Artículos

 

Priorización ejidal de criterios sobre bienes públicos: El caso de caminos rurales*

 

Ejidos-prioritization of criteria on public goods: The caso of rural roads

 

Francisco Javier Morales-Flores^1§, Susana Martín-Fernández² y Jorge Cadena-Íñiguez³

 

¹Colegio de Postgraduados. Campus San Luis Potosí. Iturbide 73, Salinas de Hidalgo, San Luis Potosí. C. P. 78600. Fax. 01 496 9630240. (franciscojmf@colpos.mx). ^§ Autor para correspondencia: franciscojmf@colpos.mx.

²Escuela Técnica Superior de Ingenieros de Montes. Universidad Politécnica de Madrid. Ciudad Universitaria, s/n. Madrid, España. C. P. 28040. Fax. +34 914526401. (susana.martin@upm.es).

³Colegio de Postgraduados. Campus San Luis Potosí. (jocadena@colpos.mx).

 

* Recibido: enero de 2011
Aceptado: octubre de 2011

 

RESUMEN

La participación de la sociedad en el diseño de políticas públicas, es un tema recurrente en el ejercicio de la autoridad. En este artículo se presenta un modelo de participación de la sociedad rural, donde se integra la opinión de los beneficiarios en el mantenimiento de los caminos rurales, mediante un proceso de análisis de jerarquías analíticas, que valora la importancia de criterios económicos, sociales y ambientales. Los resultados señalan que las preferencias de los pobladores para mantener un camino, se centraron en los beneficios prácticos de contar con un camino: mayor aprendizaje de jóvenes e infantes y mayor acceso a servicios sociales, principalmente. La participación social es un ejercicio práctico de ciudadanía como derecho de domicilio.

Palabras clave: mantenimiento de infraestructuras, participación social, políticas públicas.

 

ABSTRACT

Public participation in the design of public policies is a recurring theme in the exercise of authority. This paper presents a model of participation of rural society, integrating the views of beneficiaries in the maintenance of rural roads, through an analytical hierarchy process, evaluating the importance of economic, social and environmental criteria. The results indicated that, the preferences of the residents to maintaining a road, focused on the practical benefits of having a way to transit: higher learning for young people and children and, a better access to social services, mainly. Public participation is an exercise of citizenship as a right of residence.

Key words: infrastructure maintenance, public policy, social participation.

 

INTRODUCCIÓN

La participación social, de acuerdo a lo asentado por Levasseur et al. (2010), se refiere al involucramiento de los miembros de la sociedad para definir una agenda de trabajo, realizar una toma de decisiones y participar en actividades de las organizaciones e instituciones responsables del desarrollo de una política; sin embargo, existe mucho espacio en la indefinición y el debate sobre lo que es la participación en la toma de decisiones (Tippet et al., 2005; Nummela et al., 2008; Shortall, 2008; Garmendia y Stagl, 2010).

Levasseur et al. (2010) aporta elementos para una clasificación basada en la proximidad de la relación con las personas, así como por el objetivo de la interacción, incluyendo desde la actividad individual hasta la participación de grupos, donde se definen seis diferentes formas de participación: individual para necesidades básicas; en paralelo para necesidades básicas; en interacción orientada socialmente con una meta específica; en interacción orientada a la tarea con metas comunes; en interacción para ayudar a otro, y finalmente, en interacción orientada a la sociedad. Las asociaciones civiles, las cooperativas, las organizaciones no gubernamentales así como la población sin articulación se ubican en este último tipo de participación.

Rowe y Frewer (2005) definen tres tipos de participación de la sociedad: la comunicación pública, la consulta pública y la participación pública; considerando como la diferencia básica la dirección de la comunicación entre el público y las autoridades, y en segundo plano, el tipo de manejo de la opinión pública; sin embargo, Friedman (1986) citado por Cazorla et al. (2007) considera la toma de decisiones sobre infraestructura como un enfoque de análisis de política en donde se decide en los niveles superiores de gobierno los beneficios para la sociedad, sin que medie la comunicación con la sociedad tampoco en aceptar la medida, menos en participar en el diseño de la infraestructura, y nunca en la definición del impacto.

Lo anterior establece los siguientes razonamientos: "un asunto es que la sociedad participe en el diseño de una decisión pública en un momento definido"; y otro "que la sociedad forme parte de los órganos que toman una decisión política, que implique el cambio o la guía de la sociedad de manera permanente", lo cual obliga a planteamientos tales como: ¿de qué manera puede participar la sociedad en la toma de decisiones a fin de obtener un mayor beneficio?

Ejemplos de lo anterior son los esfuerzos recientes de los grupos sociales encaminados a definir el uso de recursos naturales (Díaz-Balteiro y Romero, 2008; Nordström et al., 2009; Reed et al., 2009; Martínez et al., 2010; Wolfslehner y Vacik, 2011), donde la participación de la sociedad ha sido parametrizada en forma matemática con el fin de moderar y priorizar su opinión en los asuntos de interés público. Otros ejemplos citados en la literatura, giran alrededor de procesos de análisis estadísticos de tipo jerárquico (Riesgo y González-Limón, 2006; Oddershede et al., 2007; Parra-López et al., 2008), o bien a través del uso de entrevistas, parametrizando sus contenidos (Durand y Vázquez, 2011).

La instrumentación de planes y programas siempre generan resistencia en la población, por lo que la comunicación siempre es importante y se debe realizar de manera efectiva, sobre todo alrededor del manejo de recursos, propiciando un manejo transparente de los apoyos y beneficios a distribuir (Marshall, 2007). Un ejemplo de lo anterior, sobre todo en áreas rurales, es el desarrollo de los caminos como un bien público en el cual la participación social para su diseño, construcción y mantenimiento pudiera ser determinante si se considera fundamental para el desarrollo económico y social (Zhang y Fan, 2004; Barrios, 2008; Agarwal et al., 2009; Cavallo y Daude, 2010).

A este respecto Besser (2008), indica que en este tipo de propósitos sociales, se debe incorporar un enfoque ascendente donde la propia comunidad sea consciente de su capital social, y lograr sus propias metas mediante el enriquecimiento del capital social en conjunto con otras comunidades, precisándolo como "las normas y relaciones que hacen más fuerte a una comunidad en la consecución de las acciones, para el beneficio en problemas comunes".

Recientemente Oddershede et al. (2007) propusieron la aplicación de la técnica AHP (análisis analítico de procesos), para definir las actividades que contribuyen al desarrollo de una región chilena, concluyendo que una ruta de desarrollo que privilegia los servicios turísticos y los servicios comunitarios es la ruta deseable por los actores. El modelo AHP, es una metodología de toma de decisiones, que utiliza como información de entrada los juicios de valor y da como resultado, una jerarquía de las opciones que se expresa en un número único asignado para cada opción (Trigo y Costanzo, 2006).

La participación social en México todavía no ha sido evaluada en los componentes señalados por Njoh (2011): por lo que el concepto de participación social, resulta una propuesta de reflexionar. El desarrollo del ferrocarril durante el siglo XIX distrajo el mantenimiento de los caminos rurales. Al mismo tiempo, la focalización del crecimiento urbano desplazó el presupuesto público como motor del crecimiento de las zonas rurales, las decisiones de gobierno se tornaron urbanas, mientras que el sector rural no era considerado y se atendía con lo que Woods (2003) considera una política rural y sus distintas acepciones emergentes.

Recientemente, el involucramiento de la población en los proyectos de infraestructura con beneficio comunitario, está emergiendo como una alternativa para ocupar el vacío de las administraciones de gobierno (Njoh, 2011). Como parte de una investigación sobre las formas en que puede participar la sociedad en el manejo de los bienes sociales, se aplicó una metodología para definir las preferencias de la población sobre el mantenimiento de los caminos rurales, como vías de flujo de bienes y servicios que usan cotidianamente.

 

MATERIALES Y MÉTODOS

Ubicación del sitio de estudio

El estudio se realizó en el municipio de Salinas de Hidalgo, ubicado al oeste del estado de San Luis Potosí, en la región denominada Altiplano Potosino a una altitud de 2 099 m (entre 23° 11' y 22° 28' latitud norte; 101° 23' y 101° 57' longitud oeste), a 99 km de la capital San Luis Potosí. La extensión del municipio abarca 2 116 km², que representa 3.4% de la superficie del estado, y 30 190 habitantes registrados en 2010 (1.1 7% del total estatal), con un crecimiento esperado para el año 2020 de 21 000 habitantes y para 203 0 de 18 000 habitantes lo que significa una disminución de la población de 1.02% a 0.68% en la década del 2030) (CONAPO, 2008).

La importancia económica de la región de Salinas, es su contribución al PIB estatal 2.5%, una generación de riqueza per cápita de 36 302 pesos anuales basado en actividades agrícolas, equivalentes a 5 131 dólares estadounidenses en 2005 (INAFED, 2007). La condición física de los caminos, así como la redundancia de rutas alternativas para el transporte de productos y el desplazamiento, tiene sus efectos en la calidad de vida en los 11 ejidos agropecuarios que existen en Salinas, y en la vida de los habitantes de 92 localidades del municipio en el largo plazo (Figura 1).

Variables

Para analizar los efectos de los caminos y su impacto en la sociedad, se analizó el tiempo de recorrido de las diferentes comunidades que integran el municipio hacia la cabecera municipal de Salinas de Hidalgo. Se relacionaron el aprovechamiento de la educación básica, provisión de servicios privados (servicio de electrificación rural) y nivel de marginación, a través de una encuesta aplicada a la población rural con los tiempos de recorrido (Morales et al., 2010).

Se abordó un método, para integrar la opinión de las partes interesadas en los caminos, de fácil entendimiento para los habitantes del sector rural mediante el proceso de análisis jerárquico (AHP) (Saaty, 1980). La estructura de toma de decisiones consistió en la definición de criterios múltiples donde la población establece preferencias según sus propios intereses.

Esta definición se realizó mediante comparaciones entre cada par de criterios, los cuales pueden identificarse en tres grandes fases: 1) estructurar la decisión en forma de objetivos, criterios y alternativas; 2) obtener las preferencias de los tomadores de decisiones, en este caso: los usuarios cotidianos de los caminos; 3) calcular las prioridades de los criterios y alternativas en la jerarquía; y 4) sintetizar los resultados para determinar la mejor alternativa.

Con los criterios analizados se propone un modelo de consulta de opinión de la sociedad, sobre el uso de los bienes públicos y la forma en que la sociedad rural puede intervenir, usando como ejemplo los caminos rurales (Figura 2).

Este modelo consideró en su estructura de decisión, definir los criterios que deben de privilegiarse para dar mantenimiento a tramos de camino rural, considerando la decisión multi-criterio a través de tres criterios de sostenibilidad: sostenibilidad social, relacionada con los beneficios e inconvenientes que la sociedad recibe del buen estado de los caminos; la sostenibilidad ambiental, relacionada al impacto del desarrollo de caminos en el medio ambiente; y la sostenibilidad económica del impacto en las condiciones económicas del municipio.

Los criterios de sostenibilidad social, se relacionaron con el bienestar de la población favorecida o demeritada por el estado físico del camino rural, con énfasis en las percepciones de los beneficios sociales en lugar de concentrarse en las limitaciones de carácter social: facilitar el transporte de personas, (facilidad para conseguir transporte, así como el tiempo de trasbordo hacia un destino); aumentar el crecimiento de la población (condiciones para desarrollar la comunidad en términos de creación de microempresas locales); afectar la calidad de vida (percepción sobre la mejora de la calidad de vida derivada de una mejora al camino rural actual); acceso a servicios sociales (oportunidad de obtener beneficios de programas de gobierno, llegada oportuna de subvenciones o de beneficios, ser la población objetivo de programas sociales); facilitar la oportunidad de contar con una línea establecida además de nuevas rutas de transporte; y percibir el desarrollo de la economía primaria favorecida por la existencia de caminos, para transportar productos agropecuarios sin mayor agregación de valor como materias primas.

Otros criterios estuvieron relacionados con mayor aprendizaje en jóvenes e infantes, donde se identifique el impacto de los caminos en la educación de los hijos, con base en la facilidad para que el profesor llegue a su centro de trabajo, o las supervisiones escolares sean más frecuentes.

Los criterios de sostenibilidad ambiental, se refirieron a la contaminación que puede provocarse a lo largo del camino con detritos, basura y contaminantes aéreos dejados por los vehículos; la intensidad del uso del camino por vehículos particulares y agropecuarios alrededor de los caminos; el empleo temporal generado mediante programas de gobierno que apoyan la remodelación y renovación de las condiciones del camino, así como la percepción de la calidad del camino, para contar con un camino durable y confiable con base en la calidad de los materiales de construcción, la transitabilidad (diseño geométrico que permita conservarse durante la mayor parte del año ante los embates naturales) y el mantenimiento del camino (programación de acciones), para contar con un camino en condiciones adecuadas para el tránsito local.

Como criterios de sostenibilidad económica, se ubicaron las percepciones de los entrevistados sobre si obtendría beneficios económicos inmediatos, al contar con el camino en buen estado; la reducción en el tiempo de traslado de mercancías; la promoción del desarrollo económico de la localidad en términos de creación de empresas y diversificación del ingreso local, el financiamiento requerido para mejorar el camino (ampliación, mantenimiento); la percepción de que el combate a los niveles de pobreza será más efectivo con la presencia del camino, y la generación de empleos como alternativa para mejorar el ingreso del hogar derivados de la accesibilidad que permite el camino.

La comparación relativa de los criterios, se basó en una escala de nueve puntos que es típicamente utilizada con AHP (Cuadro 1). Se le preguntó a ejidatarios del municipio de Salinas en diferentes localidades, sobre los criterios que se deben privilegiar para realizar el mantenimiento de caminos.

 

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

El valor de las preferencias sobre los criterios para dar mantenimiento a los caminos rurales, se evaluó estableciendo la importancia de cada uno de los criterios respecto al resto de éstos (Cuadro 2). La Figura 4 muestra que los criterios "mayor aprendizaje de jóvenes e infantes" y "mayor acceso a servicios sociales", fueron denominados como esenciales por los habitantes encuestados, calificándolos con valores superiores a 4 (moderada a fuerte preferencia). Estos factores mostraron las preferencias de la población por obtener beneficios: contar con condiciones que favorezcan mayor cantidad de profesores, mayor equipamiento de centros escolares, mejores condiciones para la enseñanza; además de facilitar la presencia de las instituciones (gubernamentales y no gubernamentales) que signifiquen mayor financiación y apoyos asistenciales.

Un segundo grupo de criterios deseables (Cuadro 2), estuvo relacionado con incremento en la calidad de vida, mantenimiento regular, transporte de personas y financiamiento del camino, cuya valoración dada por la población encuestada fue superior a 3 (moderada importancia). Lo anterior podría relacionarse con aspectos prácticos para un usuario del camino, tal como usar el camino sin mayor preocupación.

Labonne y Chase (2009) reseñan diferentes formas de obtener conocimiento comunitario, al encuestar a los diversos actores de la comunidad para ubicar el motor de las decisiones y señalan que los caminos son parte de los primeros dos proyectos más ansiados por los participantes, sin importar su género o posición en la decisión; sin embargo, también existe el contraste como lo apunta Njoh (2011), quien señala que la planeación en el contexto africano, se aprecia como tema exclusivo de los expertos y los oficiales del gobierno.

En tercer lugar se ubicaron criterios relacionados con crecimiento de la población, empleo temporal, calidad del camino y desarrollo económico con valores promedio entre 2 y 3 de preferencia (Cuadro 2), que se relacionaron con la identificación del papel que significa contar con un camino, para el desarrollo de la economía local (importancia indiferente y moderada importancia).

Finalmente, el resto de los criterios: facilidad de transporte, beneficios económicos, facilitar el traslado de mercancías, desarrollo económico de la localidad, contaminación, generación del empleo, combate a la pobreza y transitabilidad durante el año; fueron criterios indiferentes a los entrevistados, ya que los habitantes les otorgaron igual importancia al haber obtenido preferencias de 10 (Figura 3).

Con base en la priorización identificada en los habitantes, se estructuró un modelo sobre el impacto en la calidad de vida y la valoración conferida por los habitantes al mantenimiento de caminos, la cual permite sugerir la toma de decisiones (Figura 4).

Como puede apreciarse las preferencias de la población giran alrededor de un tema central lleno de pragmatismo (beneficios prácticos), considerando beneficios inmediatos, si se cuenta con caminos en buen estado (mayor aprendizaje de los jóvenes, oportunidad de acceso a los servicios sociales, transporte de personas y calidad de vida además del costo del mantenimiento y el financiamiento para construir o mejorar el camino).

Es importante reflexionar sobre este hecho, ya que dentro de las preferencias de la población consideran los beneficios inmediatos, pero también se muestra una conciencia de la importancia del financiamiento de estas actividades. Esto está relacionado con el concepto de progreso (caminos es igual progreso); sin embargo, la construcción de obras nuevas constituye solamente el primer paso en la ruta de mejorar las condiciones de vida, el mantenimiento de las infraestructuras de carácter público es realmente el reto de las sociedades.

La autoridad (en los diferentes niveles de gobierno) puede considerar que mantener una infraestructura no permite generar intereses con grupos de decisión, para construir coaliciones o alianzas que les permita mantenerse como opción de gobierno, puede considerar que se expone a un riesgo al focalizarse en mantener infraestructuras (Alesina y Tabellini, 2008) o considerar que los dividendos políticos pueden ser negativos o insuficientes en la estrategia de gobierno (Cavallo y Daude, 2010).

Es importante resaltar que la participación social debe arriesgarse a responder necesidades concretas y tener un costo asequible por los grupos interesados (costo económico y esfuerzo técnico), arriesgarse a manejar recursos de terceros en beneficio de los mismos, también debe fomentar una base para la financiación de actividades como: cuotas de participación, medidas punitivas a la falta o nula participación de la sociedad (multas a la inasistencia o exclusión de beneficios).

Las amenazas a la participación social que se observan en el presente estudio, relacionadas con la falta de reconocimiento de parte de la autoridad al esquema de participación, los cabildos y reuniones convocadas por la autoridad gozan de mayor credibilidad, que las estrategias de movilización social convocados por diversos actores de la sociedad.

Sin embargo, existe el problema latente que la autoridad no acepte la participación de la sociedad, a pesar de las recomendaciones de sentido común y que la OECD promueva el desarrollo de políticas abiertas: 1) compromiso de todos los niveles de gobierno; 2) derechos del público a la información; 3) claridad en la comunicación; 4) oportunidad de participación; 5) inclusión de todos los actores; 6) recursos para fomentar la participación; 7) coordinación de esfuerzos de información; 8) rendición de cuentas; 9) evaluación de la participación; y 10) desarrollo de una ciudadanía activa. Conforme disminuye la escala de gobierno, se hace alusión a la falta de presupuesto para cumplir con estos criterios, que se recomienda que guíen la participación ciudadana (OECD, 2001).

 

CONCLUSIONES

El proceso de análisis de jerarquías analíticas (AHP) aplicado, mostró que las preferencias de la población con un programa de mantenimiento de caminos, debe reflejar beneficios prácticos en las comunidades con una mayor probabilidad de obtener beneficios y servicios sociales, mayor aprendizaje de jóvenes e infantes. El incremento en la calidad de vida, el transporte de personas, el mantenimiento regular y financiamientos de los caminos, son criterios importantes en las decisiones de la autoridad. El AHP resalta la importancia de los juicios de valor social por parte de los habitantes, cuya valoración y priorización, impactarían en la toma de decisiones respecto de un bien común, más allá de la visión que la autoridad tiene del mismo bien, apreciando una discrecionalidad de efectos paralelos benéficos desde el punto de vista social, económico y ambiental.

 

LITERATURA CITADA

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