situación internacional. El proyecto ayudará a calmar la demanda energética del sur y del oeste de China” (^{Yingqing, Anfei y Yujiao, 2011}). La ruta que seguirán los ductos de gas y petróleo antes mencionados, tendrán a su vez plantas de producción, estaciones, puertos de aguas profundas y puestos de almacenamiento de gas y petróleo.

Según estimaciones de la Agencia Internacional de Energía, la demanda de gas natural de China en 2020 irá desde 125 mil millones hasta 250 mil millones de metros cúbicos y la oferta interna de gas natural irá desde 80 mil millones hasta 150 mil millones de metros cúbicos. Estas proyecciones indican que China podría importar hasta 130 mil millones de metros cúbicos de gas natural en 2020, lo que representa casi el 70% de su consumo total de gas natural (^{Institute of Peace and Conflict Studies, 2009}; ^{Zhao, 2011}).

El gas natural se ha convertido en la principal fuente de ingresos para el régimen birmano, y será cada vez más importante en los próximos años. India y China se han involucrado en la adquisición de beneficios para la explotación de este recurso. En 2004 nuevos yacimientos de gas en Shwe, en la costa de Arakan (zona centro del territorio birmano), fueron descubiertos por la compañía coreana Daewoo International.¹⁵ Los nuevos descubrimientos en tres campos en el Golfo de Bengala —Mya, Than Shwe y Phyu Shwe (conocidos conjuntamente como el proyecto Shwe, que se estima contienen entre 5.7 y 10 billones de pies cúbicos de gas)— han provocado una intensa guerra de ofertas entre las compañías de Bangkok, Beijing y Nueva Delhi. Las empresas chinas, aunque no participaron en las primeras etapas de la exploración de gas en Shwe, compraron los derechos de exploración de siete bloques con una superficie de más de nueve millones de hectáreas.

De octubre de 2004 a enero de 2005 la Corporación Nacional de Petróleo Marítimo de China (CNOOC) firmó seis contratos de producción compartida con la Compañía de Gas y Petróleo de Myanmar (MOGE) del Ministerio de Energía. La Compañía de Petróleo y Químicos de China (Sinopec) y su filial Dian Qiangui también empezaron a operar en los campos de exploración de petróleo. Por otra parte, la Corporación Nacional de Petróleo de China (CNPC) y su subsidiaria Chinnery se han adjudicado contratos para actualizar cuatro campos petroleros de edad en el centro de Myanmar. Otro gran proyecto es el plan de PetroChina para construir un gasoducto desde el bloque A-1 en el campo Shwe, en la costa de Rahine, hasta la provincia de Yunnan.

Estos acontecimientos en territorio birmano pusieron de manifiesto una intensa lucha diplomática por los recursos energéticos en la región. China e India están buscando el acceso al Océano Índico a través de Myanmar para ayudar a desarrollar a sus provincias del suroeste y noreste, respectivamente. En 2007, el Gobierno militar birmano negó a la Autoridad de Gas de la India la condición de “comprador preferente” en los yacimientos de gas natural A1 y A3 en la costa de Arakan a favor de vender el gas a PetroChina. Esta última firmó un memorando de entendimiento con la Compañía de Petróleo y Gas de Myanmar (MOGE) para comprar los derechos de explotación gasera durante 30 años a partir de 2009 (^{Reuters, 2010}). Las autoridades birmanas insistieron en que la decisión del acuerdo de gas no era política, sino simplemente respondía a una racionalidad económica.

Recientemente la transición política birmana genera muchas interrogantes sobre cómo serán las relaciones sino-birmanas bajo el nuevo gobierno. Con la visita del Ministro de Relaciones Exteriores de la República Popular de China Wang Yi en abril de 2016 a suelo birmano y la consiguiente reunión con su similar Aung San Suu Kyi (que además de ese cargo, es líder del actual partido en el gobierno la Liga Nacional para la Democracia), se abren posibilidades para conocer los posicionamientos que tendrán ambos gobiernos respecto a sus relaciones bilaterales. Los temas que continúan afectando la relación siguen siendo: la porosidad en las fronteras, los conflictos étnicos en suelo birmano y el impacto sobre las zonas aledañas a China, así como la cuestión de los refugiados birmanos en las provincias del suroeste chino. En el aspecto de la cooperación económica, principalmente la construcción de la presa Myitsone (que fue suspendida en 2011), genera cierta tensión con el Gobierno chino y una fuerte oposición pública en el interior de Myanmar (^{Tiezzi, 2016}).

A raíz de las elecciones de 2015 existen temáticas que pueden generar un cambio, primordialmente conocer cuál será la postura del Gobierno birmano en relación con su política exterior y su búsqueda por balancear la creciente influencia china en su territorio.

Por su parte, el Gobierno chino enfatiza que la transición no afectará la política de su gobierno en la relación con Myanmar. En ese tenor, el Gobierno birmano menciona que la relación con su similar chino es crucial y se puede inferir que el hilo conductor en la relaciones será el pragmatismo, así como un acentuado deseo de fortalecer los compromisos políticos de alto nivel. Asimismo, Myanmar ha buscado acercarse al Gobierno de Estados Unidos y al Gobierno de India como contrapesos a la República Popular de China. Por otro lado, habrá que observar los desarrollos de la estrategia política y económica que plantea el Estado chino para el mediano plazo, conocida con el nombre de “una franja, una ruta” (一带一路 yidai, yi lu) y las posibles respuestas de otros Estados a raíz de esta política. Aunque al Gobierno chino le incomodan ciertos posicionamientos que perjudiquen sus intereses en suelo birmano, sus autoridades son conscientes de que la encrucijada birmana sólo puede resolverse bajo la intervención de más agentes, especialmente sí éstos cuentan con capacidad de influencia sobre el Gobierno de Myanmar, como son sus similares indio y estadounidense.

Conclusiones

De acuerdo con lo presentado en este análisis, las relaciones sino-birmanas han pasado por distintos estadios, describiendo una secuencia de altibajos durante su evolución histórica. La visión prevaleciente de una presencia china incuestionable en suelo birmano dista de ser completamente fidedigna. Es cierto que sus intereses y su importancia económica y política crecieron y lograron afianzarse en periodos en los cuales existieron condiciones que lo hicieron factible, no obstante, existieron y están presentes elementos como la indefinición fronteriza, los conflictos étnicos birmanos, el desequilibrio ambiental en tierras birmanas, las dinámicas económicas excluyentes; todas son circunstancias que pueden dislocar la posición china de manera abrupta.

En un primer periodo de las relaciones bilaterales sino-birmanas hubo poca sistematización de los intereses chinos en tierras birmanas, y regularmente los constantes cambios en la política interna de ambos países marcaron en gran medida el rumbo de las relaciones. Cuando ambos gobiernos comenzaron su proceso de consolidación nacional, buscaron fortalecer sus lazos de amistad y cooperación; no obstante, también persiguieron la salvaguarda de su soberanía nacional y el mantenimiento de su integridad nacional. Esto provocó que ambos gobiernos entraran en disputas causadas por la indefinición fronteriza y que su relación fuera de mutua desconfianza. Se buscaron mecanismos y se realizaron acuerdos que pretendían llegar a una resolución definitiva entre ambas; sin embargo, aún no hay un acuerdo final. Este asunto continúa pendiente y puede ser un obstáculo para la relación en un futuro.

Algunos radicalismos y ensimismamientos al interior de ambos gobiernos respecto al exterior crearon un ambiente de frialdad que se tradujo en pocos intercambios políticos, comerciales, sociales y culturales. Cuando ambos países se encontraron en contextos similares, especialmente en condiciones desfavorables, la relación funcionó como un amortiguador del que ambos países se beneficiaron. No obstante, la principal preocupación de las autoridades chinas sigue siendo asegurar la estabilidad fronteriza, esto debido a que un conflicto en la frontera podría allanar su creciente red de intereses y, por ende, frenar su proyecto de desarrollo. Es cierto que a las élites políticas y gubernamentales chinas les producen cierta inquietud los recientes procesos políticos birmanos y lo que puedan traer aparejados, en especial la presencia y competencia que puedan generar actores que habían permanecido alejados del entorno birmano; sin embargo, éstas tienen un profundo convencimiento de que se logra más cooperando multilateralmente, sobre todo cuando diversas problemáticas escapan a las posibilidades de respuesta individual o bilateral.

El Gobierno chino sigue presionando a las autoridades birmanas, pues desea que resuelvan sus problemáticas internas adecuadamente en tiempo y en forma, especialmente la relación con las minorías étnicas, la cuestión de los refugiados, el tráfico de drogas, los problemas de salubridad, la legalización de diversos productos y el contrabando. En ese mismo sentido, los líderes chinos han pedido una mayor cooperación de Myanmar en lo que se refiere a sus propias exigencias internacionales, tales como: estabilidad interna, promoción de la reconciliación nacional y avance en el proceso de democratización. Las autoridades chinas están conscientes de que el aumento en la legitimidad del Gobierno birmano es una condición importante para que su preponderancia política y económica continúe; sin embargo, también les preocupa una apertura potencial del Gobierno birmano a otros jugadores internacionales, pues ello puede diluir su influencia política y económica.

La dirigencia china postula que el desarrollo de China es un elemento importante para el progreso internacional, ya que con éste ha promovido la paz mundial y ha hecho contribuciones al progreso de la humanidad, a la reducción de la pobreza y a la promoción de la cooperación internacional. Si bien la situación económica actual otorga a China una fuerte presencia y una ventaja comparativa sobre sus competidores, sus políticas plantean riesgos políticos, sociales y económicos, incluyendo la posibilidad de agravar las tensiones y contribuir al conflicto entre los diferentes actores en Myanmar, lo que lentamente puede modificar el tejido de intereses chinos.

En este contexto, el presente trabajo aporta luz al debate de las ideas en el tema sino-birmano en el sentido de mostrar que en las relaciones internacionales asimétricas no siempre la parte más fuerte tiene garantizado el dominio pleno frente a su contraparte más pequeña de forma automática. Por el contrario, la relación debe ser observada y trabajada en cada uno de esos rubros para garantizar que de ella se obtenga lo esperado. Los líderes chinos son conscientes de la necesidad que tiene China —en su calidad de potencia— de mantener estabilidad en suelo birmano, porque de eso depende también, en gran medida, que obtenga más beneficios que costos en esa relación: eso es lo que la evidencia empírica aquí mostrada nos permite observar.