Introducción

Con el fin de mejorar la calidad de la educación, organismos internacionales como la Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe de Organización de las Naciones Unidas para la Ciencia y Cultura (OREALC-UNESCO), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI) han desarrollado estudios y recomendaciones en distintos ámbitos de la educación.

En las últimas décadas, el profesorado de educación básica ha sido uno de los temas más atendidos tanto en los países europeos como en los latinoamericanos (^{Ducoing, 2019}). Estos organismos han realizado reuniones de trabajo y publicado estudios, orientaciones y directrices para el diseño de políticas docentes, con fines de fortalecer su perfil profesional y hacer evidente sus condiciones de trabajo.

Así, en este siglo, las políticas docentes, entendidas como aquellas “acciones que forman parte de un plan o proyecto de Estado que se dirige a los maestros de educación básica” (^{Cuevas, Inclán, 2021: 355}), son discutidas por una multiplicidad de organismos internacionales (^{Bruns, Luque, 2015}; ^{Elacqua et al., 2018}), o de la sociedad civil (^{Mexicanos Primero, 2016}) y se han convertido en un componente fundamental de cualquier política educativa.

La Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (^{OREALC-UNESCO, 2013}), distingue tres dimensiones de las políticas docentes: a) la formación inicial, b) la formación continua y c) la carrera docente.

Las dos primeras dimensiones corresponden a las fases principales de la formación del profesorado (^{Ávalos, 2007}). La formación inicial y la formación en el servicio tienen características propias que las diferencian. La formación inicial es un periodo formativo acotado a cuatro años de licenciatura, se imparte en instituciones especializadas de educación superior (genéricamente denominadas escuelas normales) con planes de estudios definidos y regulados por la federación en el ámbito nacional. La formación continua o en el servicio, por su parte, tiene características distintas. Esta formación se ofrece a los actores educativos a lo largo de su vida profesional, desde el ingreso hasta la jubilación. Puede tener diversos fines específicos, como la actualización, la nivelación o la capacitación. Es ofrecida por instancias formadoras públicas o privadas en acciones genéricamente (y de manera errónea) denominadas como capacitación (^{Birgin, 2012}; ^{Cordero et al, 2017}).

Un tercer elemento presente en toda política docente es la carrera docente; ésta se entiende como el “sistema de ingreso, ejercicio, estabilidad, desarrollo, ascenso y retiro de las personas que ejercen la profesión docente” (^{Murillo, 2007: 37}). Entre los estudios internacionales, destaca el trabajo de ^{Cuenca (2015)} acerca de los lineamientos de las carreras docentes en 18 países de América Latina.

En México, en el sexenio 2012-2018 hubo un importante cambio en la regulación de las políticas docentes, denominado Reforma Educativa. La reforma de los artículos 3° y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (^{DOF, 2013a}), la Ley General de Educación (^{DOF, 2013b}), y la promulgación de la Ley General del Servicio Profesional Docente (LGSPD) (^{DOF, 2013c}) y de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (^{DOF, 2013d}) concretaron un nuevo esquema de carrera docente.

Este periodo ha sido ampliamente reseñado y analizado por ^{Ornelas (2018)}. Este autor sostiene que antes de la reforma, en nuestro país la tecnología del poder que el Estado mexicano tenía vía el corporativismo sindical bastaba para controlar su figura, su función, su valor y su trabajo. En 2013 esta situación cambió. La reforma constitucional y legal pretendió devolver al Estado el control de la regulación de la carrera docente.

La LGSPD instituyó el Servicio Profesional Docente (SPD) como el conjunto de actividades y mecanismos para los procesos de ingreso, promoción, permanencia y reconocimiento del personal docente y personal con funciones directivas en el servicio con el fin de garantizar su idoneidad (^{DOF, 2013c}). El SPD definió la evaluación del desempeño docente como el mecanismo para el tránsito por estos procesos, conformando una nueva estructura de carrera que ha sido calificada como meritocrática (^{Cuenca, 2015}; ^{Cuevas, Rangel, 2019}). En el sexenio, los esfuerzos de las autoridades educativas federales y estatales se centraron en el desarrollo e implementación de las políticas relacionadas con los procesos de evaluación para el ingreso, la promoción y la permanencia en la función (^{Cordero et al., 2017}).

Si bien en sexenios anteriores se habían implementado programas para evaluar a los docentes de educación básica, la evaluación obligatoria del desempeño con fines de permanencia fue una condición inédita en el país (^{Cuevas, Rangel, 2019}). De ahí que la “permanencia” en el servicio fue un tema central en el discurso de fuerzas políticas que se oponían a las nuevas disposiciones sobre la carrera docentes implementadas en el sexenio, pues afirmaban que era una reforma política, no educativa, y que las consecuencias de dicha evaluación afectaban los derechos laborales de los trabajadores (^{Cuevas, Rangel, 2019}; ^{Paoli, 2013}; ^{Rodríguez, 2016}).

Las políticas docentes surgieron como un tema de polémica social y la Reforma Educativa generó mucho interés entre investigadores educativos, por lo que se publicó ampliamente sobre el tema. Los interesados en comprender esta etapa de las políticas docentes en nuestro país encuentran una producción dispersa publicada en diversos medios. Dada esta situación, se consideró de interés realizar un mapeo sistemático de la producción académica publicada de enero de 2013 a junio de 2020, que toma como objeto de estudio las políticas docentes de educación básica asociadas a la Reforma Educativa de 2013 implementada en México.

La investigación, como fundamento de la práctica y la política educativa, requiere de una incrementada capacidad para recuperar conocimiento, interpretarlo y tomar decisiones derivadas de este proceso. La producción académica aporta beneficios directos o indirectos a la educación, aunque el acceso que los distintos actores tienen al conocimiento académico especializado mantiene cierto grado de complejidad (^{Wagner et al., 1999}). Por esta razón, aunque la Reforma Educativa fue derogada el 15 de mayo de 2019, el contar con un mapeo sistemático resulta relevante pues organiza la producción académica, la hace accesible y permite que los investigadores y tomadores de decisiones puedan construir o analizar las políticas vigentes al “tomar en consideración las lecciones del pasado” (^{Del Castillo, 2019: 2}).

Procedimiento metodológico

El mapeo sistemático de literatura (MSL) y la revisión sistemática de literatura (RSL) son estudios de tipo secundario (^{Keele, 2007}). Ambos se centran en el análisis de investigaciones primarias, sin embargo, no deben confundirse entre sí, pues cada uno atiende a propósitos diferenciados.

^{Celdrán-Bernabeu et al. (2018)} identifican notorias diferencias entre ambas metodologías. El MSL explora un tópico o tema, identifica, selecciona y organiza los estudios primarios. Su propósito es la identificación de tendencias de comportamiento métrico y clasificatorio de los estudios en un campo del saber.

El MSL se define mediante el establecimiento de un protocolo dado con la especificación de preguntas exploratorias que rigen la estrategia de búsqueda, la integración de metadatos y la extracción de resultados. Un MSL permite trazar un dominio con alto nivel de gradualidad para reconocer grupos de evidencias y desiertos de evidencias de cara al desarrollo de nuevas revisiones y estudios (^{Celaya et al., 2020}). En este sentido, la contribución de los mapeos a la literatura es la organización de la producción y no propiamente las abstracciones teóricas o su discusión. Así, un MSL puede ser un estudio preparatorio o introductorio a una RSL. La RSL, por su parte, trata de dar respuesta a preguntas de investigación y, en función de esto, discrimina estudios respecto a su impacto o relevancia a fin de explicar y discutir las tendencias del conjunto.

^{Petersen et al. (2008)} constituyen uno de los referentes más recurridos en los mapeos sistemáticos. Estos autores definen el proceso en cuatro pasos con objetivos precisos: 1) definición de las preguntas de investigación para establecer el alcance de la investigación, 2) conducción de la búsqueda para identificar la producción, 3) visualización de la producción para seleccionar los trabajos, 4) identificación de palabras clave usando resúmenes para clasificar temáticamente y 5) extracción de datos para obtener resultados. Estos pasos han sido tomados como referentes en otros estudios como el de ^{Monroy et al. (2016)} para explorar el tema de arquitectura de software; el de ^{Villar et al. (2013)} para estudiar el concepto de tendencia técnica, y el de Navarro-Corona y Ramírez-Montoya (2017) para mapear la producción sobre evaluación docente.

Para el desarrollo de este estudio se tomó como referencia la propuesta diseñada por ^{Navarro-Corona y Ramírez-Montoya (2018)}, a partir de los planteamientos de ^{Petersen et al. (2008)} y ^{Sinoara et al. (2017)}. El proceso que proponen las autoras consta de cuatro fases: a) planteamiento, b) localización de la producción académica, c) preanálisis, y d) análisis. Los pasos de cada fase se incluyen en la Tabla 1.

Resultados

A continuación, se describen las características de la producción académica que estudia las políticas docentes en el marco de la reforma educativa que se implementó en México en el año 2013. La lista de los documentos mapeados se encuentra en una página de internet,² a fin de que el lector interesado en estos temas pueda consultar los textos de su interés. Para cada uno de ellos se integró una clave con la inicial del tipo de documento y su número de registro en la base de datos.

Tipo de documento. En la Tabla 6 se presenta una comparación del número de documentos encontrados por tipo de publicación. Como se puede observar, la mayoría de los textos que incluye este estudio son ponencias del congreso organizado por el COMIE.

Tendencias de producción por año. Como se observa en la Tabla 7, se identificó que 58 (59.7%) de los textos se refirieron a la carrera docente, es decir, se enfocaron a los procesos de evaluación del desempeño con fines de ingreso, promoción o permanencia realizados por el SPD; respecto a la dimensión formación continua se encontraron 24 documentos (24.7%); y de instituciones y procesos de las políticas docentes, 15 archivos (15.4%).

La mayor producción de textos se dio durante los últimos dos años del sexenio y el primero del siguiente. De hecho, la mayoría de las investigaciones realizadas por el INEE se publicaron en 2018.

Dimensiones de las políticas docentes. En la LGSPD (^{DOF, 2013c}), la evaluación del desempeño docente y la formación continua del personal educativo se consideraron procesos transversales del SPD, en tanto que ambos están presentes a lo largo del ordenamiento para cada uno de los cuatro procesos del servicio civil de carrera para el profesorado mexicano de educación básica (^{Cordero et al., 2017}). A partir de este planteamiento, las dimensiones carrera docente y formación continua se organizaron con base en las etapas de la carrera docente que corresponden a los procesos del SPD: a) ingreso e iniciación, b) promoción y reconocimiento, y c) permanencia. Además, se integró una categoría para incluir los documentos que se referían a d) los procesos del SPD en general.

Las etapas de ingreso e iniciación se relacionan con el proceso para acceder de manera formal al SPD y los primeros dos años de servicio (^{DOF, 2013c}), en los que ocurre el periodo de inserción a la profesión docente (^{Vaillant, Marcelo, 2015}). La promoción se refiere al “acceso a una categoría o nivel docente superior al que se tiene” (^{DOF, 2013c: 4}), mientras que el reconocimiento se refiere “a las distinciones, apoyos y opciones de desarrollo profesional que se otorgan al personal que destaque en el desempeño de sus funciones” (^{DOF, 2013c: 4}). En ambos casos, esto pudiera implicar cambio de funciones, ascensos o un mejor nivel de ingresos. La permanencia se entiende como la acción para evaluar el desempeño de los docentes y personal en funciones de dirección, asesoría técnica pedagógica o de supervisión, a fin de garantizar su idoneidad en el servicio educativo (^{DOF, 2013c}). Finalmente, la subdimensión “los procesos del SPD en general” agrupa los textos que se referían a más de una de las etapas de la carrera docente.

En el caso de la producción académica con respecto a la dimensión de estudios de instituciones y procesos de las políticas docentes, se subdividió en los ámbitos de análisis que se identificaron en los textos: a) instituciones, b) leyes y documentos oficiales y c) percepciones y reflexiones del profesorado. La Tabla 7 muestra los textos identificados en cada dimensión y subdimensión.

En cuanto al análisis de las dimensiones, carrera docente fue el tema más estudiado y, dentro de éste, la evaluación del desempeño con fines de permanencia, seguida de los procesos de evaluación en general. En la dimensión formación continua, las subdimensiones más estudiadas fueron ingreso e iniciación y procesos de formación en general. En contraste, la formación continua en los procesos de permanencia fue el tema menos analizado. En instituciones y procesos de las políticas docentes los estudios se desarrollaron en el siguiente orden: leyes y documentos oficiales, instituciones, y percepciones y reflexiones, no hubo una diferencia sobresaliente entre el número de textos en cada subdimensión.

Finalmente, si se revisa la tabla de acuerdo con las subdimensiones, al comparar el número de textos publicados con respecto a los procesos transversales del SPD, es decir evaluación y formación, se encontraron 14 textos con referencia al ingreso e iniciación; de estos, siete centrados en la evaluación y siete en la formación. En cuanto a la permanencia, se identificó que el proceso más estudiado fue la evaluación, pues 33 documentos tuvieron como objeto de estudio ese proceso, mientras que sólo cuatro de los textos se centraron en la formación continua asociada con la permanencia. Respecto a la promoción y reconocimiento, sólo tres de los textos se refirieron a la evaluación en estos procesos y seis a la formación continua. De los 60 trabajos relativos a carrera docente y formación continua, 43 refieren específicamente a evaluación del desempeño con fines de ingreso, permanencia y promoción, y sólo 17 atienden a la formación asociada a estos tres procesos.

Conclusiones

Un mapeo sistemático permite describir el comportamiento métrico de una muestra de literatura seleccionada a partir de ciertos criterios. Ofrece un mapa accesible para identificar en el cúmulo de la producción una guía que oriente y facilite su búsqueda, localización y acceso al conocimiento científico, haciendo frente a la complejidad de este proceso (^{Wagner et al., 1999}), por lo que la contribución de los mapeos a la literatura es la organización de la producción y no las abstracciones teóricas o su discusión.

Este estudio es un mapeo sistemático de la producción académica en el periodo 2013-2020 respecto a las políticas docentes características del ejercicio de la Reforma Educativa de 2013 para el profesorado en servicio. Responde a la interrogante de cómo la investigación educativa abordó las políticas docentes que se definieron constitucional y legalmente el sexenio pasado.

Del conjunto de políticas docentes, se mapearon tres dimensiones: carrera docente, formación continua y estudios de instituciones y procesos de las políticas docentes. Se encontraron 97 documentos, 39.2% fueron ponencias presentadas en el Congreso Mexicano de Investigación Educativa, lo cual da evidencia de una producción de conocimiento y difusión generalizada gracias al marco de este importante congreso nacional. 17.5% fueron capítulos de libros, producto que es menos accesible para autores y lectores por los costos asociados.

El INEE, como organismo autónomo, realizó una diversidad de estudios sobre políticas docentes, un cuarto de la producción fue generada por este instituto. Principalmente se documentaron las distintas evaluaciones del SPD, aunque también se identificaron documentos referidos a la formación continua de los profesores de educación básica. Si bien el instituto fue derogado el 15 de mayo de 2019, aún es posible acceder a la diversidad de sus publicaciones que bien valdría la pena recuperar para trazar líneas de investigación.

La producción académica se concentró de 2017 a 2019, con 72% de la producción, lo cual se entiende por el hecho de que para esas fechas ya se habían aplicado todos los procesos definidos por la LGSPD y por la polémica política que se desató a finales del sexenio en torno a su cancelación como promesa de campaña presidencial.

Se puede concluir que el interés central de la producción académica que refiere a las políticas docentes durante la Reforma Educativa de 2013 fue la carrera docente. Se encontró un mayor número de trabajos asociados a esta dimensión (59.7%). La abundancia en los estudios sobre carrera docente que comprenden la temática de la evaluación del desempeño docente con fines de ingreso, promoción y permanencia, es acorde con la centralidad que estos temas adquirieron en la política educativa nacional (^{Cuevas, Rangel, 2019}) y está asociada al interés originado por el alto impacto que dicho proceso tenía en la vida laboral del profesorado, en particular, la evaluación del desempeño con fines de permanencia.

La formación continua recibió menor atención por parte de la comunidad académica; solamente una cuarta parte de la producción identificada abordó esta temática. Se coincide con ^{Vezub (2019: 4)}, quien planteó que “todavía resulta insuficiente la información disponible y consolidada sobre las acciones que los diferentes países realizan con el propósito de elevar el desarrollo profesional de los educadores en servicio”. El programa más estudiado fue el Programa de Tutoría y Acompañamiento, por lo que se puede concluir que hubo un particular interés por las políticas de inserción al servicio, en virtud de que ésta era una de las novedades del SPD. Esta etapa ha sido ampliamente estudiada en otros países (^{Vaillant, Marcelo, 2015}), pero en México no había sido reconocida, hasta su incorporación en la LGSPD como una etapa específica de formación. La formación asociada a los procesos de permanencia en el servicio fue una de las subdimensiones menos analizadas.

A pesar del paralelismo entre evaluación y formación indicado por la LGSPD, y del hecho de que esta ley definió un modelo de formación continua, la formación en el servicio no fue cabalmente estudiada ni atendida en el sexenio (^{Cordero, 2018}). Se concluye que es necesario brindar mayor atención al análisis de las políticas de formación continua en su conjunto, a fin de contribuir a darles centralidad, no sólo en el discurso político sino también en su puesta en operación y evaluación (^{Vezub, 2019}).

En tercer término, se ubicaron los estudios de las instituciones y procesos de diseño e implantación de las políticas docentes. Su producción fue escasa (15.45%) en comparación los otros dos temas.

En cuanto a las ausencias en la investigación, se reconoce la carencia de investigación de la experiencia particular de la implementación del SPD en las entidades federativas. Hacen falta más estudios que aporten conocimientos sobre contextos concretos en la diversidad del país y las decisiones que tomaron las autoridades educativas estatales para atender las demandas de la LGSPD. Además, se identificó que se carece de estudios que analicen de forma integral las políticas docentes derivadas de la Reforma Educativa de 2013.

El tema de las políticas docentes es polémico, lo fue en el sexenio pasado (^{Ornelas, 2018}) y lo sigue siendo este sexenio, ante las críticas que se hacen a la operación de los procesos de carrera docente que se han instrumentado (^{Martínez Dunstan, 2021}). Los resultados de este trabajo son un instrumento de apoyo para los interesados en entender las lecciones del pasado, comprender el origen de las decisiones del presente y buscar mejores opciones de futuro en el tema de políticas docentes (^{Del Castillo, 2019}). Así, este mapeo proporciona información sistematizada para que el lector trace rutas propias de exploración que deriven en una revisión sistemática de la literatura.