Introducción

Alrededor del mundo existen miles de millones de personas que viven en condiciones sociales, políticas o legales de inferioridad, entre ellas, quienes están excluidas del derecho humano al agua. La exclusión se traduce como la falta de acceso seguro en igualdad de condiciones y sin discriminación a una cantidad suficiente de agua potable para uso personal y doméstico (en este trabajo no se aborda el saneamiento, también considerado por el derecho humano al agua); esto pone en riesgo la vida y salud de las personas, y afecta su capacidad de desarrollo y el ejercicio de su libertad.

Dentro del segmento de personas excluidas tradicionalmente, las mujeres y los niños son quienes realizan día a día la tarea de recolectar el agua necesaria para cubrir las necesidades personales y domésticas; ello representa una carga adicional que les limita la realización de otras actividades y disminuye aún más su oportunidad de superar su situación de marginación económica, social y política (^{Molinares, & Echeverría, 2011}; ^{Sandoval, Campos, & Chávez, 2006}; ^{Martínez & Minaverry, 2008}).

El presente trabajo argumenta que las discusiones sobre la implementación del derecho humano al agua excluyen alrededor de nueve millones de personas en México (^{Conagua, 2014b}), quienes, al día de hoy, no cuentan con cobertura de agua potable y, por lo tanto, son quienes menos disfrutan del derecho humano al agua, pues a pesar de que existen cerca de 40 millones de mexicanos que tienen cobertura de agua en condiciones precarias, por lo menos tienen acceso a la misma y se asume que de alguna manera ejercen su derecho humano al agua.

Las condiciones de marginación de la mayoría de los excluidos de la cobertura de agua hace más difícil que se considere su opinión en la definición de las reglas propuestas para hacer que se cumpla el derecho humano al agua en México y, por ende, es más difícil que las soluciones propuestas sean factibles sin considerar las condiciones particulares del entorno en que se encuentran.

La interrogante propuesta es la siguiente: ¿qué representa para los excluidos y qué implica para el Estado el derecho humano al agua? Esta interrogante tiene antecedentes con base en planteamientos, como los formulados por Peter Gleick: ¿qué ventaja se deriva de reconocer explícitamente el derecho? ¿Cuáles son las implicaciones de un derecho al agua? (^{Gleick, 2007}). Para responder estas cuestiones, se propone el siguiente objetivo: dar seguimiento al cumplimiento de las obligaciones que el derecho al agua le impone al estado mexicano, así como a los resultados de las mismas, principalmente, a través de la forma en que las personas disfrutan de este derecho en los municipios de Juárez y Guachochi, en el estado de Chihuahua, México.

Es conocido que la dispersión y lo inaccesible de los lugares donde habitan la mayoría de quienes hoy no tienen agua son los principales obstáculos para ampliar la cobertura, debido a que estos factores encarecen la infraestructura de agua tradicional que ofrece el gobierno mexicano ^{(Conagua, 2012a}; ^{Conagua, 2014a}; ^{Conagua, 2014b}); lo que no se dice de manera clara es que gran cantidad de quienes no tienen cobertura hoy en día, principalmente en comunidades rurales, seguirán sin ella, considerando que los programas actuales de gobierno y sus reglas de operación se mantengan tal y como están. Para enfatizar lo anterior, se pueden observar los niveles tan bajos en cobertura de zonas rurales y cómo esta tendencia dista mucho de llegar al 100% (Figura 1).

Figura 1 Población rural con cobertura de agua entubada (^{Conagua, 2016c}). 

Por otra parte, también se argumenta que la percepción que cada persona tiene del derecho humano al agua es diferente, lo cual implica que no necesariamente la definición legal corresponde a la percepción de personas en entornos diversos, lo que lleva a la posibilidad de que la aplicación del mismo derecho tenga formas de cumplimiento distintas, por lo que los programas de gobierno y sus reglas de operación deben contemplar, además de los diferentes entornos territoriales del país, las distintas cosmovisiones de las personas a quienes se dirigen los programas, para que aumente su probabilidad de éxito.

El análisis de los datos oficiales de cobertura de agua en México, las discusiones realizadas como parte del proceso legislativo para aprobar la Ley General del Agua que debería regular el derecho humano respectivo establecido en la Constitución y las reglas de operación del Programa de Captación de agua de lluvia (Procaptar) (^{Conagua, 2016a}), se presentan como evidencia para soportar algunos de los argumentos; posteriormente, se ofrecen datos de una investigación realizada en los municipios de Juárez y Guachochi, Chihuahua, México, con énfasis en quienes no tienen cobertura de agua, para evaluar la situación del derecho humano al agua en esos lugares (Figura 1).

El agua como condición previa para la realización de otros derechos humanos

El agua es indispensable para vivir dignamente y es una condición previa para la realización de otros derechos humanos, en particular de aquellos que buscan la protección de los medios necesarios para garantizar una existencia digna y que en su contenido lo reconocen de manera implícita, como son el derecho a la vida, a la salud, al medio ambiente sano, a la alimentación, a la vivienda, a la propiedad y al desarrollo (^{ONU, 2002}; ^{García, 2008}; ^{Gleick, 2007}; ^{Tello, 2008}; ^{Francisco, 2015}; ^{Albuquerque, 2014}).

La necesidad de reconocer al agua como un derecho humano obedece, principalmente, a la futura insostenibilidad del actual nivel de consumo, al aumento de demanda y competencia por los recursos hídricos, así como a las inequidades que existen en las naciones durante el último siglo. Dichas situaciones exigen al Estado su papel regulador frente a las empresas transnacionales y a los poderes tradicionales, a través de una reglamentación que beneficie el uso general del agua, evite la exclusión de los más desfavorecidos y los proteja de las grandes potencias que cuentan con el recurso para explotarla; esto, con la finalidad recuperar antiguos y nuevos derechos sociales y colectivos (^{Santos, 2010}; ^{García, 2008}; ^{Francisco, 2015}; ^{Tello, 2008}; ^{Gutiérrez, 2008}).

El derecho humano al agua es una reacción a la visión mercantilista de la misma y a la perspectiva autoritaria de la prestación estatal; tiene como finalidad revertir los efectos negativos de los esquemas tradicionales, sobre todo mediante la colocación de las personas como actores principales, dejando de ser sujetos pasivos, receptores de un servicio, a ser sujetos activos titulares de un derecho; con ello se imponen obligaciones a los Estados involucrados en las estrategias de desarrollo, poniendo especial atención en la participación activa, significativa y libre de la sociedad, en especial para las personas que de modo tradicional han sido excluidas (^{Barlow, 2011}; ^{Justo, 2013}).

Por último, los índices de marginación consideran como uno de sus elementos la falta de cobertura de agua potable, pues es tan importante que quienes viven en condiciones de más alta marginación coinciden ―la mayoría de las veces― con quienes tienen los niveles más bajos de cobertura de agua potable (Figura 2).

Figura 2 Cobertura de agua potable por municipio e índice de rezago social municipal, 2012 (^{Conagua, 2012b}). 

Convivencia y tensión entre desarrollo y derechos humanos

Existe un debate abierto entre diversas posturas alrededor del derecho humano al agua, que han generado la modificación del paradigma de atención para la disponibilidad del vital líquido. Al inicio, se pensaba que el desarrollo por sí mismo conduciría a lograr coberturas universales; sin embargo, la realidad ha mostrado que los esquemas actuales no han llevado a cumplir esta meta (^{Ibáñez, 2015a}).

En la actualidad, los derechos humanos ocupan un lugar importante en la literatura sobre el desarrollo, pero este papel coexiste con la presencia de cierto escepticismo real sobre la profundidad y coherencia de dicho enfoque de derechos humanos, considerado por algunos como simplista y retórico.

Amartya ^{Sen (2000}) planteó tres críticas a los derechos humanos: a) crítica de legitimidad, la cual se refiere a que los derechos no existen hasta en tanto no sean adquiridos por medio de la legislación; b) crítica de la coherencia, para que los derechos no se encuentren “vacíos”, es indispensable que alguien tenga la obligación de garantizar su contenido, ya que, sin ninguna obligación, los derechos apenas significan nada; y, c) crítica cultural, se basa en el carácter universal de los derechos humanos en contraposición con las culturas y tradiciones de los lugares. ¿Qué ocurre si algunas culturas no consideran que los derechos son especialmente valiosos en comparación con otras atractivas virtudes o cualidades? (^{Sen, 2000}).

Las críticas anteriores se pueden encuadrar dentro de la evolución del contenido del derecho al agua, así como en su seguimiento, en cuanto a las formas en que se cumple con la obligación y cómo las personas lo disfrutan. En México, con respecto a la crítica de legitimidad, el derecho al agua fue reconocido implícitamente en 2002, por ser Estado Parte del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), con la emisión de la Observación General 15 (OG 15) (^{ONU, 2002}). Posteriormente, en 2006, inició el proceso legislativo que buscaba lograr el reconocimiento del derecho al agua en la constitución mexicana, mismo que fue reconocido en 2012, con la expectativa de que dicho reconocimiento contribuiría a acelerar su reglamentación a través de la adecuación de las leyes secundarias (^{Gutiérrez, 2008}), situación que no ha sido alcanzada; el decreto de reforma (^{Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, 2012}) que reconoció el derecho al agua estableció que el Congreso de la Unión contaría con un plazo de 360 días para emitir una Ley General de Aguas que lo reglamentara, sin que a la fecha se haya emitido. La situación anterior se relaciona con la crítica de la coherencia, pues ha resultado insuficiente que el Estado tenga la obligación de garantizar el contenido del derecho al agua, es indispensable tener la reglamentación que establezca cómo cumplir dicha obligación.

En último lugar, la crítica cultural no ha sido ampliamente abordada debido a la ausencia de políticas públicas encaminadas a garantizar el derecho; no obstante, el presente estudio refleja la contraposición del carácter universal del derecho al agua con algunas culturas y tradiciones, y, por otra parte, el debate que se originó durante la propuesta de creación de la Ley General del Aguas permite intuir las diferentes perspectivas asociadas con el mismo (^{Ibáñez, 2015b}; ^{Agua.org.mx, 2015}).

Este cambio paradigmático ha implicado un proceso evolutivo donde han convivido las dos perspectivas. En el ámbito internacional, el Objetivo 7c de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2000) constituye un punto en el que la convivencia entre el desarrollo y el derecho al agua se encuentra distante, siendo hasta la emisión de la OG 15 (^{ONU, 2002}), emitida por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (CDESC-ONU), cuando se perfila la relación entre ambas perspectivas.

En México, el proceso de cambio de paradigma continuó con un criterio de interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el que se discutió y clarificó el concepto de mínimo vital, determinando que “se traduce en la cantidad y calidad mínima a que debe acceder una persona para poder llevar una vida digna y que puede estar sujeta o no a contribución, de acuerdo con su situación personal” (^{Domínguez, Martínez, Palacios, & Peña, 2013}).

Consecutivamente, se manifestó la tensión entre las perspectivas desarrollista y derecho humanista. En 2012, el derecho humano al agua fue reconocido en la Constitución Política de México; después, en 2015, con motivo de la reglamentación del derecho, se discutió una propuesta de ley general, misma que utilizaba conceptos y redacción que en la práctica anulaba la posibilidad de goce del derecho al agua a quienes hoy son excluidos (^{Ibáñez, 2015c}; ^{Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, 2015}).Dicha propuesta consideraba un mínimo vital de 50 litros por habitante por día, cantidad que, además de insuficiente para algunos contextos, se encontraba condicionada a un pago, sin considerar la posibilidad de garantizar un suministro mínimo gratuito de agua potable para aquellos casos en los que la capacidad económica de las personas no les permitiera pagar en lo absoluto, sin que ello implicara la gratuidad del derecho o se exigiera que el agua se suministrara de forma gratuita; definía prioridades de atención “políticamente correctas” (^{Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, 2015}), sin establecer de manera explícita como prioridad a las más de nueve millones de personas que hoy en día no cuentan con cobertura de agua potable (^{Conagua, 2014c}); tampoco definía la progresividad, pues no establecía metas, objetivos, plazos ni recursos económicos destinados a garantizarlo.

Al presente, la tensión entre desarrollo y derechos humanos no permite formular políticas consistentes. El Estado mexicano establece sus políticas de agua potable en función de la racionalidad del enfoque económico, impulsando acciones que continúan generando exclusión; además, se ha venido determinando el cumplimiento de la obligación a partir del porcentaje de cobertura del servicio con el que cuentan las comunidades, haciendo imposible definir las necesidades de atención y, por lo tanto, las medidas necesarias para que las personas excluidas ejerzan de manera plena el derecho (^{Lazo, 2016b}).

En términos generales, incluso considerando el proceso de cambio de paradigma, así como la naturaleza programática del derecho al agua, esto es, que queda sujeto a un “posterior desarrollo legislativo y a una realización gradual” (^{García, 2008}), algunos autores consideran que los esfuerzos que se han realizado en México para garantizarlo no han sido suficientes, resultando en un derecho humano que no ha motivado un cambio en la realidad social y que, por lo tanto, no garantiza beneficio directo a los habitantes excluidos (Figura 3).

Figura 3 Coberturas de los servicios de agua entubada, alcantarillado y saneamiento básico, y tasa de mortalidad por enfermedades diarreicas en menores de cinco años, 1990-2015 (^{Conagua, 2016c}). 

Otro ejemplo de la tensión entre la perspectiva desarrollista y la de cumplimiento del derecho humano al agua se puede observar en el Programa Nacional para Captación de Agua de Lluvia y Ecotecnias en Zonas Rurales (Procaptar) (^{Conagua, 2016d}). Frente a la necesidad de atender de manera diferente el déficit que se presenta en comunidades aisladas, dispersas y en zonas intrincadas del país, se desarrolló el Procaptar por parte de la Comisión Nacional del Agua (Conagua); no obstante, la definición de sus reglas de operación fue condicionada, entre otras cosas, por la Cruzada Nacional contra el Hambre y por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), en función de criterios de cobertura, que de entrada limitaron la ejecución del programa sólo a comunidades con precipitaciones anuales mayores a 1 500 mm (^{Conagua, 2016b}).

A pesar de que la intención original del programa fue buscar alternativas a los programas tradicionales de cobertura en zonas de alta marginación que no podían ser atendidas bajo criterios de costo-beneficio establecidos por el gobierno, el proceso de autorización del programa lo llevó a generar reglas de operación que privilegian el enfoque desarrollista.

Definición

La OG 15 reconoce al derecho humano al agua como “el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico” (^{ONU, 2002}) e impone a los Estados parte del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales las obligaciones de (a) respetar, (b) proteger y (c) cumplir, las cuales pueden garantizarse, principalmente: (a) absteniéndose de inmiscuirse directa o indirectamente en el ejercicio del derecho al agua; (b) regulando a terceras partes que puedan comprometer la realización del derecho, y (c) facilitando, promoviendo y garantizando la realización de medidas positivas que permitan y ayuden a los particulares a ejercer el derecho (^{ONU, 2002}).

Además, la OG 15 divide al derecho en las dimensiones de disponibilidad, calidad, accesibilidad y asequibilidad. La disponibilidad se refiere a que el suministro de agua para cada persona sea suficiente ―en limpieza y cantidad― y continuo, evitando que los servicios que se proporcionen demanden tiempos de espera prohibitivos (^{García, 2008}; ^{Domínguez et al., 2013}; ^{Tello, 2008}; ^{Hoyos & Cera, 2013}); la calidad implica que el suministro se encuentre libre de cualquier tipo de sustancia que pueda amenazar la salud, de las que destacan arsénico y fluoruro (^{Howard & Bartram, 2003}; ^{Domínguez et al., 2013}; ^{Tello, 2008}); las últimas dos dimensiones de accesibilidad y asequibilidad, giran en torno a las variables de acceso y discriminación, refiriéndose a que el agua, instalaciones y servicios deben ser accesibles físicamente, atendiendo la distancia a la fuente de agua, el tiempo requerido para abastecerse, seguridad en el trayecto y afectaciones que pueden sufrir los miembros de la familia encargados de abastecer el vital líquido. Además, ser accesibles económicamente, es decir, que los costos del agua sean asequibles para todos, sin comprometer ni poner en peligro el ejercicio de otros derechos (^{ONU, 2002}), pero no se exige el deber de suministrar el agua de forma gratuita, sino el de garantizar un acceso en condiciones de igualdad, considerando de manera específica a los sectores sociales en situación de mayor vulnerabilidad (^{Tello, 2008}).

Prestación del servicio público de agua potable en los municipios de Juárez y Guachochi, Chihuahua

La prestación de los servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, saneamiento, tratamiento de aguas residuales y disposición final de lodos en los municipios de Juárez y Guachochi se encuentran a cargo del gobierno del estado de Chihuahua. Los organismos operadores de agua en dichos municipios llevan por nombre Juntas Municipales de Agua y Saneamiento de Juárez (JMAS-Juárez) y Guachochi (JMAS-Guachochi), respectivamente; no obstante, dichos nombres sólo hacen referencia al territorio que administran, pues ambos organismos prestan los servicios bajo la coordinación sectorial de la Junta Central de Agua y Saneamiento (JCAS), organismo público descentralizado del Poder Ejecutivo estatal; en el caso de la JMAS-Guachochi, sólo cuenta con capacidad para atender la cabecera municipal, por lo que el resto de las comunidades del municipio se atienden a través de comités del agua o, de manera subsidiaria, por parte del gobierno del estado.

El hecho de que los organismos operadores de agua no sean administrados por cada uno de los municipios que componen la entidad obedece a una parcial implementación del proceso de reforma institucional, iniciado en 1983 con la reforma constitucional del artículo 115, mediante el cual se pretendía la descentralización de servicios públicos en dos etapas: la primera, de nivel federal a estatal, y la segunda, de nivel estatal a municipal.

Los organismos operadores en Chihuahua han venido apostando por un modelo de empresa prestadora de servicios, con el propósito de mejorar la eficiencia en la operación y prestación de los servicios; prescindir de la necesidad de recibir aportaciones fiscales o subsidios, y poder realizar la contratación de deuda que les permita continuar con la operación, conservación, mantenimiento y expansión de los servicios prestados; sin embargo, en las ciudades de mayor valor político, se han enfrentado con la preferencia de un modelo político clientelar, que tiene como objetivo la aplicación de estrategias de acumulación del poder político, mismas que son posibles y apreciables gracias a las atribuciones y obligaciones que la Ley del Agua del Estado de Chihuahua le concede a la Junta Central y a sus Organismos Operadores, lo cual hace posible que estos últimos sean utilizados “como bastión y recompensa política por parte del gobierno del estado” (^{Bustillos, 2009}).

Propuesta de diseño de investigación y análisis

En México no se ha efectuado un estudio que, mediante el empleo de indicadores de derechos humanos dé cuenta del cumplimiento de las obligaciones comprometidas en materia del derecho humano al agua y de los resultados de las mismas; sobre todo a través de las percepciones de las personas en cuanto al disfrute del derecho. Por otra parte, dada la compleja naturaleza de los derechos humanos y la dificultad para darles un seguimiento completo, ninguna metodología ha sido reconocida como única o válida para realizarlo.

De forma tradicional, para la medición del grado en que se cumplen los derechos humanos se han venido utilizando indicadores de desarrollo. Existe un debate conceptual en cuanto al empleo de indicadores de desarrollo humano a la hora de medir el grado en que se cumplen los derechos humanos. En materia de agua, los indicadores de desarrollo humano conducen a un análisis estadístico que se limita a la distribución y nivel de cobertura del servicio de agua potable, lo que, además de resultar insuficiente para considerar las distintas obligaciones que el derecho al agua impone a los Estados, vuelve imposible determinar resultados desde la forma en que las personas disfrutan tal derecho. (^{Fukuda-Parr, 2011}; ^{Roaf, Khalfan, & Langford, 2005}; ^{ONU, 2011}; ^{PNUD, 2000}).

La metodología utilizada en la presente investigación se basa en la construida por Oscar ^{Flores Baquero (Flores, 2011}) en su propuesta de tesis El Derecho Humano al Agua. Herramientas para su medición e implementación en el contexto rural nicaragüense, la cual fue mejorada y utilizada por la ONGAWA, Ingeniería para el Desarrollo Humano, en el Segundo Informe sobre el Derecho Humano al Agua Potable y Saneamiento en el Ámbito Rural de Nicaragua^{(Flores, García, Torre, De Luis, & López, 2015}), misma que conjuga elementos propuestos por el Centre on Housing Rights and Evictions (COHRE), indicadores utilizados por el Water Poverty Index y por el Programa Conjunto OMS-UNICEF de Monitoreo del Abastecimiento de Agua y del Saneamiento (^{OMS-UNICEF, 2014}).

La metodología referida ha hecho más complejo el procesamiento y análisis de la información debido a que en otras regiones del mundo la cantidad de información recabada, la que se encuentra disponible y las capacidades desarrolladas lo permiten; la presente investigación toma como referencia la metodología propuesta en fases tempranas.

Resultados del seguimiento

Disponibilidad

La disponibilidad del agua debe ser continua y suficiente para usos personales y domésticos, en los que se incluye el agua para beber y preparar alimentos, la higiene (limpieza personal y doméstica), comodidades (p. ej., el lavado de autos, riego de áreas verdes, etc.) y usos productivos para subsistir que no generen utilidad (preparación de bebidas como el tesgüino, abrevar animales, construcción, horticultura a pequeña escala, etc.) (^{Howard & Bartram, 2003}).

El contenido normativo del derecho humano al agua no establece la cantidad de agua a la que debe tener acceso una persona para considerar que la tiene en cantidad suficiente. Sin embargo, con el fin de contribuir a las discusiones que en este momento se han dado en el país en relación con el derecho al agua, se puede rescatar la propuesta del proyecto de decreto de la Ley General de Aguas (LGA), misma que retoma los indicadores establecidos por la Organización Mundial de la Salud (^{OMS, 2011}), donde se señala que:

“Mínimo Vital. El volumen de agua para consumo personal y doméstico que se otorga con la periodicidad que permite al individuo cubrir sus necesidades básicas, que corresponde a cincuenta litros diarios por persona” (Artículo 10, Fracc. XXXII).

En cuanto a la continuidad y estacionalidad del suministro, se considera que en este indicador tampoco existen estándares universales, pero se considera que el agua esté disponible la mayor cantidad de tiempo por horas al día.

Los resultados obtenidos a través de las encuestas en el municipio de Guachochi reflejan distintas percepciones. Algunos hogares con acceso a 6.25 litros por persona por día (lpd) percibieron dicha cantidad como suficiente, mientras que hogares con acceso de 28.5 hasta 57 lpd, percibieron dichas cantidades como insuficientes; no obstante, las primeras, debido a que cuentan con fuentes de agua naturales disponibles, como manantiales no protegidos, las personas sólo contabilizan las cantidades de agua que destinan a consumo personal, por lo que los encuestados consideran que 6.25 lpd son suficientes para beber y preparar alimentos.

En el caso del municipio de Juárez, en el área del km 29 al 33, debido a que no existe cobertura de agua potable por red pública, los habitantes cuentan con agua disponible por tres vías (Figura 4): a) la JMAS-Juárez, a través de camiones cisterna, se encarga de abastecer de agua a los habitantes de la zona una vez por semana; b) existe un mercado particular de agua potable, camiones cisterna, que se abastecen de las fuentes de agua conocidas como “garzas”, con las que cuenta la JMAS-Juárez; c) existen cinco casetas de ósmosis inversa en las que las familias se pueden abastecer de manera gratuita de hasta 40 litros por día.

Figura 4 Disponibilidad promedio por fuente de agua disponible en litros por persona por día. Municipio de Juárez, km 29 al 33 (^{Lazo, 2016a}). 

Las encuestas arrojaron que el consumo total promedio es de 101 litros por persona por día (ver Figura 3), cantidad que todos los encuestados consideraron como suficiente para enfrentar sus necesidades básicas, sin que implique que, en este caso, el Estado cumpla con su obligación; a diferencia de los habitantes de Guachochi, que cuentan con fuentes naturales, los habitantes de Juárez obtienen una parte de la disponibilidad a través del mercado de agua.

Este indicador retoma los resultados obtenidos en el caso de estudio denominado Atracciones Calderón, en el municipio de Juárez. Durante la visita contaban con agua disponible por dos vías: a) transportes cisterna particulares de venta de agua; b) casetas de ósmosis inversa particulares de venta de agua. Ambas fuentes de abastecimiento garantizan una dotación promedio de 52 litros por persona por día, cantidad que todos los encuestados consideraron como insuficiente para enfrentar sus necesidades.

En cuanto a la continuidad y estacionalidad, refirieron que a diario eran visitados por transportes cisterna particulares debido a su cercanía con una fuente de abastecimiento (cerca de 1.6 km) y a que se encuentran de paso en el recorrido diario que los transportes realizan hacia la zona del km 29 al 33; en cuanto a las casetas particulares de ósmosis de venta de agua, son accesibles las 24 horas del día.

Existe una diferencia considerable en el total promedio de lpd que consumen los habitantes de la zona km 29 al 33, y la que consumen los habitantes de Atracciones Calderón. Algunos datos por considerar, en cuanto al consumo de agua para uso general (particulares), es que los habitantes de Atracciones Calderón mencionan tener un consumo menor al de los habitantes de la zona km 29 al 33 debido a que el Estado no les garantiza el acceso a ninguna cantidad de agua, y bajo el argumento de que el agua que transportan tiene otros destinatarios los precios a los que los operadores de los transportes cisterna les ofrecen el agua son muy altos, por lo que, en este caso, la disponibilidad y demanda del agua no dependen sólo del acceso con el que cuentan (distancia a la fuente, tiempo de espera, continuidad del suministro y estacionalidad), sino que además depende de su precio, contrario a los resultados de casos de estudio en los que el agua está disponible a través de la red pública municipal, como el titulado Precio y manejo del agua urbana en México, de ^{Rosales y Sisto (Rosales & Sisto, 2013}), en donde se concluye que “la demanda es mucho más sensible al número de usuarios que a su precio”.

Por otra parte, en cuanto al consumo de agua de las casetas de ósmosis inversa, los habitantes de Atracciones Calderón mencionan tener un consumo mayor al de los habitantes de la zona km 29 al 33; esto, a pesar de que los habitantes de Atracciones Calderón deben pagar por el agua para beber procesada por ósmosis inversa. Lo anterior se puede explicar debido a que su necesidad de consumo de agua para beber es mayor; por una parte, habitan en el mismo lugar donde está su fuente de ingresos, por lo que pasan todo el tiempo en el “campamento”; por otra parte, se ubican en una zona árida, con temperaturas promedio de 30 ºC, a diferencia de las personas que habitan del km 29 al 33, que pueden tener ocupaciones fuera del hogar y habitan un domicilio particular.

Conclusiones

Retomando la pregunta de investigación, ¿qué representa para los excluidos y qué implica para el Estado el derecho humano al agua?, desde la perspectiva del Estado se puede concluir que el derecho humano al agua en México existe, pero no se cumple. El derecho se encuentra adoptado internacionalmente y consagrado en la Constitución Política. No obstante, en los casos estudiados, el Estado no cumple con su obligación. En el Municipio de Guachochi no se realiza ninguna acción encaminada a cumplir el derecho a plenitud (de manera reciente, la Junta Central de Agua y Saneamiento ha introducido, en coordinación con la JMAS-Guachochi y con organizaciones no gubernamentales, un programa de captura de agua de lluvia que busca atender la falta de acceso en comunidades indígenas, pero debido a que su implementación está en proceso, queda fuera de los alcances de este artículo).

En los casos del municipio de Juárez, se llevan a cabo acciones encaminadas a garantizarlo (aunque no están pensadas en términos del derecho al agua), sobre todo a través de proveer un abasto gratuito, aunque insuficiente en algunos casos, y a través de la instalación de casetas de agua (también, de modo reciente, se ha modificado por parte de la JMAS Juárez la atención a las comunidades de Los Kilómetros mediante camiones cisterna, incluyendo tanques de almacenamiento in situ para mejorar la calidad y frecuencia del abasto; tampoco se considera su evaluación como parte de este programa); mientras que en el caso de Atracciones Calderón no se efectúa ninguna acción encaminada a garantizar el derecho.

Para considerar que el derecho se cumple es necesario que las personas lo disfruten como consecuencia de la puesta en práctica, por parte del Estado, de las obligaciones de respetar, proteger y cumplir definidas por la Observación General 15 (^{ONU, 2002}), sin embargo, resultó que las personas pueden disfrutar de algunas de las dimensiones a pesar del incumplimiento. En las comunidades del municipio de Guachochi, las personas en alguna medida disfrutan de las dimensiones que componen el derecho al agua debido a que la naturaleza se encarga de proveer un abasto disponible y/o suficiente y/o salubre y/o accesible y/o asequible; de igual forma, en el caso del municipio de Juárez, la existencia de un mercado de agua potable también permite que los habitantes disfruten, en alguna medida y a un costo económico muy alto, algunas de las dimensiones definidas por la OG 15, resultando necesario que legalmente se considere la posibilidad de que el Estado pueda garantizar un abasto mínimo gratuito en casos muy específicos como el de Atracciones Calderón o el de Los Kilómetros.

El derecho humano al agua en México se encuentra vacío. No basta con que el Estado jurídicamente se obligue a garantizar el derecho, es necesario que se definan plazos, metas, y se destinen recursos para su cumplimiento. En términos generales, la falta de definición y regulación de las bases, apoyos y modalidades para el uso equitativo y sustentable del recurso hídrico, que determinen de manera explícita la forma en que el Estado debe cumplir con las obligaciones que el derecho le impone y la forma en que los habitantes disfrutan del derecho, anula su cumplimiento, pues no se puede garantizar que los habitantes dejen de ser sujetos pasivos, receptores de un servicio público por parte del Estado y sean titulares de un derecho operativo, con la capacidad de demandar a éste por el cumplimiento de sus obligaciones según plantea Hardberger (^{Justo, 2013}).

En ambos casos de estudio, los organismos operadores presentan deficiencias técnicas, humanas, organizacionales y económicas que, independientemente de su origen, no les permiten funcionar de una manera óptima, por lo que asumir las dimensiones normativas que componen el derecho al agua podría generar un aumento en dichas deficiencias, ocasionando perjuicio y creando resultados contrarios a los que persigue el derecho. Este último punto requiere investigación para estimar los costos y tiempos asociados derivados de asumir a plenitud el cumplimiento del derecho humano al agua.

Para poder traducir el derecho al agua en un beneficio directo a la población a través de políticas púbicas efectivas es necesario fortalecer las capacidades de los organismos operadores, para que puedan convertir el instrumento normativo en una herramienta que les permita mejorar la forma con la cual garantizan el derecho, así como la forma en que las personas lo disfrutan, y evitar que la búsqueda de cumplir con el derecho se convierta en una carga impositiva que afecte la operación del organismo operador y finalmente no lo pueda implementar.

Por otra parte, desde la perspectiva de los excluidos, existen personas que no se sienten merecedores del derecho. Los habitantes de Los Kilómetros y las personas de Atracciones Calderón consideran que no tienen derecho alguno de recibir servicios públicos adecuados, principalmente el de agua potable. Al contrastar las percepciones de las personas, se constató la subjetividad del derecho al agua. Para los excluidos, el significado de cada una de las dimensiones que componen el derecho al agua (accesibilidad, disponibilidad, calidad y asequibilidad) es distinto en cada uno de los casos estudiados, situación que no se trata con suficiente detalle y tiene importantes implicaciones en la definición de las políticas asociadas con el derecho al agua; ello plantea la siguiente cuestión: ¿qué significan las dimensiones normativas del derecho al agua desde la perspectiva del usuario?

También desde la perspectiva de los excluidos, el estudio muestra contrastes en la forma en que las personas se proveen de un abasto mínimo de agua potable, situación que debe ser tomada en cuenta por el Estado al momento de buscar cumplir con sus obligaciones.

Mientras que en el municipio de Juárez la obligación del Estado ante la falta de fuentes naturales se refiere a cumplir, a realizar acciones encaminadas a garantizar el acceso a través de la red pública de agua potable; en el municipio de Guachochi la obligación del Estado se refiere a respetar y proteger, en un abstenerse de realizar prácticas o actividades que denieguen o restrinjan el derecho al agua, pues las fuentes naturales, de alguna forma les facilitan y garantizan el acceso en términos del derecho al agua, además de contar con formas tradicionales de organización y distribución de la misma, debiendo realizar acciones encaminadas a cumplir con la finalidad de garantizar el derecho en tiempos de estiaje.

Otro de los principales obstáculos que enfrenta el derecho al agua es la falta de indicadores basados en los derechos humanos. A partir de la selección y aplicación de indicadores basados en el contenido normativo, para dar respuesta a la interrogante, se reitera su potencial para adaptarse al contexto en que se apliquen, y resalta su utilidad para orientar sobre el camino que se debe avanzar hacia la implementación del derecho.

Por otra parte, el marco normativo del derecho al agua no define explícitamente las obligaciones de los ciudadanos para que se cumpla dicho derecho, sino que deben ser establecidas en función de las realidades, costumbres, necesidades y demandas específicas de cada región, de tal forma que puedan ser contenidas en el tiempo.

Estas obligaciones se generan en una relación subsidiaria existente entre Estado y ciudadanía, sobre todo en cuanto a servicios públicos que se pagan con las aportaciones de toda la comunidad. No incluir en las discusiones las obligaciones que las personas tienen en el cumplimento del derecho puede llevar a interpretaciones que asuman una relación no sustentable, en la que el Estado sería responsable de solucionar solo todos los problemas, lo que en la práctica afectaría al servicio en perjuicio de la mayoría, y donde las personas que actualmente son más vulnerables por no contar con el servicio son las que más sufren.

El ejemplo de gestión comunitaria del agua en las comunidades fuera de la cabecera del municipio de Guachochi permite retomar lo propuesto por Hardberger, quien sostiene que al ser el adecuado abastecimiento de agua un derecho y no sólo un servicio público que el Estado debe satisfacer, las personas pasan de ser sujetos pasivos y receptores, a sujetos activos y titulares de un derecho operativo, capaces de demandar el cumplimiento de obligaciones (2005) (^{Justo, 2013}); pero, ¿cuál es el papel de las personas ante un gobierno que se encuentra ausente? ¿Cuál es el papel de las personas que se ven obligadas a autogestionarse para proveerse un adecuado abasto de agua? Las categorías de estudio propuestas por el autor resultan insuficientes para explicar las realidades estudiadas.

Existe una categoría de ciudadanos como sujetos activos que se proveen de agua actualizando su derecho como una medida de supervivencia, al suplir una necesidad básica. En el estudio resulta evidente que, además de las categorías propuestas por Hardberger, existe otra categoría de ciudadano como sujeto activo que se asegura el derecho humano al agua; esto debe llevar a repensar la manera de incluir la gestión comunitaria del agua en el contexto del derecho humano al agua, sobre todo en comunidades marginadas y en las urbanas, cuando los ciudadanos no tienen adecuado acceso al agua y se organizan para proveerse, ya sea ayudándose de fuentes naturales, de mercados formales e informales, o a través de la participación de organizaciones no gubernamentales, como las que están desarrollando el programa de captura de lluvia en localidades de Guachochi, solucionando así la necesidad básica de modo subsidiario como una condición de supervivencia y no como un derecho humano.

Lo anterior formula la siguiente pregunta: ¿cómo la gestión comunitaria puede representar un mecanismo para que el Estado evite su responsabilidad de garantizar el derecho humano al agua, o en qué medida y en qué condiciones se podrá considerar la gestión comunitaria como parte del Estado? Estas definiciones deben ser tomadas en cuenta en la legislación y en el desarrollo de políticas públicas gubernamentales.

El derecho es deseable, pero difícil de realizar. En México se presentó derivado de un acuerdo internacional originado de la OG 15 (^{ONU, 2002}), asumido diez años después con la modificación constitucional, situación que ha generado una política pública inacabada, prácticamente limitada al reconocimiento del derecho y a su inclusión en el discurso político.

Tenemos entonces que el derecho al agua es parte de una visión utópica de bienestar que, por sí mismo, no podrá garantizar un acceso universal y seguro de agua potable y saneamiento; tampoco puede ser considerado un modelo perfecto que sirve en cualquier dominio; pero dicha utopía ha detonado evolución, un papel constructivo, como lo llama Amartya ^{Sen (Sen, 2000)}, que a su vez ha generado criterios y herramientas que, en su búsqueda del bien común, y a partir de la construcción de valores y prioridades, han resultado en beneficio de millones de personas, haciendo necesario que en México se empiecen a generar los indicadores que hagan posible la medición del derecho humano al agua como un mecanismo práctico para avanzar en su ejercicio.

La falta de adecuación de la gestión del agua por parte de las autoridades en una perspectiva de derechos humanos, la inercia de los programas tradicionales o incluso las alternativas que se han intentado como Procaptar, ocasionan que quienes no pueden ejercer su derecho humano al agua sigan sin posibilidades reales de ejercerlo en el mediano e incluso largo plazo.

En conclusión, la lógica de competitividad y de la ley del más fuerte en la que se vive ha llevado a que las personas que se encontraban abajo, en las periferias de la sociedad, ahora estén fuera, excluidas, por lo que hay que poner énfasis en ellas, para reintegrarlas a las sociedades e incluirlas en la toma de decisiones; como ya se expuso, no focalizar a los excluidos impide definir aspectos clave para la implementación del derecho.

De forma paradójica, el municipio de Guachochi, en la sierra Tarahumara de Chihuahua, cuenta con una de las menores coberturas de agua potable en el estado, aunque es la zona donde más llueve; la exclusión no es principalmente un problema de falta de agua sino de gestión, infraestructura, prioridades y política.