Introducción

La cooperación internacional para el desarrollo (CID) ha sido, desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, un instrumento relevante dentro de la política exterior para los países industrializados, y Japón no ha sido una excepción. Ese país asiático limitado por su Constitución -promulgada el 3 de noviembre de 1946-, marcó una senda para tener una estructura militar acotada a su territorio, y con una orientación pacifista como medio para neutralizar su pasado imperialista que llevó al estallido de la Guerra del Pacífico.

La posguerra marcó nuevas necesidades para reactivar la endeble economía japonesa afectada por el conflicto bélico; Tokio implementó una triple estrategia: 1) reatar sus nexos económicos y políticos con los países del sudeste de Asia; 2) reactivar el flujo de insumos, recursos naturales y estratégicos; 3) identificar y ampliar los mercados demandados por su aparato productivo. Lo anterior implicaba no solo la implementación de una renovada política industrial, sino también la aplicación de acciones diplomáticas en el ámbito comercial, financiero y de la cooperación (^{Romero, 2014}).

Desde 1954, Japón se vinculó a la iniciativa regional del Plan Colombo (^{Román, 2012}), e implementó programas bilaterales para el pago dentro del programa de reparación de daños causados por la guerra a sus vecinos del Sudeste asiático. Más importante aún fue el hecho de que se inició su transición como un actor dual: En primer lugar, como receptor de ayuda oficial para el desarrollo (AOD), que continuaba recibiendo y orientándola para su reconstrucción y recuperación de infraestructura; esa condición la dejó en 1967, cuando terminó de pagar al Banco Mundial (BM) el préstamo por la cantidad de 80 millones de dólares para la construcción del Shinkansen que (con el tren Kodama) unió a Tokio con Osaka, el primero de octubre de 1964, en el marco de las Olimpiadas organizadas por Japón. En segundo, como donador de recursos oficiales para el desarrollo, tanto en lo multilateral como en lo bilateral.

Una década después, Japón -ya en su calidad única de donador neto- creó en 1974 la Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (JICA, por su sigla en inglés), como un mecanismo de coordinación de sus políticas de AOD; con ello marcó su compromiso con la estabilidad y el desarrollo de aquellas naciones que no tenían recursos, así como su inserción en el régimen mundial emergente de la CID (^{Uscanga, 2012}).

En 2014, Japón cumplió 60 años de ser donador. Durante el gran despegue de su economía, la nación se caracterizó por otorgar recursos a los países que consideraba esenciales para su desarrollo económico y sus estrategias de política exterior. En 1992, durante la reforma de su Carta de la AOD, quedó establecido el principio de seguridad humana -una estrategia con rostro menos utilitario-, y volcó su atención a la "asistencia suave (soft)", tratando de evitar la concentración de su apoyo en proyectos de construcción de infraestructura que eran parte de la "ayuda dura (hard)". Sin embargo, es un hecho el mantenimiento de una orientación económica en sus programas de AOD en la cual sus vínculos con la iniciativa privada japonesa han sido constantes, con la idea de fortalecer su presencia comercial y financiera a escala mundial. La Carta fue revisada nuevamente en el año 2003, para darle un sentido más transparente y definido a la cooperación ante los cambios dentro del modelo económico japonés y del sistema internacional de los umbrales del siglo XXI.

La crisis permanente en la que Japón se ha sumido desde el estallido de la economía burbuja disminuyó su visibilidad internacional, y se dio paso a un debate sobre el lugar que le corresponde en la región Asia Pacífico y sobre sus vínculos con Estados Unidos y con el mundo en general. Con la llegada a su segundo periodo de gobierno en 2012, el primer ministro Shinzo Abe presenta la estrategia conocida como Abenomics. Se trata de una iniciativa gubernamental en la que se contemplaban tres ejes que incluyen diversas acciones entre las que resaltan el tema de la recuperación económica sostenida y el reconocimiento internacional (especialmente regional). La tercera flecha, o eje, considera los temas de seguridad y reposicionamiento de Japón en la economía internacional, con el objetivo de consolidar sus nexos con Estados Unidos y replantear su posición en el marco de la seguridad en Asia Pacífico ante la nueva arquitectura geoestratégica frente al ascenso de China, la volatilidad en Corea del Norte y las nuevas amenazas del denominado terrorismo internacional. En ese contexto, desde el año 2013, Japón está realizado cambios en su estructura política y legal para definir una estrategia que le proporcione herramientas para defender su espacio territorial, y suscribió el Acta de Seguridad Nacional, donde se señala la cooperación internacional, en general, como un instrumento para asegurar el interés nacional de Japón.

En ese nuevo contexto emergente, partimos del supuesto de que existe un realineamiento de las estrategias y acciones internacionales de Japón, en el que la CID puede ser un elemento importante y convertirse en una pieza central del compromiso japonés con el mundo y con su propio desarrollo. En otras palabras, una nueva estrategia que vincule la CID a la seguridad, un tema que siempre había sido tratado con cautela y que ahora parece ser más explícito en las políticas gubernamentales japonesas.

En febrero de 2015 se aprobó la nueva Carta de la Cooperación para el Desarrollo (CCD); en ella se establecen su filosofía y sus principios, así como las líneas de implementación. Ese nuevo documento es producto de una revisión que, sin duda, redirecciona las acciones de Japón en el exterior y le brinda un accionar más activo en el mundo. Sin embargo, la CCD provoca un gran desconcierto entre sus vecinos del Este y el Sudeste de Asia -especialmente en aquellos que sufrieron el expansionismo japonés-, y hace evidente el peso de sus compromisos estratégicos con Estados Unidos.

Ante esta panorámica, este artículo tiene como objetivo central hacer un análisis de cómo las estrategias de seguridad japonesa planteadas en 2013 hicieron que el tema de la CID también fuera revisado para adecuar ese importante instrumento a los requerimientos del llamado "pacifismo proactivo", que puede ser un portal para hacer de Japón un actor más dinámico en la política internacional en un futuro no muy lejano. Asimismo, el artículo plantea cómo la cooperación para el desarrollo es para Japón un importante instrumento de su política exterior, la cual le ha servido para asegurar sus intereses políticos y económicos, y también ahora en el ámbito de su seguridad.

Una nueva cooperación japonesa para el desarrollo

La CID ha sido, desde la década de los años cincuenta, un importante instrumento de la política exterior japonesa. Autores clásicos dedicados al análisis de la asistencia japonesa para el desarrollo, como ^{Hasegawa (1975)} -con una posición realista- interpretan el valor de la cooperación japonesa en las décadas de los años 1950, 1960 e inicios de los 70 como un instrumento implementado para proteger el interés nacional japonés y satisfacer dos objetivos básicos, su propio desarrollo y su posicionamiento internacional.

De igual manera, ^{Yasutomo (1986)} analiza Japón como un actor racional y asume que la asistencia es clave en este país para ser aceptado como miembro de la comunidad mundial y, a la vez, ser reconocida como una contribución al mundo de la posguerra. Por lo tanto, de acuerdo con el autor, la asistencia es para Japón un asunto de "alta política" comparable con los temas de la guerra y de la paz. En consecuencia, no solamente es un arma unidimensional de política exterior económica -obsesionada con la ganancia a expensas de los países en desarrollo- sino también un medio para defender a la nación contra los tratados de la posguerra fría, la oportunidad de elevar su disminuida posición internacional por la Segunda Guerra Mundial (haciendo a un lado las críticas y el aislamiento) para contribuir positivamente a la comunidad mundial y ayudar a reducir los desequilibrios comerciales.

Por su parte David Arase plantea que, mientras la asistencia tiene utilidad en la práctica de la diplomacia japonesa, está diseñada para hacer avanzar al país en su competitividad económica internacional. La CID japonesa vincula el interés económico interno con los de los actores burocráticos de la política y del Estado, en general, para diseñar e implementar estrategias donde los intereses económicos y los políticos son tan importantes como los intereses diplomáticos y de seguridad en Japón (^{Arase 1995:2}).

De acuerdo con lo anterior, desde el Plan Colombo, en 1954, se marcó el inicio para que Tokio dedicara importantes sumas a financiar proyectos de desarrollo en el Sudeste asiático, África y otras naciones; con ello Japón adquiría una posición relevante en la comunidad internacional por manifestar -de una manera tangible- su compromiso con la estabilidad en el mundo. A finales de la década de los años ochenta, Japón se convirtió en el donador número uno en el mundo, seguido por Estados Unidos, y llegó a aportar un quinto de los recursos totales destinados a la AOD por parte de los miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

Hoy, a seis décadas de haber iniciado sus esfuerzos de cooperar para la estabilidad económica y el desarrollo, Japón da un giro a sus políticas en la materia para hacerla más dinámica y proactiva. Como se asegura en la CCD, ese nuevo documento se diseña con el fin de cumplir con la meta de hacer más eficientes los recursos destinados a la cooperación, y con ello contribuir al posicionamiento de los negocios japoneses en el mundo. Sin embargo, más allá de su nueva perspectiva comprehensiva e instrumental, sus nuevos principios marcan un cambio importante en su visión que ninguna otra reforma había considerado anteriormente.

Uno de los primeros aspectos a resaltar resulta ser su misma denominación: mientras que, por varias décadas, llevó por nombre "Carta de la Asistencia Oficial para el Desarrollo", la reforma de 2015 la renombró -desde una perspectiva más amplia- como "Carta de la Cooperación para el Desarrollo". De acuerdo con Kimihiro Ishikane, director de la oficina para cooperación internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores (MOFA por su sigla en inglés), ese cambio obedeció a tres razones:

No se puede enfocar exclusivamente el fomento al desenvolvimiento económico a partir de la implementación de programas de asistencia oficial, en otras palabras, por la erogación de recursos públicos. La financiación al desarrollo debe ser más amplia, considerando que cada vez la participación de más recursos provienen de la iniciativa privada. Por ello Ishikane invita a pensar cómo estos deben movilizarse para promover el desarrollo de una manera apropiada y sostenible.

El tema de la "graduación" de los Países de Renta Media (PRM) dentro del sistema de Cooperación Internacional obliga a repensar que la asistencia oficial ya no es una estrategia viable para seguir apoyándolos de la manera tradicional. No obstante, dichos países siguen teniendo necesidades en sectores muy particulares, como el cambio climático o los desastres naturales, de manera que Japón debe apoyarlos, aunque ya no se encuentren en la lista de receptores del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE.

El término "asistencia" -usado con anterioridad- no describe el tipo de relación que Japón desea entablar con las naciones en vías de desarrollo (^{Ishikane, 2015}), que ahora son identificados como socios con grados diferenciados de corresponsabilidad.

Sin lugar a duda, la cooperación japonesa ha contribuido a grandes proyectos y es la punta de lanza de su diplomacia económica de la posguerra. No obstante, es necesario recalcar que Japón no considera su CID como una acción meramente filantrópica; como cualquier otro donador, ha estado presente el interés de asegurar ambientes favorables -en el plano económico y en el político- para Japón (^{MOFA, 2015a}).

En este sentido, Japón contribuye a la creación de infraestructura y, a través de la cooperación técnica, con la formación de recursos humanos. Ambas acciones han sido factores importantes para incentivar la inversión extranjera directa (IED) japonesa y la participación de sus empresarios en general en los proyectos de CID. La cooperación japonesa se ha orientado mayoritariamente a la región de Asia Pacífico, y en especial a los países del Sudeste asiático a los que ha aportado importantes sumas para aspectos técnicos y créditos para infraestructura; en ello se destaca particularmente Vietnam (gráfica 1), desde la perspectiva de Tokio de que, mientras se impulse el desarrollo, habrá estabilidad económica y política, con lo que se evitan crisis que pongan en riesgo sus intereses comerciales y financieros. Así, desde la perspectiva de la seguridad comprehensiva de Japón, el tema de los recursos energéticos es fundamental en su estrategia. Si se considera que el 85% de las importaciones de petróleo se transporta a través del Sudeste de Asia, su estabilidad se convierte en un reto para Japón.

Fuente: OCDE (2015), Japan. Development Cooperation Report 2015: Making Partnerships Effective Coalitions for Action, París, OCDE, p. 232. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1787/dcr-2015-40-en. Consultado 19 de noviembre de 2015.

Gráfica 1 Asistencia japonesa bilateral. Los 10 receptores más importantes (2012-2013) 

Por ser el suministro de petróleo un elemento esencial para Japón, la región de Medio Oriente es vital en términos económicos e incluso geopolíticos. En esa parte del mundo, algunos de los países exportadores de petróleo han alcanzado altos índices de desarrollo, por lo cual, de acuerdo con los principios tradicionales de la cooperación japonesa, estarían fuera de sus esquemas de asistencia. Empero, la nueva Carta plantea que, en la medida en que los países sean importantes para Japón, para su desarrollo y su interés nacional, naciones como Omán o los Emiratos Árabes Unidos podrían recibir asistencia, independientemente de sus niveles de bienestar económico y social, porque se estudiará "caso por caso" la implementación de proyectos de CID y se decidirá en función de sus intereses vitales.

De acuerdo con el MOFA, la relación económica bilateral con Omán, por ejemplo, es estratégica por lo que representa el comercio del petróleo y el gas natural -actividad que se ha venido incrementando paulatinamente- y Japón se ha convertido en el socio comercial más importante para Omán (^{MOFA, 2015b}). Por su parte, la relación con los Emiratos Árabes Unidos es relevante por lo que representa el uso de la energía nuclear, tema sensible para Japón. Se destaca el hecho de que ambos países signaron un tratado para el uso pacífico y las medidas de seguridad de la energía nuclear en mayo de 2013, que fue aprobado por la Dieta el 18 de abril de 2014 (^{MOFA, 2014b}).

El gobierno del primer ministro Shinzo Abe destaca como concepto fundamental de su política exterior el "pacifismo proactivo", en el marco de sus iniciativas para reposicionar a Japón en el plano mundial, lo cual parece legitimar el giro político de Abe, si se considera que el pacifismo es un constructo nacional que fue asumido por la sociedad japonesa como un concepto de identidad nacional surgido de la población que buscaba protegerse de un posible reavivamiento del militarismo (^{Takao, 2007:19}). Desde 1969, la oficina de relaciones públicas del gabinete realiza cada tres años una encuesta a la población para medir la percepción sobre los temas de seguridad nacional y cómo los japoneses ven el posible involucramiento de su país en un conflicto bélico, y se ha encontrado que la percepción sobre el pacifismo japonés entró en una nueva fase como resultado del contexto de la posguerra fría.

Eventos como la crisis nuclear coreana (1993-94), el terremoto de Kobe (1995) y la crisis del Golfo (1990-91) generaron, en las encuestas sobre temas como la responsabilidad de la sociedad, la asistencia financiera y la asistencia humanitaria, un giro que llevó a plantear una política de defensa activa. Lo anterior favoreció el clima para replantear la necesidad de revisar la Constitución. El primer ministro Junichiro Koizumi afirmó que: "veo las fuerzas de autodefensa del Japón esencialmente como fuerzas militares. No es natural que no nos permitamos admitirlo" (citado por ^{Takao, 2007:28-29}). De esta manera, una nueva percepción sobre la responsabilidad internacional de Japón generaba una propuesta de pacifismo proactivo, apoyado en su momento por la sociedad.

Considerando la nueva propuesta política de un pacifismo proactivo a partir de una reinterpretación del artículo 9 constitucional, Japón debe adecuar los instrumentos que le permitan, en la práctica, encontrar los canales para realizar sus estrategias. En ese contexto, el nuevo esquema de cooperación responde a las propuestas económicas y políticas de Abe, que implican también ampliar la capacidades de respuesta frente a los temas de seguridad y el despliegue de vínculos internacionales estratégicos.

En diciembre de 2013, el primer ministro Abe lanzó el programa de seguridad nacional, que directamente hace mención a la cooperación internacional -bilateral y multilateral-, en términos económicos, humanitarios, tecnológicos y contra el terrorismo, como una estrategia útil para apuntalar la seguridad japonesa (^{NSS, 2013}). En ese marco, la CCD introduce temas relevantes, como el de crecimiento cualitativo o el de involucrar a sus fuerzas armadas en operaciones no militares, o bien la propuesta de profundizar la sinergia entre la AOD y los flujos financieros privados a través de alianzas entre el sector público y el privado.

Poco tiempo después de haber lanzado la Estrategia de Seguridad Nacional, Shinzo Abe convocó a una revisión de la Carta de la AOD, de manera que en febrero de 2014 se adoptaron los nuevos principios de la cooperación. La CCD, además de mantener los principios tradicionales que guían su cooperación, como el respeto a los derechos humanos, el buen gobierno y el apoyo para la construcción y el sostenimiento de la democracia, enfatiza el tema del pacifismo proactivo a fin de alcanzar una sociedad internacional segura y pacífica que sirva a los intereses nacionales de Japón (^{MOFA, 2014a}). Asimismo, subraya tres áreas temáticas: a) Las sociales-económicas, para revisar cómo esta nueva reforma vincula el interés de la iniciativa privada con el objetivo de erradicación de la pobreza; b) el factor China como elemento para reconsiderar las estrategias de seguridad y de cooperación, y c) el tema más discutido, el de seguridad y la incursión en temas de carácter militar dentro de la cooperación japonesa.

a) Los intereses de la iniciativa privada y la erradicación de la pobreza

El combate a la pobreza y las vulnerabilidades sociales dentro de la CID, son acciones que deben contribuir al bienestar japonés. Así, de acuerdo con ^{Ishikane (2015)} la erradicación de la pobreza como tema global sigue teniendo, en su interior, un contenido económico que busca un beneficio simultáneo, del receptor y para Japón en donde está implícito el interés del sector empresarial japonés.

La nueva Carta pareciera recuperar la voz de los empresarios japoneses en los siguientes términos:

Un documento publicado en junio de 2014 por la Federación de Empresarios Japoneses (Keindaren) hizo la siguiente propuesta, la asistencia debe ser utilizada para extender la presencia japonesa en el Sur a partir de la colaboración pública-privada, Japón debe proactivamente proponer proyectos a los gobiernos de los países subdesarrollados y utilizar el conocimiento y la experiencia japonesa a través de la cooperación técnica (^{Takayanagi, 2015}).

No obstante, esta propuesta había sido hecha ya desde el año 2001 por la misma Federación de Empresarios, que afirmó que la asistencia japonesa debería ser más eficiente ante un anuncio del entonces primer ministro, Junichiro Koizumi, de reducir el presupuesto para la AOD en un 10%, y afirmar que:

la promoción de programas de asistencia debe tomar ventaja de la experiencia y tecnología desarrollada por Japón desde la posguerra y debería fortalecerse la colaboración entre los sectores público y privado a fin de utilizar los recursos humanos del sector privado y, más aún, proponer el otorgamiento de asistencia para promover la privatización (^{Keindaren, 2001}).

Lo anterior hace evidente un dilema que Japón siempre ha enfrentado. Por un lado, cumplir con los principios que guían sus programas de cooperación contribuyendo al bienestar internacional y apoyar estrategias para atenuar la pobreza mundial; por el otro, atender los intereses económicos representados por el sector empresarial. Hoy la nueva Carta aminora las estrategias que guiaban la cooperación japonesa antes de la revisión de los principios en 1992, cuando se pensó en proponer una AOD con rostro más humano y no hacer evidentes los intereses comerciales que le habían ganado a Japón el sobrenombre de "animal económico" durante la etapa mercantilista de su acciones de CID.

Sin embargo, a pesar del discurso, Japón siempre ha mantenido presentes los intereses de su sector empresarial y estos forman parte importante de sus programas de cooperación. Si bien es complejo separar los recursos orientados al presupuesto de la CID, encontramos que un porcentaje importante de las erogaciones se destina a proyectos de infraestructura, donde el sector empresarial japonés participa activamente (gráfica 2). De acuerdo con el Reporte de Cooperación para el Desarrollo del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE, Japón orientó más del 40% al rubro de "infraestructura económica y servicios" durante 2013, que en términos totales suma un total de 9 mil millones de dólares (mmdd), de los cuales 6.7 mmdd se destinaron al sector de transporte y almacenamiento, y 2.1 mmdd a la generación de energía y suministros (^{OCDE, 2015}).

Fuente: OCDE (2015), "Japan", en Development Cooperation Report 2015: Making Partnerships Effective Coalitions for Action, OCDE Publishing, París, p. 233. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1787/dcr-2015-40-en. Consultado: 15 de septiembre de 2015.

Gráfica 2 

b) El factor China

Si bien la Carta de la AOD que estuvo en vigor en Japón hasta febrero de 2015 tuvo como propósito el alivio de la pobreza y la contribución a la estabilidad internacional, los comités del Partido Liberal Democrático (PLD) y su partido aliado, Komeito, aprobaron la nueva Carta teniendo en mente el carácter emergente de China como oferente de CID y el incremento de sus montos de asistencia (^{Asahi Shimbun, 2015}).

Mientras Japón reportó para el año fiscal 2013 alrededor de 4.5 mmdd en AOD, China alcanzó en el mismo rubro cerca de los 5 mmdd y sin considerar las acciones que el gobierno chino prefiere dejar fuera de las estadísticas. Así, el avance chino en este sector alerta a Japón, quien debe considerar nuevas estrategias para contrarrestar el peso de este país. De acuerdo con el diario Asahi, "se cree que estas actividades chinas son la razón para la inclusión de los principios: 'el dominio de la ley' y la 'promoción y establecimiento de la democracia' en la nueva Carta japonesa" (^{Asahi Shinbum, 2015}).

En el apartado de la CCD relativa a los principios para asegurar una apropiada cooperación para el desarrollo se establece que, en relación con la situación vinculada a la consolidación de la democracia, el dominio de la ley y la protección de los derechos humanos, el gobierno de Japón pondrá especial atención a la situación que los países receptores guarden respecto de estos temas, a fin de asegurar el respeto a ellos de acuerdo con los criterios de condicionalidad marcados por el CAD (^{CCD, 2015}).

Japón deja claro tres temas fundamentales en el desempeño de China en la esfera internacional: democracia, derechos humanos y conducirse de acuerdo con la ley; con ello cuestiona sus acciones pragmáticas frente a la postura japonesa de cumplir cabalmente con los principios del régimen de CID. Mientras que China -basada en una especie de "neomercantilismo salvaje"- se aleja de los postulados y principios que han marcado las normas operativas de los principales países donadores, Japón enfatiza su cumplimiento como principio básico para el otorgamiento de recursos en el marco de la CID. Con ello Japón se identifica como un actor comprometido con los principios que marcan el régimen de CID y cuestiona el desempeño -ya no de manera implícita sino claramente abierta- de China.

c) El tema de seguridad y la cooperación

La nueva Carta hace un llamado a repensar la CID, como ya se apuntó, en términos de prosperidad económica y explícitamente vinculada a su interés nacional y a su seguridad. ^{Ishikane (2015)} afirma que la cooperación japonesa siempre ha contribuido a la paz y la estabilidad a través de medios no militares, por promover la idea de una contribución proactiva a la paz, en la que la cooperación cercana con Estados Unidos y otros aliados estratégicos en materia de seguridad incluye la preparación para el eventual ejercicio de los derechos de legítima defensa colectiva (la nueva iniciativa del gobierno de Abe).

De acuerdo con la nueva Iniciativa de Defensa de Japón (IDJ), la comunidad internacional enfrenta grandes retos, por lo que es necesario fortalecer la cooperación en materia de seguridad y comprometerse en actividades de cooperación para la paz. Los lineamientos de la IDJ promueven actividades vinculadas con el apoyo para la construcción de capacidades, del control de armas, desarme y no proliferación de armas, a fin de asegurar la paz (^{IDJ, 2014:264-265}). Aunque con una posición pacifista, la publicación de esta Iniciativa ha causado resquemor en los medios internacionales, ya que se considera que está diseñada en función de dos objetivos: a) cooperar con Estados Unidos de una manera más activa y b) estar preparados ante una posible escalada regional de China.

En este sentido, desde la administración Koizumi y en el primer periodo de Abe quedó clara la vinculación que las estrategias japonesas tienen con los intereses estadounidenses; ambos políticos hicieron uso de la estructura política japonesa para fortalecer la relación con Estados Unidos expresando su mayor solidaridad y su deseo de proporcionar no solamente bases sino también apoyo en acciones militares emprendidas por Washington. En ese momento era particularmente importante la contención de Corea del Norte. De igual manera se fortaleció la estructura de seguridad en Japón elevando en 2007 a Ministerio de Defensa lo que en su momento fue Agencia (^{Hughes y Krauss, 2007:164}).

Respecto de China, Abe ha dejado claro el interés en mostrarle que es capaz de construir una alianza lo suficientemente fuerte para mantener su postura en la región, que considera natural: En su libro Hacia un hermoso Japón (Utsukushii Kuni e) argumenta el compromiso que Japón tiene con la democracia y los valores que comparte con Estados Unidos, Europa, Australia e incluso India, enfatizando su desacuerdo con naciones que tienen un solo partido político hegemónico, como en China (citado por ^{Hughes y Krauss, 2007:170}).

Es menester añadir que, pese a que Japón repetidamente enfatiza el cumplimiento de principios y valores universales en el ámbito de su política exterior, la introducción de temas militares ha despertado un debate sobre la posibilidad del cambio en la posición pacifista de este país. Pareciera que Japón abandona una práctica de seis décadas de no proveer fondos destinados a acciones de carácter militar. Empero, aun antes de la aprobación de la CCD, Japón ya consideraba fondos de asistencia oficial para el desarrollo para capacitar a militares de Birmania (Myanmar) en Japón o contribuir con equipo para remover minas en Camboya. El diario Asahi publicó en octubre de 2014 la comunicación de una organización no gubernamental que declaró: "si hay una expansión en el suministro de guardias costeras o apoyo para la capacitación de personal militar, no habrá límite ni freno en el involucramiento de la AOD en temas militares" (^{Asahi Shinbum, 2014}).

El Ministerio de Defensa informa un conjunto de actividades de cooperación militar y, aunque estas tienen como fin contribuir a la formación de recursos humanos en temas prioritarios para el desarrollo, como medicina o ingeniería, la capacitación ha sido otorgada directamente a militares (tabla 1). Si bien estas actividades no se registran con apoyos provenientes de AOD, la nueva Carta de Cooperación para el Desarrollo podrá incluirlas porque deja abierto el tema de "cooperar para la paz y por la seguridad global".

Tabla 1 Estado de las actividades de corto plazo del programa de enviados 

Fuente: Libro Blanco de Defensa de Japón, parte III Iniciativa de Defensa de Japón, capítulo 3, en Active Promotion of Security Cooperation, p. 275. Disponible en http://www.mod.go.jp/e/publ/w_paper/pdf/2014/DOJ2014_3-3-1_web_1031.pdf.

Asimismo, llama la atención que con posterioridad al diseño de la Estrategia de Seguridad y la reforma de la CCD, Japón y Estados Unidos revelan nuevas reglas en la cooperación en materia de defensa, en un "histórico" movimiento que permite a las fuerzas armadas de Japón tener una presencia más ambiciosa a escala mundial, especialmente frente al empoderamiento mundial de China. Bajo las nuevas directrices de defensa, Japón podría acudir en ayuda de las fuerzas estadounidenses amenazadas por un tercer país, o bien desplegar buques dragaminas en una misión especial en Oriente Medio. El secretario de Estado norteamericano, John Kerry, declaró ante la prensa que: "Hoy celebramos el establecimiento de la capacidad de Japón para defender no solo su propio territorio, sino también a los Estados Unidos y otros socios, cuando esto sea necesario" (^{The Guardian, 2015}).

El tema de la militarización de la cooperación japonesa para el desarrollo ha generado controversia a nivel internacional, regional y entre los actores involucrados en estas acciones. The Japan Times -en su editorial del 19 de febrero de 2015- afirmó que:

al recibir asistencia de Japón, las fuerzas militares (de los países receptores) pueden usar sus ahorros para incrementar sus capacidades de defensa. Si estas capacidades son usadas en un conflicto armado con sus vecinos, Japón puede formar parte, al menos indirectamente de un conflicto en el extranjero (^{Editorial, 2015}).

Definitivamente, esa situación puede darse aun sin el cambio en la CCD. La desviación de recursos de AOD en los países receptores hacia otras actividades no consideradas en los proyectos aprobados no implica que Japón subvencione estas actividades. Empero, con la CCD ahora Tokio ha abierto un pórtico para que estas acciones sean más explicitas.

Lo anterior pudiera suceder en cualquier caso: el donador, puede saber o no el destino último de los recursos públicos orientados para el desarrollo destinados al país receptor, a pesar de los mayores procesos de seguimiento y evaluación de los proyectos. Sin embargo, si se piensa en países ya involucrados en algún tipo de conflicto armado y que reciben asistencia japonesa, para el apoyo a su infraestructura, bienes materiales, etc., surge la siguiente pregunta: ¿Cómo evitar que estos recursos sean utilizados para fines militares, que la infraestructura construida o el proyecto aprobado no tenga vínculos con las acciones militares del país receptor? Será complicado dar seguimiento a los recursos, por lo que se deja siempre una estela de duda sobre el uso que se les dio y sobre cuáles son los intereses que sigue Japón.

El editorial de The Japan Times -publicado el 19 de febrero- generó tal controversia que al día siguiente el MOFA de Japón sacó una nota afirmando que las apreciaciones del diario reflejan una interpretación equivocada de la nueva Carta y, por supuesto, no tienen que ver con la posición del gobierno de Japón. La oficina de prensa del Ministerio afirmó que:

La nueva Carta sostiene que la política japonesa contribuye al mantenimiento de la paz y la prosperidad a través de la cooperación no militar, una política que Japón ha mantenido por 60 años de asistencia oficial para el desarrollo. Como en previos documentos, Japón mantiene su principio de evitar proporcionar asistencia con fines militares o involucrarse en conflictos (^{MOFA, 2015b}).

Sin embargo, más adelante afirma que:

Hay casos, sin embargo, donde la AOD para fines no militares, tales como bienestar público o ayuda en caso de desastre, puede ser percibida de esa manera, más aún cuando los miembros de las fuerzas armadas de los países receptores estén involucrados. En el pasado, Japón ha proporcionado AOD de esta manera. Por ejemplo, en la rehabilitación de la unidad maternal de un hospital militar en Senegal que ayuda a civiles (^{MOFA, 2015b}).

La argumentación del MOFA utiliza como referencia los apoyos que el mismo Japón ha recibido de las fuerzas militares de otros países, especialmente de las fuerzas armadas de Estados Unidos en la Operación Tomodachi, posterior al triple desastre de 2011; el apoyo se brindó sin que mediara un fin militar o conflicto. El MOFA argumenta también que sus apoyos se basan en los contratos firmados con los países receptores que aseguran que el uso de la asistencia no tendrá fines militares. Es decir, descansan en la confianza del receptor.

Sin duda, la CCD atiende al objetivo de política exterior y seguridad planteado en el tercer eje de la propuesta política de Abe para rescatar a Japón y reposicionarlo en el plano internacional. Su aprobación es una continuación de la ya aprobada estrategia de seguridad en la cual se ejerce el derecho a la acción de autodefensa colectiva y la abolición de los principios sobre exportación de armas (^{Asahi Shinbum, 2015}).

La propuesta del primer ministro Abe de apuntalar a Japón en el plano global -y sobre todo en el plano regional- requiere todas las estrategias que logren que este país sea nuevamente visto como una potencia de frente a la escalada de China y la incertidumbre de la amenaza continua de Corea del Norte. La CID se convierte en un instrumento que aterriza en proyectos tangibles de apoyo a los países aliados o estratégicos para Japón en materia de seguridad económica y militar. Sin embargo, es el tema militar el que genera incertidumbre, especialmente en la región, entre los países que sufrieron el expansionismo japonés, que miran con recelo las actuales propuestas de la CCD.

The Japan Times siguió publicando cuestionamientos sobre la política de Abe en torno a la CID; por ejemplo preguntó: ¿Qué está pensando Abe al sugerir que la asistencia oficial puede ir a ejércitos extranjeros? ¿A qué ejército exactamente se refiere, quién tomará la decisión y quién otorgará una parte de la asistencia a un ejército extranjero? El asunto es que en la cooperación para el desarrollo -si nos referimos específicamente a la asistencia oficial- se otorga de gobierno a gobierno, ¿cómo entonces se considerará el apoyo en casos donde haya involucramiento militar?, ¿a quién corresponderá la revisión y aprobación de los fondos? (^{Rafferty, 2015}).

El gobierno japonés ha concentrado su atención en matizar las tendencias hacia la securitización de la CID. Sin embargo, con independencia de la forma en que el vínculo de CID-seguridad pueda materializarse, es indudable que la CCD marca una nueva etapa -un tanto inédita- para la CID japonesa.

Una sociedad civil descontenta con el cambio

De acuerdo con Akihito Hayashi, la llegada al poder del Partido Demócrata de Japón (PDJ), quien mantuvo mayor cercanía con la sociedad civil, revisó el tema del presupuesto de la AOD para organizaciones de la sociedad civil (OSC), que se incrementó de 29 millones de dólares (MDD) en 2009 a 55 mmd en 2012 (^{Hayashi, 2014:53}).

El incremento del presupuesto para estas organizaciones, así como la expectativa de ser considerados activamente en el proceso de toma de decisiones, fue un aliciente para que a las OSC se las tomase en cuenta en temas relacionados con la CID. Sin embargo, a pesar del dinamismo que han cobrado estas organizaciones, el presupuesto destinado a ellas o a proyectos realizados a través de ellas (^{Wada, 1999}) -a pesar del incremento relativo- ha sido mínimo comparado con otros rubros (tabla 2 y gráfica 3).

Tabla 2 Japón, composición de la AOD bilateral 2013 Gasto total 

Fuente: OCDE (2015), "Japan", en Development Cooperation Report 2015: Making Partnerships Effective Coalitions for Action, OCDE Publishing, París, p. 231. Disponible en: http:// dx.doi.org/10.1787/dcr-2015-40-en. Consultado: 15 de septiembre de 2015

Fuente: OCDE (2015), "Japan", en Development Cooperation Report 2015: Making Partnerships Effective Coalitions for Action, OCDE Publishing, París, p. 231. Disponible en: http:// dx.doi.org/10.1787/dcr-2015-40-en. Consultado: 15 de septiembre de 2015.

Gráfica 3 AOD bilateral para y a través de OSC Variaciones en dos años Desembolso bruto de Japón 

Las organizaciones no gubernamentales (ONG) de Japón han tenido una participación activa en el seguimiento de proyectos de AOD, estando cerca de las comunidades apoyadas y dando transparencia a los recursos. A través del Centro de ONG de Japón para la Cooperación Internacional (JANIC, por su sigla en inglés), un grupo de ONG se integraron a los foros de discusión para proponer y sugerir principios, programas y acciones. En el proceso de revisión de la CCD no fue la excepción. No obstante, los resultados fueron menos incluyentes que en otras ocasiones.

Aun antes de que iniciara el proceso de revisión de la Carta de AOD, las organizaciones civiles ya percibían la presión que recibirían, especialmente porque ya se vislumbraba el perfil que la nueva Carta tomaría y que esta se abocaría a atender el tema de la seguridad japonesa, además del cumplimiento de su interés nacional. Hayashi afirmó que, considerando los cambios que sufriría el nuevo documento, a las organizaciones civiles se les exigiría seguir las directrices del gobierno, de manera que mantener la autonomía de las OSC dependería en gran medida del diálogo que sostuvieran con el sector gubernamental, lo que, sin duda, podría representar un momento crucial (^2014:54).

El 11 de septiembre de 2014, JANIC, la Red de ONG de Yokohama, el Centro de ONG de Nagoya, el Centro de ONG de Kansai, la Red de ONG de Hiroshima, la Red de ONG de Fukuoka, Ugoku/Ugokasu (GCAP Japón), la Red de Japón de ONG para la Educación, el GII/Reunión de ONG-Ministerio de Relaciones Exteriores y el Observatorio de Japón para las Mujeres (Japan Women´s Watch) publicaron una declaración donde se hacían diez recomendaciones para la revisión de los principios de la cooperación japonesa. En ella manifestaron su interés por preservar el objetivo fundamental de la cooperación japonesa, el alivio de la pobreza, así como su principio guía: una asistencia sin tintes militares, ya que la asistencia y ese tipo de actividades están claramente separadas. Además, se argumentaba que la búsqueda de beneficios económicos debía ser considerada a largo plazo, debido a que en la expresión incluida en el borrador de la CCD propuesto por el Comité Consultivo del mae se planteaba la búsqueda de un crecimiento económico simultáneo en los países subdesarrollados y en Japón (^{Japanese NGO, 2014}). Desde la perspectiva de la sociedad civil japonesa esa propuesta es engañosa.

Las ONG japonesas encuentran en esa propuesta una advertencia de que los objetivos de las corporaciones japonesas se anteponen a los fines de la cooperación para incentivar el desarrollo en las naciones necesitadas. Esa preocupación puede ser justificada; no obstante, la participación de las empresas japonesas en los proyectos de AOD japonesa ha sido una constante. Ahora, bajo el principio de fortalecer la alianza público-privada, es claro que los proyectos etiquetados bajo esa modalidad tendrán mayor prioridad que los destinados a financiar a la sociedad civil. En ese contexto, pareciera que las ong deberán ahora "competir" por fondos con la iniciativa privada. Aunque los recursos se han incrementado para las acciones de las organizaciones de la sociedad civil (como se observa en la tabla 2 y en la gráfica 3), este aumento no se corresponde con las actividades que se realizan, y más pareciera que responde a un momento político, como se observó con la llegada al poder del PDJ.

A fin de implementar las estrategias de la cooperación este grupo de ONG, se propuso que la asistencia japonesa involucrara a esas organizaciones en la fase de planeación de los proyectos y en la promoción de la participación ciudadana, la divulgación de información y la educación para el desarrollo. A fin de hacer más eficiente y transparente el uso de la cooperación japonesa, esta debe ser canalizada considerando la participación de las ONG, igual que lo hacen otros miembros del CAD, como Suecia, Suiza e Irlanda, que ocupa el primer lugar, con un 37% de su presupuesto de asistencia aplicado para o a través de ONG, e incluso de Estados Unidos, que registra un 24% de su presupuesto de asistencia para y a través de ONG (^{DAC Overview, 2011}).

A fin de que la cooperación japonesa contribuya en el proceso de erradicación de la pobreza y la desigualdad, basada en principios de desarrollo sustentable, no militarizada y con fundamento en los derechos humanos, debe existir una divulgación proactiva de la información así como participación ciudadana en la AOD (^{Japanese NGO, 2014}). La propuesta de las ONG también incluyó la solicitud de que los recursos destinados a la cooperación a través de estas organizaciones se incrementara, ya que en 2009 apenas el 2% de estos recursos fueron canalizados por ONG, y se pidió que por lo menos se alcanzara el 16.7%, que es el nivel que otros miembros del CAD tienen (^{Japanese NGO, 2014}). Las ONG participantes afirman que la reforma de la Carta no debió ser una simple tarea de gobierno que se limitara a emitir un documento de gabinete, sino un resultado de la participación de la sociedad civil, y que reflejara las propuestas de estas organizaciones.

No obstante, la nueva CCD se firmó en términos tales que despertó la crítica de estas organizaciones. Tanto el tema de seguridad como el militar fueron debatidos y en diferentes foros se discutió la forma en que la Carta se aprobó, en un proceso poco incluyente, vinculado al tema de la promoción de Japón y a la estrategia del Tercer Eje de la Abenomics.

De acuerdo con Akio ^{Takayanagi (2015)}, consultor de política del JANIC, la nueva Carta tiene elementos positivos desde el punto de vista de las OSC, tal es el caso de la promoción de la participación de las mujeres y el principio de implementación de la cooperación que plantea el fortalecimiento con las OSC. Empero, hay preocupaciones por el enfoque sobre a la cooperación japonesa para el desarrollo, en especial la inclusión explicita de que la Iniciativa Nacional de Seguridad sea la base de la CCD.

De acuerdo con los principios del régimen de la CID, toda asistencia debe ser otorgada sin fines militares, sin brindar apoyo a naciones comprometidas en conflictos bélicos, de manera que los principios en los que ahora se sustenta la Carta japonesa podrían ubicar a Japón en una dimensión alejada de sus principios tradicionales.

Conclusiones

El primer ministro Shinzo Abe, con la Estrategia de Seguridad Nacional y la Iniciativa de Defensa de Japón, ha dado un giro a su política exterior. El principio de paz que la ha guiado fue adjetivado con la idea de proactividad; así, una política de paz proactiva redefine la presencia de Japón en el mundo y en la región de Asia Pacífico, lo cual es -a menudo- justificado por su vecindad con la República Popular China y las constantes amenazas de Corea del Norte. Esa política de seguridad conllevó la reforma de estrategias que permitan una presencia japonesa más comprometida con sus propios objetivos de recuperación económica y presencia política en el plano internacional.

Japón -a sesenta años de iniciar actividades como donador- emprende una reforma de su Carta de AOD y, en principio, cambia el nombre a un título que resulta más adecuado a los objetivos que guían su cooperación. La ahora llamada CCD establece el compromiso de Japón con dos temas fundamentales para el fortalecimiento del Estado: seguridad e interés nacional. Las estrategias estipuladas en la Carta han levantado un debate sobre si Japón emprende una escalada internacional para recuperar su posición alejándose de su política pacifista y reavivar su presencia militar utilizando el presupuesto destinado a la cooperación internacional para el desarrollo. En este sentido, encontramos que abre un espacio para definir los proyectos que serán financiados a partir de dos premisas: el interés estratégico que el receptor represente en términos políticos o económicos, y las necesidades que manifieste el sector privado.

Con el fin de darle un significado a la cooperación japonesa en el sentido de garantizar su seguridad comprehensiva, Japón manifiesta su compromiso con la erradicación de la pobreza, considerando que el desarrollo estable de la comunidad internacional es condición sine qua non para su propia seguridad. Sin embargo, la nueva CCD es más contundente en el sentido de permitir un mayor margen de maniobra para proporcionar apoyo aun a aquellas naciones que no requieran asistencia para su desarrollo, pero ante un escenario que comprometa la propia seguridad japonesa, puedan ser elegibles de alguna de las modalidades de la CID, como pudiera ser el caso de los países que proveen petróleo u otros recursos estratégicos a Japón.

Asimismo, es un hecho que se hace más evidente la presencia del sector privado en los proyectos de cooperación. Si bien es aún temprano para evidenciar estadísticamente los montos que se comprometen con el sector privado, por ser una directriz emergente, encontramos que los recursos financieros para la cooperación al desarrollo, en el cual este sector participa activamente, son los más altos en el presupuesto total por sector dentro de la AOD, lo que refleja un mayor número de proyectos en diversos países donde las empresas japonesas están presentes.

Por su parte, la sociedad civil, cada vez más activa en acciones de cooperación y desarrollo, presentó una propuesta de reforma insistiendo en la necesidad de mantener el principio pacifista dentro de la cooperación. Un grupo de ONG en Japón ha insistido en los peligros de redireccionar las acciones de la CID inoculando en ellas el elemento militar, que antaño había estado ausente en los programas de AOD, o al menos no era un elemento visible en su tradicional filosofía de cooperación.

La CCD genera más preguntas en la forma como conducirá el gobierno japonés sus acciones de CID. Estas podrán ser consideradas como un ajuste frente a la volatilidad y el incremento de la inseguridad mundial, así como al aumento de las amenazas regionales en lo que, simplemente, Japón está adoptando criterios -como el tema de la cooperación con fines militares- que otros miembros del CAD -particularmente Estados Unidos- han implementado de manera abierta en su ejercicio como cooperantes.

Para muchos sectores de la sociedad civil, el gobierno conservador de Shinzo Abe está haciendo converger a su cooperación -en el sentido general y la orientada al desarrollo- con el eje militar para disminuir su atención a los temas "suaves" (combate a la pobreza, cambio climático, seguridad humana, etcétera) e incrementar sus acciones de financiamiento a los "duros" (seguridad, lucha contra el terrorismo, etcétera) de la agenda internacional. Para otros sectores, Japón simplemente debe replantear su visión y su filosofía de la CID sobre la base de las exigencia de las condiciones emergentes políticas y económicas de la sociedad internacional, en la cual el tema de la cooperación en el ámbito militar es una expresión de alinear el interés nacional con los instrumentos de la política exterior de Japón, uno de los cuales es la cooperación internacional. Con independencia de lo que se pueda considerar, la CCD expresa indudablemente una faceta muy distinta de Japón como donante en el régimen de la CID contemporánea.