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1. Introducción
En América Latina, la discusión contemporánea en torno a las características de la democracia se ha centrado en analizar más allá de las condiciones mínimas. Ya no solo se busca estudiar cuáles son los procesos electorales con condiciones y reglas justas para todos los actores que participan, sino las dimensiones que permitan evaluar la calidad del régimen democrático después de la tercera ola.
Entre las principales dimensiones utilizadas para medir la calidad de un régimen democrático, se encuentran la transparencia y rendición de cuentas: la primera entendida como “la política orientada a dar carácter público a la información gubernamental a través del flujo de información accesible, oportuna, completa, relevante y verificable”.1 Mientras, esta se vincula con la segunda, al propiciar los mecanismos mediante los cuales es posible observar en qué medida dicha información gubernamental es publicitada.
La pertinencia de analizar el tema se encuentra en el hecho de que México padece un déficit en cuanto al combate a la corrupción, al ubicarse en el lugar 138 de 180 países de acuerdo con el índice de percepción de la corrupción (IPC), publicado por Transparencia Internacional. Este señala que en México existe una relación entre la disminución de la capacidad de ejercer derechos y libertades básicas y el aumento progresivo de la incapacidad de combatir la corrupción.
El binomio transparencia y rendición de cuentas permite la existencia de vías para acceder a información y, así, garantizar el equilibrio de poderes y la posibilidad de que la ciudadanía apoye o rechace a un gobierno en los procesos electorales y democráticos. El hecho de que los sindicatos y los partidos políticos tengan niveles tan bajos de confianza entre la ciudadanía en México -con 27% y 11%, respectivamente-2 es un punto de partida para analizar el compromiso de estas instituciones con un elemento fundamental de la democracia: la transparencia.
El objetivo de este trabajo es analizar el impacto de la reforma de 2014 en materia de transparencia en dos de los nuevos sujetos obligados que esta contempla: sindicatos y partidos políticos, pues tales figuras tienen características similares que abren el panorama e integran el nuevo paradigma de la transparencia y rendición de cuentas en México.
En primer lugar, se aborda la discusión en torno a la calidad de la democracia y la importancia de analizar la transparencia como uno de sus elementos centrales; posteriormente, se aborda la discusión sobre las características de las reformas políticas, así como su contenido, en materia de transparencia durante el proceso de transición en México.
Posteriormente, se describen las principales características de la reforma constitucional de 2014 en materia de transparencia. Finalmente, se analizan los resultados del estudio Verificación diagnóstica del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), el cual evalúa a los sindicatos y partidos políticos en la materia después de la entrada en vigor y aplicación de la citada reforma.
2. Elementos de una democracia contemporánea
Los estudios posteriores a las transiciones a la democracia características de la tercera ola3 se han preocupado por analizar la calidad de los regímenes políticos en América Latina. Si bien el contexto económico adverso en el cual tuvo lugar este proceso de transición ha impactado en el nivel de satisfacción de la ciudadanía con sus gobiernos4 y con la democracia como régimen político, es pertinente analizar la democracia a partir de otra serie de dimensiones para observar, de manera completa, su desempeño y calidad.
Un régimen democrático debe evaluarse más allá de los elementos formales (legislación electoral) y procedimentales (elecciones) debido a que las elecciones, aunque no son un elemento suficiente para calificar a un régimen como democrático,5 son un aspecto necesario. Esto siempre que cumplan con ciertas condiciones mínimas: equidad en las reglas, incertidumbre sobre el resultado y aceptación de todos los jugadores, ganadores y perdedores, de estos resultados.6
En este sentido, el concepto de calidad de la democracia implica una serie de condiciones que los regímenes democráticos deben cumplir, más allá de las mínimas, para garantizar el pleno ejercicio de derechos y libertades, dos aspectos característicos de este tipo de regímenes.7
Para entender la calidad de la democracia, primero se debe entender que no depende solo de cómo percibe la ciudadanía el desempeño del gobierno, ni del resultado de las políticas públicas.8 Si bien existen diversas formas de medir la calidad de la democracia,9 distintos autores coinciden en al menos cinco dimensiones, tal como se puede observar en la Tabla 1. Entre estas constantes, se encuentra la rendición de cuentas.
Tabla 1 Dimensiones de una democracia de calidad
| Dimensión | Descripción |
| Estado de derecho (rule of law) | Existencia de un sistema legal que haga efectivos los derechos políticos, las libertades civiles y los mecanismos de rendición de cuentas, lo cual conlleva la ausencia de territorios dominados por organizaciones criminales. Con respecto a los aparatos burocráticos, estos deben ser competentes, eficientes y universalistas en la aplicación de las leyes. |
| Responsiveness (respuesta a la voluntad de los ciudadanos) | Capacidad de respuesta de un gobierno, medida en el nivel de satisfacción de la ciudadanía. Pero, aunque el gobierno responda a esta voluntad popular, los resultados pueden no ser los esperados. |
| Ejercicio y respeto a derechos y libertades | Respeto a un conjunto de derechos políticos y civiles, así como el ejercicio de diversas libertades. Esta condición es necesaria para garantizar que los ciudadanos elijan a sus gobernantes, formulen sus preferencias políticas y las trasladen a la arena pública. |
| “Rendición de cuentas” y percepción de corrupción | La rendición de cuentas vertical es ejercida por la ciudadanía, mientras que la rendición de cuentas horizontal puede medirse a través de la existencia y desempeño de ciertas instituciones (contrapesos). Lo anterior necesariamente está vinculado con la creación de órganos y elaboración de leyes en materia de transparencia, para un ejercicio de rendición de cuentas efectivo y ausente de opacidad. De lo contrario, es mayor la posibilidad de comisión de actos de corrupción. Su alto o bajo nivel se encuentra ligado, por un lado, a la opacidad en los actos públicos y, por otro, a la eficacia de las instituciones estatales de control. Esta, en coexistencia con las demás dimensiones, también es considerada como parte del Estado de derecho. Así, la rendición de cuentas y percepción de la corrupción se encuentran supeditadas al nivel de transparencia que se da en su ejercicio. Por ello, esta se encuentra necesariamente entre ambas figuras como elemento de una democracia de calidad. En consecuencia, se le considera como parte integral de las dimensiones que aquí se exponen. |
| Participación | Existe una relación entre un alto nivel de participación electoral y la probabilidad de que las decisiones que tome el gobierno electo reflejen la preferencia de la ciudadanía. |
Fuente: elaboración propia a partir de Emmerich, 2004; Molina y Levine, 2007; Morlino, 2007; Alcántara, 2008; Barreda, 2011.
Así, el ejercicio del voto es un mecanismo de rendición de cuentas (acountability vertical) en el sentido de que es la manera en que la ciudadanía puede sancionar (votando por un partido distinto) o premiar (reeligiendo) a distintos actores políticos a partir de los resultados que muestran en el ejercicio de sus funciones.10 Por otra parte, la rendición de cuentas entre instituciones (horizontal) permite materializar el principio de división de poderes.11
Estas dimensiones de la democracia no son excluyentes y, en consecuencia, se encuentran interrelacionadas y pueden afectarse entre sí. Por ejemplo, para poder gozar plenamente del ejercicio de derechos y libertades, que es una de las dimensiones, es necesaria la existencia de un Estado de derecho que así lo garantice.
De tal forma, la transparencia es un elemento fundamental para fortalecer la calidad de la democracia de un país. A partir de la creación de leyes e instituciones sólidas, se fortalece al Estado de derecho y, mediante un ejercicio transparente de rendición de cuentas, la ciudadanía puede constatar que el cumplimiento de las leyes, efectivamente, es acatado por todos los actores políticos.12
3. La transparencia como elemento central de la democracia
La transparencia consta al menos de tres dimensiones. La primera de ellas es la existencia de un marco jurídico que regule el comportamiento del gobierno y sancione las conductas indebidas. La segunda es la disposición de mecanismos para el monitoreo o vigilancia por parte de los particulares. En la tercera, se hallan los mecanismos para la justificación de las acciones del gobierno.13
Así, la transparencia y rendición de cuentas se inscriben no solo en el marco de la lucha contra la corrupción, sino también en la búsqueda de una democracia más participativa, más efectiva y funcional, donde exista responsabilidad política real por parte de las personas elegidas para gobernar o legislar.14 En conjunto, la transparencia y la rendición de cuentas son un elemento sustancial del Estado constitucional de derecho. En primer lugar, por su momento de instauración, así como la transición democrática y consecuente transición jurídica.15
En México nos encontramos, en esta transición, en un proceso que incluye reformas normativas que buscan la consolidación de la democracia y del Estado constitucional de derecho. Por ello, a continuación, se describe el marco jurídico de la transparencia en nuestro país, así como su contenido, a fin de advertir los mecanismos de monitoreo y justificación de acciones gubernamentales que conforman la triple dimensión que se ha referido.
Una de las características del sistema político mexicano posrevolucionario, previo a la reforma política de 1977, fue la concentración del poder en torno a la figura del presidente de la república y la incapacidad de otros actores políticos de cuestionar sus decisiones.16 Esto, en la práctica, significó el ejercicio de facultades por parte del titular del Poder Ejecutivo que rebasaban a las establecidas en la propia Constitución.17
Así, la discrecionalidad en la toma de decisiones por parte del presidente de la república no solo significó una contradicción a la esencia de cualquier régimen democrático.18 También permitió que ciertos actores -como élites económicas y determinados grupos políticos- tuvieran mayor capacidad de influencia en la toma de decisiones. Además, a partir de ello, se sentaron las bases para que el diseño institucional fuera permisivo con el fenómeno de la corrupción.19
En ese sentido, desde la reforma política de 1977 con la cual inicia el proceso de transición democrática,20 se reguló por vez primera en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) el derecho de las personas a acceder a la información pública. Como se ha señalado, este es un elemento indispensable para el combate a la corrupción21 y fue en el año 2002 que se promulgó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, misma que creó el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) como órgano descentralizado de la administración pública federal.22 Así, la transparencia se convirtió en un elemento clave en el diseño institucional mexicano.
Posteriormente, en el año 2007, se reformó nuevamente la Constitución para regular el derecho a la protección de datos personales, los llamados derechos arco (acceso, rectificación, cancelación y oposición), cuya ley reglamentaria se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 6 de julio de 2010.23
En ese orden, el triunfo de Enrique Peña Nieto y el regreso del PRI a la Presidencia de la República en un contexto de pluralismo político significó una nueva relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Por ello, el nuevo gobierno decidió, desde su inicio, formalizar un acuerdo con los entonces principales partidos de oposición: el Partido Acción Nacional y el Partido de la Revolución Democrática. Así, el 2 de diciembre de 2012, se presentó el acuerdo llamado “Pacto por México”, un documento que contemplaba una serie de reformas acordadas por los tres principales partidos que serían aprobadas por consenso.
De tal manera, en el marco de los acuerdos plasmados en el Pacto por México, el 7 de febrero de 2014, se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el decreto por el cual se reformaron diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Entre ellos, destaca el artículo 6, el cual protege el derecho de acceso a la información y los principios que garantizan su maximización, así como la protección de los datos personales.24
La reforma implicó un nuevo paradigma de la transparencia en México. A continuación, se muestran los cambios constitucionales que se dieron a partir de ella.
Tabla 2 Principales aspectos de la reforma de 2014 en materia de transparencia
| Artículo CPEUM | Descripción | Reforma | Adición |
| 6 apartado A | Principios y bases | Fracción I, IV, y V | - |
| 6 | Derecho a la información | - | Fracción VIII |
| 73 | Facultades del Congreso y del presidente | - | Fracciones XXIX-S y XXIX-T |
| 76 | - | Fracción XII | |
| 89 | Fracción XIX | - | |
| 105 | SCJN | Fracción I, inciso I) | Fracción II, inciso h) |
| 108 | Responsabilidad de los servidores públicos | Párrafo tercero | - |
| 110 | Juicio político | Párrafos primero y segundo | - |
| 111 | Párrafos primero y quinto | - | |
| 116 | Los estados | - | Fracción VIII |
| 122 | El Distrito Federal | - | Fracción V, inciso ñ) |
| Total | Reformas 10 | Adiciones 7 |
Fuente: Larrosa Haro y Sánchez Romero, Diana, “La transparencia gubernamental después de la reforma constitucional de 2014”, en González Madrid, Miguel y Escamilla Cadena, Alberto (coord.), El nuevo sistema político electoral mexicano en 2015, México, UAM-Iztapalapa, 2015, p. 118.
Entre todos los cambios, destaca la ampliación de sujetos obligados en materia de transparencia que se contemplan en el artículo 6, siendo en lo sucesivo:
Cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial
Órganos autónomos
Partidos políticos
Fideicomisos y fondos públicos
Sindicatos que reciban y ejerzan recursos públicos
Cualquier persona física o moral que reciba y ejerza recursos públicos o que realice actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal
Al respecto, hay dos sujetos que destacan de la nueva gama de sujetos obligados que reciben y ejercen recursos públicos: sindicatos y partidos políticos.25 De manera que la referida reforma de 2014 al artículo 6 dio pie a la creación de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP) en mayo del año 2015. Esta señala los parámetros bajo los cuales deberán regularse las demás leyes, así como la competencia concurrente a nivel federal y local. De ahí surgieron también las adecuaciones a dichas leyes federal y locales de transparencia, las cuales, en el año 2016, debían encontrarse armonizadas conforme a la ley general.
4. Sindicatos y partidos políticos como nuevos sujetos obligados
Las obligaciones de transparencia se encuentran en su totalidad en la LGTAIP, específicamente en el artículo 70, el cual establece 48 obligaciones relacionadas con información que los sujetos obligados deben poner a disposición del público. Asimismo, se estipula que esta información se debe mantener actualizada en los medios electrónicos respectivos y de acuerdo con las facultades, atribuciones, funciones u objeto social que correspondan, por lo menos respecto a los temas, documentos y políticas.
Sin embargo, existen también obligaciones que de manera específica cada sujeto obligado debe satisfacer de acuerdo con su carácter. A continuación, se describen aquellas que corresponden a los sindicatos que reciben y ejercen recursos públicos, así como a partidos políticos.
El objetivo de elegir a estos sujetos específicamente se debe a que ambas figuras son fundamentales para que un régimen sea democrático; por una parte, la existencia de partidos políticos es un elemento fundamental,26 pues son el instrumento mediante el cual se expresan los contrastes en una sociedad27 y permiten que las personas puedan postularse para ocupar cargos de públicos.28
Obligaciones de transparencia de sindicatos que reciben y ejercen recursos públicos
El artículo 79 de la LGTAIP establece que los sindicatos que reciban y ejerzan recursos públicos deberán mantener actualizada y accesible, en los respectivos sitios de internet y de forma impresa para consulta directa, la información aplicable del artículo 70 y 78,29 así como: a) la referente a contratos y convenios entre sindicatos y autoridades; b) directorio del Comité Ejecutivo; c) el padrón de socios, y d) la relación detallada de los recursos públicos económicos, en especie, bienes o donativos que reciban, y el informe detallado del ejercicio y destino final de los recursos públicos que ejerzan.
Respecto a los documentos que obran en el expediente de registro, únicamente se clasificará como información confidencial los domicilios de los trabajadores señalados en los padrones de socios. También los sujetos obligados que asignen recursos públicos a los sindicatos deberán habilitar un espacio en sus páginas de internet, para que estos cumplan con sus obligaciones de transparencia y dispongan de la infraestructura tecnológica para el uso y acceso a la plataforma nacional. En todo momento, será el sindicato el responsable de la publicación, actualización y accesibilidad de la información.
Obligaciones de transparencia de partidos políticos
Las obligaciones específicas de estos sujetos se encuentran reguladas en el artículo 76 de la LGTAIP, donde se indica que, además de lo señalado en el artículo 70, los partidos políticos nacionales y locales, las agrupaciones políticas nacionales y las personas morales constituidas en asociación civil creadas por los ciudadanos que pretendan postular su candidatura independiente, según corresponda, deberán poner a disposición del público y actualizar la información plasmada en treinta obligaciones. Entre estas, destacan el padrón de afiliados o militantes de los partidos, los acuerdos y resoluciones de los órganos de dirección, convenios de participación con organizaciones de la sociedad civil, minutas de sesiones, responsables de órganos internos de finanzas, los montos de las cuotas aportadas por sus militantes, el listado de aportantes a las precampañas y campañas, el acta de asamblea constitutiva, el currículo con fotografía de los precandidatos y candidatos, así como de los dirigentes a nivel nacional, estatal y municipal, por mencionar algunas.
5. Cumplimiento de obligaciones de transparencia
La LGTAIP fue publicada en el año 2015, dándose una vacatio legis de un año, a fin de que la ley federal, así como las leyes de las entidades federativas, pudieran ser armonizadas. Por ello, en el año 2016, todas debían encontrarse en sincronía. Al expedirse las leyes federal30 y locales en 2016, estas contrajeron nuevas obligaciones de transparencia a los diversos sujetos obligados, entre los cuales se encontraban los sindicatos que reciben y ejercen recursos públicos y partidos políticos, como ya se ha dicho. Así, de acuerdo con las leyes correspondientes, estos contaron con un año para dar cumplimiento a sus obligaciones.
Por lo anterior, en 2017, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), en uso de sus facultades, llevó a cabo por primera vez una verificación de obligaciones de transparencia, al haber vencido los plazos en creación de leyes y cumplimiento de obligaciones contenidas en ellas.
La verificación tuvo un efecto diagnóstico, por el cual únicamente se generaron recomendaciones u observaciones, señalando que las verificaciones con efectos vinculantes -y en consecuencia sancionatorios- se darían a partir del año 2018, debido a que la verificación correspondiente a la del año 2017 se centró en identificar áreas de oportunidad en el cumplimiento de las obligaciones de transparencia.31
La verificación diagnóstica del INAI desarrolla el Índice Global de Cumplimiento en Portales de Transparencia (IGCPT) a partir de la información proporcionada por cada “sujeto obligado”. Este índice califica a tales sujetos en un intervalo de 0 a 100, después de verificar cada uno de los 4367 criterios de verificación definidos en los lineamientos técnicos generales (LTG) establecidos en la LGTAIP.
Sindicatos que reciben o ejercen recursos públicos
De acuerdo con los resultados proporcionados por el INAI, de 132 sindicatos evaluados, 35 obtuvieron un resultado de 0. Asimismo, 74 sindicatos obtuvieron un puntaje inferior a 50, con valores entre 1.75 (el Sindicato Único de Personal Técnico y Administrativo del Centro de Investigaciones Biológicas del Noroeste) y 49.29 (el Sindicato Revolucionario de los Trabajadores de la Auditoría Superior de la Federación de la Honorable Cámara de Diputados).
Finalmente, sólo 23 sindicatos obtuvieron un puntaje superior a 50, siendo el resultado más alto de 79.87.32
En el Gráfico 1, se muestra la distribución porcentual de los resultados obtenidos por los sindicatos, distribuidos a partir de la siguiente puntuación: 0; un rango entre 1 y menos de 20 puntos; 20 y menos de 40 puntos; 40 y menos de 50 puntos y, finalmente, 50 o más puntos.
Partidos políticos
Por otra parte, en los resultados obtenidos de la verificación diagnóstica, de nueve partidos políticos evaluados, dos obtuvieron un puntaje menor a 50 (Partido de la Revolución Democrática y Movimiento de Regeneración Nacional), mientras que los siete restantes obtuvieron un puntaje mayor a 50, siendo el resultado más alto 86.85 (del Partido Revolucionario Institucional).33
6. Conclusión
Derivado de los resultados descritos en el apartado anterior, en primer lugar, se observa que los sindicatos y partidos políticos (objeto de este trabajo) cuentan con un bajo cumplimiento en sus obligaciones de transparencia de conformidad con el marco normativo descrito. En ese sentido, no se satisfacen completamente los parámetros normativos en la materia, preponderantemente en el caso de los sindicatos.
De acuerdo con las dimensiones de la transparencia ya expuestas, se concluye que, por una parte, sí se satisface la existencia de un marco normativo que se encargue de regular el comportamiento. Esto se puede apreciar con las normas que prescriben, para los sujetos señalados, como obligatoria la publicidad de información sobre aspectos comunes y específicos.
Respecto a la segunda dimensión, se sostiene que también existen mecanismos para el monitoreo o vigilancia por parte de los particulares, al estar contemplada en la normatividad de transparencia la posibilidad de llevar a cabo solicitudes de información directamente a los sujetos obligados en general, así como iniciar denuncias en contra de aquellos que incumplan sus obligaciones. Lo anterior aunado a que también el órgano autónomo que es garante del derecho de acceso a la información lleva a cabo acciones de vigilancia de estas obligaciones. Es tal el caso que, de esa forma, se puede saber en qué medida han sido satisfechos los requerimientos de las leyes de transparencia.
En relación con la tercera dimensión, respecto a que se contemplen mecanismos para la justificación de las acciones -delimitado al caso de cumplimiento de obligaciones por parte de los sujetos obligados-, se sostiene que este elemento no se satisface. La norma no contempla un caso de excepción o bien de justificación para su no complimiento, por lo cual este es inexcusable, con independencia de las demás acciones que lleven a cabo sindicatos y partidos políticos y en las cuales sí hay una posibilidad de justificación, pero que no forman parte del estudio que en este trabajo se aborda.
En ese sentido, se deduce que en la actualidad existe parcialmente una dispraxis en el cumplimiento de obligaciones de transparencia por parte de sindicatos y partidos políticos. Ahora bien, respecto a los sindicatos, se advierte que es mayor la tasa de incumplimiento, al haber solo 23 de 132 que obtienen una calificación mayor a 50 y con múltiples sujetos que obtuvieron 0. Mientras, en partidos políticos hay un mayor cumplimiento, como es el caso del PRI, PVEM y pan con 80 puntos o más, siendo algunas excepciones las que tienen una baja calificación, como es el caso de Morena y PRD, evaluados con menos de 50 puntos.
No obstante, es de puntualizar que este trabajo se limita a tratar el cumplimiento en materia de transparencia, pero no incorpora otras dimensiones como la percepción de corrupción y la consolidación del Estado de derecho, mismos que, como se ha dicho, coexisten en una democracia de calidad. De tal modo, el hecho de que un sujeto cumpla con obligaciones de transparencia no implica necesariamente que se encuentre exento de cometer actos de corrupción, pues la transparencia coadyuva a la no opacidad en el actuar público, fungiendo como herramienta en el combate a la corrupción, pero se necesita de otros mecanismos para hacer frente al problema.
Para cerrar, si bien a nivel constitucional y en las leyes general, federal y estatales se cuenta con un sólido cuerpo normativo de obligaciones de transparencia de sujetos obligados -entre los cuales se encuentran sindicatos y partidos políticos-, ello no es suficiente en un Estado constitucional de derecho. En consecuencia, tampoco basta para establecer una democracia de calidad, pues una parte esencial en este escenario es que las normas se satisfagan y no solo existan formalmente.
El no cumplir de manera integral con las dimensiones de una democracia de calidad no implica encontrarnos, por exclusión, en un Estado no democrático, sino que en relación con las dimensiones de la democracia y de la transparencia abordadas, México se encuentra aún en un proceso de consolidación, pues se actualizan elementos, pero no de manera total. Finalmente, como se señaló a lo largo del trabajo, se han dado cambios progresivos que sin duda coadyuvan a la consolidación de un Estado democrático.
