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Introducción
La gestión universitaria es uno de los factores determinantes para mejorar el quehacer administrativo y académico en las instituciones de educación superior (Ganga et al., 2015). De allí que algunas universidades prioricen el uso de esquemas de gestión basados en resultados (Pinedo et al., 2012) para posibilitar un adecuado funcionamiento y garantizar el uso eficaz y eficiente de sus recursos.
Esta forma de gestión exige que las universidades den cuenta sobre su desempeño, dado que existe un creciente interés por los asuntos asociados con el quehacer institucional por parte de distintos actores que exigen a las universidades informar sobre sus actuaciones, decisiones y resultados, para transparentar la gestión realizada (Coy y Dixon, 2004).
Aunque existen principios constitucionales de autonomía universitaria que generan facultades y libertades para el desarrollo institucional, se espera que éstas se desarrollen de manera responsable (Coy et al., 2001), lo que implica que la gestión universitaria no puede darse bajo un escenario de aislamiento o desatención plena de los compromisos que tiene la universidad con la sociedad y el Estado.
En este sentido, el desarrollo de un buen gobierno y una gestión eficiente, eficaz y de calidad en las universidades, no sólo lleva a la generación de procesos y logro de resultados, sino a la responsabilidad y comunicación de los mismos ante sus distintos grupos de interés. Por ello, en la agenda política mundial en materia de educación superior se demanda la necesidad de incorporar la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión universitaria (UNESCO, 2015).
En ciertos países, como la mayoría de los europeos, se trata de una actividad institucionalizada y comúnmente aceptada (Huisman y Currie, 2004), mientras que en otros, como los latinoamericanos, todavía constituyen lineamientos poco aplicados y reconocidos en la gestión de las instituciones de educación superior (Oppenheimer, 2010).
La rendición de cuentas y la transparencia ponen el acceso a la información institucional como elemento que promueve la visibilidad de la gestión realizada y favorece la interacción entre universidades y sus grupos de interés. Es así que, por ejemplo, un adecuado ejercicio de rendición de cuentas de las universidades inicia por el acceso a la información y su disposición en medios de comunicación que favorezcan una mayor cobertura, consulta y amplitud.
Por ello, se propone el uso del mecanismo de la transparencia activa, el cual se configura en la divulgación de información de una entidad acerca de sus procesos de toma de decisiones, procedimientos, funcionamiento y rendimiento, haciendo uso de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) (Welch, 2012; Grimmelikhuijsen y Welch, 2012; Fox, 2007).
Este mecanismo posibilita el conocimiento sobre el quehacer de las instituciones por medio de sus sitios web (La Porte et al., 2002) y se configura en un escenario propicio para la rendición de cuentas y la transparencia, lo que permite mitigar la discrecionalidad de los gestores y evitar la existencia de posibles escenarios de corrupción o mala administración de los recursos públicos (Transparency International, 2013; Gómez, 2004; Calland, 2002).
En este orden de ideas, el objetivo del presente estudio es evaluar el acceso a la información en las universidades colombianas bajo un escenario de transparencia activa y determinar si existen diferencias estadísticamente significativas entre los resultados obtenidos entre aquellas que son públicas y privadas, es decir, evidenciar si el origen institucional influye en la divulgación de información por medio de sus sitios web.
Esto último se justifica a partir de reconocer que en la gestión universitaria y en el financiamiento de la educación existe cada vez más la participación de un número importante de agentes gubernamentales y no gubernamentales, con ánimo de lucro y sin él, implicados en acuerdos sobre la gobernanza de la educación. Esto lleva a la promoción de la educación no sólo desde el Estado, sino también desde organizaciones, empresas, fundaciones y laboratorios de ideas de la sociedad civil (UNESCO, 2015), por lo que la exigencia de rendir cuentas y ser transparentes no es algo que resulte ser sólo de interés de las universidades oficiales, sino que involucra también a las privadas.
Para cumplir con lo anterior, el artículo se estructura a partir de la presente introducción y avanza en los siguientes apartados señalando el marco de referencia en el que se sustenta conceptualmente la investigación, la metodología establecida para el logro de los objetivos del estudio, para luego exponer los resultados y la discusión que se genera con la evidencia empírica lograda, y finalmente proponer conclusiones, limitaciones y futuras líneas de investigación.
Concepto y alcance de la rendición de cuentas y la transparencia
Los conceptos de rendición de cuentas y transparencia han sido objeto de estudio desde teorías como la de la legitimidad (Hoque, 2006) y la de los stakeholders (Larrán y Andrades, 2015). Se ha indicado que rendir cuentas y hacer transparente la gestión de las organizaciones, a partir de un mayor acceso y divulgación de información, genera que éstas logren una mayor aceptación en la sociedad y mejoren sus relaciones con sus grupos de interés (administrativo, autoridades de regulación, estudiantes, egresados, empleadores, competidores, proveedores, comunidades locales, el Estado, entre otros) (Ramsenia, 2013).
Ante este abordaje teórico, la rendición de cuentas surge de la concepción de una relación vinculante y activa entre dos partes que se relacionan, justamente a partir del derecho de una de ellas y la obligación de la otra de atender las peticiones, reclamos y requerimientos que se le presenten (Católico y Santos, 2013).
De allí que la rendición de cuentas se defina como una obligación ética y/o legal de todo gestor, ya sea público o privado, de informar y explicar sus actuaciones u omisiones y de hacerse responsable de las mismas (Schedler, 2004; Fox, 2007; Sosa, 2011).
Al entender la rendición de cuentas desde la concepción enunciada, autores como Schedler (2004), han considerado que la rendición de cuentas se materializa desde dos dimensiones, la primera denominada answerability (respondabilidad), que supone la obligación de los gestores de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en público o ante sus grupos de interés, y la segunda, denominada enforcement (cumplimiento), que incluye la capacidad de premiar o sancionar a los gestores, ya sea a través de un nuevo nombramiento, mantenerlo en el cargo, presionar investigaciones y/o sanciones, entre otros.
Esta obligación se encuentra presente en la gestión de las universidades, en la medida que sus gestores deben surtir distintos procesos de rendición de cuentas, por ejemplo, al presentar sus informes anuales ante los reguladores y los consejos superiores o de gobierno, o en los procesos de gestión de calidad y de acreditación institucional, donde después de informar y justificar asumen el reconocimiento o la sanción correspondiente, como en el caso de lograr una certificación o el retiro en el encargo o disminución de los recursos asignados.
Por otra parte, para definir la transparencia desde las prácticas organizacionales se han formulado distintas acepciones. Una primera postura considera la transparencia como un principio (Naessens, 2010), es decir, se entiende como un atributo que orienta la misión, visión y premisas fundamentales que definen el actuar de las organizaciones.
Autores como Sosa (2011: 22) la definen como: “un rasgo o característica de la actuación de las organizaciones públicas y de quienes las conforman y hacen funcionar”, lo cual coincide con lo expuesto por García (2010: 7), quien plantea la transparencia como “un principio que tiene como propósito influir en el modo de organización y de dirección de la administración y en un nuevo estilo de administrar que reforzará la confianza del ciudadano en el sistema democrático”.
Una segunda postura para entender la transparencia es dimensionarla como una “práctica” o un “instrumento” que utilizan las organizaciones para publicar o volver público cierto tipo de información o bien para abrir al público algunos procesos de toma de decisiones (Aguilar, 2008). Al respecto, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), considera la transparencia como un concepto relacionado con la posibilidad de que la información real de una empresa, gobierno u organización puede ser consultada por los diferentes sujetos afectados por ella, de tal modo, que éstos pueden tomar decisiones con conocimiento de causa y sin asimetría de información (Perramon, 2013).
En este sentido, cobra relevancia la concepción planteada por Sosa (2011) y Fox (2007), quienes definen la transparencia como el acceso público a datos o información, es decir, la consideran desde la existencia o no de información y de sistemas que la producen, dando a conocer sobre lo que son, hacen, utilizan y producen las dependencias o, incluso, sobre actos o productos de los actores, ya sean públicos o privados.
A partir de las concepciones y alcances expuestos de la rendición de cuentas y de la transparencia se considera la existencia de un grado de correspondencia entre los conceptos tratados, en al menos dos sentidos (Católico y Santos, 2013). Si la transparencia es entendida como un rasgo distintivo de la gestión y actuación en las organizaciones y de sus miembros, es decir, como un principio, se requieren mecanismos como la rendición de cuentas para materializar la transparencia. Por otra parte, si se entiende la rendición de cuentas como la obligación de todo gestor de informar y justificar sus actuaciones, se requiere que la información divulgada goce de la condición de transparencia, en términos de su existencia y accesibilidad, a la vez que pueda ser utilizada y verificada por los distintos grupos de interés.
Esta última lógica es la que se sugiere desde este estudio para la configuración y entendimiento de la transparencia y la rendición de cuentas en las universidades, donde el punto de partida es la obligación de los gestores universitarios de rendir cuentas y su materialización se sustenta en la transparencia, es decir, en el acceso a la información que se posibilita, como punto de inicio.
La transparencia activa en las organizaciones
La transparencia se puede caracterizar a partir de las practicas que se desarrollen en las organizaciones, es decir, si se asume como una acción que supone la respuesta obligada a requerimientos de información a partir de solicitudes y peticiones que hacen sus grupos de interés (transparencia pasiva), o es la manifestación de una acción deliberada que va más allá de lo exigido y que posibilita una mejor y mayor comunicación con sus interesados (transparencia activa) (Raupp y Gomes, 2016; Fox, 2007).
La primera se evidencia a partir de la generación de información que es motivada por requerimientos directos que realizan los distintos grupos de interés a la organización. Tal es el caso particular, en el estado colombiano, de la información solicitada por medio de instrumentos como la tutela o los derechos de petición. La segunda, la transparencia activa, corresponde a la iniciativa propia de la administración para hacer comprensible la actuación, tanto a la hora de mostrar al interesado en un caso concreto sus opciones correspondientes de actuar y de defenderse, así como informar al público sobre asuntos de interés general (Católico y Santos, 2013).
A esta última se suma el hecho de hacer uso de las TIC (Welch, 2012; Grimmelikhuijsen y Welch, 2012; Fox, 2007), dado que posibilitan un mayor acceso, facilidad, menor costo y oportunidad de acceder a la información en tiempo real, de manera rápida y eficiente (Lara et al., 2012). Hacer uso de las nuevas TIC, como internet, se configura en un factor de cambio para modificar el ejercicio de las funciones públicas, logrando beneficios en términos de la transparencia y rendición de cuentas, una mayor participación del ciudadano, una mayor eficacia y una reducción del costo de las operaciones para las instituciones (Lara et al., 2012).
Por ende, la transparencia activa resulta ser un mecanismo que puede favorecer la comunicación e interacción entre las universidades y sus grupos de interés, más aún, cuando ésta permite llegar a diferentes partes interesadas simultáneamente, y puede ayudar a identificar las fortalezas y debilidades estructurales de las universidades y usarse como un instrumento de control y monitoreo.
La transparencia activa se ha materializado a partir de un mayor número de herramientas, ya sean del orden legal (leyes), administrativo (regulaciones) o de gestión (procesos y prácticas) (Villeneuve, 2014). En este sentido, se han emitido leyes de transparencia y de acceso a la información que posibilitan la divulgación de información a los ciudadanos (Farioli et al., 2015; Donaldson y Kingsbury, 2013), con el fin de responder a la demanda social por la información, como manifestación de transparencia, que ha surgido desde los primeros años del siglo XXI (Ávila y Romero, 2013).
En el ámbito internacional, se ha reconocido la importancia de la configuración de leyes de transparencia y acceso a la información pública (Fuenmayor, 2004; Neuman, 2002), con el fin de posibilitar un instrumento que favorezca la transparencia y la rendición de cuentas de las instituciones ante la sociedad (Ávila y Romero, 2013).
Se considera que el acceso a la información a partir de la aplicación de las leyes de transparencia, se configura en un paso inicial para mejorar la cultura de divulgación de la información de las instituciones (Relly y Sabharwal, 2009) y posibilita escenarios de democracia en las sociedades modernas (Florini, 2002).
Estas leyes se han venido implementado gradualmente en los países en las últimas cuatro décadas, ya que en los años ochenta tan sólo 11 países contaban con leyes de libertad de información; en 2004, 59 países las tenían, y en 2013, 92 países contaban ya con leyes de transparencia, lo que representa el 50.8% de los países en el mundo (García, 2013).
Esta tendencia es el resultado de considerar que el acceso a la información, más allá de un proceso administrativo, se considera un derecho fundamental y universal (Fuenmayor, 2004) que debe estar previsto en las constituciones y leyes para garantizar el libre flujo de la información y reducir potencialmente la incertidumbre ante la gestión realizada por los gestores públicos y/o privados (Relly y Sabharwal, 2009), lo que genera beneficios sociales al proporcionar un respaldo a la democracia, construir confianza entre gobierno y gobernados, y fomentar la capacidad de participación efectiva de la ciudadanía en los asuntos de interés general (Mendel, 2008; Neuman, 2002). Estas leyes no sólo tienen alcance en las instituciones del Estado, sino en todas aquellas que prestan un servicio público, tal como ocurre con las universidades públicas y privadas.
Este escenario es aplicable para el caso de las universidades en Colombia, ya que como se ha sugerido en estudios previos (Católico y Santos, 2014; Salmi, 2013; Observatorio de la Universidad Colombiana, 2009), existen limitaciones en la rendición de cuentas en este tipo de instituciones, lo que conlleva a generar secretismos en la gestión y, por ende, la opacidad en la misma.
Así, las universidades deben caracterizarse por satisfacer atributos y valores que permitan afrontar los retos de un mercado global y la comercialización de los servicios educativos y de negocios (Ramírez y Tejada, 2013; Leslie y Slaughter, 1997), por lo que aspectos asociados con el buen gobierno, la responsabilidad social y la transparencia cobran mayor sentido.
Sistema universitario en Colombia
El sistema de educación superior en Colombia se encuentra representado en un conglomerado institucional conformado por las instituciones de educación superior (IES) y las entidades de promoción, vigilancia e inspección. En el primer caso, las IES ascienden a 287 instituciones, las cuales se distribuyen en cuatro categorías, como se muestra en la Tabla 1.
Tabla 1 Categorización de IES en Colombia
| Tipo de institución | Oficiales | Privadas | Total |
|---|---|---|---|
| Institución Técnica Profesional | 9 | 25 | 34 |
| Institución Tecnológica | 12 | 39 | 51 |
| Institución Universitaria / Escuela Tecnológica | 28 | 92 | 120 |
| Universidad | 32 | 50 | 82 |
| Total general | 81 | 206 | 287 |
Fuente: elaboración propia, a partir de datos del Ministerio de Educación Nacional, 2015.
Las instituciones con mayor participación son aquellas denominadas como instituciones universitarias, con una participación del 42% (120 instituciones), seguidas de las universidades, con un 29% (82 instituciones), lo cual representa una orientación del sistema de educación superior hacia la búsqueda de instituciones que apliquen criterios de universalidad en sus actividades (como es el propender por el desarrollo de investigación científica o tecnológica, la formación académica en profesiones o disciplinas y la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de la cultura universal y nacional), permitiendo en menor medida la presencia de aquellas que sólo se limitan a ofrecer programas de formación en ocupaciones de carácter operativo e instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción, como es el caso de las instituciones técnicas y tecnológicas.
De allí que la presente investigación trabaje sobre aquellas IES que tienen el nivel más alto de exigencia académica y, por ende, un papel relevante y mayor impacto en la sociedad, como es el caso de las universidades (Wasserman, 2012).
De la distribución expuesta, se muestra una mayor participación de universidades de carácter privado (50 instituciones), lo cual corresponde a la tendencia en Colombia de privatizar el servicio de la educación superior (Ayala, 1998), como consecuencia de la aplicación de recomendaciones internacionales en torno a una mayor calidad y eficiencia, sobre la base de otorgar un nuevo papel a los gobiernos y abrir espacios de acción más amplios al sector privado y al funcionamiento del mercado (Misas, 2004).
De igual forma, esta tendencia ha tenido efectos en materia de financiación, ya que las fuentes pueden ser distintas dependiendo del tipo de universidad. En el caso de las oficiales, su mayor fuente de recursos proviene de las transferencias de la administración pública y de entidades adscritas al Ministerio de Educación Nacional (ICETEX, SENA y COLCIENCIAS) y, en menor medida, de lo obtenido de matrículas y prestación de servicios. Para las privadas, su mayor fuente de financiación son las matrículas y, con menor participación, los recursos obtenidos por prestación de servicios a terceros, distintos a los estudiantes.
Los recursos destinados para financiar la educación superior en Colombia han venido incrementándose en los últimos años, tal como se muestra en la Tabla 2.
Tabla 2 Gasto público y privado en educación superior como porcentaje del PIB
| Tipo de institución | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Gasto público en educación superior como % del PIB |
0.57% | 0.57% | 0.63% | 0.68% | 0.72% | 0.76% | 0.82% |
| Gasto privado en educación superior como % del PIB |
1.19% | 1.20% | 1.26% | 1.23% | 0.98% | 1.03% | 1.02% |
Fuente: Consejo Nacional de Educación Superior, CESU, 2014.
En el periodo 2007-2013, el gasto total promedio en educación superior expresado como porcentaje del producto interno bruto (PIB), ha sido de 1.8%. Durante este periodo se muestra una tendencia levemente creciente, pues se ha pasado del 1.76% del PIB en 2007, al 1.84% en 2013.
En 2013, el gasto del sector público en educación superior rondó los $5.6 billones, equivalente al 0.82% del PIB, mientras que en 2007 esta cifra había sido de 0.57%. No obstante, se observa una mayor participación del gasto privado en el total de inversión de la educación superior, al superar el 1% en todos los años de los recursos destinados para tal fin. Este gasto privado se encuentra representado principalmente por los recursos de las IES privadas, las matrículas que pagan los estudiantes y sus familias, y la inversión de las empresas privadas en educación, lo que evidencia un esfuerzo superior por parte de otros agentes distintos del Estado en financiar la educación superior en la sociedad colombiana.
Lo anterior hace que se deba reconocer la existencia de distintos actores (estudiantes, familias, empresas, fundaciones, entre otros) que pueden tener interés en la gestión de las universidades, dado el uso de los recursos que estos aportan, por lo que no resulta ser un asunto privativo del Estado como era lo tradicional en el anterior siglo.
Otro elemento determinante del sistema universitario colombiano es el propósito de las universidades por lograr condiciones de alta calidad. Hoy en día se tiene como un proceso de carácter voluntario, el cual representa una forma de lograr una mayor reputación ante la sociedad y se hace cada vez más evidente su exigencia por parte del entorno para poder lograr recursos para su financiación, o que les permita diferenciarse de otras instituciones.
De allí que, de las 82 universidades, 32 tienen la condición de ser de alta calidad, siendo las privadas las que han logrado en mayor medida dicho reconocimiento (21), con respecto a las oficiales (11), representando el 65.63% de las universidades acreditadas (Ministerio de Educación Nacional, 2015).
El logro de esta condición de alta calidad se configura en una de las formas de rendición de cuentas prevista por el gobierno colombiano para que las universidades den a conocer su desempeño académico y financiero. No obstante, esta rendición de cuentas queda limitada a varias cuestiones: 1) la voluntad de las universidades por querer asumir dicho proceso; 2) la información que se obtiene del mismo no es de acceso público, y 3) su orientación es hacia las cuestiones académicas más que a las asociadas con su sostenibilidad y fiabilidad financiera, su responsabilidad social universitaria, generación de valor o de capital intelectual.
Metodología de la investigación
Población
La población seleccionada para realizar la investigación, son las 32 universidades oficiales y 50 privadas de Colombia, registradas en el Ministerio de Educación Nacional de acuerdo con la información prevista a octubre de 2015.
Hipótesis y método de comprobación
Investigaciones previas han demostrado que la existencia de leyes de transparencia en los países genera diferencias significativas en las prácticas de divulgación de información pública (Open Society Justice Initiative, 2006; Islam, 2006). Así, autores como Lima y Pereira (2012) han argumentado que en el caso de las IES en Brasil, las mejoras en la rendición de cuentas de dichas instituciones son producto de cambios en la legislación.
No obstante, estudios como el realizado por Maldonado y otros (2013), muestran que para el caso de universidades e institutos tecnológicos en México, el acceso a la información, a partir de lo establecido en la Ley federal de transparencia, es incipiente y, por tanto, a un nivel muy bajo, lo que se puede justificar por la cultura organizacional orientada al aislamiento del mundo exterior.
Asimismo, en universidades chilenas, se ha observado que difunden información de manera parcial y exigua, con lo cual podrían contribuir en la caracterización de dimensiones relevantes de la calidad institucional (Fleet y Rodriguez, 2011), lo que pone en cuestionamiento la gestión de la información en este tipo de instituciones.
En este sentido, se plantea la primera hipótesis de investigación:
H1: existen limitaciones en el acceso a la información en las universidades oficiales y privadas en Colombia, a partir de la información que publican en sus sitios web.
Con esta hipótesis se busca medir el grado de acceso a la información online, teniendo en cuenta la información que de manera proactiva debe ser publicada por las universidades en sus páginas web, tomando como referencia lo previsto en la Ley de transparencia y del derecho de acceso a la información pública (Ley 1712), prevista para el caso colombiano desde 2014.
Es de recordar que el gobierno nacional, a través de la expedición de la citada ley, estableció que cualquier persona natural o jurídica, pública o privada que preste un servicio público respecto de la información directamente relacionada con el servicio público prestado, se encuentra obligada a publicar en su página web la información mínima obligatoria respecto a su estructura, procedimientos, servicios y funcionamiento, como sería aplicable para el caso de las universidades colombianas.
Para resolver la primera hipótesis, se propone el uso de un índice de transparencia de información, tal como se ha planteado en investigaciones previas (García, 2013; Maldonado et al., 2012; Caba et al., 2008) para determinar los niveles de acceso a la información. Para este estudio, se diseñó un índice de transparencia activa (ITA), el cual se construye a partir de dos subíndices. El primero, denominado subíndice de transparencia de estructura (STE), y el segundo, denominado subíndice de transparencia de procedimientos (STP), los cuales son propuestos por los autores a partir de la clasificación que hace la ley frente a los requerimientos mínimos de información.
El primer subíndice da cuenta de aquella información asociada con datos básicos sobre la estructura, lineamientos y aspectos generales de las instituciones. Por su parte, el segundo subíndice da cuenta de la información sobre su funcionamiento, servicios y procedimientos, los cuales dan cuenta de la dinámica institucional y la gestión realizada.
Para la determinación de los valores del ITA se considera la información publicada en los sitios web de las universidades, de acuerdo con los 43 aspectos requeridos en la Ley y que han sido agrupados para efectos del estudio en los subíndices STE (22 aspectos) y STP (21 aspectos). El tiempo en el cual se realizó la indagación de los datos en los sitios web fue en febrero de 2017.
Los aspectos se evalúan de manera dicotómica (Católico, 2012; Caba et al., 2005; Cooke, 1989), asignando el puntaje de “1”, si el aspecto se encuentra en la página web de la manera que expresamente se indica en la Ley de transparencia y el puntaje de “0”, si la información no está o no se encuentra en las condiciones establecidas. Las puntuaciones obtenidas son agregadas en cada subíndice y luego en el índice general. Los subíndices STE y STP, se calculan de la siguiente manera:
Donde Ai son los aspectos publicados de la información y “n” es el número de aspectos que se evalúan en los sitios de las universidades en cuanto a su estructura (n= 22).
Donde Aj son los aspectos publicados de la información y “m” es el número de aspectos que se evalúan en los sitios de las universidades en cuanto a sus procedimientos (m=21)
A partir de estos subíndices se calcula el ITA, como se expresa a continuación.
Donde “n” es el número de aspectos que se evalúan en los sitios de las universidades en cuanto a su estructura, los cuales son 22, “m” es el número de aspectos que se evalúan en los sitios de las universidades en cuanto a sus procedimientos, los cuales son 21 y “t” son los aspectos totales evaluados en los sitios web, que asciende a 43. Por lo tanto, el ITA surge de una medida ponderada de las puntuaciones obtenidas en cada uno de los subíndices.
Para efectos de interpretar los resultados del ITA y los subíndices STE y STP se utiliza la siguiente escala de accesibilidad de la información (Tabla 3).
Tabla 3 Escala de interpretación de los resultados
| Puntuación obtenida | Grado de accesibilidad |
|---|---|
| 0 - 0.39 | Bajo |
| 0.40 - 0.69 | Medio |
| 0.70 - 0.89 | Medio alto |
| 0.91 - 1.0 | Alto |
Fuente: elaboración propia.
Con la puntuación obtenida en el ITA se obtiene el grado de acceso de la información exigida por la Ley, de tal manera, que se entiende que H1 se rechaza en el caso que todas las universidades logren una puntuación en el rango de 0.91-1.0, es decir, que logran un alto nivel de acceso a la información.
Asimismo, con los resultados obtenidos se establece un “ranking de transparencia activa de las universidades” para determinar las instituciones que logran mejores resultados y que pueden ser referente para aquellas que requieran mejorar sus prácticas de transparencia activa y, por ende, en el cumplimiento de lo establecido en la ley.
Como segunda hipótesis de investigación se plantea la siguiente cuestión:
H2: el origen institucional de las universidades no influye en el grado de acceso a la información mínima requerida en la Ley de transparencia y del derecho de acceso a la información pública.
Investigaciones previas han evaluado la existencia de factores que pueden llegar a determinar los niveles de acceso a la información, considerando aspectos asociados con la calidad universitaria (Fleet y Rodriguez, 2011), el tamaño, la antigüedad, la calidad en la gestión, la financiación por parte del Estado y la calidad de los resultados en investigación (Católico, 2012); no obstante, estos estudios se centran en el abordaje de este tema desde el ámbito de las universidades oficiales, sin que se estudie si el origen institucional, es decir, el ser una universidad oficial o privada, influye en las prácticas de acceso a la información proactiva, teniendo en cuenta que están obligadas tanto unas como otras a cumplir la Ley.
Para el contraste de esta hipótesis, se trabaja con poblaciones independientes. La hipótesis se asume como nula, buscando la existencia de diferencias estadísticamente significativas entre las universidades oficiales y privadas con respecto al ITA mediante el uso de pruebas no paramétricas como la U de Mann-Whitney, la de Kolmogorov-Smirnov y la de Kruskal-Wallis, las cuales han sido consideradas en la literatura científica (Berlanga y Rubio, 2012; Garde et al., 2011). Se hace uso de pruebas no paramétricas, dado que los datos obtenidos no logran cumplir con los supuestos de normalidad y homogeneidad de las varianzas para poder utilizar pruebas paramétricas. El análisis estadístico correspondiente se realiza en SPSS Statistics 22.
Resultados y discusión
En la indagación de la información se muestra que 25 universidades oficiales (78% del total de oficiales) y una universidad privada (2% de las privadas) cuentan con un link de transparencia y acceso a la información, lo cual es consecuencia de la exigencia establecida en la citada Ley. No obstante, esto conlleva a que de 3 526 registros que se indagaron en los sitios web, se encontró un total de 1 385 (39.27%), y de éstos 672 estaban dispersos en distintos enlaces de las páginas web, lo que representa que cerca de la mitad de los datos (48.51%) no son incluidos dentro del enlace que indica la norma, por lo que las universidades pueden ver conveniente la divulgación de la información de acuerdo con parámetros internos, planteando una estructura distinta a la exigida.
Para detallar los resultados se expone, en primera instancia, los valores estadísticos básicos que se han obtenido con la realización de la revisión de la información publicada en los sitios web (Tabla 4).
Tabla 4 Estadística descriptiva
| N | Media |
Desviación estándar |
Mínimo | Máximo | ||
|---|---|---|---|---|---|---|
| Sub_Ind_Estructura | Oficial | 32 | 0.698863 | 0.1791412 | 0.0000 | 1.0000 |
| Privada | 50 | 0.319092 | 0.1016359 | 0.1364 | 0.5000 | |
| Total | 82 | 0.467295 | 0.2308111 | 0.0000 | 1.0000 | |
| Sub_Ind_Procedimientos | Oficial | 32 | 0.514880 | 0.1891039 | 0.0000 | 0.8095 |
| Privada | 50 | 0.186669 | 0.0809715 | 0.0476 | 0.4762 | |
| Total | 82 | 0.314751 | 0.2088100 | 0.0000 | 0.8095 | |
| Ind_Transp_Activa | Oficial | 32 | 0.609012 | 0.1619244 | 0.0000 | 0.8372 |
| Privada | 50 | 0.254418 | 0.0802052 | 0.1395 | 0.4419 | |
| Total | 82 | 0.392796 | 0.2102739 | 0.0000 | 0.8372 |
Fuente: elaboración propia, a partir del cuadro de salida de SPSS.
Como se observa en la Tabla 4, el promedio de los resultados del ITA muestra una puntuación general de 0.3927, lo que evidencia un grado de acceso a la información “Bajo”. Sin embargo, las universidades oficiales se encuentran por encima del promedio general al obtener un resultado de 0.6090, lo que las ubica en un grado de acceso “medio” de la información, siendo esto un comportamiento superior con respecto a las privadas (0.2544).
Ahora bien, dicho resultado es más heterogéneo entre las universidades oficiales, dado lo que muestra su desviación estándar (0.1619), con respecto a las privadas (0.0802), por lo que existen universidades oficiales que pueden alejarse sustancialmente del promedio; de allí que sus datos mínimos llegan a 0.0000 y con un máximo de 0.8372, por lo que ubica a varias de ellas en escenarios muy distintos de acceso a la información.
Distintos autores han señalado diversas razones que pueden estar presentes ante los bajos resultados en el acceso a la información en las instituciones. Son Olavarría y otros (2014) quienes, ante resultados desfavorables en la aplicación de leyes de transparencia, encuentran que los funcionarios públicos muestran un notorio compromiso con los ciudadanos y con el ejercicio del “Derecho a saber”, pero que tienen un conocimiento limitado de la ley.
Una segunda razón es que existen organizaciones que disponen de enormes volúmenes de información en bases de datos cerradas, sólo accesibles a un reducido número de individuos u organizaciones y donde no existe interés por hacer publica dicha información (García, 2013), lo que conlleva a un escenario de asimetría de información.
Una tercera razón puede corresponder a la falta de apropiación por parte de los funcionarios de las universidades, al no dimensionar esta ley como un derecho fundamental y pensar que es el simple cumplimiento de la norma, por lo que no le dan la relevancia que corresponde. Autores como Sandoval (2013), han planteado que el derecho al acceso a la información por parte de los ciudadanos no debe ser concebido solamente como una buena idea para mejorar la imagen o higiene de la administración pública, sino como una parte constitutiva del derecho fundamental a la información, que es absolutamente crucial dentro de la actual era de la información. Adicionalmente, se observa que las medias del subíndice STE (0.4672) son superiores a las obtenidas en el STP (0.3147), por lo que el cumplimiento en la divulgación de información correspondiente a la estructura del sujeto obligado contribuye en mayor medida a los resultados obtenidos en el ITA.
Este resultado se puede entender porque la información asociada a los procedimientos (STP) exige información explicativa, detallada, sobre las decisiones tomadas y de datos abiertos, tarea que no resulta sencilla para su preparación y presentación, en comparación con la información exigida en cuanto a la estructura (STE), que corresponde en su gran mayoría a datos básicos de las instituciones. Lo anterior se confirma al considerar los requerimientos de información con mayor y menor grado de acceso, como se muestra en la Tabla 5.
Tabla 5 Acceso a los requerimientos de la Ley de transparencia y acceso a la información
| Aspectos con mayor divulgación | |||||
|---|---|---|---|---|---|
| Públicas | Privadas | ||||
| Aspecto | Punt. | Sub Ind. | Aspecto | Punt. | Sub Ind. |
| Descripción de la estructura orgánica del sujeto obligado |
0.9687 | STE | Normas generales y reglamentarias | 0.9800 | STE |
| Normas generales y reglamentarias | 0.9375 | STE | Detalles sobre el servicio que brinda directamente al público (normas, formularios y protocolos de atención) | 0.9600 | STP |
| Plan anticorrupción y atención
al ciudadano |
0.9375 | STE | Trámites que se pueden hacer en la entidad (normativa relacionada, proceso, costos asociados, formatos y formularios) | 0.9200 | STP |
| Informes de gestión vigencias anteriores (años 2013, 2014 y 2015) |
0.9062 | STP | Directorio (cargo o actividad que desempeña y datos institucionales (correo electrónico y teléfono institucional)) | 0.9000 | STE |
| Mecanismo de presentación
directa de solicitudes, quejas y reclamos a disposición del público en relación con acciones u omisiones |
0.9062 | STP | Descripción de la estructura orgánica del sujeto obligado | 0.9000 | STE |
| Aspectos con mayor divulgación | |||||
| Públicas | Privadas | ||||
| Aspecto | Punt. | Sub Ind. | Aspecto | Punt. | Sub Ind. |
| El esquema de publicación de información |
0.3750 | STP | Informes de gestión última vigencia (año 2016) | 0.1600 | STP |
| Indicadores de desempeño (años
2014, 2015 y 2016) |
0.3437 | STE | Plan anticorrupción y atención al ciudadano | 0.0600 | STE |
| Escalas salariales | 0.3125 | STE | Ejecución presupuestal histórica anual (años 2014, 2015 y 2016) | 0.0400 | STE |
| Registro de activos de información | 0.2812 | STP | Presupuesto general (Año 2017) | 0.0200 | STE |
| Mecanismo o procedimiento donde el público pueda participar en la formulación de la política |
0.1875 | STP | Informes de evaluación y de auditoría vigencias anteriores (años 2013, 2014 y 2015) | 0.0200 | STP |
| El informe de solicitudes de
acceso a la información (# solicitudes recibidas, # solicitudes trasladadas, tiempo respuesta de cada solicitud, # solicitudes en que se negó acceso a la información) |
0.1562 | STP | Informes de evaluación y de auditoría última vigencia (año 2016) | 0.0000 | STP |
Fuente: elaboración propia.
En los requerimientos de mayor divulgación de información, resulta común entre las universidades posibilitar el acceso a las normas generales y reglamentarias, y a su estructura orgánica, lo que permite entender las pautas y reglas que configuran el actuar de las instituciones y la forma como se organizan para llevar a cabo sus funciones sustantivas. No obstante, llama la atención que en el caso de las oficiales se publica de manera importante lo referente a su plan anticorrupción y atención al ciudadano (0.9375), en contraste con las privadas en el que este mismo asunto poco se divulga (0.0600).
En cuanto a la información con menor acceso, se muestra que en el caso de las oficiales es menos común encontrar la información sobre los mecanismos o procedimientos donde el público pueda participar en la formulación de la política (0.1875), así como lo asociado con el informe de solicitudes de acceso a la información (0.1562). En el caso de las privadas, se resalta que la información vinculada con medidas anticorrupción y asuntos financieros y de control son los que menos se divulgan, ya que el acceso al plan anticorrupción, al presupuesto general e informes de evaluación y de auditoría de las últimas vigencias tienen un puntaje cercano a cero.
Es de señalar que esta información es relevante para los grupos de interés, ya que permite conocer sobre la generación y uso de los recursos, y el control sobre los mismos, con el fin de saber si la gestión se está desarrollando en el marco de prácticas deseadas y no ante posibles riesgos de malversación o uso indebido de los recursos entregados por los estudiantes, vía matriculas o por otras fuentes de financiación.
Asimismo, Aldaz y otros (2012) plantean que el acceso a la información sobre la política contra la corrupción, auditorías y sistemas de control, son aspectos que concretan la información que da cuenta de la gestión de las organizaciones con respecto a la corrupción, por lo que la no existencia de ésta en las universidades privadas demuestra la ausencia de una postura y gestión clara de este tipo de instituciones frente a esta problemática.
Finalmente, se expone el “Ranking de Transparencia Activa”, el cual muestra la posición de las universidades en general (PG) y la posición que obtienen al interior de las universidades públicas y privadas al trabajarlas independientemente (PI). Se presentan las primeras 20 posiciones (Tabla 6).
Tabla 6 Ranking de Transparencia Activa
| PG | PI | Universidad pública | Punt. | Grado de divulgación |
PG | PI | Universidad privada | Punt. | Grado de divulgación |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 1 | 1 | Universidad Tecnologica de Pereira |
0.8372 | Medio Alto | 31 | 1 | Universidad de los Andes | 0.4419 | Medio |
| 2 | 2 | Universidad Militar Nueva Granada |
0.8140 | Medio Alto | 33 | 2 | Universidad Santo Tomás | 0.3953 | Medio |
| 3 | 3 | Universidad del Magdalena |
0.8140 | Medio Alto | 34 | 3 | Universidad del Norte | 0.3953 | Medio |
| 4 | 4 | Universidad de Cundinamarca UDEC |
0.7907 | Medio Alto | 35 | 4 | Universidad de la Sabana | 0.3721 | Bajo |
| 5 | 5 | Universidad Surcolombiana |
0.7674 | Medio Alto | 36 | 5 | Universidad EAFIT | 0.3721 | Bajo |
| 6 | 6 | Universidad Francisco de Paula Santander |
0.7674 | Medio Alto | 37 | 6 | Universidad Católica de Colombia |
0.3721 | Bajo |
| 7 | 7 | Universidad de los Llanos |
0.7442 | Medio Alto | 38 | 7 | Universidad Tecnológica de Bolivar |
0.3721 | Bajo |
| 8 | 8 | Universidad Nacional Abierta y a Distancia UNAD |
0.7442 | Medio Alto | 39 | 8 | Universidad Cooperativa de Colombia |
0.3721 | Bajo |
| 9 | 9 | Universidad Nacional de Colombia |
0.7209 | Medio Alto | 40 | 9 | Fundación Universidad Central |
0.3488 | Bajo |
| 10 | 10 | Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca |
0.7209 | Medio Alto | 41 | 10 | Universidad de UNIBOYACA |
0.3256 | Bajo |
| 11 | 11 | Universidad del Tolima | 0.6744 | Medio | 42 | 11 | Universidad Católica de Manizales |
0.3256 | Bajo |
| 12 | 12 | Universidad del Sucre | 0.6279 | Medio | 43 | 12 | Universidad del Sinu - Elías Bechara Zainum UNISINU |
0.3256 | Bajo |
| 13 | 13 | Universidad del Valle | 0.6279 | Medio | 44 | 13 | Universidad CES | 0.3256 | Bajo |
| 14 | 14 | Universidad de Caldas | 0.6279 | Medio | 45 | 14 | Universidad Autónoma de Bucaramanga UNAB |
0.3023 | Bajo |
| 15 | 15 | Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia UPTC |
0.6279 | Medio | 46 | 15 | Universidad Externado de Colombia |
0.3023 | Bajo |
| 16 | 16 | Universidad de Antioquia | 0.6279 | Medio | 47 | 16 | Universidad de Santander |
0.3023 | Bajo |
| 17 | 17 | Universidad del Quindio | 0.6279 | Medio | 48 | 17 | Universidad Católica de Oriente |
0.2791 | Bajo |
| 18 | 18 | Universidad de Nariño | 0.6047 | Medio | 49 | 18 | Universidad de Medellín | 0.2791 | Bajo |
| 19 | 19 | Universidad Pedagógica Nacional |
0.6047 | Medio | 50 | 19 | Universidad Autónoma de Manizales |
0.2558 | Bajo |
| 20 | 20 | Universidad Distrital Francisco José de Caldas |
0.5814 | Medio | 51 | 20 | Universidad de Manizales | 0.2558 | Bajo |
Fuente: elaboración propia.
Así, se observa que las universidades públicas obtienen las primeras posiciones en la evaluación general (PG), y en el caso de las privadas, la primera de ellas logra la posición 31 a nivel general, lo que refleja las grandes diferencias en las prácticas de divulgación de información en los sitios web.
Siguiendo la escala para la interpretación de los resultados expuesta en la metodología, se encuentra que 10 universidades oficiales logran una posición en el rango Medio-Alto, 24 universidades se encuentran en el rango Medio (21 universidades oficiales y tres universidades privadas) y, por último, se observa que 48 universidades se encuentran en un nivel bajo de cumplimiento, de las cuales 47 son privadas.
Con esto se acepta la primera hipótesis de la investigación, ya que se muestra que el conjunto de universidades no logra niveles altos de acceso a la información; por el contrario, la que ocupa el primer lugar aún tiene aspectos que faltan publicar de acuerdo con lo previsto en la ley.
A lo largo del análisis se ha mostrado que existen diferencias frente a la información publicada por las universidades oficiales y las privadas, es decir, que se comienza a evidenciar que el origen institucional puede marcar diferencias importantes al momento de revelar la información, de allí que resulte necesario evaluar estadísticamente la existencia de dichas diferencias, lo cual es el planteamiento previsto en la segunda hipótesis de trabajo.
Para ello se muestra, en primera instancia, la figura con el histograma que da cuenta de los niveles de acceso a la información logrados por las universidades (Figura 1). Como se observa, las frecuencias de las universidades oficiales se encuentran por encima de las obtenidas por las privadas. Asimismo, se evidencia que muy pocas universidades oficiales coinciden con los niveles de acceso a la información logrado por las privadas, ya que sólo se muestran frecuencias comparables a nivel de 0.40 y 0.50, quedando reservados para los niveles más altos de las universidades oficiales.
Fuente: figura obtenida del programa SPSS.
Figura 1 Histograma de frecuencias de acceso a la información
Dicha observación se ratifica al aplicar pruebas no paramétricas (Tabla 7), como son: la de comparación de medianas para muestras independientes, la U de Mann-Whitney, la de Kolmogorov-Smirnov y la de Kruskal-Wallis, las cuales coinciden en sus resultados al evidenciar que existen diferencias estadísticamente significativas al rechazar la hipótesis estadística de igualdad, por lo que el origen institucional de las universidades influye en el grado de acceso a la información. En este sentido, la segunda hipótesis del estudio es rechazada.
Tabla 7 Pruebas no paramétricas
| Hipótesis nula | Prueba | Sig. | Decisión | |
|---|---|---|---|---|
| 1 | Las medianas de
Ind_Transp_Activa son las mismas entre las categorías de origen institucional. |
Prueba de la mediana para muestras independientes. |
.000 | La hipótesis nula. |
| 2 | La distribución de
Ind_Transp_ Activa es la misma entre las categoría de origen institucional. |
Prueba U de Mann- Whitney para muestras independientes. |
.000 | La hipótesis nula. |
| 3 | La distribución de
Ind_Transp_ Activa es la misma entre las categoría de origen institucional. |
Prueba de Kolmogorov- Smirnov para muestras independientes |
.000 | La hipótesis nula. |
| 4 | La distribución de
Ind_Transp_ Activa es la misma entre las categoría de origen institucional. |
Prueba de Krustkal- Wallis para muestras independientes. |
.000 | La hipótesis nula. |
* Se muestran significaciones asintónicas. El nivel de sifnificancia es .05.
Fuente: figura obtenida del programa SPSS.
Este resultado se puede explicar a partir de considerar que en el caso de las universidades oficiales los grados de acceso a la información se han visto influenciados por la estrategia de gobierno en línea, establecida para el sector público, por lo que cuentan con una mayor trayectoria y lineamientos vinculantes que han permitido su desarrollo y, por ende, sus mejores resultados.
Conclusiones
El estudio tuvo como principal objetivo medir el grado de transparencia activa de las universidades colombianas y evaluar su vínculo con el origen institucional. De allí que la investigación se soportó en los siguientes objetivos específicos: a) determinar el grado de acceso a la información proactiva de las universidades en sus sitios web, y b) determinar la existencia de diferencias estadísticamente significativas en el acceso a la información en las universidades, de acuerdo con su origen institucional.
Frente al primer objetivo, se observa que existe un nivel de acceso a la información “bajo” por parte de las universidades. No obstante, el grado de acceso que muestran las universidades oficiales es mayor que el de las privadas, ya que las primeras logran un nivel medio de acceso a la información, por lo que existe un margen en el cual las universidades colombianas deben mejorar en esta materia para favorecer las relaciones con sus grupos de interés y así facilitar la accesibilidad en la web.
Para llegar a los anteriores resultados se diseñó un índice de transparencia activa (ITA) que resulta de reconocer los requisitos mínimos exigidos en la Ley 1712 de 2014. Este índice se encuentra conformado por los subíndices de estructura (STE) y de procedimientos (STP), que consideran un total de 43 aspectos indagados en los sitios we–ºb de las universidades en Colombia, encontrando que los aspectos con menor nivel de publicación son los que se refieren a los procedimientos, los cuales al reflejar la relación directa entre las universidades y los grupos de interés en materia de toma de decisiones, participación de sus políticas, informes de gestión, entre otros, son de importancia para aumentar la confianza en las universidades y dar cumplimiento a lo establecido en la Ley.
Con los datos obtenidos en el ITA se generó un “ranking de transparencia activa” en el cual se evidencia que las universidades oficiales obtienen las mejores posiciones, lo que puede explicarse en la medida que estas universidades se han visto avocadas a atender medidas previstas por el gobierno nacional en años anteriores, como ha sido la estrategia de gobierno en línea. No obstante, estas universidades deben mejorar en el acceso a la información, ya que los resultados muestran que no tienen un comportamiento homogéneo, lo que se refleja en que hay universidades oficiales ocupando los primeros lugares, pero otras ocupan las últimas posiciones.
Frente al segundo objetivo, se encontró que existe una influencia del origen institucional en el acceso a la información, ya que a partir de las pruebas paramétricas aplicadas, se identificaron diferencias estadísticamente significativas entre las universidades oficiales y privadas, por lo que estas últimas deben mejorar en la publicación de la información en su sitio web, trascendiendo a aspectos que van más allá de dar cuenta de su oferta académica y de lineamientos institucionales, tal como se ha evidenciado en estudios previos (Católico y Santos, 2014), más aún cuando hoy en día hacen uso de un mayor número de recursos públicos a través de programas, como son: créditos de ICETEX, “ser pilo paga” y de investigación con uso de fondos de las regalías.
Asimismo, estas universidades deben avanzar en la publicación de la información que dé cuenta de sus medidas anticorrupción, asuntos financieros y de control, ya que esta información posibilita el conocer sobre los recursos, sus fuentes, sus aplicaciones y el control que se ha dado sobre los mismos, con el fin de evitar situaciones no deseadas de malversación de los recursos.
Considerar el origen institucional como un factor que influye en el acceso a la información, aporta a la literatura, pues hace evidente un aspecto que en investigaciones previas no ha sido considerado, dado que éstas no incorporan en sus análisis a las universidades privadas.
Estos resultados exigen de las universidades ampliar la comunicación que tradicionalmente han usado, debido a que están cada vez más obligadas a elevar su transparencia y su nivel de rendición de cuentas (Fleet y Rodriguez, 2011; Ramírez y Tejada, 2013). Asimismo, los resultados deben ser considerados por los supervisores de la educación superior, ya que se está en presencia de un escenario que, por un lado, muestra una gestión opaca en donde prevalece el secretismo institucional y, por otro, se vulnera un derecho fundamental que tienen los ciudadanos al acceso a la información pública.
Finalmente, se concluye que las universidades colombianas deben hacer un esfuerzo para aumentar su publicación de información, teniendo en cuenta que el derecho de acceso a la información es un deber de las instituciones (Fuenmayor, 2004), permitiéndoles mayores beneficios, como la credibilidad y reputación de su imagen institucional, con el fin de lograr una cultura de revelación de la información que represente un escenario de transparencia activa, mejorando las relaciones entre éstas y los ciudadanos y, a la vez, evitando que se presenten situaciones de malversación de recursos y de corrupción.
Limitaciones del estudio y futuras líneas de investigación
De acuerdo con la revisión de la literatura en bases de datos, para los autores el presente estudio es pionero en explorar la influencia que existe del origen institucional en la transparencia activa de las universidades. Sin embargo, se debe avanzar en evaluar la existencia de otros factores que puedan determinar las prácticas de acceso a la información en este tipo de organizaciones, trascendiendo con ello a estudios multivariados.
Asimismo, resulta conveniente adelantar investigaciones que logren observar y evaluar este tema a lo largo del tiempo, generando estudios de corte longitudinal, y realizando, adicionalmente, comparaciones con otros países de América Latina y de otras regiones del mundo.
