Introducción

Según la OIT (Organización Internacional del Trabajo), el número de personas desocupadas en el mundo alcanzó los 197.1 millones en el año 2015, un incremento de 0.7 millones respecto al año 2014. La tasa de desempleo mundial alcanzó el 5.8 % para el 2015. De acuerdo al mismo organismo, para el año 2019 se espera que 212 millones de personas carecerán de un empleo.¹

De acuerdo a la ENOE (Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo) del INEGI (Instituto Nacional de Estadística y Geografía), al primer trimestre del 2015 había en México 2.2 millones de personas desocupadas, que representaban el 4.2 % de la PEA (Población Económicamente Activa). Mientras tanto, la Ciudad de México alcanzó a esas fechas casi 244 mil desempleados, una tasa del 5.8 %.²

El objetivo del presente trabajo es evaluar el Programa del Seguro de Desempleo de la Ciudad de México que inició operaciones en el año 2007, al fin de conocer su formación desde su origen, las características de su diseño e implementación, evolución en la población objetivo hasta la actualidad, casos de excepción a través de los años, reglas de operación, financiamiento, experiencia personal de los beneficiarios y resultados obtenidos, para así conocer áreas de oportunidad y plantear la forma de mejorar este programa. Entre los estudios previos que han analizado este programa están el de Bensusán,³ el trabajo de Canto y Martínez,⁴ la evaluación externa de Escobar⁵ y las evaluaciones internas anuales del programa, mismos que sirvieron para contrastar o reforzar los hallazgos encontrados en este trabajo.

Para cumplir con el objetivo de la presente investigación, se llevó a cabo trabajo de campo en las oficinas de la STyFE (Secretaría de Trabajo y Fomento al Empleo), ubicadas en la Calle José Antonio Torres Xocongo No. 58, Colonia Tránsito, Delegación Cuauhtémoc en la Ciudad de México. Ahí, se realizaron entrevistas a profundidad con el Subdirector del Seguro de Desempleo de la Ciudad de México, el Lic. Isaac Guevara León, con el Director de Capacitación para el Empleo de la Ciudad de México, el Lic. Rufino Modesto Medellín Tapia y con Sandra Rosalía Ruiz de los Santos, especialista en temas laborales. Además, sin pretender representatividad estadística, se aplicaron exploratoriamente 45 cuestionarios a beneficiarios del programa, con preguntas referentes a las razones del por qué habían solicitado entrar al programa, su opinión de los requisitos para el acceso, la facilidad o dificultad de todo el proceso de inscripción, su postura sobre el monto económico que se les otorga, el trato del personal operativo, si volvería a solicitar el apoyo y sugerencias de mejora para el programa. Del total de los encuestados 62 % fueron mujeres y 38 % hombres, con edades entre los 31 y 45 años, provenientes de las delegaciones Gustavo A. Madero, Benito Juárez y Azcapotzalco, Tlalpan, Cuajimalpa de Morelos, Iztacalco, Cuauhtémoc, Tláhuac, Venustiano Carranza, Iztapalapa, Miguel Hidalgo, Coyoacán y Xochimilco. Además, se siguió una adaptación de la guía de evaluación de diseño políticas sociales del Coneval de México.⁶

En la primera parte de este artículo se revisan los antecedentes del seguro de desempleo a nivel internacional. En la segunda parte, se revisan las posturas de diversos economistas sobre el seguro de desempleo. Acto seguido, se analiza la protección contra el desempleo en México y la política social de la Ciudad de México entre 1997-2016. En la cuarta parte se realiza la evaluación del Seguro de Desempleo en la Ciudad de México.

Por último, a manera de conclusión, se hace una reflexión sobre los alcances y retos de Seguro de Desempleo en la Ciudad de México y se dan algunas recomendaciones que pueden coadyuvar a su sustentabilidad y mejora.

Antecedentes del seguro de desempleo a nivel internacional

Los seguros de desempleo están ligados a la aparición del Estado de Bienestar en Europa, los cuales según Montoro intentaban garantizar a todos los ciudadanos un nivel de vida mínimo aceptable. Estos seguros pretenden amortiguar la falta de ingresos derivada de la pérdida de empleo.⁷ La historia del surgimiento del seguro de desempleo se remonta a finales del siglo XVIII, cuando en ciertos países, como Gran Bretaña y Alemania existía una fuerte formación de grupos de sindicatos obreros que demandaban mejores condiciones laborales y un salario que les diera las posibilidades de sostener tanto a ellos como a su familia. Así como se luchaba por mejores condiciones laborales dentro de su contrato, también se abogaba para que de alguna u otra manera se otorgaran beneficios a aquellos obreros que se quedaban sin empleo.⁸

Existían tres tipos de seguro de desempleo que eran otorgados por las administraciones de los gremios laborales. El primero de ellos se clasificaba como voluntario, en dónde los beneficios eran puramente financiados por miembros del sindicato. En el segundo, se hallaban los seguros igualmente voluntarios, pero con subsidios, que podían provenir de diversas fuentes como el gobierno, miembros honorarios de los mismos sindicatos o de donaciones de instituciones e individuos ajenos a la organización. El tercer tipo de seguro tenía igualmente la característica de ser subsidiado, aunque la diferencia radicaba en que éste ahora era obligatorio.⁹

Existieron varios casos de éxito en Europa, siendo el más famoso conocido como el sistema Ghent, llamado así porque se implementó en una ciudad de Bélgica con ese nombre alrededor de 1900. En este sistema las uniones comerciales de aquella ciudad habilitaron el crecimiento de los beneficios del seguro de desempleo a través del subsidio para este propósito en la municipalidad.¹⁰ Antes de que iniciara el programa con apoyo del gobierno, se tuvieron innumerables fracasos que habían intentado implementar los sindicatos de esa región sin poder solventar por completo los gastos a los que se incurría la cobertura de los beneficios. Debido a eso, el gobierno de aquella ciudad, empezó a otorgar subsidios públicos, que oscilaban entre un 50 % y 75 %, para garantizar esta prestación y aumentar los beneficios a los miembros de los sindicatos que se quedaban sin trabajo, con el objetivo de que más organizaciones de este tipo adaptaran dichos sistemas.¹¹

A pesar de que estos subsidios dependían de otras variables como por ejemplo el presupuesto del gobierno, del nivel de desempleo en aquel entonces y de estar sujeto a la inspección estatal, este sistema llegó a ser el favorito de muchos sindicatos y gobiernos porque el costo de administración era bajo, se reducía en una parte el riesgo moral¹² y condujo a la expansión de las organizaciones al inscribirse más miembros en ellas.¹³ Por estas causas, se llegó a replicar bajo algunas modificaciones en Europa. En ciudades de países como Bélgica, Francia, Alemania, Holanda, Italia y Suiza se llegó a aplicar este sistema a principios del siglo XIX. A un nivel de región y país, se puso en práctica en Bélgica y Dinamarca en 1907 y en Francia y Noruega en 1905.¹⁴ Los sistemas Ghent se emplean actualmente en países como Suecia y Dinamarca, donde la administración está bajo el dominio de los sindicatos. Bélgica es un caso peculiar al poseer un sistema de seguro de desempleo cuasi-Ghent que tiene la característica de ser obligatorio, pero donde los sindicatos siguen figurando como un importante proveedor de los beneficios por desempleo.¹⁵

Al iniciar la segunda guerra mundial, surgió otro seguro en el que el gobierno garantizaba unos depósitos en cantidades similares a los subsidios que otorgaba a los sindicatos cuando se realizaban retiros de cuentas bancarias privadas por concepto de desempleo. Este tipo de sistema fue practicado en Bologna, Italia y en otras regiones del mundo como en Erlangen y Freiburg en Alemania.¹⁶

El primer sistema de seguro de desempleo obligatorio implementado a nivel nacional se estableció en Gran Bretaña en 1911 a través del Acta del Seguro Nacional, con financiamiento por medio de las aportaciones obligatorias de empresarios, trabajadores y subvenciones del Estado, las cuales estaban administradas por un organismo público que fue creado para la recolección y gestión de las aportaciones.¹⁷ Sus beneficios se otorgaban cuando se lograba la cotización de 26 semanas y se tenía que haber permanecido desempleado al menos una semana. La cantidad monetaria que se daba eran siete chelines semanales con una duración máxima de 15 semanas.¹⁸

En años posteriores, varios países tomaron esa medida y la adaptaron a la situación que enfrentaban. De hecho, en ese mismo año, Irlanda le siguió el paso poniendo en práctica un seguro de desempleo obligatorio, después fue Italia en 1919, Austria en 1920, Polonia en 1924, Bulgaria en 1925, Alemania y Yugoslavia en 1927, Estados Unidos en 1932, Noruega en 1938, Bélgica en 1944, Grecia en 1945 y Holanda en 1949.¹⁹

En la actualidad, los seguros de desempleo varían respecto a la población beneficiada y tipo de financiamiento. Existen tres tipos de financiamiento: contribuciones del empleado y empleador (o sólo contribuciones del empleador); financiamiento por ingresos del gobierno; o un sistema mixto de contribuciones y de ingresos del gobierno.²⁰

Se distinguen dos tipos de esquemas de seguros de desempleo, el obligatorio y voluntario. El primero cubre una mayor parte de la población trabajadora pues su población objetivo son todas las personas que han perdido su trabajo, considerando que se sometan a ciertos requisitos. Su financiamiento generalmente corre por cuenta de un sistema mixto de contribuciones y de ingresos del gobierno. Ejemplos de estos los poseen países como Alemania, Austria, Canadá, Reino Unido, Francia, España, Portugal, Italia, Grecia, Noruega y Bélgica.²¹

De acuerdo a un análisis con datos de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos), los países más ricos son cautelosos cuando se trata de ayudar al desempleado. Por ejemplo en el Reino Unido, una persona soltera sin dependientes que ha ganado el salario promedio del país, sólo recibiría el 37.9 % de su salario cuando trabajaba por medio de los beneficios por el seguro de desempleo. Nueva Zelanda es otro país que da poca ayuda a sus desempleados, pues solamente da el 34.9 % de porción de su antiguo salario como beneficios. En el último lugar se encuentra Australia, que a pesar de ser un país desarrollado, le da a su población el 28.9 %. En contraparte, los tres primeros países que más dan a sus desempleados en términos de su salario cuando laboraban son Luxemburgo 84.2 %, Israel 86 % y Latvia 86.7 %.²²

Según el “World Social Protection Report” de la OIT (2014/2015),²³ los esquemas contributivos de seguros de desempleo comúnmente son financiados por contribuciones de los empleados y empleadores y usualmente cubren a los trabajadores del sector formal, en el cual es más fácil recolectar las cuotas. Este mismo reporte clarifica que si bien es cierto que en muchos países el seguro de desempleo es obligatorio, el seguro de desempleo voluntario existe en algunos países escandinavos, donde esta protección tradicionalmente se ha financiado por sindicatos y complementado por esquemas no contributivos.

La Cepal (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) encontró que en la mayoría de los esquemas en la región se incluyen a trabajadores formales que hayan estado cotizando cierto periodo de tiempo dependiendo del país, rechazando la opción de que se acepten a los trabajadores públicos, a los que están por cuenta propia o trabajadoras domésticas. Algunos de los requisitos que más se repiten con el fin de no interrumpir sus pagos son el haber perdido su empleo por causas ajenas a su voluntad, con excepción de Chile, estar disponibles para trabajar, estar buscando empleo y aceptar ofertas de trabajos que se le presenten.²⁴

En la mayoría de los esquemas de la región, el monto de los beneficios depende del salario que se poseía previamente al haber perdido el empleo. Tanto en Argentina como en Chile el monto es decreciente con el tiempo, por otro lado, en Brasil, Ecuador, Uruguay y Venezuela tienen unos beneficios que son constantes en el tiempo. En casi todos se entregan cada mes durante 3 a 12 meses, dependiendo del esquema. Ecuador es un caso especial, pues se entrega un solo pago equivalente a tres veces la remuneración mensual promedio actualizada de los últimos 12 meses de aportación antes de quedar desempleado.²⁵

La OIT distingue tres grupos de países según el nivel de su seguro de desempleo: los países con sistemas de nivel alto, de nivel medio y aquellos en los que es inexistente. En general, los países europeos son los que tienen mejores sistemas de seguro de desempleo, con mayor cobertura y mayores beneficios. El resto de países con seguro de desempleo tienen beneficios insuficientes y baja cobertura.²⁶ Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, España, Islandia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Portugal, Suecia y Suiza son los países que poseen los sistemas más generosos de protección frente al desempleo, medidos por los beneficios ofrecidos como el porcentaje de indemnización sobre el salario que es superior al 60% del promedio del salario nacional. En cambio, los países que tienen un sistema de nivel medio son: Australia, Canadá, Irlanda, Japón, Nueva Zelandia, el Reino Unido, y los Estados Unidos.²⁷

Los países de América Latina, junto con los de Europa Central y Asia, se caracterizan por tener seguros de desempleo con bajo nivel de protección. La existencia de requisitos muy restrictivos para poder obtener el beneficio, la exclusión de los trabajadores informales, una baja cobertura y una escasa articulación con las políticas públicas son algunas de las características del seguro de desempleo en dichas regiones.²⁸

Posturas sobre el seguro de desempleo

Muchos estudios generalmente encabezados por economistas han investigado los diversos efectos que tiene el seguro de desempleo en el comportamiento del individuo, de las empresas y la tasa de desempleo de los países, coincidiendo en que los seguros de desempleo incrementan la magnitud y duración del desempleo, tal como señalan Abel y Bernanke,³⁰ y Larraín y Sachs.³¹ Las razones por las cuales se conduce a este efecto son de diversa índole. Para Abel y Bernanke los trabajadores que están percibiendo estas prestaciones pueden permitirse ser más exigentes en su proceso de búsqueda de trabajo, alargando el periodo de desempleo ya que puede que no estén satisfechos con las ofertas de trabajo.³²

A este tipo de desempleo, se le denomina desempleo de búsqueda.³³ Si todos los puestos de trabajo son iguales, en salario u horario, las personas desempleadas aceptarían el primero que le ofrezcan, pero como esto no sucede en la vida real, unos son más atractivos que otros en diferentes aspectos, por lo que el costo de oportunidad de seguir buscando es menor y se opta a esperar hasta encontrar uno que convenga más. Entre mayores sean las prestaciones por desempleo, es más probable que estén más tiempo en su período de búsqueda o que abandonen el que tienen para encontrar uno mejor.

Estos mismos autores, Dornbusch, Fischer y Startz,³⁴ argumentan que las prestaciones por desempleo aumentan la tasa de desempleo por medio de dos vías. La primera de ellas es la prolongación del proceso de búsqueda de trabajo como ya se mencionó, cuanto más alta es la tasa de remplazo, existe una menor urgencia por encontrar trabajo. Según Mankiw,³⁵ estas modificaciones en la conducta de las personas, reducen la tasa de creación de empleo. La segunda vía es la estabilidad del empleo; se dice que cuando existe esta prestación, las personas suelen percibir menos consecuencias graves de conservar o no su trabajo. Al percibir que sus ingresos están protegidos, la probabilidad de que acepten trabajos poco estables es mayor, conduciendo al aumento de la tasa de destrucción de empleo.³⁶

Otra de las maneras por la que esta prestación aumenta el nivel de desempleo la plantean Larraín y Sachs.³⁷ Ellos opinan que las mismas personas que se aprovechan y cobran los beneficios y al mismo tiempo están trabajando en el mercado informal hacen que haya mayor desocupación porque no declaran a la autoridad su verdadera condición laboral. Dornbusch, Fischer y Startz³⁸ exponen el caso contrario. Para ellos, las prestaciones por desempleo impulsan la tasa de desempleo por medio de los efectos de inscripción. Como estos son dirigidos a personas que tienen que pertenecer a la población activa, los individuos que no están inscritos necesariamente tienen que buscar trabajo cuando ya estén incorporados a ese sector, por lo que este grupo de personas se contabilizan como desempleados.

Las soluciones para evitar las consecuencias anteriores han sido abordadas por estos mismos autores. Una de ellas es una reforma encaminada a implementar o incrementar nuevos impuestos a empresarios que recurren al despido reiteradas veces para que absorban una mayor parte de las prestaciones por desempleo que reciben los trabajadores.³⁹ Para tener empleos más estables, Dornbusch, Fischer y Startz sugieren vincular las cotizaciones al nivel de desempleo que tienen las empresas.⁴⁰ Si se elevan las cotizaciones en empresas que tienen mayores índices de desempleo, se podrían crear incentivos para mejorar este aspecto. Una alternativa más estricta es la de obligar a las empresas a que paguen la totalidad de las prestaciones por desempleo que reciben los trabajadores despedidos.⁴¹

Para evitar el cambio de conducta en los desempleados, Bernanke y Frank proponen que el seguro de desempleo dure cierto tiempo sin excepciones ni prórrogas y que sus prestaciones no excedan el nivel que tenían de renta cuando los desocupados trabajaban.⁴² Similarmente, Meyer estudia para Estados Unidos el nivel y duración de los beneficios por el seguro de desempleo en el comportamiento de búsqueda del individuo en las semanas previas a la finalización de los beneficios. Encontró que el aumento de beneficios tiene una relación negativa con la probabilidad de abandonar el desempleo.⁴³ Sin embargo, la probabilidad de dejar el desempleo aumenta dramáticamente justo antes de que caduquen los beneficios.⁴⁴

Samuelson y Nordhaus proponen un sistema de seguro de desempleo público y universal.⁴⁵ A pesar de que el gobierno sea el medio por el cual se financie, no elimina el problema de riesgo moral, sin embargo, una cobertura universal coadyuva para desaparecer el problema de selección adversa. Larraín y Sachs sugieren que en lugar de poner en marcha políticas que aumentan la duración potencial del beneficio, que parecen tener un efecto significativamente mayor sobre el desempleo de larga duración, se implementen otras que aumenten el valor del beneficio sin modificar su duración.⁴⁶

Autores como Pellizzari estudian el impacto en la búsqueda del empleo no sólo por el seguro de desempleo, sino por la interacción entre éste y los programas sociales existentes, concluyendo que se necesitan diseñar reformas que consideren esta interacción.⁴⁷ Por otro lado, autores como Álvarez-Parra y Sánchez incluyen en su análisis a la economía informal, donde los trabajadores pueden elegir trabajar en un mercado laboral oculto y tratan de encontrar un sistema óptimo para este tipo de economía y encuentran que en una primera fase los pagos deben evitar que los desempleados se vayan al sector informal y se mantenga un alto esfuerzo de búsqueda en la formalidad, retirando los pagos a los desocupados con mayor tiempo.⁴⁸

Ahora bien, también hay puntos a favor en torno a la aplicación de un seguro de desempleo. El primero de ellos es que es un estabilizador económico por naturaleza. En momentos de crisis en el que el ingreso cae y la tasa de desempleo aumenta, el gobierno opta por aumentar las prestaciones por desempleo. Al tener un mayor ingreso disponible en los bolsillos de las familias, la disminución en el consumo privado es menor de lo que hubiera sido en ausencia de la ayuda gubernamental. En consecuencia, debido a un efecto multiplicador, la disminución del PIB (Producto Interno Bruto) no necesariamente tiene que ser grande.⁴⁹ El efecto estabilizador que tiene el seguro de desempleo en los ciclos económicos ha sido estudiado por Chimerine, Black y Coffey en los Estados Unidos, quienes señalan que el seguro de desempleo ha mitigado las fluctuaciones del PIB durante las últimas tres décadas, que en el caso de las recesiones pudieron haber sido un 15 % más profundas sin el programa.⁵⁰ De manera similar, Gruber encontró que la caída en el consumo es menor cuando se introduce el seguro de desempleo.⁵¹

Además de aligerar la carga económica de las familias, el seguro de desempleo ayuda a tener una mayor coincidencia entre las ofertas de trabajo de las empresas y las habilidades de las personas que buscan trabajo.⁵² Es decir, subvenciona el proceso de búsqueda de trabajo.⁵³ En resumen, la mayoría de los economistas coincide en que el seguro de desempleo afecta negativamente a la tasa de desempleo. No obstante, hay algunos que consideran que es una buena política para la economía en general.

Por otro lado, el desempleo tiene impactos sobre las personas que van más allá de los económicos. Para Rubio, una persona que se encuentra desempleada puede experimentar sentimientos de sorpresa, inquietud, rechazo, temor, impotencia, desconcierto e inutilidad, ya que la sociedad atribuye un valor de gran peso al trabajo y el desempleo está desacreditado ante ella.⁵⁴

Rubio señala que además de los impactos económicos del desempleo hay otros que tienen que ver con aspectos sociales, como el aislamiento personal, la insatisfacción con la sociedad y la vulnerabilidad social, así como aspectos personales, como baja motivación y autoestima, pérdida de identidad, alteraciones del comportamiento, psicosociales y del sueño, comportamientos agresivos, cambios de humor, depresión y sentido de inseguridad.⁵⁵

Por lo anterior, a la hora de analizar los impactos de programas como el seguro de desempleo, deberán tomarse en cuenta no solo los impactos económicos, sino también los sociales y personales.

Protección contra el desempleo en México y la política social de la Ciudad de México 1997-2016

En México, los artículos 48 y 50 de la Ley Federal del Trabajo contemplan una indemnización por despido injustificado, la cual consiste en el pago de tres meses de salario, la prima de antigüedad, que consiste en el pago de 20 días de salario por cada año de servicios prestados en el caso de trabajadores por tiempo indefinido, aguinaldo, vacaciones y prima vacacional y prestaciones que el trabajador haya generado en el año y que no se le hayan cubierto aún.⁵⁶

Además, el trabajador tiene la opción de realizar un retiro por desempleo de su ahorro para el retiro en caso de contar con Afore (Administradora de Fondos para el Retiro). Cualquier trabajador que tenga al menos dos años de cotización y tres años con la cuenta aperturada puede acceder a un mínimo de 30 días y un máximo de 90 días del salario base de cotización. Para lograr esto, de acuerdo a la Condusef (Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros), la persona debe de contar con una Certificación de Baja del Trabajador Desempleado del Instituto Mexicano del Seguro Social.⁵⁷

Posteriormente, se debe acudir a la Afore que administra su cuenta individual y solicitar los recursos. La Afore hace entrega de la cantidad que le corresponde en un máximo de cinco días hábiles vía cheque o depósito. Cabe mencionar que sólo se puede acceder a este mecanismo una vez cada cinco años y se le descuenta de su ahorro para el retiro, es decir, disminuirá su pensión.

Otra alternativa existente es el seguro de desempleo que diversas compañías aseguradoras privadas otorgan. Este se hace válido cuando la persona tiene un crédito y deja de laborar, por causas ajenas a su voluntad y durante el período de vigencia del seguro. Esta cobertura es una "garantía" para quien otorga el crédito y siempre está sujeta a la contratación de un seguro de vida, el cual a su vez está vinculado con algún tipo de crédito. Dicho crédito puede ser hipotecario, automotriz, personal o de nómina.⁵⁸

A nivel subnacional, la Ciudad de México se ha destacado por tener una orientación de protección social en su plan de desarrollo y ser un laboratorio de políticas sociales, varias de las cuales han sido adoptadas más adelante a nivel federal. Esta orientación empezó en el gobierno de Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano (1997-1999), quien planteó diversas iniciativas sociales encaminadas a atender demandas ciudadanas, siendo algunas de sus propuestas enumeradas a continuación: 1. Se amplió la cobertura de los servicios sociales, se realizaron acciones para recortar la inequidad social, la discriminación y se propusieron condiciones básicas para brindar protección social y asistencia a grupos en condiciones de vulnerabilidad; 2. Se creó el Consejo para el Desarrollo Social del Distrito Federal, compuesto por diversos miembros de la sociedad civil, sector empresarial y académico para fungir como asesores en temas de política social; 3. Se consolidó el Sistema de Servicios Comunitarios Integrados, el cual pretendía atender a las zonas marginadas mediante unidades móviles que prestaran servicios de interés para las personas; 4. Se definió un marco institucional para la política social mediante la Secretaría de Educación, Salud y Desarrollo Social, cuya tarea era la promoción de una política de bienestar colectivo con participación social; y, 5. Se implementaron acciones para disminuir el desempleo, por ejemplo con cursos de capacitación, bolsas de trabajo delegacionales y ferias de empleo.⁵⁹

Más adelante, en la administración de Andrés Manuel López Obrador (2000-2006) se siguió resaltando la temática de la política social y derechos sociales. Entre sus iniciativas sociales más relevantes según Yanes⁶⁰ y Vite⁶¹ estuvieron: 1. La Pensión Alimentaria para Adultos Mayores de 70 años; 2. El Programa de Gratuidad, que brindaba atención médica a las personas de escasos recursos y que no contaban con seguridad social en hospitales administrados por la Ciudad de México, además de otorgarles sus respectivos medicamentos; y 3. El programa de apoyo económico para madres solteras.

Por otra parte, según Yanes en la administración de Marcelo Ebrard Casaubón (2006-2012), se vio una oportunidad de atender algo que López Obrador había descuidado, acciones en materia de equidad de género y diversidad sexual. Además de darle continuidad a los programas de sus antecesores, las medidas más emblemáticas de su gobierno fueron la legalización del aborto y la aprobación de matrimonios entre personas del mismo sexo, además de concederles el derecho de adopción. En cuanto al tema de salud, priorizó la afiliación al Seguro Popular (federal) frente al Programa de Gratuidad local.⁶²

En el año 2007, el ex jefe de gobierno Marcelo Ebrard Casaubón, reflexionó sobre la conveniencia de implementar un seguro de desempleo para hacer frente a los efectos negativos del pobre desempeño de la economía nacional y el incremento en los precios de los energéticos como la gasolina, electricidad y los productos de la canasta básica. En su primer informe de gobierno, el mandatario propuso configurar el Fondo para el Empleo ante la Asamblea Legislativa, con el financiamiento de los recursos provenientes del ahorro en pago de intereses de la deuda local de aquella época. Su objetivo primordial, en palabras del mandatario, era la constitución “por primera vez en la historia de México”, de un seguro de desempleo que atendiera a los capitalinos que hayan perdido su trabajo.⁶³

Ebrard solicitó el apoyo a los diputados locales para brindar una ayuda de mil 500 pesos mensuales durante seis meses, a lo que después corrigió para ser la cantidad de mil 400 pesos a las personas que hayan perdido su fuente de ingresos en la capital del país.⁶⁴ Al declarar que enviaría una iniciativa con el fin de que el programa empezara a operar en el 2007 y se convirtiera en ley, Marcelo Ebrard Casaubón detallaba que las personas desempleadas tomarían cursos de capacitación y desarrollo de nuevas habilidades, tendrían acceso a bolsas de trabajo y contarían con el respaldo de su gobierno. El programa pasó a una fase de evaluación por parte del congreso local, con la finalidad de establecer cuáles serían las reglas de operación del programa.⁶⁵ El entonces Secretario de Finanzas, Mario Delgado Carrillo, explicó que en una primera fase se buscaría beneficiar a cerca de 30 mil capitalinos que habían perdido su trabajo y que, para ello, se contaría con una bolsa inicial de alrededor de 150 millones de pesos y se elevaría a 450 millones para el 2008. Por separado, el Secretario del Trabajo, Benito Mirón, informaba que en ese momento, el número de desempleados en la ciudad era cercano a 240 mil personas.⁶⁶

Para determinar quienes pudieran ser beneficiarios del seguro, el gobierno del Ciudad de México utilizó varios métodos, como consultar cuántas personas desempleadas existían y que hubieran cotizado en el IMSS (Instituto Mexicano del Seguro Social) o que presentaran algún comprobante de su despido, como recibos de pago y nómina o cartas laborales. El seguro de desempleo comenzó operaciones al lanzar la convocatoria el 3 de octubre del 2007, 12 días después se iniciaron los registros y la recepción de documentos para brindar el apoyo. Para diciembre de 2007, se comenzaron a entregar los primeros apoyos económicos a los beneficiarios.⁶⁷

Un año más tarde, el 8 de octubre de 2008 se expidió la Ley de Protección y Fomento al Empleo para el Ciudad de México la que, junto con el Reglamento y las reglas de operación, constituyen el marco jurídico de este programa público. En enero de 2009 se actualizaron las reglas de operación del programa y en junio del mismo año se presentó una versión revisada del reglamento de la ley mencionada. Para el 2010, se estipuló la documentación necesaria ante la posibilidad del reingreso de beneficiarios anteriores.⁶⁸

El ex jefe de gobierno, Marcelo Ebrard, en su segundo informe de gobierno, catalogó al programa como un “instrumento poderoso” que salvaguardó a más de 46 000 familias que habían sido afectadas por la situación económica.⁶⁹ En su quinto informe de gobierno, dio a entender que uno de los beneficios del seguro de desempleo era la mayor desaceleración de la tasa de desempleo de la ciudad comparado con cualquier otra entidad del país.⁷⁰

Para su último informe de gobierno, externó que desde su creación había otorgado más de 1 millón 211 mil 795 apoyos. En sus cinco años de existencia a esa fecha, el mandatario describió al instrumento como una protección al trabajo y un “programa de vanguardia en México, de cumplimiento y exigibilidad del derecho constitucional del trabajo”.⁷¹

Por otra parte, en el discurso de su segundo informe de gobierno, su sucesor Miguel Ángel Mancera manifestó que su gobierno ofreció alternativas al empleo ya que en el transcurso del año logró apoyar a más de 27 mil personas y 28 mil personas consiguieran empleo gracias a sus servicios de colocación.⁷² Dos años después señaló que por medio del seguro del desempleo y otros programas y acciones se impulsó “el trabajo digno y decente”. En su cuarto informe de gobierno, se resalta como el programa público se compone de tres elementos que amparan a la población beneficiada al incorporarse en el mercado laboral por medio de un apoyo económico, capacitación para el empleo y su canalización en la búsqueda de empleo a través de acciones para tal fin.⁷³

Según sus Reglas de Operación (2016), el programa tiene por objetivo “otorgar una protección básica a las personas trabajadoras asalariadas que hayan perdido involuntariamente su empleo, incluyendo a grupos tradicionalmente excluidos y al mismo tiempo, crear las condiciones que contribuyan a su subsistencia básica e impulsen su incorporación al mercado laboral y al goce del Derecho Constitucional al Trabajo”.⁷⁴

En el artículo 10 de la Ley de Protección y Fomento al Empleo de 2008 se establece que los objetivos específicos del seguro de desempleo son: 1. Otorgar un derecho económico a los beneficiarios, bajo las condiciones establecidas en la Ley; 2. Estimular y promover la incorporación de las y los beneficiarios del seguro a un empleo en el sector formal de la economía en la Ciudad de México; y 3. Impulsar la capacitación de los beneficiarios en el desarrollo de nuevas habilidades que les permitan fortalecer su potencial laboral y orientarlos hacia la organización social del trabajo, a través de acciones complementarias implementadas por la Administración Pública del Distrito Federal en sus programas sociales.⁷⁵

Dentro de las reglas de operación, en el apartado introductorio, se hace mención del problema al cual atiende y a la población identificada en esa condición. Este seguro busca apoyar a las personas que hayan perdido su empleo del sector formal por causas ajenas a su voluntad, otorgándoles un apoyo económico equivalente a 30 días de salario mínimo durante seis meses, pudiendo acceder a él cada dos años si volviera a perder el empleo.

En la siguiente sección se presenta una evaluación del Seguro de Desempleo de la Ciudad de México, a partir del trabajo de campo realizado, que consistió en investigación de documentos oficiales en las oficinas del programa, entrevistas con los responsables del mismo y cuestionarios aplicados a los beneficiarios de dicho apoyo.

Evaluación del Seguro de Desempleo en la Ciudad de México

A partir de los cuestionarios que fueron aplicados a los beneficiarios del programa, se pudo constatar que entre las principales razones para solicitar el seguro de desempleo están el tener un apoyo para su situación económica, ya que tenían gastos en el hogar, tener ingresos para poder encontrar otro empleo, para tener un ingreso seguro, un ingreso honesto, por tener derecho a ello, o bien por ser liberados de un reclusorio o ser repatriados y necesitar el apoyo, lo que nos habla de una ampliación de la población objetivo principal.

Según las Reglas de Operación la cantidad pagada a cada beneficiario del seguro de desempleo se ubicó en $ 2,150.40 pesos mensuales, equivalentes a 30 días del salario mínimo vigente a esa fecha.⁷⁶ De acuerdo a las respuestas de los beneficiarios a los que se les aplicó el cuestionario, sobre la cantidad de dinero que se les entrega, las personas consultadas indicaron que se les hacía “poco o muy poco”, “es mínimo” e “insuficiente”, pues en la actualidad “todo es caro”, “no alcanza para mucho” y funciona más para poder comprar alimentos que para la búsqueda de empleo. Indicaron que puede ser una ayuda al transporte, pero como los lugares de las entrevistas están lejos de sus hogares, se les hacía poco. Solo algunas personas consideran que es una “buena ayuda” y que “está bien”. Por otra parte, es evidente que debido a que se les hace una ayuda muy limitada, aconsejan repartirla de manera quincenal y no mensual.

A continuación se presenta una evaluación del diseño y justificación del programa, de su contribución a las metas y estrategias del gobierno de la ciudad, de la población potencial, objetivos y mecanismos de elegibilidad, la evaluación de la capacitación para el empleo que brinda el programa, del cumplimiento de su objetivo de reintegración al mercado laboral, de la actualización del padrón de beneficiarios y los mecanismos para su atención, un análisis del perfil de los solicitantes y por último una evaluación de los costos de operación del programa y de la calidad en el servicio.

Conclusiones y recomendaciones

Este seguro brinda apoyo económico a las personas que perdieron su empleo y por ende a sus familias, con recursos que además de ser útiles para satisfacer sus necesidades personales, les ayuda a poder costear el transporte para poder buscar trabajo y buscar mejores oportunidades de reintegración laboral, pues les brinda además talleres de capacitación para fortalecer sus habilidades y los vincula con ofertas de trabajo.

Se considera que este apoyo incentiva la formalidad, pues está abierto principalmente a quienes laboran en este sector y de alguna forma los reconoce al apoyarlos cuando pierden su empleo. Otro aspecto importante es su impacto sobre la autonomía y autoestima de las personas, así como el sentido de acompañamiento por parte del gobierno en la reinserción al mercado de trabajo. Como se describió en algunos casos, el seguro de desempleo ha apoyado a trabajadores informales como los vagoneros del Metro y ha tenido una serie de casos de excepción. Al tiempo que esta flexibilidad puede considerarse positiva por atender a personas en condición de una vulnerabilidad específica, tiene que cuidarse que no se utilice de forma discrecional, a fin de que los fondos sean utilizados solo para apoyar a quienes hayan perdido su empleo formal. Grupos adicionales deberían sólo ser apoyados si se reciben fondos extraordinarios para poder financiar este gasto.

El seguro de desempleo es un programa único en su tipo a nivel nacional, que tiene la posibilidad de apoyar a la población trabajadora de la Ciudad de México ante la pérdida de su empleo y puede considerarse un experimento de lo que sería un programa a nivel nacional. Sin embargo, para que fuera sostenible financieramente, tendrían que buscarse esquemas tripartitas entre los trabajadores, las empresas y el gobierno, a fin de conformar un fondo que sea especial para este programa y que los recursos no se tomen de un presupuesto general, lo que pone en riesgo su sostenibilidad de largo plazo y crecimiento en la cobertura ante hechos adversos en la economía que eleven el desempleo, como lo señalado por Escobar en su evaluación externa del programa realizada en el 2010, a partir de la crisis económica que se vivió en esa época en nuestro país derivada de la recesión en Estados Unidos, lo que pondría además en riesgo a otros programas sociales y de fomento al empleo,¹¹⁵ pues según apuntan Canto y Martínez¹¹⁶ se está generando un efecto de hipertrofia, pues este programa recibe la mayor parte de los recursos de la STyFE, llegando a representar el 70 % del total de su presupuesto en el 2009. Si bien Bensusán¹¹⁷ apunta que no es fácil hacer que los empresarios acepten nuevas contribuciones y el estancamiento en los salarios reales dificulta aportaciones adicionales por parte de los trabajadores, consideramos que los esquemas tripartitas son los que pueden generar una sostenibilidad financiera a largo plazo en este tipo de programas.

Se recomienda asegurar que los datos que los beneficiarios brindan sobre su búsqueda de empleo estén sujetos a un mayor control de forma aleatoria, para evitar que se brinde información fraudulenta por parte de los ciudadanos, por ejemplo, que se diga que se acude a buscar trabajo cuando realmente no es así.

Los beneficiarios señalaron en los cuestionarios poner especial atención en la continuidad, valor curricular y mejoramiento de los talleres de capacitación y de quienes los imparten, así como enfocarlos a oficios específicos, lo que podría hacerse mediante convenios con centros educativos públicos. Señalaron además la necesidad que se agilice la entrega de las constancias de los cursos que toman. Lo anterior es muy importante, dado que como señala Escobar,¹¹⁸ el programa es costoso financieramente, por lo que debe asegurarse la mejora en las competencias y habilidades laborales de la población que ha caído en situación de desempleo, para elevar la probabilidad de su reinserción laboral.

Por otro lado, los beneficiarios también recomendaron una mejor supervisión de las ofertas de trabajo, sobre todo corroborar su existencia y vigencia. Asimismo, debe buscarse descentralizar la atención de los beneficiarios hacia las oficinas en todas las delegaciones, a fin de poder incrementar el número de beneficiarios de forma homogénea, fuera de quienes tienen un mejor acceso a las oficinas centrales.

Respecto de los requisitos para obtener el apoyo, se recomienda disminuir aquellos que duplican información, como el acta de nacimiento y la CURP. Beneficiaría a la población el ya no pedir el acta de nacimiento porque para su obtención se genera un costo, mientras que la CURP se puede conseguir de forma gratuita por internet. Otro elemento que se puede mejorar dentro de los requisitos es la baja del Imss, mediante el acceso a algún sistema para corroborar este hecho, que podría lograrse mediante un convenio entre ambas dependencias, tal como recomienda Escobar.¹¹⁹

Sobre el programa computacional en el que se registra a los beneficiarios, hace falta integrar un rubro sobre los cursos y las entrevistas a las que han asistido, para darle un mejor seguimiento a cada caso. Otra recomendación está enfocada en el seguimiento de las entrevistas a las cuales van los buscadores activos de empleo. Se recomienda que en vez de confiar en la información de la búsqueda y entrevista que han realizado los beneficiarios, sería bueno hacer algunos cambios para que conforme a sus habilidades y conocimientos se les sugieran o asignen vacantes.

Respecto de la difusión del programa, se recomienda incrementar el uso de las redes sociales digitales para poder llegar a un mayor número de personas y mantenerse en contacto con sus beneficiarios en lo relativo al programa, la capacitación y ofertas de empleo.

Por último, dado que de los cuestionarios aplicados se obtuvo una alta retroalimentación sobre el programa y los beneficiarios manifestaron mucho interés en ser tomados en cuenta de forma activa, se recomienda que al realizar evaluaciones internas se tomen en cuenta siempre a los beneficiarios y se les de seguimiento en su búsqueda y mantenimiento del empleo. Involucrar a los beneficiarios del programa hará que el mismo sea más legítimo, al contemplar su voz y más eficaz, al apoyar con sus ideas para alcanzar sus objetivos.