El derecho consuetudinario y la ley

El derecho consuetudinario ha existido en México desde hace centurias. A pesar de su situación desfavorable, los grupos humanos que lo aplican, en la mayoría de los casos, conservan su organización, autoridades, normas jurídicas y sanciones no obstante que, por etnocentrismo o ignorancia, son valoradas como mero folklore (^{Gómez, 1988}).

El derecho consuetudinario es un conjunto de normas de comportamiento y convivencia que contribuye a la integración social, al mantenimiento del orden interno y a la solución de conflictos. También incluye un sistema de sanciones, al margen del Estado, para quienes violen estas normas (^{Stavenhagen, 1988}).

La gestión de los recursos naturales, sobre todo el agua, forma parte de las atribuciones consuetudinarias que ejercen estos grupos humanos. Entre los sistemas construidos y gestionados por las poblaciones indígenas y campesinas, principalmente, existe uno de agua en particular, caracterizado por una comprensión profunda de su naturaleza consuetudinaria respecto de sus derechos para captar, usar, operar, supervisar, administrar y controlar su propiedad. Es decir, la definición, regulación y representación de los usos y usuarios del agua (^{Bendan-Beckmann, F , Bendan-Beckmann, K, Spiertz, 1998}).

Si bien en lo referente a la regulación formal de los sistemas de agua potable, la reforma al artículo 115 constitucional de 1983 establece que los municipios tienen la responsabilidad de proveer los servicios públicos de agua potable y alcantarillado, no se hace mención acerca de la incorporación de las organizaciones de las comunidades rurales en la administración del recurso, y apenas se pondera el fortalecimiento de la vida comunitaria en los ejidos y las comunidades mediante la regulación de las aguas y otras acciones.

Sin embargo, la reforma establecida en 1999 introduce algunos lineamientos para contemplar esta participación social al enunciar que, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que les permitan organizar la administración pública municipal, regular las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y asegurar la participación ciudadana y vecinal. (DOF, 1993).

Estos incipientes reconocimientos a las experiencias organizativas de las comunidades para el manejo del agua se atisban, también, en la Ley de Aguas Nacionales de 1992 que en su artículo 5, fracciones II y III indica que el Ejecutivo Federal “Fomentará la participación de los usuarios del agua y de los particulares en la realización y administración de las obras y de los servicios hidráulicos, y favorecerá la descentralización de la gestión de los recursos hídricos conforme al marco jurídico vigente”.

La estructura social

La estructura social, también conocida como sistema social, (^{Harris, 2001}) ha demostrado ser el componente más importante para entender e identificar las formas de organización de las sociedades y de los grupos humanos (^{Radcliffe-Brown, 1972}; ^{Harris, 2001}). Por lo tanto, entender la estructura social se vuelve fundamental para identificar los componentes más importantes relacionados con el agua y su gestión social.

Las estructuras sociales son tan reales como los organismos individuales (^{Radcliffe, 1972}). En primer lugar, Radcliffe Brown las considera como parte de las relaciones sociales de persona a persona, mientras que para ^{Wasserstrom las define por sus principios de colectividad (Wasserstrom, 1989}).

Así, una estructura social, es un conjunto de individuos y sus reglas que se dedican a actividades coordinadas relativamente coherentes entre sí, respecto de los fines generales de organización social. La investigación sobre organizaciones estudia el comportamiento de los individuos en sus papeles sociales y el comportamiento de las organizaciones en cuanto a unidades colectivas (Durkheim, 1978; ^{Weber, 1957}).

En México, es muy importante este aspecto, ya que el país cuenta con cientos de comunidades que presentan una organización social tradicional con un alto porcentaje de estructura comunitaria, la cual es la encargada de manejar, usar y gestionar los recursos naturales y humanos que la integran (^{Wolf, 1981}, ^{Greenberg, 2002}).

Cabe destacar que el análisis de organizaciones se centra en el sistema de atributos interrelacionados, donde encajan unos con otros, y donde están las relaciones e influencias mutuas. En otras palabras, cada sistema social se halla encuadrado e influido por otros sistemas más amplios. Al mismo tiempo, en la práctica, las organizaciones funcionan en el contexto local y luego regional. Estas últimas se insertan en el marco más amplio de las sociedades, las culturas y los estados (^{Barnard, 1962}).

La elección de una estructura social y su teoría para el estudio de la gestión del agua se vuelve fundamental para la GIRH. Sin embargo, los grupos humanos antiguos existentes en el Estado de México, poseen estructuras sociales que dan por resultado formas de organización que se contraponen con la ley vigente o constitucional, lo que constituye el marco general para el estudio de estructura social, agua y GIRH.

La teoría social del Sistema de cargos

^{Estrada y Romero (2004)}, definen al Sistema de cargos y su relación con la gestión del agua como una estructura social de origen antiguo que se encarga de organizar a la comunidad para gestionar sus recursos hídricos a través del derecho consuetudinario.

Pero ¿qué es y cómo funciona el Sistema de cargos? Las investigaciones que abordan la organización social en el área cultural de Mesoamérica, consideran que la institución de mayor relevancia socio-cultural es el llamado Sistema de cargos “En el mundo mesoamericano, la organización de los cargos comunitarios se subdivide en dos sectores especializados. De un lado el conjunto de funciones públicas político - administrativas, que unen la comunidad con las instituciones estatales en el marco del municipio (ayuntamiento constitucional), del otro los cargos religiosos asignados a la celebración de los acontecimientos mayores del ciclo-ceremonial” (^{Galinier, 1990}).

El Sistema de cargos cívico-religioso creado en la comunidad rural a lo largo de su historia es detectado en la antropología mexicana como una estructura social que permea todas las actividades comunitarias (^{Romero, 2009}). Aparece por primera vez en 1937 en un artículo de Sol Tax donde describe el primer modelo teórico del Sistema de cargos mismo que se encontrará más tarde en la etnografía de las comunidades en México: “Los municipios (y pueblos comunitarios) se diferencian por poseer un sistema social común de mucho alcance, tanto en política como en religión, cada uno guarda unidad y relativa independencia: el Sistema de cargos” (^{Tax, 1937}).

Los funcionarios civiles y religiosos están colocados en una secuencia jerárquica a través de la cual se supone que debe pasar todo individuo. Los que han cumplido sus obligaciones para con la comunidad, entran a la categoría de ancianos principales y forman un consejo que ejerce el poder y controla la selección de las autoridades. Un rasgo básico del sistema político de la comunidad es la estrecha interrelación de los aspectos religiosos y seculares de la organización del pueblo, haciendo que funcionarios civiles participen en actividades religiosas o considerando ciertos cargos religiosos como prerrequisitos para los civiles (^{Wagley, 1941}; ^{Tax, 1937}).

El Sistema de cargos es una institución cívico-religiosa creada en la época colonial o novohispana que actualmente es la columna vertebral de la organización comunitaria de los pueblos de origen antiguo, su objetivo principal es ordenar la vida comunitaria, social, cultural y religiosa de sus participantes.

El Sistema de cargos se basa en el derecho consuetudinario, que significa que los actos están consensuados y aprobados por la tradición y la costumbre. Los cargos o puestos públicos constituyen una jerarquía conforme a rango y línea de autoridad y se van ejerciendo de puesto cívico a puesto religioso y viceversa: Los cargos están escalafonados y, después de pasar por varios de ellos, se alcanza el grado de anciano o principal. La participación en la escala de cargos está abierta a todos los miembros de la comunidad.

El Sistema de cargos es una de las características más importantes de la comunidades mesoamericanas, con claras implicaciones políticas, económicas, sociales y religiosas con puntos de divergencia entre ellos, tales como las funciones que cumplen dentro de la comunidad o el origen de la institución, si tienen rasgos de origen prehispánico y colonial, si procede de la cofradía colonial o si su origen se remonta al siglo XlX o antes (^{Wolf, 1968}).

Años después el etnohistoriador Pedro ^{Carrasco en 1979} resalta el aspecto político (derecho consuetudinario) del Sistema de cargos cívico-religiosos: Se puede caracterizar como un tipo de democracia donde todos los oficios están al alcance de todos los hombres que pertenecen a la comunidad, y donde el resultado del funcionamiento del sistema de escalafón es que, casi todos, comparten las responsabilidades de gobierno y mantenimiento de la comunidad.

El antropólogo ^{Korsbaek (1994)} añade que el sistema de cargos cívico-religioso consiste en un número de cargos y responsabilidades que están definidos como tales (topil, conserje, mayordomo chiquito, jefe de padres de familia, fiscal, etc.) y que se turnan entre los miembros de la comunidad quienes asumen un cargo por un periodo determinado. Los oficios están ordenados jerárquicamente y el Sistema de cargos comprende a casi todos los miembros de la comunidad, no sólo como individuo, sino como familia.

El Sistema de cargos comprende una jerarquía política y otra religiosa, que funcionan como un sistema, es decir, las dos jerarquías o cargos están relacionadas. Después de haber asumido los cargos más importantes del sistema comunitario (mayordomías y cargos civiles) un miembro de la comunidad es considerado como principal (^{Korsbaek, 1987}). A él se le consulta todo lo concerniente a las acciones comunales (^{Iwanska, 1972}).

Muchos son los antropólogos que han confirmado la existencia e importancia de este sistema cívico-religioso en la vida de las comunidades de origen antiguo de México.

“Los integrantes de una comunidad organizan su vida en torno a una serie de cargos escalonados que constituyen la jerarquía, pertinencia y organización de la comunidad, el Sistema de cargos compone la estructura en la comunidad y es básico para la existencia (funcionamiento) y continuidad de la cultura tradicional” (^{Aguirre, 1973}).

Finalmente, el sistema de cargos cívico-religioso es ocupado por adultos varones de una localidad, aunque en los últimos años se han detectado casos de participación femenina. El tránsito por sus diversos niveles jerárquicos está determinado por una rigurosa normatividad social que asegura grados de prestigio entre sus participantes (^{Portal, 1996}).

La estructura social a través del Sistema de cargos implica decisiones político-administrativas sobre las comunidades y su pertenencia (identidad), no sólo organiza la vida cívica-festiva de la comunidad, sino también la norma social, que califica a sus miembros y que gesta mecanismos de inclusión-exclusión. Es decir, marca fronteras de pertenencia.

Los cargos se estructuran de forma jerarquizada y piramidal, pero varía la manera en que se nombra cada cargo, las funciones centrales que cumplen y el prestigio que se le otorga a cada uno de ellos. Esto depende del grupo y comunidad de que se trate.

Para el caso de Toluca de Lerdo, se tienen pueblos y comunidades de origen antiguo donde las estructuras sociales como el Sistema de cargos deben de ser una de las determinantes e indicadores para la gestión del agua.

Por lo tanto, la teoría del Sistema de cargos sirve como propuesta de modelo para analizar la gestión de los comités de agua en Toluca y caracterizar su efectividad (gobernabilidad, gobernanza, democracia, y equidad de género).

El primer investigador en reportar el Sistema de cargos en el Estado de México fue ^{Iwanska (1972)} alumna de Sol Tax, quien trabajó con los mazahuas en la década de 1950. Después varios antropólogos han estudiado este tema, entre los cuales destacan ^{Sandoval (1997)}, ^{González, (2009)}, ^{Álvarez, (2000)} y sobre todo (^{Korsbaek 2000}), ya que organizó en la Escuela de Antropología de la UAEM, una línea de investigación en torno al Sistema de cargos en el Estado de México. Según Korsbaek, el típico Sistema de cargos tiene cinco características importantes:

1. Los cargos tienen una estructura jerárquica cívico-religiosa con graduación escalafonaria.

2. Los mayordomos, fiscales y topiles son designados por periodos determinados, es decir, son cargos no heredados ni tampoco vitalicios.

3. Los miembros de las mayordomías no reciben remuneración alguna por el préstamo del servicio comunitario.

4. Los altos costos financieros de las mayordomías son cubiertos por los que ocupan la jerarquía más alta.

5. La participación involucra a toda la población o, por lo menos, a la mayoría de ella (^{Sandoval, 2001}; ^{Korsbaek, 1998}).

Donde se encuentra la etnorregión mazahua, son dos los cargos principales de este sistema de organización social tradicional: cargos civiles y cargos religiosos. Según ^{Sandoval (1997)}, los primeros están relacionados con la administración, control y uso del agua; cuidado de bosques, autoridad ejidal, conservación y mantenimiento del panteón, así como el cuidado de las escuelas, canchas de fútbol y básquetbol.

El otro sistema de cargos es el que atañe directamente a lo religioso y tiene su mayor influencia en las fiestas patronales. En éstas se forman mayordomías encargadas de organizar, controlar la festividad y conducir al santo patrono, principalmente las imágenes, a la capilla. Estos mayordomos, junto con los fiscales, el tesorero y los secretarios se constituyen en autoridades comunitarias que hacen cumplir, por convencimiento o coerción, todos los compromisos adquiridos en las asambleas.

Este sistema político-religioso tiende globalmente a definir a la comunidad y su forma de actuar. El modelo social de este tipo de entidades, es de la siguiente manera (Figura 1).

Figura 1 Estructura del sistema de cargos cívico-religioso (^{Tax, 1937}; ^{Wolf, 1981}) 

Los sistemas de cargos constituyen una ordenación unificada y piramidal, compuesta por una jerarquía religiosa y una jerarquía civil, las cuales tienen sus funciones propias al interior de las comunidades que las mantienen, los comités de agua fueron incorporados dentro de esta estructura.

Estudio de caso: Toluca de Lerdo

El Municipio de Toluca de Lerdo, uno de los 125 municipios del Estado de México, tiene 24 delegaciones que fungen como auxiliares de su autoridad.

El Municipio se abastece de agua a través de 73 pozos profundos y de una derivación de la Planta de Bombeo del Sistema Cutzamala, bajo la modalidad de "Suministro de agua en bloque", por la Comisión del Agua del Estado de México (CAEM). La infraestructura hidráulica del municipio está operada y administrada por el Organismo de Agua y Saneamiento de Toluca, a cuyo cargo se encuentra la operación de los 73 pozos profundos que surten de agua al municipio, a excepción de 18 delegaciones, donde la operación y administración del agua está a cargo de comités locales de agua potable.

Sus 24 delegaciones son: 1.- Cacalomacán, 2.- Calixtlahuaca, 3.- Capultitlán, 4.- San Antonio Buenavista, 5.- San Buenaventura, 6.- San Cristóbal Huichochitlán, 7.- San Felipe Tlalmimilolpan, 8.- San Juan Tilapa, 9.- San Lorenzo Tepaltitlán, 10.- San Marcos Yachihuacaltepec, 11.- San Martín Toltepec, 12.- San Mateo Oztacatipan, 13.- San Mateo Oxtotitlán, 14.- San Pablo Autopan, 15.- San Andrés Cuexcotitlán, 16.- San Pedro Totoltepec, 17.- Santa Ana Tlapaltitlán, 18.- Santa Cruz Atzcapotzaltongo, 19.- Santa María Totoltepec, 20.- Santiago Miltepec, 21.- Santiago Tlaxomulco, 22.- Tecaxic, 23.- Santiago Tlacotepec y 24.- Tlachaloya. Esta investigación trabajó con las 18 delegaciones que tienen comités de agua.

Figura 2 Localización del área de estudio 

Toluca de Lerdo en el estado de México; se localiza en la zona central y limita al norte con Almoloya de Juárez, Temoaya y Otzolotepec; al sur con Metepec, Calimaya, Tenango del Valle, Villa Guerrero y Coatepec Harinas; al este con Lerma, San Mateo Atenco y Metepec y al oeste con Zinacantepec y Almoloya de Juárez. Sus coordenadas geográficas son: 19°04’15’’ y 19°27’10’’ de latitud norte y 99°31’40’ a 99°46’50’’ de longitud.

Comités de agua en Toluca de Lerdo, Estado de México

Los comités de agua son organizaciones autogestivas que se rigen por la asamblea general del pueblo (tanto en comunidades cerradas como abiertas), con el objeto de llevar a cabo la gestión, supervisión, elección, mantenimiento y expansión de la red hídrica (^{Palerm, 1989}).

Los comités de agua en Toluca, cuyo origen se remonta a la década de 1950, crecieron en número en la década de 1970, por iniciativa de la presidenta municipal Yolanda Sentíes de Ballesteros, cuando se iniciaron las perforaciones de los pozos, de acuerdo al Acta de cabildo, hoja 89, Tomo II, 1970.

Para llevar a cabo esta investigación se recurrió a los 31 comités de agua registrados en Toluca (^{H. Ayuntamiento de Toluca, 2009-2012}) y se llevó a cabo el trabajo de campo para su ubicación, durante el cual se detectó la presencia de 36 comités, es decir, cinco más de lo reportado oficialmente; además se identificó que cinco de los registrados no existen.

Un dato importante que arrojó el trabajo de campo fue que en Tlachaloya Segunda Sección, diez comités de agua están conectados al Sistema Cutzamala, por lo que su relación se vincula con dicho organismo federal en la Ciudad de México y no con el municipio de Toluca, por este motivo solo se tomó un caso para su estudio, por lo que se trabajó en 18 delegaciones con 27 comités de agua y sus informantes clave (presidentes, secretarios, tesoreros y vocales) en todos ellos se procedió a la entrevista donde se aplicó el modelo social de ^{Wolf (1981)}. Cabe mencionar que no se utilizó el Plan de Desarrollo Municipal de Toluca 2013-2015, ya que aún no estaba publicado.

Los comités de agua identificados, entrevistados y encuestados en el municipio de Toluca de Lerdo son los siguientes:

De un total de 27 comités de agua identificados, como se mencionó anteriormente, se detectaron cinco comités inexistentes que estaban registrados en el Plan Municipal de Desarrollo (2009-2012):

A continuación se muestra una imagen espacial donde se ubican a los comités de agua en Toluca de Lerdo entrevistados y encuestados.

Figura 3 Delimitación general de la ubicación de los comités de agua en Toluca de Lerdo 

Resultados de la entrevista-encuesta

De los integrantes entrevistados de los 27 comités de agua, se identificó que el 96% de ellos nacieron en la delegación de la cual son representantes. El otro 4% no nació allí, pero se les considera como parte de la comunidad por estar casados con habitantes reconocidos. Se identificó que el 88% son casado y el restante 12% no. Sin embargo, a todos se les considera como personas reconocidas por la comunidad por sus actividades participativas en otros cargos cívicos y religiosos en la comunidad. Se identificó que dichos integrantes de los comités de agua, han ocupado con anterioridad cargos religiosos, algunos a partir de los 12 años. Comúnmente el primer cargo es apoyar en la limpieza de la iglesia, arreglando flores y lanzando cohetes los días de fiesta. Se detecta que a partir de los 22 a 70 años, asumen otros cargos religiosos y cívicos, pero ser casado el requisito para ejercerlos, ya que esa es la condición para asumir los cargos de mayordomos chiquitos hasta llegar a la principal fiesta patronal.

Se identificó, de acuerdo al modelo de Wolf, que el 63% de los entrevistados han participado en mayordomías. Respecto de la condición de pertenencia el 88% de los integrantes entrevistados de los comités de agua cumple con un modelo de comunidad cerrada. El 12% de los entrevistados tienden a una comunidad abierta.

En 100% de las respuestas identifica que todos los pobladores reconocidos por la asamblea general pueden participar y trabajar dentro del comité de agua.

Se identifica y se describen las estructuras de los comités de agua a través del número de integrantes y de sus puestos, identificando que el 44% de los comités están formados por 3 integrantes, el 26% por 4, otro 26% por 5 o más y finalmente el 4% está formado solo por 2 integrantes.

Se logró identificar 13 tipos de estructuras diferentes en los comités de agua de Toluca, donde el 37% posee la típica estructura piramidal formada por 3 integrantes: Presidente, Secretario y Tesorero.

Figura 4 Estructura general del comité de agua encontrada en trabajo de campo. Estructura más común en los comités de agua, formado por 3 integrantes, el primero en la cima y los dos restantes en la base. Se registraron 9 casos. 

Se identificó que el 7% de los integrantes de los comités de agua permanecen en su cargo 1 año, el 12% 2, el 70% 3, y el 4% 4. El 7% llevan en el cargo más de 20 años.

Para relevar a sus miembros el comité de agua se vale de dos modalidades: Postulación mediante campaña. 30% de ellos agrupados en 2 o más planillas, y Votación abierta en la asamblea general del pueblo. El 70% de ellos eligen esta opción. Se identificó que 37% de los comités de agua cobran mensualmente, el 4% bimestralmente, el 44% de manera mensual y el 15% no cobra nunca por el servicio (Santiago Tlacotepec y sus colonias el Refugio y Guadalupe; también Tlachaloya 2da. Sección.

El 30% de los comités de agua logra que todos sus usuarios paguen por el agua, el 7% exenta a las viudas, el 15% simplemente no logra cobrar y el 26% exenta a sus usuarios de la tercera edad a partir de los 65 años.

Se identificó que el 4% de los comités niega el agua a los nuevos colonos, el 48% la niega a los morosos y a los que nunca pagan, a pesar de que los comités saben que este servicio es un derecho humano y el 48% no niega el agua bajo ninguna circunstancia.

En el 11% de los comités de agua las mujeres han ocupado la Presidencia, en el 33% las Secretarías, en otro 33% la Tesorería, en el 11% la Vocalía 1, en el 4% la Vocalía 2 y en el 8% nunca han ocupado algún cargo.

El 100% de los comités de agua no recibe presupuesto directamente de la federación si no que, a través del municipio, obtienen un apoyo en especie para su funcionamiento: tubería, grava, arena, materiales de ampliación y mantenimiento de la red hidráulica de la Delegación.

A continuación se muestran las tablas de identidad y su relación con la democracia, la equidad y las complementarias.