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Introducción
La tutela efectiva del derecho humano a una vida libre de violencia de las mujeres constituye un irreductible para el Estado mexicano que, en 2007, emitió un Mecanismo de Alerta de Violencia de Género para afrontar este delicado problema que se incrementa año con año, sin embargo, pese a la valía de su diseño normativo, es posible advertir una ambivalencia entre su naturaleza subsidiaria, de emergencia y sus objetivos, que favorece la generación de medidas estructurales difíciles de alcanzar y medir a corto plazo.
Amén de lo preceptuado, es dable inferir que el diseño normativo del mecanismo de Alerta de Violencia de Género enarbola una restricción expresa a la intervención activa de las Organizaciones de la Sociedad Civil en todas sus etapas procedimentales, circunstancia que ha motivado sendas críticas al Estado mexicano por parte de organismo nacionales e internacionales debido a su importancia en el combate a la violencia por razón de género contra las mujeres.
Aproximación dogmático-jurídica de la violencia por razón de género contra la mujer
El Estado mexicano tiene la obligación expresa de velar que se garantice la seguridad humana de sus gobernados, misma que ostenta como objetivo prioritario, resguardar el pleno goce de los derechos humanos, observados como guía y límite para la intervención estatal; y, en particular, de aquellos principios que aseguren la participación ciudadana, la rendición de cuentas y la no discriminación, así como la salvaguarda de un Estado Constitucional de Derecho y de un estándar mínimo o razonable en materia de seguridad, salud, educación, vivienda, ingreso, etcétera (Schiaffini, 2019, p. 177-178; Carranza, 2005, p. 24).
Bajo esta óptica, se prevé que la autoridad estatal realice acciones que se ajusten al esquema de protección de los derechos humanos de los gobernados como eje rector de su actuar, es decir, que eviten trasgredir el orden jurídico encaminado a la protección de las prerrogativas inherentes a las personas por su sola condición humana.
No es óbice apuntalar la existencia de la reforma constitucional en materia penal que proclamara el Estado mexicano en 2008, a fin de instaurar el sistema garantista, mismo que se tradujo en un esquema normativo de derecho que impactase en las instituciones, autoridades y demás elementos inherentes al sistema de justicia penal tendientes a la protección de los derechos fundamentales de los gobernados (sean víctimas, ofendidos o imputados) (Torres, 2017, p. 158).
En junio de 2011, se verificó la emisión de una trascendental reforma constitucional en materia de derechos humanos que impactó al sistema jurídico nacional en su conjunto y aproximó al Estado mexicano al cumplimiento de estándares internacionales. Así las cosas, el artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos estableció la positivización de los derechos humanos ahora conocidos como derechos fundamentales, circunstancia que enmarcó obligaciones estatales expresas, a saber:
En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.
De tal guisa, la reforma constitucional en materia de derechos humanos significó un avance en la protección de la persona frente a las amenazas a su esfera jurídica, en cuya virtud, sobresale la obligación de todas las autoridades para prevenir, garantizar, promover y respetar los derechos fundamentales. Sin embargo, cabe puntualizar que este esfuerzo es parte de los compromisos que el Estado mexicano adquirió dentro de los parámetros de un Derecho Internacional de Derechos Humanos que proclama que “los derechos humanos no pueden depender exclusivamente del derecho positivo, requieren de un fundamento suplementario, ya que el derecho positivo no basta para garantizar el bienestar y la convivencia entre las personas” (Huerta, 2010, p. 79).
Hecha esta salvedad, es prudente apuntalar que, las implicaciones del análisis de los derechos humanos requieren un abordaje multidisciplinario sobre fenómenos de índole político y social:
[Los derechos humanos…] no solo son normas, son también reacciones de poder que se construyen de diferentes maneras y en distintos ámbitos que involucran a actores como gobiernos, movimientos sociales, organizaciones no gubernamentales, organismos internacionales y personas específicas […] no basta con el derecho para explicarlos, se requiere de otras ramas -las ciencias exactas, la sociología y la antropología política- para entenderlos como relaciones de poder y como discursos (Estévez y Vázquez, 2015, p. 7).
Amén de lo anterior, la violencia contra la mujer se erige como una afrenta a la dignidad humana, “[…] la libertad, la integridad física y psíquica del ser humano, produciéndole sufrimiento, dolor o cualquier forma de limitación a su bienestar o al ejercicio de sus derechos” (Lammoglia, 2009, p. 27).
Ferrajoli sostiene que la libertad sexual y la inviolabilidad del cuerpo por violencias o molestias de naturaleza sexual son consideradas como un derecho prevalentemente femenino, al que se le brinda el carácter de un particular habeas corpus de la mujer, pues su tutela requeriría de garantías sexuadas concretas (2004, p. 87).
Así las cosas, la violencia por razón de género contra las mujeres trasciende los diversos sectores de la sociedad sin limitarse a fronteras nacionales y se adopta en diversas formas, entre las que sobresale, la muerte por violencia feminicida.
El precepto feminicidio fue empleado, por primera vez, por Diana Russell, quien, en 1976, utilizó el término femicide, al testificar ante el Tribunal Internacional de Crímenes en contra de la Mujer, en Bruselas para referirse al “[…] asesinato de mujeres por hombres por ser mujeres” (Russell, 2005, p. 137).
Con base en los estudios de Russell, se advierten tres vertientes que clasifican al feminicidio:
Feminicidio o feminicidio íntimo: se avoca a los asesinatos cometidos por hombres con quien la víctima tenía o tuvo una relación íntima, familiar, de convivencia o afines a ésta.
Feminicidio no íntimo: es cometido por hombres con quien la víctima no tenía las supra mencionadas relaciones y que frecuentemente involucra un ataque sexual previo, razón por la que también se concibe como feminicidio sexual.
Feminicidio por conexión: atiende a las mujeres que fueron asesinadas en ‘la línea de fuego’ de un hombre tratando de matar a una mujer. Este es el caso de mujeres parientes, niñas u otras mujeres que trataron de intervenir o que simplemente fueron atrapadas en la acción del feminicida (Flores, Ponce y Cozátl, 2019, p. 211).
De tal suerte, este esbozo conceptual sobre feminicidio puso sobre la palestra, la conducta que privaba de la vida a las mujeres por razones de género, circunstancia que se definió puntualmente gracias a los esfuerzos de Marcela Lagarde, quien sostuvo que dicho término se refería a:
[…un crimen de Estado pues] concurren el silencio, la omisión, la negligencia y la colusión de autoridades encargadas de prevenir y erradicar estos crímenes. [… Asimismo, representa] la culminación de la violencia contra las mujeres. Variadas formas de violencia de género, clase, étnica, etaria, ideológica y política contra las mujeres se concatenan y potencian en un tiempo y un territorio determinados y culminan con muertes violentas (Lagarde, 2005, p. 151 y 156).
De forma puntual, Julia Monárrez Fragoso sostiene que la práctica feminicida es producto de una relación inequitativa entre los géneros, la estructura de poder y el control patriarcal que comprende una serie de acciones y procesos de violencia sexual, que se traduce en maltrato emocional o psicológico, golpes, insultos, tortura, violación, prostitución, infanticidio, muerte violenta, entre otras, que aunado a la falta de investigación y procuración de justicia por parte del aparato estatal, permite considerar su responsabilidad o complicidad (2000, p. 89).
Siguiendo a Monárrez, es preciso considerar su tipología sobre feminicidios:
Feminicidio íntimo: se refiere a la privación intencional de la vida de una mujer esgrimida por un hombre con quien la víctima tenía o tuvo una relación íntima, de convivencia, noviazgo, amistad, compañerismo o relaciones laborales, de vecindad, ocasional, circunstanciales o afines a éstas.
Feminicidio familiar íntimo: se avoca a la privación dolosa de la vida de una mujer cometida por su cónyuge o cualquier descendiente o ascendiente en línea recta o colateral hasta el cuarto grado, hermana, concubina, adoptada o adoptante o tenga alguna relación afectiva, sabiendo el delincuente sobre esta relación.
Feminicidio infantil: consiste en la privación intencional de la vida de niñas menores de edad o que no tengan capacidad mental, ya sea hija descendiente o colateral hasta el cuarto grado, hermana, adoptada, que tenga alguna relación afectiva o de cuidado sabiendo el delincuente de esta relación de responsabilidad, confianza o poder que les otorga su situación adulta.
Feminicidio sexual sistémico: considera la privación codificada de la vida de niñas y mujeres por ese hecho, cuyos cuerpos expropiados han sido torturados, violados y arrojados en escenarios transgresivos, por hombres misóginos y sexistas, circunstancia que delinea las fronteras del género mediante apoyo de grupos hegemónicos que plantea una inseguridad para las mujeres al tenor de un halo de impunidad y complicidad.
Feminicidio por ocupaciones estigmatizadas: es la privación de la vida de mujeres por su ocupación, verbigracia, bailarinas, meseras o trabajadoras sexuales (Monárrez, citada por Flores, Ponce y Cozátl, 2019, p. 212-213).
El feminicidio representa una grave práctica que alcanza a la mujer, sin que medie distinción, en cuanto a su edad, ocupación, obligación de protección o relación íntima, circunstancia que, por su trascendencia, debe ser prioridad para la autoridad estatal.
Así las cosas, el feminicidio atiende a una violencia sistemática que se presenta tanto en espacios públicos como privados en los que sobresalen “prácticas arraigadas en desigualdades culturales, políticas, sociales y económicas” (Fregoso y Bejarano, 2011, p. 50), en cuyo tenor, es posible advertir dos importantes características, a saber: “la violencia contra las mujeres es ‘social y generalizada’, como resultado de las relaciones de inequidad de género; [… y,] no es natural [… ya que se produce] en un contexto social permisible a esa violencia” (Osorno, Zenteno y Coutiño, 2019, p. 196-197).
Acorde a hilo de pensamiento, se aprecia que en el Sistema Universal de los Derechos Humanos se han conjuntado esfuerzos, a fin de atender esta grave situación.
Es dable partir de la visión de la Declaración Universal de los Derechos Humanos que en sus numerales 1 y 2 establece que todos los seres humanos nacen libres y con igualdad de derechos y libertades, motivo por el que tienen derecho a la vida, libertad y seguridad de su persona. De forma semejante, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos sostiene que el Estado debe proteger mediante la ley el derecho a la vida de la persona humana (Art. 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).
Con base en lo esgrimido, es menester apuntalar la noción de igualdad jurídica que se avista en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en cuyo tenor, se le puede asimilar como “un principio normativo sobre la forma universal de los derechos que se ha convenido sean fundamentales: del derecho a la vida, a los derechos de libertad, de los derechos políticos a los sociales, hasta ese metaderecho que es el derecho a la igualdad, es decir, al tratamiento igual ante la ley” (Ferrajoli, 2004, p. 81).
Ahora bien, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) adoptó el 18 de diciembre de 1979, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), que en su numeral segundo, proclama la garantía de igualdad para ésta y propone la eliminación de todo tipo de prácticas discriminatorias en su contra.
A partir del surgimiento de la CEDAW, se han generado sus Recomendaciones Generales 12, 19 y 35 emitidas por el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, en cuyo tenor, es importante precisar que la primera, insta que, los Estados incorporen en sus informes al Comité datos estadísticos sobre la frecuencia, tipos y perfil de las mujeres víctimas de violencia; la segunda, reconoce que el Estado será responsable por discriminación hacia las mujeres debido a actos cometidos por éste y sus representantes, por actos privados, perpetuados por personas, organizaciones o empresas (Comisión Nacional de Derechos Humanos, 2019, p. 18); mientras que, la última, estriba en definir la violencia por razón de género contra la mujer en los siguientes términos:
[… Es] uno de los medios sociales, políticos y económicos fundamentales a través de los cuales se perpetúa la posición subordinada de la mujer con respecto al hombre y sus papeles estereotipados. [Asimismo…] adopta múltiples formas, a saber: actos u omisiones destinados a o que puedan causar o provocar la muerte o un daño o sufrimiento físico, sexual, psicológico o económico para las mujeres, amenazas de tales actos, acoso, coacción y privación arbitraria de la libertad. La violencia por razón de género contra la mujer se ve afectada y a menudo agravada por factores culturales, económicos, ideológicos, tecnológicos, políticos, religiosos, sociales y ambientales (Comité para la Eliminación de la Discriminación Contra la Mujer, 2017, p. 4).
De acuerdo con la anterior transcripción, la violencia por razón de género contra las mujeres atiende diversos factores que no solo la delinean, sino que la pueden agravar, verbigracia, aspectos culturales, económicos, sociales, políticos, entre otros.
La Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer proclama su derecho, en igualdad de condiciones, al goce y protección de sus derechos humanos y libertades fundamentales, enunciando una serie de prerrogativas:
a) El derecho a la vida; b) El derecho a la igualdad; c) El derecho a la libertad y la seguridad de la persona; d) El derecho a igual protección ante la ley; e) El derecho a verse libre de todas las formas de discriminación; f) El derecho al mayor grado de salud física y mental que se pueda alcanzar; g) El derecho a condiciones de trabajo justas y favorables; h) El derecho a no ser sometida a tortura, ni a otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (Art. 3 de la Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer).
Por otro lado, la ONU aprobó en el periodo 2000-2009, una serie de resoluciones pertinentes al presente estudio. Así pues, la R-1325, se avista como un documento jurídico que comprometió en el año 2000, a las naciones signantes, a eliminar las diversas formas de violencia en cada país, en cuyo tenor, considera que la mujer debe participar en la toma de decisiones de los procesos de paz y en los organismos internacionales como las Naciones Unidas (Organización de las Naciones Unidas, 2000, p. 1).
La R-1820, firmada en 2008, indica que “la violación y otras formas de violencia sexual pueden constituir un crimen de guerra, un crimen de lesa humanidad o un acto constitutivo con respecto al genocidio” (Organización de las Naciones Unidas, 2008, p. 3); mientras que, la R-1888, suscrita en 2009, reitera que pese a “la repetida condena de la violencia contra las mujeres y los niños, incluidas todas las formas de violencia sexual en situaciones de conflicto armado, y no obstante sus llamamientos […], tales actos siguen ocurriendo y en algunas situaciones, se han vuelto sistemáticos y generalizados” (Organización de las Naciones Unidas, 2009, p. 1).
De forma similar, la R-1889, signada el mismo 2009, reafirma el papel trascendental de la mujer “en la reparación del tejido social de las sociedades en recuperación; y, [… destaca] la necesidad de que participe en la elaboración y aplicación de estrategias posteriores a los conflictos, a fin de que se tenga en cuenta sus perspectivas y necesidades” (Organización de las Naciones Unidas (a), 2009, p. 2).
Las resoluciones de mérito celebran la labor de la mujer en los procesos de paz, a la vez que enarbolan una enérgica llamada de atención para frenar la impunidad ante la práctica lesiva a sus derechos humanos, cuya violencia sexual y otros tipos de violaciones, pueden ser advertidas como crímenes de lesa humanidad.
En este mismo orden de ideas, el Sistema Interamericano de los Derechos Humanos también contempla valiosos instrumentos jurídicos que han coadyuvado para atender esta problemática, a saber:
La Convención Americana sobre Derechos Humanos ha proclamado que los Estados Parte tienen la obligación de respetar los derechos y libertades reconocidas en dicho instrumento y garantizar su libre y pleno disfrute (Art. 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Por su parte, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer “Convención de Belém Do Pará”, emitida el 9 de junio de 1994, define la violencia contra las mujeres, señala sus diversos tipos y establece el desarrollo de mecanismos de protección y defensa de este fenómeno: “[La violencia contra la mujer comprende…] cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado” (Art. 1 de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer).
Cabe destacar que, en 2004, se creó el denominado Mecanismo de Seguimiento de la Convención de Belém do Pará (MESECVI), mismo que se define como “[…] una metodología de evaluación multilateral sistemática y permanente, fundamentada en un foro de intercambio y cooperación técnica entre los Estados Parte de la Convención y un Comité de Expertas/os” (Organización de los Estados Americanos, 2019, s/p).
El Estado mexicano frente a la violencia feminicida
La violencia contra las mujeres fue para el Estado mexicano, un problema desestimado durante décadas, pese a la emisión de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia en 2007, sin embargo, con la sentencia del Caso González y otras (Campo Algodonero) vs. México, dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en fecha 16 de noviembre de 2009, se llamó la atención de la comunidad internacional al condenársele por violar los derechos humanos de Claudia González, Esmeralda Herrera y Laura Campos; y, por incumplir sus deberes de protección por los hechos vinculados a las tres víctimas y sus familias.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que lo acontecido en Ciudad Juárez, atendía a una situación estructural y un fenómeno sociocultural enraizado en las costumbres y mentalidades, debido a lo cual, dichos casos de violencia y discriminación se basaban en razones de género (Corte IDH, 2009, par. 133).
Dentro de la resolución de mérito, se aprecia la inclusión del criterio jurisprudencial de la Corte Interamericana de Derechos Humanos relativo al Caso de la Masacre de la Rochela vs. Colombia (Corte IDH, 2007, párrs. 156, 158 y 164), sobre el contexto de violencia contra la mujer, el cual refiere la inexorable obligación estatal de atender en las líneas de investigación “el análisis de los patrones sistemáticos en los que se enmarcan cierto tipo de violaciones a los derechos humanos” (Corte IDH, 2009, par. 366).
De igual forma, resultaron trascendentales las sentencias de los casos Fernández Ortega y otros vs. México, en que se ordenó al Estado mexicano continuar con el proceso de estandarización de un protocolo de actuación, para el ámbito federal y del estado de Guerrero, respecto de la atención e investigación de violaciones sexuales (Corte IDH, 2010, p. 102); y, Rosendo Cantú y Otra vs. México, en que se señaló la necesidad de regular recursos idóneos para combatir la violación de derechos fundamentales (Corte IDH, 2011, párr. 166).
En tal contexto de violencia, México impulsó una Política Nacional Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres que incluyó, entre otras acciones, la promulgación de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia en 2007 y su reglamento en 2008; y, la tipificación del delito de feminicidio en las codificaciones penales, siendo Guerrero la primera entidad federativa en hacerlo en diciembre de 2010 (Observatorio Ciudadano Nacional del Feminicidio, 2018, p. 17); Chihuahua la última, en octubre de 2017 (Observatorio Ciudadano Nacional del Feminicidio, 2018, p. 58); mientras que, el Código Penal Federal, lo tipificó el 14 de junio de 2012 (López y Valenzuela, 2019, p. 217).
Amén de lo anterior, es prudente apuntalar que la obligación del Estado no se extingue con la sola positivización del derecho, sino que, requiere generar una armonización normativa y demás mecanismos de abordaje que se ajusten a las obligaciones internacionales adquiridas para la arribar a cumplimentar con la tutela efectiva de los derechos humanos de las mujeres.
La violencia feminicida se ha constituido en uno de los principales problemas que enfrenta el Estado mexicano. De tal hecho dan cuenta diversos informes de organismos nacionales e internacionales como el Instituto Nacional de Estadística y Geografía; la Comisión Nacional de Derechos Humanos; el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública; Amnistía Internacional; UNICEF; y, ONU Mujeres, que en diversos estudios, calculan que en el periodo que va de 2010 a 2019, el número de defunciones de mujeres por homicidio es de aproximadamente 27,897 (INEGI, 2020, p. 6); de forma particular, la Comisión Nacional de Derechos Humanos señaló que de 2015 a 2018, el promedio de mujeres asesinadas al día pasó de 6.5 a 10 (Comisión Nacional de Derechos Humanos, 2019, p. 45); en tanto, la suma de presuntas víctimas de feminicidio a nivel nacional de enero de 2015 a abril de 2020 ascendió a 3,938, de las cuales 308 corresponden a abril de 2020 (Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 2020, p. 14). Así las cosas, el número de presuntas víctimas mujeres de homicidio doloso a nivel nacional de enero de 2015 a abril de 2020 ascendió a 13, 041 (Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 2020, p. 26).
En este sentido, de enero de 2016 a abril de 2020, se registraron 19,895 llamadas de emergencia relacionadas con incidentes de abuso sexual, de las cuales 5,347 corresponden al año 2019 (Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 2020, p. 97); en este punto, es de interés destacar que de enero de 2016 a abril de 2020 se recibieron 16,324 llamadas de emergencia relacionadas con incidentes de violación, de las cuales 3,874 corresponden al año 2019 (Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 2020, p. 105). Mientras que, de enero de 2016 a abril de 2020, se registraron 658,021 llamadas de emergencia relacionadas con incidentes de violencia contra la mujer, de las cuales 197,693 corresponden al año 2019 (Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 2020, p. 93).
De igual forma, a nivel internacional, UNICEF sostiene que, en México, “3,825 mujeres fueron víctimas de homicidio en 2019, lo que significa que 10 mujeres fueron privadas de la vida cada día” (2020, s/p). Así las cosas, Amnistía Internacional tiene un estimado en México de “3,795 muertes violentas de mujeres, de las cuales, 976 fueron investigadas como feminicidio. En 2020, se reportaron 1,295 muertes violentas de mujeres hasta abril. Eso quiere decir que las cifras reportadas en el primer cuatrimestre del 2020 sobrepasaron un tercio de las reportadas en 2019” (2020, s/p); en tanto, ONU Mujeres sostiene que México registró en 2019, la existencia de 98 niñas y adolescentes víctimas de feminicidios y 191 niñas y adolescentes víctimas de homicidio doloso, lo que equivale a una niña asesinada diariamente (ONU Mujeres, 2020, s/p).
El Estado como garante de los derechos humanos de los gobernados debe permitir la visibilidad máxima de esta grave expresión de violencia en aras de forjar conciencia en la población sobre la desigualdad en las relaciones de poder entre hombres y mujeres, a fin de contar con una base de datos confiable (Comité de Expertas del Mecanismo de Seguimiento de la Convención de Belém do Pará, 2018, p. 18) que favorezca su análisis y, sobre todo, su combate a través de acciones pertinentes.
Ahora bien, con base en las cifras de feminicidios y violencia feminicida se antoja cuestionable el arribo a la tutela efectiva del derecho a una vida libre de violencia de las mujeres por parte del Estado mexicano, en razón de ello, la Comisión Nacional de Derechos Humanos ha sostenido que una política sectorial ad hoc requiere la implementación de los diversos instrumentos y mecanismos que prevé la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, entre los que se encuentran como instrumentos: el Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres; y, el Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres; mientras que, como mecanismos, se ubican: las Órdenes de Protección; y, la Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres (Comisión Nacional de Derechos Humanos, 2019, p. 63). De tal suerte, se necesita un esfuerzo combinado de todos estos elementos sobre bases de coordinación con los tres Poderes de la Unión y los tres niveles de gobierno.
Reminiscencia del Mecanismo de Alerta de Violencia de Género en México
El Mecanismo de Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres representa un elemento valioso que ha favorecido la visibilización del problema feminicida que enfrenta el Estado mexicano, en razón de lo cual, es necesario partir de su conceptualización, a saber: “[…] Es el conjunto de acciones gubernamentales de emergencia para enfrentar y erradicar la violencia feminicida en un territorio determinado, ya sea ejercida por individuos o por la propia comunidad” (Art. 22 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia).
Al respecto, se aprecia que el mecanismo en referato atiende al conjunto de acciones gubernamentales de emergencia que se subdivide para su estudio en dos grandes vertientes: por violencia feminicida o por agravio comparado.
Siguiendo este hilo de pensamiento, se avista que la violencia feminicida constituye un término empleado para referirse a:
[…] la forma extrema de violencia de género contra las mujeres, producto de la violación de sus derechos humanos, en los ámbitos público y privado, conformada por el conjunto de conductas misóginas que pueden conllevar impunidad social y del Estado y puede culminar en homicidio y otras formas de muerte violenta de mujeres (Art. 21 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia).
Por su parte, la vertiente de Agravio Comparado estriba en “eliminar las desigualdades producidas por un ordenamiento jurídico o políticas públicas que impidan el reconocimiento o el ejercicio pleno de los Derechos Humanos de las Mujeres protegidos en todos aquellos instrumentos internacionales reconocidos y ratificados por el Estado mexicano” (Art. 31 del Reglamento de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia).
La Recomendación General 40/2019 emitida por la Comisión Nacional de Derechos Humanos proclama que la Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres representa un mecanismo de actuación:
[…] único en el mundo, a través del cual las autoridades buscan hacer efectivo, de manera puntual y emergente, el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, atendiendo específicamente a las violaciones más graves a este derecho: los feminicidios y la violencia feminicida (Comisión Nacional de Derechos Humanos (a), 2019, p. 47).
La anterior transcripción ensalza la aspiración del Estado mexicano de brindar acciones de emergencia para atender un delicado problema como los feminicidios y la violencia feminicida en aras de garantizar la tutela efectiva del derecho de las mujeres a una vida libre de violencia.
Haciendo un primer corte, desde la aparición del mecanismo de Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres en 2007, hasta mayo de 2014, se presentaron diez solicitudes de declaratoria sin que ninguna se resolviera procedente: Oaxaca (30 de abril de 2008); Guanajuato (5 de junio de 2009, 15 de agosto de 2013 y 20 de marzo de 2014); Estado de México (8 de diciembre de 2010); Nuevo León (13 de enero de 2012); Hidalgo (11 de marzo de 2013); Morelos (4 de septiembre de 2013 y 27 de mayo de 2014); y, Chiapas (25 de noviembre de 2013) (Pérez, Ríos, Vela y Cejudo, 2016, p. 1).
Pese al resultado adverso, diversas Organizaciones de la Sociedad Civil continuaron luchando por que la autoridad resolviera conforme a derecho dichas declaraciones, a través de amparos que, posteriormente, ganaron. De tal guisa, fue hasta el 31 de julio de 2015, que se declaró la primera Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres para once municipios del Estado de México (Pérez, Ríos, Vela y Cejudo, 2016, p. 1).
En esta misma línea de pensamiento, se puede señalar que, de 2013 al 31 de diciembre de 2019, en México, se han solicitado 41 procedimientos de Alerta de Violencia de Género en 28 entidades federativas, de las cuales, 20 han resultado en Declaratorias de Violencia de Género (CONAVIM, 2020, p. 30).
La Jefa de Gobierno de la Ciudad de México Claudia Sheinbaum, en fecha 21 de noviembre de 2019, decretó la Alerta de Violencia de Género por la recurrencia en la comisión de delitos que atentan contra la vida, integridad física y libertad de las mujeres (Gobierno de la Ciudad de México, 2019, p. 4), sin embargo, la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (CONAVIM) reconoció que se encuentra latente hasta que se resuelva el recurso de revisión previsto en el expediente 483/2019, que conoce el XVIII Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa del Primer Circuito de la Ciudad de México (CONAVIM, 2019, s/p).
Ahora bien, es menester considerar que, al 31 de diciembre de 2019, se tiene registro de los siguientes procedimientos de Alerta de Violencia de Género:
Los procedimientos en que se declaró la Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres ascienden a 20, mismos que corresponden a las siguientes entidades federativas: Estado de México, Morelos, Michoacán, Chiapas, Nuevo León, Veracruz (por violencia feminicida), Sinaloa, Colima, San Luis Potosí, Guerrero, Quintana Roo, Nayarit, Veracruz (por agravio comparado), Zacatecas, Oaxaca, Durango, Campeche, Jalisco, Puebla y Estado de México (por desaparición de niñas, adolescentes y mujeres).
El número de solicitudes de Alerta de Violencia de Género desechadas se calcula en 11, mismas que se atribuyen a las siguientes entidades federativas: Yucatán, Querétaro, Guanajuato, Baja California, Sonora, Tabasco, Coahuila, Tlaxcala, Puebla, Ciudad de México, Sonora y Zacatecas.
El número de solicitudes de Alerta de Violencia de Género acumuladas se computa en 7, las cuales corresponden a las siguientes entidades federativas: Veracruz por violencia feminicida, Quintana Roo y Puebla.
El número de solicitudes de Alerta de Violencia de Género en proceso se calcula en 5, mismas que se atribuyen a las siguientes entidades federativas: Guerrero por agravio comparado, Chihuahua, Sonora, Ciudad de México y Tlaxcala (CONAVIM, 2020, p. 30).
La Alerta de Violencia de Género ha generado un gran impacto en la visibilización de la violencia contra las mujeres, sin embargo, no es óbice recordar que per se, no constituye un mecanismo de prevención sino de reacción ante una situación de emergencia en un ámbito espacial en el que es dable presumir la presencia de un contexto de violencia feminicida. Al respecto, la sentencia del Caso González y otras vs. México, es puntual al señalar que:
[…] el contexto en este caso y sus obligaciones internacionales le imponen al Estado una responsabilidad reforzada con respecto a la protección de mujeres […], la Corte no puede sino hacer presente que la ausencia de una política general que se hubiera iniciado por lo menos en 1998- cuando la CNDH advirtió el patrón de violencia contra la mujer en Ciudad Juárez-, es una falta del Estado en el cumplimiento general de su obligación de prevención (Corte IDH, 2009, par. 366).
El Estado mexicano requiere emplear todos los recursos a su alcance para afrontar este grave problema que afecta la sociedad y en especial, a las mujeres, en cuyo tenor, la obligación general de prevención hace patente su responsabilidad reforzada debido al contexto de violencia de género que se vive y que exige mecanismos eficientes y eficaces que reflejen el actuar de las autoridades.
Crítica a la ambivalencia de la finalidad y objetivos de la Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres en México
La esencia del Mecanismo de Alerta de Violencia de Género no se orienta a sustituir los demás mecanismos e instrumentos que proclama la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, sino que, los complementa. En este sentido, Marcela Lagarde sostiene que su finalidad se circunscribe a su naturaleza de emergencia, ya que precisa generar una reacción-acción inmediata y articulada entre los tres niveles de gobierno y los tres poderes estatales, a fin de impulsar un plan de intervención a corto plazo y fomentar una política de gobierno (Lucas y Roth, 2018, p. 16).
La Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia determina que las “acciones gubernamentales de emergencia [son…] para enfrentar y erradicar la violencia feminicida en un territorio determinado, ya sea ejercida por individuos o por la propia comunidad” (Art. 22 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia); mientras que, su Reglamento, precisa que “la declaratoria de alerta de violencia de género tendrá como finalidad detenerla y erradicarla, a través de acciones gubernamentales de emergencia” (Art. 30 del Reglamento de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia). Ambos preceptos refieren finalidades que conducen a medidas estructurales de mediano o largo plazo que atienden a un programa de políticas públicas, difícilmente alcanzables y medibles a corto plazo.
Asimismo, el numeral 23 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia puntualiza que el precitado mecanismo avista objetivos generales que no se ajustan a la lógica de su naturaleza temporal y de emergencia, al proclamar, por ejemplo, la eliminación de las desigualdades producidas por una legislación que agravia sus derechos: “La alerta de violencia de género contra las mujeres tendrá como objetivo fundamental garantizar la seguridad de aquéllas, el cese de la violencia en su contra y eliminar las desigualdades producidas por una legislación que agravia sus derechos humanos, por lo que se deberá:
Establecer un grupo interinstitucional y multidisciplinario con perspectiva de género que dé el seguimiento respectivo;
Implementar las acciones preventivas, de seguridad y justicia, para enfrentar y abatir la violencia feminicida;
Elaborar reportes especiales sobre la zona y el comportamiento de los indicadores de la violencia contra las mujeres;
Asignar los recursos presupuestales necesarios para hacer frente a la contingencia de alerta de violencia de género contra las mujeres, y
Hacer del conocimiento público el motivo de la alerta de violencia de género contra las mujeres, y la zona territorial que abarcan las medidas a implementar”.
A pesar de ser de orden público, la aplicación de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia en las entidades federativas se ha tornado parsimoniosa y fragmentada debido a:
La ausencia de bases jurídicas, institucionales y operativas ad hoc.
Las Organizaciones de la Sociedad Civil solicitan la intervención estatal sobre problemáticas amplias que se abordan a partir de un análisis global de las responsabilidades de la autoridad y el deber ser en las acciones de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia por razón de género contra la mujer (Lucas y Roth, 2018, p. 17).
En consonancia, el término emergencia, se atribuye a una “situación de peligro o desastre que requiere una acción inmediata” (Real Academia Española, 2020, s/p), lo que invita a reflexionar, si las finalidades y objetivos atribuidos al mecanismo de Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres se orientan a acciones de corto plazo, o más bien, a cambios estructurales.
Amén de lo anterior, se avista una delicada ambivalencia en el funcionamiento del Mecanismo de Alerta de Violencia de Género contra la Mujer, puesto que, por un lado, se avoca a responder situaciones de emergencia que exigen la generación de acciones inmediatas que provoquen cambios en un plazo sensato; y, por otro, busca responder vacíos en las políticas generales, labor trazable a mediano o largo plazo (Lucas y Roth, 2018, p. 17).
El informe de evaluación del funcionamiento el mecanismo impulsado por el INMUJERES y CONAVIM, refiere que del examen del informe de actividades de 2013-2017 del INMUJERES, se detectó entre las recomendaciones de acciones contenidas en los dictámenes de Grupos de Trabajo, así como de resoluciones de declaración de procedencia o no, las siguientes:
Diseño de programa estatal para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres propuesto en Baja California, Oaxaca, Sonora y Veracruz.
Puesta en marcha de una estrategia educativa recomendada en Colima, Michoacán, Sinaloa, Tabasco y Tlaxcala.
Creación de programas interculturales de prevención y atención a la violencia sugerida en Guerrero, Oaxaca.
Armonización legislativa de las leyes estatales de igualdad, adopción de presupuestos con perspectiva de género, programas de capacitación a los servidores y servidoras públicos/as en materia de género, de prevención y atención a la violencia sugerida en Guerrero y Oaxaca (Lucas y Roth, 2018, p. 25-26).
La naturaleza de mediano y largo plazo de las precitadas medidas no se ajusta a un mecanismo de emergencia, toda vez que sus acciones no deben confundirse con un programa de política pública. Asimismo, las instancias intervinientes representan solo una fracción de los integrantes del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, autoridad legitimada para diseñar políticas estructurales que constriñan a los tres niveles de gobierno (Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2019, p. 21).
Por otro lado, las recomendaciones inmersas en el informe del Grupo de Trabajo son fragmentadas debido a que solo establecen resultados mínimos a conseguir por parte de la autoridad, circunstancia que provoca su incompatibilidad con una política pública integral.
Aunado a lo anterior, no debe perderse de vista que, el diseño normativo de la Alerta de Violencia de Género, no cuenta con reglamentación sobre mecanismos de coerción para las autoridades locales, a fin de que cumplimenten con las acciones preventivas, de seguridad y de justicia enunciadas en la resolución de declaratoria, situación que ha abonado junto con las razones expuestas líneas arriba, a que todos los procedimientos que declarasen dicha alerta, se mantengan abiertos desde que se aprobara el 31 de julio de 2015, la primera Alerta de Violencia de Género en el Estado de México, cuya solicitud fuera presentada el 8 de diciembre de 2010 (Damián y Flores, 2018, p. 45), lo que representa, cerca de 10 años de constante lucha para afrontar la violencia de género contra las mujeres.
Llegado este punto, es dable considerar que, el aspecto simbólico de la alerta, orientado a visibilizar la situación de violencia por razón de género contra las mujeres, se desvanece frente al hecho de que solo cuatro entidades federativas (Tamaulipas, Aguascalientes, Baja California Sur e Hidalgo) no cuentan con ningún procedimiento de este mecanismo, pese a que, diversas Organizaciones de la Sociedad Civil, fracciones parlamentarias y organismos locales de derechos humanos esgrimen declaraciones a medios de comunicación para puntualizar la necesidad de su implementación.
Aporema de la legitimación a la participación activa de las organizaciones de la sociedad civil en el proceso del Mecanismo de Alerta de Violencia de Género
Las Organizaciones de la Sociedad Civil constituyen un elemento esencial en el combate a la violencia por razón de género contra la mujer, toda vez que sus esfuerzos han permitido llamar la atención a nivel nacional e internacional sobre los sucesos que se acumulan en estadísticas, razón por la cual, han advertido en el Mecanismo de Alerta de Violencia de Género, una vía de presión política y mediática para que la autoridad esgrima acciones tendientes a las directrices de tutela efectiva del derecho humano de las mujeres a una vida libre de violencia, a fin de corregir marcos jurídicos discriminatorios y situaciones de violencia desatendidas.
No obstante, algunas autoridades locales han asociado al Mecanismo de Alerta de Violencia de Género como una herramienta política y de intromisión a la jurisdicción de su gobierno, toda vez que la declaración de procedencia proviene de la Secretaría de Gobernación y se asimila a una desacreditación, si existe entre ellos, diferencia partidista; la publicidad del mecanismo puede afectar negativamente la imagen de un gobierno local; y, al iniciarse el procedimiento de mérito, a través de la solicitud de una Organización de la Sociedad Civil que fuese considerada por la autoridad estatal como opositora a su régimen, dicho mecanismo sería relegado a una estrategia de desprestigio (Lucas y Roth, 2018, p. 19).
Al tenor de lo anterior, aunque el Mecanismo de Alerta de Violencia de Género posee “un aspecto político en la medida que constituye un llamado de atención dirigido a las entidades federativas, […] su objetivo tiende mucho más a buscar soluciones técnicas a situaciones donde la autoridad ha fallado” (Lucas y Roth, 2018, p. 19).
Siguiendo este tren de pensamiento, el mecanismo en referato favorece la asistencia técnica a la autoridad desde una triple perspectiva:
Fomenta el trabajo interinstitucional coordinado para combatir la violencia de género contra las mujeres.
Permite orientar a las autoridades locales sobre las medidas propuestas por el Grupo de Trabajo.
Auxilia a las autoridades locales en el desarrollo de estrategias de actuación (Lucas y Roth, 2018, p. 19).
Ahora bien, las Organizaciones de la Sociedad Civil son proveedoras de información para los sujetos legitimados -hasta el momento-, que intervienen en el proceso del mecanismo de alerta de violencia de Género en México. En virtud de lo anterior, el numeral 24 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia especifica que la declaratoria de alerta de género se emitirá cuando “III. Los organismos de derechos humanos a nivel nacional o de las entidades federativas, los organismos de la sociedad civil y/o los organismos internacionales, así lo soliciten”, es decir, legitima a éstas para intervenir activamente en la primera fase del procedimiento, circunstancia que se refuerza con lo dispuesto por el artículo 32 de su propio Reglamento que apuntala que las Organizaciones de la Sociedad Civil junto con otros actores, tienen el derecho de presentar una solicitud de alerta, situación que reconoce de inicio, el papel preponderante que desempeñan en este mecanismo, a saber: “La solicitud de la declaratoria de alerta de violencia de género podrá ser presentada por los organismos de derechos humanos internacionales, nacional o de las entidades federativas, así como las organizaciones de la sociedad civil legalmente constituidas” (Art. 32 del Reglamento de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia). Asimismo, la participación de aquéllas, en la primera fase del procedimiento de marras, fue regulada en fecha 25 de noviembre de 2013, ya que el otrora texto del reglamento de 2008 había omitido su legitimación.
En este orden de ideas, la solicitud de declaratoria presentada por la Organización de la Sociedad Civil debe acreditar una serie de requisitos sobre su existencia legal y la de su representante. Sin embargo, se puntualiza que la narración de hechos con una situación de violencia por delitos del orden común contra la vida, libertad, integridad y seguridad de las mujeres que perturben la paz social en un territorio determinado o bien, las disposiciones legislativas o políticas públicas que agravien los derechos humanos de las mujeres constituyen el único requisito material a cumplimentar (Art. 33 del Reglamento de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia).
Amén de lo anterior, se observa una limitación expresa a las Organizaciones de la Sociedad Civil, ya que si bien, cuentan con legitimación para intervenir en la fase de presentación de la solicitud de declaratoria, su participación en las fases posteriores del procedimiento -Seguimiento de solicitud de la Alerta de Violencia de Género; Evaluación de cumplimiento del Estado; y, Declaratoria de Alerta- no ha sido regulada, razón por la que no son informadas de las decisiones que se toman en el marco del mecanismo ni necesariamente de su seguimiento.
En consonancia, las Organizaciones de la Sociedad Civil no tienen representación legitimada en el Grupo de Trabajo que refiere el numeral 36 del Reglamento de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, situación que se antoja delicada, debido a la trascendencia del poder de decisión que rige en el procedimiento del mecanismo de Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres. Al respecto, es dable precisar que el Grupo de Trabajo se erige como una:
[…] entidad atípica dentro de la Administración Pública, [… pues constituye un] órgano administrativo […] con facultades de decisión y seguimiento, constituido ad hoc, para emitir el informe previsto en el artículo 38 del Reglamento. Al ser vinculante su informe es coparticipe de la competencia que la Ley atribuye a la Secretaría de Gobernación (Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2019, p. 30-31).
A pesar de que las Organizaciones de la Sociedad Civil son fuente de información y facilitadoras del acceso a víctimas o representantes durante la fase de investigación, el Grupo de Trabajo no está obligado a convocarlas ni a informarles sobre sus determinaciones1, circunstancia que ha provocado críticas hacia el Estado mexicano por parte de autoridades nacionales e internacionales, verbigracia, el Comité de la CEDAW, el Poder Judicial de la Federación y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, a saber:
El Comité de la CEDAW esgrimió en 2018, diversas observaciones respecto al Noveno Informe Periódico de México (70° Periodo de sesiones) sobre el cumplimiento en la aplicación de la referida convención, entre las que destaca que el Estado mexicano debe:
[Evaluar…] la repercusión del mecanismo de alerta de violencia de género, a fin de garantizar una utilización más amplia y armonizada y la coordinación en los planos federal, estatal y municipal, y vele por la participación de organizaciones no gubernamentales, expertos en el mundo académico y defensores de la perspectiva de género y los derechos humanos, así como mujeres víctimas de la violencia (Comité para la Eliminación de la Discriminación Contra la Mujer, 2018, p. 9).
Las preocupaciones expresadas por el Comité de la CEDAW fueron claras al señalar que el mecanismo de Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres debía tomar en cuenta la participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil y demás actores en el desarrollo de sus fases, a fin de lograr un trabajo colaborativo con las diversas autoridades de los tres niveles de gobierno.
En esta misma tesitura, el Poder Judicial de la Federación, a través de la resolución de amparo 968/2019-I emitida por el Juzgado Tercero de Distrito en Materia Administrativa de la Ciudad de México, en fecha 13 de septiembre de 2019, sostuvo que la CONAVIM en su calidad de autoridad responsable en el juicio de mérito, debía declarar la alerta, sin perder de vista, que constituía un mecanismo de emergencia, razón por la que sus acciones a corto plazo no se tendrían que confundir con políticas públicas u otros instrumentos previstos en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Asimismo, precisó que se debía otorgar participación activa a las organizaciones peticionarias (Justicia Pro-Persona A.C. y Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vitoria O. P., A. C.) y otras Organizaciones de la Sociedad Civil para tomar en cuenta elementos que fortalecieran el análisis sobre la implementación de las medidas y su seguimiento ya que contaban con elementos contextuales trascendentales que se pudiesen aportar a la discusión de los temas, según lo dispone el numeral 36 del Reglamento de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, relativo a la posibilidad de invitar personas en calidad de expertas a las reuniones del Grupo de Trabajo (Juzgado Tercero de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, 2019, p. 43).
La resolución judicial en cita hace latente la importancia de la participación de las Organizaciones en la Sociedad Civil como fuente de información para la discusión de las medidas a implementar y su seguimiento, postura que, refuerza la aspiración de que el diseño normativo del mecanismo de Alerta de Violencia contra las Mujeres legitime la participación activa de aquéllas en las diversas fases de su procedimiento.
Es prudente apuntalar que pese a lo sostenido en la resolución de amparo 968/2019-I, la CONAVIM desestimó otorgar participación activa a las Organizaciones de la Sociedad Civil (quejosas) en las restantes fases del procedimiento del Mecanismo de Alerta de Violencia de Genero, toda vez que en fecha 30 de septiembre de 2019, interpuso un recurso de revisión contra la sentencia de marras, hecho que retrasa la protección de las mujeres frente a la violencia feminicida en la Ciudad de México, pues al 20 de febrero de 2020, el litigio se encuentra en espera de la decisión de la facultad de atracción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación radicada bajo su índice 91/2020 (Poder Judicial de la Federación, 2020, s/p).
El recurso de revisión promovido por la CONAVIM se registró bajo el expediente 438/2019 del XVIII Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa del Primer Circuito de la Ciudad de México. De tal suerte, la autoridad responsable alegó como agravio:
UNICO. La resolución recurrida violenta el artículo 74 fracción IV con relación al 77, fracción I, de la Ley de Amparo, con relación a los principios de fundamentación y motivación. Al conceder el amparo el juez de distrito se extralimitó en los alcances de los efectos del juicio de amparo y realizó una indebida aplicación e interpretación de la ley general de acceso y del reglamento de la ley general (CONAVIM(a),2019, p. 5).
La CONAVIM sostiene que el artículo 36 del Reglamento de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, no legitima a las solicitantes o peticionarias de la Alerta de Violencia de Género ni a las Organizaciones de la Sociedad Civil para conformar el Grupo de Trabajo. No obstante, el texto normativo señala como opción y no obligación que se invite a:
[…] organismo[s] de protección de los derechos humanos de la entidad federativa que corresponda, así como a expertos independientes que por su experiencia puedan colaborar con el estudio, análisis y conclusiones a expertos independientes.
Por acuerdo del grupo de trabajo se podrán invitar como observadores a organismos internacionales en materia de derechos humanos (Art. 36 del Reglamento de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia).
La CONAVIM aduce que pese a ser fuente de información sobre el contexto de violencia contra las mujeres, las Organizaciones de la Sociedad Civil, no pueden calificarse como expertas independientes por el hecho de ser peticionarias de la solicitud de mérito (CONAVIM (a), 2019, p. 16).
Así las cosas, la CONAVIM afirma que, de acuerdo con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos:
[…] se sabe que un experto independiente es una persona conocedora de la temática que se aborda, a título individual, que, además, debe poseer una cualidad especial, ser imparcial, lo cual significa que no debe tener interés particular por los hechos que se narran, examinan o deliberan.
De acuerdo con lo anterior, las organizaciones peticionarias no cuentan con tal cualidad, pues al ser promoventes de una solicitud de Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres tienen el interés específico de que se declare con base en su propia experiencia y narración y su participación dentro del procedimiento administrativo está acotada a formular la solicitud de Alerta de Violencia de Género (CONAVIM (a), 2019, p. 17).
Con base en lo anterior, se advierte que el diseño normativo del Mecanismo de Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres en México no establece la obligación jurídica de invitar a las Organizaciones de la Sociedad Civil a participar en las subsecuentes fases del procedimiento de mérito, limitando su intervención a la presentación de solicitudes. Asimismo, es imperativo contar con una reforma que otorgue dicha legitimación y, en consecuencia, les faculte para aportar información sobre el contexto de la violencia, objeto de la alerta, sin perjuicio de tener conocimiento de las diversas acciones y resultados que la autoridad esgrima para actuar en consecuencia.
En este orden de ideas, se encuentra la sentencia definitiva del amparo en revisión 391/2018, dictada por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa, en fecha 14 de febrero de 2019, misma que refiere:
a) Conforme a lo preceptuado por el artículo 38 del Reglamento de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, la Secretaria de Gobernación, a través de la CONAVIM, no tiene obligación de notificar a la organización solicitante sobre el informe que le requiera al Titular del Poder Ejecutivo de la entidad, relativo a las acciones que está realizando para implementar las propuestas contenidas en las conclusiones del informe del Grupo de Trabajo (CONAVIM, 2019, p. 21).
b) El diseño normativo del Mecanismo de Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres, consagrado en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y su reglamento, no establece el periodo procesal en que la CONAVIM debe notificar al solicitante el informe del Grupo de Trabajo sobre la implementación de sus propuestas, en cuya virtud, no puede sostenerse jurídicamente la obligación de notificarlo previo a la emisión de la resolución de procedencia o improcedencia sobre la supra mencionada alerta (CONAVIM, 2019, p. 21).
Bajo esta óptica, la CONAVIM reafirma que las Organizaciones de la Sociedad Civil o cualquiera de los organismos proclamados por el numeral 32 del Reglamento de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, que hayan fungido como peticionarios de la Alerta de Violencia de Género, no son parte formal del procedimiento de marras, en cuyo tenor, su actuación se limita a:
Formular la solicitud de Declaración de Alerta de Violencia de Género.
Tener conocimiento del dictamen emitido por el Grupo de Trabajo.
Conocer la resolución que recaiga a su petición inicial (CONAVIM, 2019, p. 22-23).
Amén de lo anterior, la participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil se encuentra restringida por disposición de ley, sin embargo, pese al sentido de resoluciones como la dictada en el juicio de amparo indirecto 968/2019/I, en que se ordena a la autoridad otorgarles participación activa, lo cierto es, que hasta en tanto no se materialice una reforma al diseño normativo del Mecanismo de Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres, aquéllas no estarán legitimadas para exigir su intervención en todas las fases del procedimiento de mérito.
En un sentido similar, la Comisión Nacional de Derechos Humanos, a través de su Diagnóstico como integrante de los grupos de trabajo que dan seguimiento a los procedimientos de Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres, acaecido en 2017, puntualizó recomendaciones sobre temas que no están reglamentados en el diseño normativo de éste, al sostener que: “Las organizaciones participen en todo el procedimiento de la AVGM, pero únicamente con voz, del mismo modo que los organismos públicos defensores de derechos humanos de las entidades federativas” (Comisión Nacional de Derechos Humanos, 2017, p. 87).
De tal guisa, el diseño normativo del mecanismo de Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres en México, legitima restrictivamente, la participación activa de las Organizaciones de la Sociedad Civil en la etapa de solicitud, sin que exista disposición legal que les otorgue representación en el Grupo de Trabajo o en su defecto, las incorpore en labores de seguimiento de las resoluciones emitidas por quien es coparticipe de la competencia que la ley brinda a la Secretaria de Gobernación.
Conclusiones
La violencia por razón de género contra la mujer constituye un delicado problema que ha motivado diversas condenas por parte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos hacia el Estado mexicano con motivo de sus cuestionables acciones para afrontarla.
El Estado mexicano ha sido objeto de señalamientos por organismo nacionales e internacionales que puntualizaron la necesidad de rectificar diversos elementos del diseño normativo del Mecanismo de Alerta de Violencia de Género, entre los que destaca, legitimar la participación activa de las Organizaciones de la Sociedad Civil en todas las fases del procedimiento instituido, pues actualmente, solo se les autoriza intervención en la etapa de solicitud de declaratoria, sin que posteriormente, formen parte del seguimiento del mecanismo.
La ambivalencia de la naturaleza subsidiaria, de emergencia y los objetivos de la Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres, favorece la generación de recomendaciones estructurales, las cuales difícilmente se pueden cumplimentar y contabilizar a corto plazo, ocasionando que, a la fecha, no exista suspensión por insubsistencia del objeto en ningún procedimiento activo.
Finalmente, el Estado mexicano debe considerar las opiniones externadas por organismos nacionales e internacionales sobre el diseño normativo de la Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres, a fin de coadyuvar a la tutela efectiva del derecho humano de las mujeres a una vida libre de violencia, sin que exista reticencia, pues de lo contrario, se abonaría a la cultura de derecho simbólico que tolere el incremento en las estadísticas de la violencia feminicida.
