Introducción

Las políticas públicas son acciones de gobierno con objetivos de interés público que surgen de un proceso de diagnóstico y análisis de factibilidad, teniendo en cuenta los intereses y necesidades de la ciudadanía con el objetivo de atender efectivamente los problemas públicos específicos (Franco, 2012).

Las políticas públicas se orientan hacia intereses o beneficios públicos y su capacidad para llevarlas a cabo; es indispensable la participación ciudadana en conjunto con el gobierno en la definición de los objetivos como acciones de la política. Lo que distingue a las políticas públicas de otras acciones de gobierno es la búsqueda del consenso de los actores sociales para concretar decisiones en acciones de bienes y servicios públicos: educación, salud, producción agropecuaria, manejo sustentable de los recursos naturales, migración, entre otros.

El estado mexicano ha estado presente en el campo prácticamente desde su fundación, la reforma agraria, los cambios económicos en el campo han sido ejemplo de esto.

Las políticas públicas en México han seguido el modelo de acción de desarrollo neoliberal a finales del siglo XX. El Estado Mexicano ha generado acciones como los Planes Nacionales de Desarrollo que desde 1932 iniciaron la propuesta de gobierno de cada administración pública. Hoy en día sigue vigente esta acción Plan Nacional de Desarrollo (2012-2018).

La política agrícola es un sector que ha venido dando tumbos desde hace varios sexenios, hasta el momento no se ha logrado conformar una política que trascienda los sexenios.

Una acción notoria y significativa fue realizada en los últimos tiempos con el programa PROCAMPO, este programa fue una respuesta a los cambios que se generaron a partir del TLCAN, esto permitió con el tiempo generar una política específica que aunque no fue expresada de manera clara y definida desde el principio se fue organizando en el transcurso del tiempo.

Desde su aparición, PROCAMPO fue una de las principales herramientas de política pública sectorial, debido a sus asignaciones presupuestales y hasta 2013 (último año en el que opero), era el Programa Federal con mayor población rural atendida.

En este trabajo se investigó la operación del programa en: Estado de México, Morelos, Hidalgo, Puebla, Querétaro, Tlaxcala y el D. F., el PROCAMPO fue en general un programa federal bien aceptado por los productores rurales.

PROCAMPO duró 20 años, de 1993 a 2013, y generó una cantidad bastante significativa de datos e información que permiten analizar todos estos elementos y llegar a determinadas conclusiones sociales, políticas y económicas de lo que ha sido el Estado en el campo mexicano.

El estado mexicano ha generado para el campo pobre el proyecto de desarrollo PROCAMPO y su objetivo fue resolver los problemas agroalimentarios, si bien el programa fue enfocado a estos sectores sociales, con el paso del tiempo también significo un apoyo relevante para la pequeña y mediana empresa agropecuaria.

Historia

El programa PROCAMPO surge como una respuesta a la situación del momento en el medio rural, que se puede resumir en un entorno de pobreza, pérdida de autoabasto, migración, caída de la productividad y la denominada nueva ruralidad, todo este contexto inf luye de manera importante para la creación de una política pública destinada a apoyar la producción agrícola es parte fundamental del surgimiento de PROCAMPO.

El Programa de Apoyos Directos al Campo se instrumenta a finales de 1993 y surge como un mecanismo de transferencia de recursos para compensar a los productores nacionales por los subsidios que reciben sus competidores extranjeros, en sustitución del esquema de precios de garantía de granos y oleaginosas. Otorga un apoyo por hectárea o fracción, inscrita en el Directorio del PROCAMPO, y que esté sembrada con cualquier cultivo lícito o que se encuentre bajo proyecto ecológico autorizado por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

Es un programa que surge en la entonces denominada Secretaría de Agricultura y Recursos Hidraúlicos (SAHR), en ese entonces también surge Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA) y es en ese organismo donde se lleva a cabo el procedimiento administrativo y operacional de PROCAMPO, a pesar de que por la dimensión del programa, prácticamente opera independiente de cualquier organismo. De la Secretaría, el programa se va a las delegaciones estatales, de ahí se distribuye en los Distritos de Desarrollo Rural (DDR) y finalmente opera la ventanilla en los Centros de Apoyo al Desarrollo Rural (CADER).

PROCAMPO sustituyó a los anteriores sistemas basados en precios de garantía.

El PROCAMPO se regula por el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de julio de 1994 y su fe de erratas del 26 de septiembre del mismo año (ASERCA, 2013).

Desde su aparición, PROCAMPO ha sido una de las principales herramientas de política pública sectorial, debido a sus asignaciones presupuestales y hasta 2013 (antes de su desaparición), era el Programa Federal con mayor población rural atendida.

La operación se ha realizado con base en un conjunto de reglas que están establecidas en el decreto referido, son de observancia obligatoria y constituyen la base para que la asignación del subsidio sea transparente. De entre ellas destacan: a) reciben el apoyo aquellos productores que estén en legal posesión y usufructo de los predios para los que se haya demostrado la elegibilidad de su superficie, independientemente de su calidad de propietarios o arrendatarios; y b) el beneficio se aplica sólo para la superficie que es elegible y esté sembrada, se mantenga en explotación pecuaria o forestal, o bien se encuentre bajo proyecto ecológico.

El apoyo se entregaba a los productores que acrediten ser propietarios o poseedores de buena fe o en posesión derivada (en arrendamiento, usufructo, aparcería) de predios con superficies elegibles en explotación inscritos en el PROCAMPO. La elegibilidad de una superficie es una característica de un predio, que no puede ser transferible a otros, pero en el caso de que los derechos sobre el mismo sean transferidos, el nuevo poseedor adquirirá también los beneficios de PROCAMPO. De esta manera, la superficie elegible se encuentra estrictamente acotada, por lo cual el universo de atención del Programa se encuentra cerrado a la incorporación de nuevas superficies.

En el PROCAMPO se encontraban los productores del país que voluntariamente se inscribieron en el Directorio, independientemente del tamaño del predio, tipo de tenencia de la tierra, régimen hídrico, modo de producción o filiación política.

Los nueve cultivos elegibles para PROCAMPO fueron: algodón, arroz, cártamo, cebada, frijol, maíz, sorgo, soya y trigo. Inicialmente, para la recepción del apoyo era requisito sembrar alguno de estos cultivos, pero a partir del ciclo agrícola primavera - verano de 1995, fue permitido sembrar cualquier cultivo lícito, con el fin de diversificar la actividad agrícola y propiciar una mayor autonomía en las decisiones de siembra de los productores.

Para finales de 2013, el Gobierno Federal anuncia que el programa PROCAMPO se reestructura y cambia de nombre a PROAGRO Productivo, con ello cambian las reglas de operación, los apoyos, la forma de operar, etc., en fin, se puede decir que el programa como tal desaparece (El Financiero, 2014).

En este ejercicio de estudio se analizarán una serie de datos que permitan llegar a la conclusión relevante de que hubo una relación campesino-estado y que esta relación específica derivada de PROCAMPO generó determinadas características sociales, económicas y políticas que vale la pena definir.

Método

Si el Estado mexicano interviene en el campo de manera correcta a través de PROCAMPO entonces generará desarrollo. La metodología a seguir para probar esta hipótesis es a través del análisis de objetivos, resultados, componentes y sus principales cambios, se podrá conocer si PROCAMPO hizo llegar apoyo a productores de bajos ingresos que no podían beneficiarse de la política de precios de garantía.

Con este análisis podemos visualizar los resultados y compararlos con la hipótesis inicial y con los objetivos de este ejercicio; esta comparación nos va a permitir hacer una evaluación de 20 años de política pública a partir de un estudio de caso. El INEGI considera la región centro a los estados de Morelos, Tlaxcala, Puebla, Hidalgo y Querétaro, y además en este estudio se incluye el D. F. y el Estado de México por ser entidades de gran importancia en el centro del país. En los estados de Hidalgo, Morelos, Puebla, Querétaro, Tlaxcala, Estado de México y el D. F., hay mucha diversidad de factores económicos, políticos, sociales y ambientales, a continuación un resumen de algunas características:

Para probar la utilidad del programa se utilizaron recolección de los datos disponibles sobre el programa, seguimiento de evaluaciones previas y generación de modelos estadísticos. El instrumento de recolección de datos son las bases de datos. El análisis se realizó de la siguiente manera a partir de la revisión. A continuación se describe el procedimiento para el análisis:

Se tiene una base de datos original denominada padrón de beneficiarios para cada estado y para cada ciclo (otoño- invierno y primavera- verano), con 21 campos, en total se revisan 128 bases de datos. Los datos que se obtienen para D. F. y Tlaxcala se reducen al ciclo P/V.

Se eligen los campos: superficie apoyada, Importe apoyado, cultivo, régimen hídrico y Programa, para hacer el análisis de datos con el programa SPSS del cual se obtienen por Estado, por año y por ciclo los siguientes datos: promedio, mínimo, máximo, suma de ciclos, desviación estándar y coeficiente de variación de la superficie apoyada promedio, mínimo, máximo, suma de los ciclos, desviación estándar y coeficiente de variación del importe de apoyo ($); los 3 principales cultivos y su porcentaje y la cantidad de beneficiarios de temporal y de riego. La información que no se encontró en las bases de datos se infirió a través de regresión (lineal y no lineal) y predicción. Se sumó el total de has apoyadas (por estado, ciclo y año).

En el Sistema de Información Agroalimentaria de Consulta (SIACON) se consultó el total de has sembradas (por estado, ciclo y año) para obtener el porcentaje resultante de las has sembradas con las has apoyadas.

Se sumó el total del importe apoyado (por Estado, ciclo y año). Se consideraron los tres cultivos más frecuentes de cada Estado (frecuencias de 19 años) por cada ciclo. Para el régimen hídrico se obtuvo el porcentaje de riego y temporal.

Resultados

En el centro del país para el caso PROCAMPO, cabe mencionar que en las entidades del D.F. y Tlaxcala, sólo se da el apoyo durante el ciclo P/V, por eso se verán variaciones grandes entre estos dos estados y los otros 5 estudiados respecto a totales y porcentajes manejados.

En cuanto a la superficie apoyada, se puede concluir que según el SIACON, la superficie cultivada en los 7 estados estudiados corresponde a un total de 46 664 933.80 has en los 18 años analizados, y la superficie apoyada por el programa es de un total de 31 344 817.40 por lo que corresponde a 67.17% del total apoyado respecto al total sembrado, y cuyo comportamiento estatal se puede observar en la gráfica 1, aquí se puede observar que el D. F. fue al que se le apoyo en menor porcentaje, esto puede deberse a que el D.F. no se caracteriza por tener como actividad económica primaria la agricultura, también se aprecia que el Estado de México aunque es uno de los estados que mayor número de beneficiados tiene y con gran superficie no se representa esa situación en el momento de comparar porcentualmente los apoyos con otros estados con menos población apoyada y menos superficie cultivada.

El promedio de porcentaje anual apoyado con respecto al total sembrado en los años de 1994 a 2012 por estado es: D. F. (23.80%), Hidalgo (66.32%), México (31.81%), Morelos (50.38%), Puebla (53.14%), Querétaro (67.76%) y Tlaxcala (77.35%), con lo que se aprecia que Tlaxcala fue el estado en que se apoyó en mayor porcentaje y el D. F. es el que menos se apoyó, también es importante considerar que partiendo en ciclos, se dio un mayor apoyo durante el ciclo P/V.

En lo que respecta al importe anual en términos monetarios con los que apoyo el programa un total del año 1994 a 2012 de $28 116 843 604 en los 7 estados correspondiendo en promedio estatal: D. F. $73 727 362.10 (0.27%), Hidalgo $5 609 38 878 (31.94%), México $7 320 615 741 (14.03%), Morelos $1 119 451 666 (5.91%), Puebla $9 018 648 561 (34.19%), Querétaro $2 016 338 464 (8.38%) y Tlaxcala $2 958 722 932 (10.82%), se muestra en la gráfica 2 el comportamiento en el que se aprecia que el D.F. fue el menos beneficiado en relación con los demás estados, y al que más se apoya es a Puebla, siendo que el Estado de México e Hidalgo son dos de los estados que más número de beneficiarios tienen.

En lo que se deriva de los principales cultivos apoyados de los años 1994 a 2012, se obtiene que en la mayoría de los estados el principal es maíz con las siguientes frecuencias (considerando los 18 años analizados): D. F. 17 (solo ciclo P/V), Hidalgo 36, México 34, Morelos 17, Puebla 33, Querétaro 17 y Tlaxcala 17 (solo ciclo P/V).

Fuente: elaboración con base en datos de www.aserca.gob.mx y SIACON.

Figura 1. Porcentaje de ha apoyadas por PROCAMPO con respecto al total anual del periodo 1994-2012. 

Fuente: elaboración propia con base en datos de www.aserca.gob.mx.

Figura 2. Importe total apoyado por PROCAMPO anual del periodo 1994-2012. 

Fuente: elaboración propia con base en datos de www.aserca.gob.mx.

Figura 3. Frecuencia de los principales cultivos anuales del periodo 1994-2012. 

Fuente: elaboración propia con base en datos de www.aserca.gob.mx.

Figura 4. Porcentaje de régimen hídrico anual del periodo 1994-2012. 

En lo que se refiere al régimen hídrico, la siguiente gráfica 4 presenta la distribución porcentual anual del mismo de los 7 estados analizados en el período de 1994 a 2012, en ella se observa que el régimen hídrico es mayoritariamente cultivos 60 de temporal en 5 de los 7 estados, mientras que en los otros 2 la 50 mayoría es riego, correspondiendo los siguientes porcentajes 40 estatales: D.F. temporal 99.86%, riego 0.14%; Hidalgo 30 temporal 87.59%, riego 12.41%; México temporal 52.98%, 20 riego 47.02; Morelos temporal 41.97%, riego 58.03%; Puebla temporal 79.87%, riego 20.13%; Querétaro temporal 41.58%, riego 58.42% y Tlaxcala temporal 96.94%, riego 3.06%.

El programa PROCAMPO otorgaba los apoyos por predio, por lo que no se puede contabilizar el número de productores beneficiados, ya que había quienes tenían 2 o más predios, pero derivado del análisis por predio se obtuvieron los siguientes resultados anuales; recordando también que D .F. y Tlaxcala solo eran apoyados en el ciclo P/V. Anualmente PROCAMPO apoyó en el D. F. 42 809 predios; en Hidalgo 2 630 258; en el Estado de México 3 269 770; en Morelos 426 350; en Puebla 3 450 183; en Querétaro 634 537 y en Tlaxcala 820 527.

Con estas cifras se puede concluir que Puebla, México e Hidalgo fueron los estados en los que se apoyó un mayor número de predios, mientras que en los demás estados se apoyó a un número menor, hay que hacer la consideración de que los estados más apoyados son donde las cantidades de has son menores por predio (pequeñas porciones de tierra aunque el mismo productor podría tener más de un predio).

Los datos derivados del estudio de PROCAMPO en los estados D. F., Hidalgo, México, Morelos, Puebla, Querétaro y Tlaxcala en el período de 1994 a 2012 descritos anteriormente, nos permiten encontrar una serie de generalizaciones derivadas del análisis. Una de ellas es que la presencia de PROCAMPO es verdaderamente insignificante o muy poco relevante en estos estudios de caso, ya que hay alguna variante significativa haciendo referencia a los cultivos de maíz, pero ya no hay mayor significancia en los demás cultivos. Y de todos estos análisis se puede señalar de una manera genérica que PROCAMPO en el campo generó poco cambio social, poco desarrollo y poco crecimiento económico, social y político.

Fuente: elaboración propia con base en datos de www.aserca.gob.mx.

Figura 5. Número de predios apoyados anualmente del periodo 1994-2012. 

Conclusiones

PROCAMPO fue un programa del estado que generó muy poco cambio social, por lo tanto no fue una política adecuada.

Como se pudo constatar con los datos analizados en el apartado anterior y con las gráficas correspondientes, se puede concluir que PROCAMPO de cierta manera no cumplió con uno de sus objetivos principales que era el de apoyar a los productores que no podían alcanzar los precios de garantía por ser muy pequeños productores, esto se nota en el hecho de que estados en los que había muchos pequeños productores fueron apoyados menormente, mientras que en estados con pocos productores pero con mayores hectáreas de cultivo, fueron apoyados en mayor medida y fue el mismo caso para ambos ciclos.

En cuanto a los apoyos monetarios se puede apreciar que el aumento es más o menos constante porque el monto aumentaba un poco cada año, pero habría que hacer un estudio en el que el dinero se trajera a VPN (valor presente neto) para conocer si realmente había un impacto positivo; se aprecia claramente que en el sexenio 94-00 había un aumento constante en el importe apoyado, en el sexenio de 00-06 el apoyo se mantuvo constante con movimientos imperceptibles y finalmente en el sexenio 06-12 se nota una disminución en los apoyos (probablemente porque el grueso de la inversión de este sexenio fue en seguridad.

En lo que respecta a los cultivos se observa que el maíz es el cultivo que recibe el mayor porcentaje de apoyo, y en el régimen hídrico se aprecia que en 5 estados más de 50% es temporal, el riego predomina en los estados que cuentan con mayor infraestructura en sistema de riego.

PROCAMPO desaparece para el año 2014 en el que se habla de una reestructuración del programa en el que se incluye el cambio de nombre quedando como PROAGRO Productivo, hay cambios en las reglas de operación y en las formas de los apoyos, hay que recordar que PROCAMPO fue creado en sus inicios con una operación planeada para 10 años y que fue una política pública que siguió a lo largo de 19 años de operación.