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Introducción
A partir de 1990, comenzó un proceso de “liberalización”1 de la educación en Perú, que llevó a la creación de decenas de universidades con fines de lucro. Casi paralelamente, empezó un movimiento inverso de reforma o “contrarreforma”, que veía el proceso de liberalización como perjudicial en términos de disminución de la calidad y “mercantilización” de la educación. Así, en 2012 se aprobó una “moratoria de universidades” y, en 2013, una ley que creaba estándares y un sistema de fiscalización de las universidades, con el objetivo de estandarizar la oferta, incluso eliminando la que no se ajustara a “condiciones básicas de calidad”. Estos cambios se inscriben en un proceso de “reforma” y no son meras “mejoras” (Guzmán, 2005), en el sentido en que buscan cambiar la orientación general de la relación entre Estado y educación: de basarse en la dinámica del mercado a basarse en el control estatal de la oferta.
Esta “reforma universitaria” tiene una alta aceptación en Perú. Según una encuesta de Ipsos en 2018, el 84% de los peruanos creía que debían establecerse y fiscalizarse estándares básicos de calidad para las universidades y el 83% estaba de acuerdo con la existencia de la Superintendencia Nacional de Educación (Sunedu). Muchas veces es citada como una de las pocas cosas que ha hecho bien el Congreso o el gobierno, a través del regulador (Sunedu). En el imaginario colectivo, existían muchas universidades que estafaban a los estudiantes, prometiéndoles una mejor vida, para luego decepcionarlos con ingresos que no se diferenciaban de los que no fueron a una universidad. Esta “estafa” habría sido propiciada por la liberalización de la educación a cargo del ex presidente Alberto Fujimori a partir de 1996, donde se permitió la creación de universidades con fines de lucro.
A partir de 2012, se ha implementado una reforma que ha consistido en la prohibición de creación de universidades nuevas y la clausura de universidades que no cumplieran con ciertos estándares. Muchas universidades que eran percibidas como de baja calidad han sido cerradas a partir de entonces.
Creemos que, a pesar de su popularidad -o quizá precisamente por eso mismo-, es necesario poner la reforma a prueba. En este artículo pretendemos enmarcar el contexto de la reforma al referirnos a la evolución de la intervención del Estado en el mercado educativo universitario (segunda sección); desentrañar las justificaciones -económicas y extraeconómicas- de la intervención (tercera sección); analizar las medidas enfatizadas -o dejadas de lado- por el Estado para lidiar con las justificaciones para la reforma (cuarta sección); analizar el impacto de las medidas, mostrando datos sobre los resultados de la reforma (quinta sección); explicar la reforma más allá de su justificación formal desde la teoría económica de la regulación (sexta sección) y, finalmente, dar nuestras conclusiones y recomendaciones para que la reforma sea revisada y mejorada.
Este trabajo se inscribe en la teoría económica de la regulación y utiliza las herramientas del análisis de impacto regulatorio ex post. Como tal, nuestro trabajo no pretende abarcar todas las aristas posibles y tampoco ser una revisión comprehensiva, ni comparativa a nivel regional, lo cual puede ser encontrado en otros lugares (Molina, 2002; Guzmán, 2005; Suasnábar, 2017). La reforma universitaria en Perú fue sustentada en estudios económicos-regulatorios. Nuestra intención es analizarla bajo parámetros similares, aunque arribando a conclusiones distintas. Además, a diferencia de los estudios que sustentaron la reforma, el nuestro se hace cuando ya han pasado diez años, lo que nos permite contrastar los supuestos objetivos de la reforma con sus resultados. Finalmente, nuestro foco en Perú se justifica en el hecho de que somos el único país democrático2 que ha emprendido una reforma semejante en la región, con decenas de universidades cerradas en pocos años y la prohibición de crear nuevas.
Evolución de la intervención del Estado en el mercado educativo universitario
En 1996 existían 28 universidades públicas y 30 privadas. Era necesaria una ley para crear una universidad. Como parte de un paquete para rescatar la economía peruana (“ajustes estructurales”), Alberto Fujimori inició el camino para la desregulación de la educación universitaria en Perú, permitiendo la creación de “universidades empresa” (con fines de lucro). A partir de esta “liberalización”, unida a exoneraciones tributarias, se crearon 61 universidades privadas, llegando a un total de 91 universidades privadas. Por su parte, se crearon 23 universidades públicas adicionales, llegando a un total de 51.
Esta “liberalización” no fue bien vista por todos y pronto se instaló una narrativa según la cual “existían demasiadas universidades”, que estaban “regalando títulos”, y convertían a la educación un “negocio”. Adicionalmente, se resaltó el “fraude” que significaba la existencia de universidades “garaje” (Pásara, 2004; Ñopo, 2016; 2021).
Esta narrativa caló bastante bien en la población peruana, que apoyó mayoritariamente la llamada “reforma educativa” emprendida a partir de 2012. A partir de esta reforma, el número de universidades privadas ha caído a 45, mientas que las públicas han descendido a 48 (ver Cuadro 1).
Cuadro 1 Periodos de la educación universitaria en Perú y número de universidades
| Período |
Universidades públicas |
Universidades privadas |
Total |
|---|---|---|---|
| Pre-Fujimori (1951-1996) | 28 | 30 | 58 |
| Fujimori (1996-2012) | 51 | 89 | 140 |
| Reforma Universitaria (2012-2022) | 48 | 45 | 93 |
Fuente: Sunedu, revisado en enero de 2022, elaboración propia.
La pregunta es si esta narrativa se justifica. Si en verdad el incremento de universidades era algo negativo para la educación en el país y, si lo es, si la regulación dada por el Estado era la mejor forma de solucionar el supuesto problema.
Justificaciones económicas
Típicamente, cuando hablamos de “justificaciones económicas” nos referimos a las fallas del mercado, que nos alejan del óptimo. El óptimo es el punto donde se encuentra un equilibrio entre la oferta y la demanda que no puede ser mejorado sin “desperdiciar” recursos. En otras palabras, cuando el precio de un bien o servicio refleja exactamente las preferencias de los demandantes y ofertantes del bien o servicio.
Las fallas nos desvían del óptimo, por ejemplo, cuando existen “externalidades” asociadas al bien o servicio. Es decir, el bien o servicio produce beneficios o costos que no son internalizados (pagados) por las partes en la relación contractual. Por ejemplo, una empresa que contamina genera externalidades negativas. Una empresa que da información podría generar externalidades positivas. Las externalidades negativas generan una sobre-producción del bien. En la medida en que los costos no son asumidos por el que los genera, es una especie de subsidio. Las externalidades positivas, por el contrario, generan una producción menor a la óptima, en la medida en que el que origina los beneficios no es compensado de forma “completa”. Esto ocasiona una producción por debajo de la óptima.
Por otro lado, tenemos la asimetría de información, que es el caso donde una de las partes del contrato tiene menos información que la otra a un nivel que lo lleve a “selección adversa”. Esto fue descrito en el famoso trabajo de Akerlof (1970) “The Market of Lemons”. Si las personas no pueden distinguir entre los autos usados de baja calidad (limones) y alta calidad (cerezas), entonces sólo estarán dispuestos a pagar por el promedio del costo de los bienes, lo cual lleva a una reducción de la calidad ofertada por debajo de la disposición a pagar. Es decir, la calidad ofertada en dicho mercado será por debajo del óptimo. En el caso de la educación universitaria en Perú, se ha dicho que existen ambas fallas.
Externalidades positivas “repensadas”
En la medida en que la educación produce beneficios a la sociedad que van más allá de los generados para la persona que estudia. En corto, una sociedad con mayor capital humano sería una sociedad con mayores posibilidades de desarrollo (Balarín et al., 2018: 22). Si bien esta falla nos debería llevar a la conclusión de que se requiere mayor oferta y acceso a las universidades, en el caso peruano sirvió para justificar la conclusión inversa. Se sostuvo que no es la educación la que produce externalidades positivas, sino la “buena” educación, por lo que se justificaría elevar la calidad de las universidades, no para corregir, sino más bien alentar esta “falla” (Cuenca, 2013). Si alcanzar el “óptimo” deja de ser el objetivo de esta medida, es más exacto calificarla como una justificación “extraeconómica”, cercana a la teoría del “segundo óptimo”.
Asimetría informativa
Toda relación comercial entraña un nivel de asimetría informativa. En el caso de universidades, se enfatiza que el “resultado” de la educación sólo podrá ser visto luego de cinco años o más, dado que antes de eso es imposible comprobar los “retornos” de la educación en el mercado laboral. A partir de aquí, se llega a la conclusión de que existe un problema de calidad de las universidades que hace que los retornos de la educación sean relativamente bajos (Yamada, 2007; Díaz, 2008; Yamada y Lavado, 2017). Si bien la afirmación es cierta -hasta cierto punto-, es difícil sostener que esto haga que los productos (universidades) no busquen diferenciarse y que esto no sea recompensado por la disposición a pagar de los consumidores. Incluso el portal estatal “Ponte en Carrera” hace evidente que las universidades más caras son las que mayores retornos generan para los egresados de dichas universidades y que existe bastante dispersión entre los precios (ver Cuadro 2). En el mismo sentido, cuando fue consultado por Sumar y Rodríguez (2014), el público no especializado llegó a la misma conclusión que los expertos de América Economía acerca de cuáles eran las mejores facultades de Derecho en Perú. En definitiva, dado que los consumidores sí son capaces de distinguir la calidad de las universidades, parece ser que más que de “asimetría informativa” estamos hablando de “paternalismo”, que también es una justificación “extraeconómica” de la regulación. En gran medida, se desconfía de la habilidad de las personas de poder decidir, a pesar de que el mercado de universidades sí da señales de calidad claras. Además, se recurre a los retornos, cuando simultáneamente se sabe que esto es un fenómeno mundial, que no necesariamente tiene relación directa con lo que ocurre en Perú. Paradójicamente, esto es advertido por los propios profesores Yamada y Lavado (2018), los mismos que usan el fenómeno como justificación para abogar por más regulación en Perú. En este contexto, más que hablar de baja calidad/retornos, ellos hablan de “sobre educación”, lo cual es incluso contradictorio con la definición de “buen sistema educativo”, como veremos en el siguiente apartado. Finalmente, los impulsores de la reforma han fallado en entender que los “retornos” de la educación no son sólo monetarios, sino -como debería ser obvio- el solo hecho de aprender cosas o ganar estatus social también son “retornos” (Banerjee y Duflo, 2011).
Cuadro 2 Información de sueldos, costos y criterio de calidad en soles corrientes
| Universidad |
Costo anual máximo** |
Sueldo promedio anual |
Diferencia |
Ranking América Economía** |
|
|---|---|---|---|---|---|
| Monto | Porcentaje | ||||
| Carreras de Derecho más costosas de Perú* | |||||
| San Martín de Porres | 29 097 | 24 348 | -4 749 | -20% | n.d |
| Pontificia Universidad Católica del Perú | 20 555 | 36 936 | 16 381 | 44% | 1 |
| Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas | 18 810 | 30 552 | 11 742 | 38% | 4 |
| Carreras de Derecho menos costosas de Perú | |||||
| San Juan Bautista | 5 400 | 18 468 | 13 068 | 71% | 19 |
| Universidad Señor de Sipán | 4 330 | 16 824 | 12 494 | 74% | n.d |
| César Vallejo | 2 750 | 13 056 | 10 306 | 79% | 10 |
Fuente: Ponte en Carrera y América Economía, revisado en enero de 2022.
* Sólo han sido consideradas las universidades en las que aparecían ambos datos (costos y sueldo promedio). **Los montos están en soles. 1 US$ = 3.86 soles (promedio 2022).
*** El ranking es por universidades en general.
Tal como puede apreciarse, realmente no existe justificación “económica” para la reforma universitaria emprendida en Perú, así que la justificación deberá buscarse en motivos “extraeconómicos”.
Justificaciones extraeconómicas
La intervención del Estado en el mercado de universidades puede tener fines muy específicos, como el desarrollo de alguna industria, la cura de una enfermedad o la creación de alguna tecnología. Fuera de estas justificaciones, que requieren de un “proyecto país” muy desarrollado y específico, existe la justificación más genérica y difundida: la meta como país es tener un buen sistema universitario o una buena educación. Esta meta está respaldada en el hecho de que la Constitución peruana de 1993 reconoce el interés especial que existe en la educación. Esto muchas veces es traducido como que nos encontramos en un mercado “especial” que requiere mayor intervención estatal (Epstein, 1992).
¿Cómo se logra dicha meta? Existe también cierto consenso en que esa meta se logra con una combinación entre calidad y acceso. En palabras de la OCDE (2012), “Los sistemas educativos con un mejor desempeño son los que combinan equidad y calidad”3 Es decir, si el sistema universitario tiene una calidad alta y se garantiza el acceso masivo o universal, el sistema es excelente. Como es evidente, no existe el mismo consenso para determinar qué es un sistema con “calidad”. Calidad puede significar tener los mejores retornos en el mercado laboral, o aparecer en los rankings, o cumplir con determinados estándares fijados por la autoridad, o el cumplimiento de estándares voluntarios. Es la primera acepción de calidad (retornos en el mercado laboral) la que ha sido enfatizada en el caso peruano, donde el cumplimiento de estándares obligatorios se ha visto como un medio para conseguir dicho fin.
En el caso del acceso, tenemos que éste contribuye no sólo a “democratizar” la educación, sino que cualquier año adicional de estudios tiene efectos positivos en las personas, aún si la calidad no es “buena” (Banerjee y Duflo, 2011), y genera crecimiento económico de un país (Vu y Vu-Thanh, 2022).
Adicionalmente, existe tensión entre ambas variables. Elevar la calidad de las universidades puede tener -de forma advertida o no- el efecto de reducir el acceso. Por tanto, más que potenciar una de las variables a su máxima expresión, se debería buscar la mejor combinación entre ambas.
En resumen, en el caso peruano se ha buscado mejorar la calidad (cumplimiento de estándares) a fin de garantizar retornos superiores en el mercado laboral (frente a los no universitarios), pero restringiendo el acceso a la educación superior. Esta aproximación es -por decir lo menos- incompleta o contraproducente.
En seguida, mostraremos en mayor detalle cuales de estas medidas han sido enfatizadas por el Estado en esta última etapa conocida como de “reforma universitaria”. Como veremos, se ha enfatizado la “calidad” (definida de una particular manera) por sobre el acceso.
Medidas enfatizadas -o dejadas de lado- por el gobierno peruano
El gobierno peruano, a fin de lograr el objetivo de mejorar la educación, tenía un abanico de posibilidades, que van desde la intervención directa en el mercado -a través de universidades públicas- hasta mecanismos de sanción por incumplimiento contractual, que es la medida más alineada con el mercado.
En este recuento, nos referiremos a las medidas que ha enfatizado -o dejado de lado- el gobierno, pero sólo considerando las “nuevas” medidas; es decir, las que se suman a las ya adoptadas, a partir de la etapa que hemos llamado “reforma universitaria”, que empieza a partir de 2012 con la Ley de Moratoria de Universidades.
Moratoria: prohibición de nuevas universidades
En 2012 se creó una norma que prohibía la creación de nuevas universidades en Perú por cinco años. Asimismo, se suspendió por el mismo periodo la creación de filiales de universidades públicas y privadas, creadas bajo cualquier modalidad permitida por ley. Esto fue ampliado en el 2018 por dos años adicionales, y luego en 2021, por un año adicional. Sin embargo, en la última ampliación se estableció una moratoria para la creación y funcionamiento de filiales de universidades privadas por el plazo de tres años. Solamente podrán solicitar licenciamiento de filiales las universidades públicas licenciadas.
La justificación de esta norma es que se estaban creando demasiadas universidades y que muchas de éstas tenían baja calidad. Sin embargo, a partir de 2014, cuando se crea la Ley Universitaria, ya no podían existir universidades que no cumplieran los estándares implementados por la propia Ley. En este contexto, no se entendía el fundamento de la moratoria, salvo que la preocupación del legislador sólo fuera el número de universidades.
Más aún, la norma se expandió en 2018 por dos años a pesar de que la Ley Universitaria ya estaba siendo aplicada. La justificación, endeble y no compartida por algunos actores principales de la reforma,4 fue que Sunedu necesitaba tiempo para “ordenarse”, por lo que se justificaba un periodo adicional de moratoria.
Como se ve, esta política no responde de forma clara a ninguna de las justificaciones (ni siquiera las extraeconómicas) de la reforma, en la medida en que no soluciona ningún problema de externalidades o información; ni eleva la calidad de las universidades, ni mejora el acceso. En relación con la calidad, al impedirse la entrada de nuevas universidades, también se impide la entrada de mejores universidades que las existentes. Por el lado de la oferta y el acceso, es evidente que se ve reducida.
Estándares: Ley Universitaria, licenciamiento y Sunedu
A partir de la Ley Universitaria, las universidades debían cumplir con Condiciones Básicas de Calidad (CBC), que son ocho estándares que incluyen temas como:
La existencia de objetivos académicos, grados, títulos y planes de estudio.
Oferta educativa compatible con los instrumentos de planeamiento.
Infraestructura y equipamiento adecuados para cumplir sus funciones.
Líneas de investigación.
Disponibilidad de personal docente calificado con no menos del 25% de docentes a tiempo completo.
Servicios educacionales complementarios básicos.
Mecanismos de inserción laboral.
Transparencia de universidades.
Estos estándares son aplicados por la Sunedu, en un proceso que se ha llamado “licenciamiento”. Las universidades que no cumplan con las CBC serían cerradas. Como ya mencionamos, al día de hoy, 47 universidades han sido cerradas por no cumplir con los estándares.
Esta política es compatible con la búsqueda de mayor calidad definida como el cumplimiento de estándares. Es decir, es compatible con el objetivo sólo de manera formal, porque no necesariamente cumplirlos aumenta la calidad medida de forma externa, por ejemplo, el retorno de la educación (mayores ingresos para egresados).5 Además, “estandarizar” a las universidades podría tener un efecto en la capacidad de innovación, lo cual también podría conspirar contra el aumento de la calidad. Por otro lado, tampoco es compatible con el objetivo de aumentar el acceso, dado que -típicamente- tenderá a reducir la oferta, lo que traerá disminución de la competencia, lo que a su vez aumentará el precio, y que finalmente reducirá la demanda por educación universitaria.
Información: portal Ponte en Carrera
Otra política impulsada por el Estado como una alternativa a la regulación, es proveer a los consumidores de más información para que tomen una mejor decisión sobre dónde estudiar. Así, el Ministerio de Educación lanzó Ponte en Carrera en 2015, el cual es un portal que ofrece información sobre el costo de las distintas carreras y el retorno esperado, por carrera y universidad.
Si bien la información mostrada es a primera vista útil y podría estar justificada tanto desde el punto de vista económico (asimetría informativa) como extra-económico (mejorar la calidad), existen algunos problemas fundamentales con esta política. Por un lado, no existe asimetría informativa en el mercado de universidades. La información mostrada en Ponte en Carrera, paradójicamente, lo contradice: justamente las universidades más caras son las que tienen mayor retorno (calidad) y existe bastante dispersión de precios, contradiciendo la hipótesis de un “mercado de los limones” (ver Cuadro 2). Adicionalmente, como ya dijimos, existen estudios que contradicen el hecho de que las personas no tengan habilidad para apreciar y distinguir la calidad de las universidades (Rodríguez y Sumar, 2014).
Por otro lado, el uso de la información y su impacto en la elección de universidades no ha sido medido, por lo que no se sabe si esta política ha tenido algún impacto o no. En otras palabras, se podría poner en duda la justificación de utilizar recursos públicos en un programa como Ponte en Carrera, más aún cuando existen alternativas de mercado, como los rankings, el “boca a boca” o la información que proveen las propias universidades a través de su publicidad o campañas de venta.
Financiamiento a universidades: estancamiento del gasto y retiro de exoneraciones
Desde 2012, paradójicamente, el presupuesto asignado a inversión del Estado en educación superior disminuye desde 2013, al igual que el monto ejecutado que recién en 2019 logra superar los montos invertidos en 2014 (ver Gráfico 1), así como el gasto por alumno de pregrado (ver Gráfico 2). En esta misma línea, a partir de 2013,6 el Estado quitó exoneraciones tributarias a universidades “societarias” (con fines de lucro) lo que -en los hechos- equivale a reducir su financiamiento.
Nota: 1 US$ = 3.86 soles (promedio 2022)
Fuente: Consulta Amigable, Ministerio de Economía, elaboración propia.
Gráfico 1 Presupuesto asignado a inversión en educación superior y ejecución (millones de soles constantes, 2021)
Nota: 1 US$ = 3.86 soles (promedio 2022)
Fuente: INEI, elaboración propia.
Gráfico 2 Gasto público por alumno en educación superior universitaria (soles constantes, 2021)
Esto es contradictorio con el objetivo de elevar la calidad y aumentar el acceso a la educación superior. También es opuesto al reconocimiento de la educación universitaria como una “externalidad positiva”. Si la educación de calidad debe brindarse por encima del óptimo, una manera de lograrlo es dando más educación, pero eso es imposible si se cierran universidades por no cumplir con CBC y no se expanden las existentes o abren nuevas.
Incentivo al cumplimiento de estándares voluntarios
Existe un proceso paralelo al licenciamiento, donde las universidades deben cumplir otro grupo de estándares, más elevado, que se llama “acreditación” y está a cargo del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación (Sineace). Esta política existe desde 2006, antes de la Ley Universitaria. Estos estándares son voluntarios salvo para las carreras de Medicina y relacionadas a salud, Derecho y Educación. Para el resto de carreras, es voluntario.
Este proceso es compatible con la meta de elevar la calidad, definida como el cumplimiento de estándares. Sin embargo, es una oportunidad perdida que no se incentive a las universidades a su cumplimiento voluntario, tal como ocurre en otras jurisdicciones.
Al volverlo obligatorio para unas pero voluntario -y sin incentivos- para las demás carreras, tiene el potencial de generar una distorsión en el mercado (calidad dispar y redireccionamiento de estudiantes a dichas carreras), además de un trato desigual. Una política más compatible con la eficiencia y que no genere tantas distorsiones, haría el proceso voluntario para todos, pero con incentivos. El resultado probable sería que veríamos algo cercano a la utilidad real de los estándares, tanto para las propias universidades como para los estudiantes.
Subsidio a la demanda: insuficiencia de Beca 18
El Estado ha ofrecido becas a los estudiantes, a modo de subsidio a la demanda, en el programa conocido como “Beca 18”. Sin embargo, el programa ha perdido alcance y recursos en el transcurso de los años. Si bien esta política es compatible con la meta de aumentar el acceso a la educación universitaria, actualmente es insuficiente (ver Gráfico y Cuadro 3).
Fuente: Pronabec, elaboración propia.
Gráfico 3 Beca 18, total de becas atendidas (becarios nuevos y becarios continuadores)
Cuadro 3 Beca 18. Presupuesto ejecutado en soles constantes, 2021
| Año | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Presupuesto ejecutado en millones de soles constantes |
112 | 194 | 291 | 496 | 514 | 498 | 336 | 292 | 250 |
| Presupuesto ejecutado por becario en soles constantes |
21 527 | 17 006 | 13 048 | 11 069 | 11 083 | 11 699 | 9 670 | 12 216 | 11 998 |
Nota: 1 US$ = 3.86 soles (promedio año 2022)
Fuente: Pronabec, revisado en diciembre de 2022.
Oferta universidades
Por el lado de la oferta, la reforma universitaria ha significado una barrera legal de entrada con una tendencia antiuniversidades privadas. El 94% de las universidades con licencia denegada son universidades privadas. Asimismo, al 77% de universidades privadas “nuevas” creadas de 2008 a 2014 les denegaron la licencia, mientras que sólo el 34% de universidades creadas de 1917 a 2007 no obtuvieron licenciamiento. La extensión de la Ley de Moratoria es más agresiva con universidades privadas, producto de la narrativa de “universidades garaje” o de las universidades que “estafan” (ver Gráfico 4).
Fuente: Sunedu, elaboración propia.
Gráfico 4 Oferta de universidades públicas y privadas por año de creación y estado de licenciamiento (número)
La oferta no sólo se ha reducido, sino que se ha concentrado en pocas empresas, algunas de las cuales -coincidentemente-, tienen mucha influencia política7 y estuvieron bastante a favor de la reforma universitaria.
En 2015 (un año antes de la creación de Sunedu), 11 universidades privadas concentraban el 60% del alumnado matriculado en educación superior universitaria; actualmente, en 2021, sólo 7 universidades concentran el 61% del alumnado matriculado (ver Gráfico 5).
Evolución de los precios
La teoría económica prevé que las barreras reducen la competencia y esto, a su vez, incrementa los precios hacia los consumidores (Shivardi y Viviano, 2011). En este caso, desde que entró en vigor la Ley de Moratoria (2012), la variación de los precios del sector educación (un proxy para medir los precios de la educación superior) supera a la variación total de los precios a los consumidores; y, desde que la Sunedu empezó a cerrar las universidades que no lograban obtener el licenciamiento (2016), la diferencia en el crecimiento de los precios ha aumentado (ver Gráfico 6) hasta 2019, debido a que en 2020 y 2021 fueron afectados por la crisis sanitaria.
Impacto en el acceso a la educación superior
Debido a la reducción de la oferta y al incremento de precios, el acceso a la educación superior y la demanda se han estancado en los últimos años. Según la Encuesta Nacional de Hogares del INEI, la tasa neta de matrícula en educación superior de la población de 17 a 24 años y la asistencia, sólo crecieron en 0.4 puntos porcentuales de 2016 a 2019, en contraste con el incremento de 1.8 puntos porcentuales de 2013 a 2016. (ver Gráfico 7).
Fuente: Enaho-INEI, elaboración propia.
Gráfico 7 Tasa de matrícula y de asistencia a educación superior de la población de 17 a 24 años (porcentaje)
Asimismo, según los datos del Ministerio de Educación, el número de ingresantes a universidades cayó fuertemente desde 2015 y hasta ahora no recupera los niveles alcanzados en dicho año (ver Gráfico 8); lo mismo se observa en el número de matriculados en las universidades (ver Gráfico 9).
Fuente: MINEDU e INEI, elaboración propia.
Gráfico 8 Evolución de los ingresantes a las universidades (miles de personas)
Impacto en el mercado laboral
Lavado et al. (2014) encuentran que los profesionales que asistieron a universidades de “menor calidad” en Perú tienen una mayor probabilidad de estar subempleados a partir de la desregulación del mercado en los años noventa. En este sentido, si la reforma universitaria mejorase la calidad universitaria, entonces la informalidad laboral o el subempleo se habrían reducido. Sin embargo, la informalidad laboral apenas cayó en un punto porcentual de 2013 a 2019 (prepandemia), mientras que la informalidad de las personas con nivel de educación superior aumentó 0.4 puntos porcentuales (ver Gráfico 10).
Fuente: INEI, elaboración propia.
Gráfico 10 Informalidad laboral por nivel de estudio alcanzado (porcentaje)
Con respecto a los ingresos laborales, Castro y Yamada (2013) encuentran que la diferencia en las remuneraciones de una persona con educación superior universitaria y una persona con educación secundaria crece, pero a una pendiente mejor desde la desregulación del mercado universitario. En este sentido, la reforma universitaria debería mostrar una mejora en la diferencia de remuneraciones, sin embargo, se observa que la diferencia se reduce sostenidamente (ver Gráfico 11).
Nota: 1 US$ = 3.86 soles (promedio 2022)
Fuente: INEI, elaboración propia.
Gráfico 11 Diferencia en remuneraciones de la educación superior universitaria vs secundaria y vs superior no universitaria (soles constantes-2021)
Además, los ingresos laborales de las personas con educación superior universitaria han crecido menos que los ingresos de la población ocupada total en términos reales (a excepción de 2013 y 2016), a pesar de que en este grupo se ha realizado una “reforma” (ver Gráfico 12).
Fuente: INEI, elaboración propia.
Gráfico 12 Crecimiento del ingreso proveniente del trabajo de la población ocupada (porcentaje)
Como conclusión de esta sección, podemos decir que -al día de hoy, diez años despúes- no existe evidencia acerca de que la reforma universitaria haya logrado el objetivo de elevar la calidad de las universidades en Perú. Por el contrario, la reforma ha tenido un impacto claro y directo en el estancamiento de la oferta; concentración del mercado; aumento del precio, y la reducción de la demanda por educación superior. En este punto, nos podrían decir que la reforma es muy joven para ver un efecto en la empleabilidad o sueldos. Tendrían razón, pero nosotros no descartamos que la reforma pueda tener algún efecto en este sentido en el futuro, sólo decimos que hoy no se encuentra. Por el contrario, sí se encuentra un efecto en la reducción de la competencia, aumento de precios y reducción del acceso. Paradójicamente, fueron los impulsadores de la reforma los que no tomaron en cuenta la importancia del paso del tiempo, dado que denegaron licencia a 77% de las universidades privadas “jóvenes”, creadas entre 2008 y 2014, versus el 34% de universidades creadas entre 1917 y 2007. ¿Acaso esas universidades, con menos de diez años de existencia, no podían mejorar con el paso de los años?
Explicando la reforma universitaria desde la teoría económica de la regulación
En la teoría económica de la regulación, se usa el concepto de “Bootleggers and Baptists”, introducido por Yandle (1983), para describir la situación en la que tenemos a un grupo de interés al que le conviene instaurar una prohibición para obtener una renta y otro grupo que promueve o defiende la misma prohibición, pero por motivos ideológicos. En el ejemplo original de Yandle (que le da nombre a la teoría), existe un grupo de contrabandistas de licor que ganan con la prohibición de venta los domingos, que es simultáneamente apoyada por los baptistas, por motivos religiosos.
Una hipótesis, que no es el espacio para desarrollar aquí, es que las restricciones al mercado universitario han sido alentadas por grupos de universidades de “media tabla”, con “espaldas financieras” suficientemente grandes, con el objetivo de reducir la competencia actual y potencial, especialmente de nuevos proyectos innovadores o de universidades menos antiguas o con menos espaldas financieras. Este grupo -bootleggers- gana con las restricciones a la competencia y con el consecuente incremento del precio.
En el grupo de los “Baptists” estarían universidades del más alto nivel, académicos de primer nivel y sociedad civil, asumiendo que no hubiesen sido capturados por el grupo de los bootleggers. Este segundo grupo, tiene buenas intenciones u obtiene réditos de otro tipo (prestigio social) al alentar una medida que es percibida como antimercantilista y con un fin noble: mejorar la calidad educativa.
Es compatible con esto el hecho de que dueños de universidades que son percibidas como mediocres o de baja calidad en Perú, pero que tienen espaldas financieras grandes, hayan sido algunos de los principales defensores e impulsores de la reforma y tengan una fuerte presencia en la política peruana (ver Cuadro 4).8 Aunque parezca contradictorio, también es compatible con esto la cantidad de modificaciones y “retrocesos” que ha sufrido y sigue sufriendo la Ley Universitaria. La misma teoría económica predice que ciertos grupos de interés buscarán las restricciones a la competencia, pero simultáneamente tratarán de controlar las restricciones. A inicios de febrero se ha aprobado en primera votación un proyecto de Ley 00943/2021-CR “Que fortalece la institucionalidad de la universidad peruana y recupera su autonomía” que en la práctica le da el control del organismo regulador (Sunedu) a las propias universidades.
Cuadro 4 Participación política de dueños de universidades o de altos directivos en universidades privadas (porcentaje)
|
Según tipo de universidades privadas |
Participación política
de dueños de universidades privadas % |
Según licenciamiento |
Participación política
de dueños de universidades privadas % |
|---|---|---|---|
| Societarias | 25% | Licenciadas | 11% |
| Asociativas | 2% | No licenciadas | 16% |
| Total | 27% | Total | 27% |
Fuente: Sunedu y páginas de universidades consultadas, revisado en febrero de 2022..
Conclusiones y recomendaciones
Pese al aparente consenso que existe sobre la conveniencia y necesidad de una “reforma universitaria” en Perú, no existe una justificación clara desde el punto de vista económico, ni siquiera del de políticas públicas. Si bien el derecho a la educación existe en la Constitución peruana de 1993 y es un fin válido que el Estado busque mejorar el mercado universitario por encima del óptimo, las políticas que efectivamente ha impulsado desde 2012 no parecen buscar (y menos conseguir) el propósito de mejorar la combinación entre acceso y calidad que define un sistema educativo que funciona bien desde la perspectiva más ortodoxa posible.
Como hemos visto, la reforma universitaria ha reducido la competencia entre universidades, aumentando los precios y reduciendo el acceso; 250 000 estudiantes se vieron afectados por el cierre de sus universidades, de estos, 52 000 se quedaron sin universidad. Nueve regiones no cuentan con una universidad privada. El número de estudiantes en universidades públicas también se ha reducido. Por el lado de la calidad, no vemos que haya mejorado el retorno de la educación en términos reales, por lo que no se puede decir que haya aumentado la calidad más allá del cumplimiento formal de la Ley Universitaria o reglamentos.
Desde cierto punto de vista, se podría decir que más que una reforma, lo que ha existido en Perú es el “aborto” de la reforma emprendida en los noventa. A las nuevas universidades que nacieron entre 2008 y 2014 no se les ha permitido desarrollarse y mostrar su potencial para mejorar el acceso o la empleabilidad.9 En lugar de eso, se ha regresado a un esquema represivo, que tiene como efecto beneficiar a las universidades establecidas.
En resumen, la reforma universitaria ha disminuido el acceso y no ha aumentado la calidad. Si la fórmula para medir un “buen” sistema educativo es una combinación entre calidad y acceso, es claro que la reforma universitaria ha fracasado.
Dado lo anterior, nuestra recomendación sería que la reforma sea profundamente reevaluada y se promuevan medidas que efectivamente logren mayor acceso y calidad, que hasta el momento han sido dejadas de lado por los “reformistas”: aumentar la inversión en educación (especialmente pública); subsidiar la demanda en una extensión mayor y promover el cumplimiento de estándares voluntarios, incluso internacionales (esto último puede estar ligado justamente al financiamiento de la demanda, como ocurre en Estados Unidos).10
En general, el sistema debería tender a ser más libre, de modo que se promueva la innovación, exista competencia, se reduzcan los precios, pero simultáneamente se busque un sistema más equitativo, sin descuidar la calidad. Los estándares voluntarios e independientes del Estado, además de lograr estos objetivos (sumados a los subsidios e inversión pública), tendrán el efecto deseable de alejar la política de la educación.
