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INTRODUCCIÓN
En varios países, particularmente los pertenecientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), hay una creciente preocupación del sector político y académico por diseñar instrumentos que contribuyan a que el gasto público sea más eficaz, efectivo y trasparente, con el fin de consolidar el desarrollo social, económico y ambiental, con énfasis en el medio rural (Torres y Delgadillo, 2009); uno de esto instrumentos, que el gobierno mexicano ha implementado, es el Presupuesto Basado en Resultados (PBR) (Pérez-Jácome, 2010).
Según la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2013), el PBR es un conjunto de actividades y herramientas que permiten apoyar las decisiones presupuestarias en información que sistemáticamente incorpora consideraciones sobre los resultados del ejercicio de los recursos públicos y que motiva a las instituciones públicas a lograrlos, con el objetivo de mejorar la calidad del gasto, así como la mejora de los bienes y servicios públicos, y promover la transparencia y rendición de cuentas.
Poniendo el foco en la eficiencia del gasto del gobierno destinado a la agricultura (GPA), un estudio hecho por Valdés (2008), citado por Banco Mundial (2009), reveló que México sobresale en América Latina y El Caribe (ALC) como el país con mayor relación entre el gasto público en agricultura como porcentaje del PIB sectorial, y la tasa de crecimiento del PIB agrícola, lo que refleja muy poca vinculación entre el gasto público y el desempeño del sector.
De acuerdo con el Banco Mundial (2009), la escasa correspondencia entre gasto público destinado al sector agrícola y su crecimiento podría explicarse por las siguientes particularidades:
La estructura actual del gasto en agricultura y desarrollo rural (ADR) en México es, en gran medida, el resultado de decisiones adoptadas en el pasado, con el propósito de subvencionar determinados sectores y regiones agrícolas, cultivos y otros aspectos de la actividad agraria.
El Programa Especial Concurrente (PEC) no ha funcionado como mecanismo de coordinación de los programas de ADR, como se había previsto, en parte por la falta de claridad en los arreglos institucionales, falta de concurrencia, y dispersión de recursos y esfuerzos (Herrera-Tapia et al., 2009). Aunque en términos reales, entre 2003 y 2011 el presupuesto canalizado al PEC creció 78 %, lo que es un reflejo de su importancia (Santoyo-Cortés et al., 2017).
Los programas productivos sobre bienes públicos (tales como infraestructura, investigación y desarrollo y otros similares) no cuentan con financiamiento suficiente. Además, las fuentes de financiamiento público son escasas, dejándose esta tarea a instituciones privadas, dando como resultado poco acceso de los productores agrícolas y rurales a este tipo de servicios (Torres y Delgadillo, 2009).
La asignación del gasto para agricultura por estados está correlacionada con el tamaño del sector agrícola de cada uno de ellos; cuando la asignación se normaliza por el tamaño del sector, no se relaciona con el crecimiento del sector agrícola de los estados.
La situación antes descrita se presenta pese a que en México se cuenta con una ley de planeación y una política de Presupuesto Basado en Resultados para alinear la planeación, la programación, el presupuesto, el control, el ejercicio, el seguimiento y la evaluación del gasto público (DOF, 1983; SHCP, 2013).
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) sexenal que orienta estratégicamente las acciones del Gobierno (Shack, 2008) se presenta en tiempo y forma, pero no necesariamente es considerado para elaborar el presupuesto a pesar de que este debe preservar la solvencia fiscal de mediano plazo del sector público, promover una entrega eficiente de bienes y servicios públicos, y asignar los recursos públicos de acuerdo con las prioridades gubernamentales (Shick, 2002). Adicionalmente, para mejorar la articulación del proceso de planeación y presupuesto, la evaluación debería permitir seguir y controlar el cumplimiento de los objetivos estratégicos.
Con los argumentos anteriores se plantea el objetivo de precisar la influencia de la planeación sectorial y de la evaluación sobre el diseño y presupuestación de los programas vinculados al desarrollo rural y su impacto en la mejora de los mismos. En este sentido, la hipótesis es que el proceso de presupuestación basado en resultados de México no logra alinear el diseño, el presupuesto y la evaluación del desempeño de programas orientados al desarrollo rural. Para responder a esta hipótesis se analiza el proceso de diseño, presupuestación y evaluación de los programas vinculados al desarrollo rural, considerando a manera de ejemplo el Programa Integral de Desarrollo Rural (PIDR) de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), precisando sus alcances y límites para la mejora de la eficacia del gasto público.
METODOLOGÍA
El estudio se llevó a cabo en tres fases, que corresponden a los procesos de planeación, presupuesto y evaluación de los programas enfocados al desarrollo rural. La información se obtuvo principalmente mediante revisión documental y entrevistas a informantes clave en 2015 y 2016, mismos que son la base de los resultados que se desglosan con la misma lógica estructurada de esta sección. Por razones de confidencialidad de información no se particulariza ninguna opinión expresada durante las entrevistas y, por ende, los alcances de los resultados son exclusivos de los programas analizados, aunque podría esperarse que algunos programas similares tuvieran procesos con los mismos problemas que se describen en la sección de resultados. La aproximación metodológica en cada una de estas tres fases se describe a continuación.
La planeación sectorial
El proceso de planeación sectorial de la SAGARPA se analizó a través de una revisión documental, en la cual se identificaron las características de los tres programas sectoriales comprendidos en el periodo de 2001 a 2018, y se incluyó el número de secretarios en cada uno de ellos. Además, se realizó una entrevista semi-estructurada a tres actores involucrados en el proceso de planeación. El diseño de la entrevista consistió en preguntas abiertas que permitieron la descripción del proceso y la identificación de los actores participantes.
Diseño y aprobación de los programas presupuestales
El proceso de presupuestación se describe considerando como ejemplo el Programa Integral de Desarrollo Rural (PIDR) 2014. Para ello se llevó acabo lo siguiente:
Para elaborar el diagrama del proceso para conformar un programa presupuestal en la Administración Pública Federal (APF) y en específico, el PIDR 2014, se revisó la normatividad aplicable y se realizaron entrevistas a actores clave involucrados en el proceso (Cuadro 1). La entrevista consistió en preguntas abiertas sobre el procedimiento para la asignación del presupuesto al programa, fechas y actores participantes.
A través de una revisión documental se realizó un análisis del árbol de problemas y la Matriz de Indicadores de Resultados (MIR) del PIDR 2014, debido a que son considerados como instrumentos clave para que un presupuesto orientado a resultados funcione. Los resultados del análisis fueron validados en un taller de expertos en la Metodología de Marco Lógico.
Cuadro 1 Actores clave entrevistados por dependencia.
| Número de actores | Dependencia | Experiencia promedio |
| 4 | Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) | 15 años |
| 1 | Asociación Mexicana de Secretarios de Desarrollo Agropecuario (AMSDA) | 10 años |
| 1 | Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CEDRSSA) | 5 años |
Fuente: elaboración propia.
Proceso de evaluación
En esta etapa se evidenció lo complicado que es evaluar programas que cambian de nombre y objetivos; para ello se diseñó una línea de tiempo en la que se señala la evolución de los Programas orientados al Desarrollo Rural (los Programas de Fomento Productivo, Apoyo a la Inversión y de Asistencia Técnica) y se focaliza en los cambios de objetivos e indicadores de los programas de extensión rural a través de la revisión de las Reglas de operación de la SAGARPA y sus MIR durante el periodo 2001-2016.
Por último se analizan las evaluaciones de los programas vinculados al desarrollo rural contenidas en el sistema de “evaluación de programas sociales” del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) y organismos externos en el periodo 2006-2016.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
La planeación sectorial
En el marco de la Administración Pública Federal (APF), la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el artículo 26a y La Ley de Planeación establecen que “debe haber un plan nacional de desarrollo (PND) al que se sujetarán obligatoriamente todos los programas de la APF” (DOF, 1983); así, cada seis años el poder ejecutivo publica su PND. Estos planes en los últimos tres sexenios han coincidido en temas como el crecimiento y la estabilidad económica; el mejoramiento de los niveles de vida, la calidad educativa y el fortalecimiento democrático, haciendo un especial énfasis en temas, como el cumplimiento del estado de derecho, la seguridad y la paz (DOF, 2001a; DOF, 2007a).
De acuerdo con la Ley de Planeación, los programas sectoriales derivados del PND deben cumplir la misma función orientadora en las dependencias responsables de cada uno de ellos. El análisis realizado a los tres últimos Programas Sectoriales de la SAGARPA mostró que en términos generales se trata de buenos ejercicios de planeación. Los diagnósticos son completos y precisos, y abordan la importancia del sector en el contexto global y nacional y lo desafíos que enfrenta. Los objetivos y estrategias son precisos y coherentes y se encuentran alineados para el cumplimiento de las metas establecidas en el PND correspondiente. En términos generales las líneas de acción son pertinentes e incluso a partir de los dos últimos sexenios incorporan indicadores y metas explícitos (Cuadro 2).
Cuadro 2 Aspectos Generales del Programa Sectorial de la SAGARPA durante el periodo 2001-2013.
| Nombre | Fecha de publicación | Instrumentos/Herramientas | Secretarios del ramo |
| Programa Sectorial de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 2001 -2006 | Diciembre de 2001 | Diagnóstico actualizado Programas: 4 Objetivos: 36 Estrategias: 100 Líneas de acción: 363 No incluye indicadores o metas explícitos | 2 |
| Programa Sectorial de desarrollo Agropecuario y Pesquero 2007- 2012 | 28 de noviembre de 2007 | Diagnostico actualizado Objetivos: 5 Metas: 27 Indicadores:26 Estrategias:28 Líneas de acción: 218 Incluye indicadores y metas explícitas | 2 |
| Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Alimentario 2013-2018. | 13 de diciembre de 2013 | Diagnóstico actualizado Estrategia Integral Pilares del cambio: 10 Indicadores: 10 Estrategia por subsectores Objetivos: 6 Estrategias: 37 Líneas de acción: 99 Incluye indicadores y metas explícitas | 2 |
Fuente: elaborado con base en Programas sectoriales de la SAGARPA 2001-2006; 2007-2012; 2013-2018 (DOF, 2001b; DOF, 2007b; DOF, 2013).
Sin embargo, también se encontró que el Plan Sectorial de cada sexenio solo ha sido una formalidad para cumplir con lo que se establece en la normativa vigente (García, 2010), y no orienta las políticas públicas del sector por las siguientes razones:
No considera los recursos requeridos para cumplir las metas, por lo que cualquier contingencia presupuestal sirve de pretexto para justificar que las metas no se cumplan.
Al no hacer explícita la estructura causal de los problemas a atender con las políticas públicas es fácil justificar el incumplimiento del plan sectorial, argumentando que las situaciones económicas, políticas o sociales han cambiado y que el plan ha perdido vigencia.
En las diferentes consultas para su elaboración no se generan compromisos con otros actores del sector, como el Congreso, las organizaciones de productores o los gobiernos estatales, por lo que lo consideran solo como compromiso de la SAGARPA.
Desde el enfoque operativo, los planes sectoriales se publican al final del primer año del sexenio, es decir, después de que se aprobaron los dos primeros Presupuestos de Egresos de la Federación (PEF) del Sexenio, es decir, no da orientaciones programáticas ni presupuestales para los dos primeros años de gobierno. Adicionalmente, cuando cambia la legislatura, un poco antes del cuarto año de gobierno los nuevos diputados llegan sin ningún antecedente de su contenido. Esto se acentúa con los cambios de funcionarios de alto nivel en la SAGARPA, que en cada uno de los últimos tres sexenios ha tenido un promedio de dos Secretarios del Ramo.
Finalmente, y tal vez lo más importante, es que el no cumplimiento de las metas no tiene ninguna consecuencia para las instituciones y funcionarios (Ugalde, 2014).
Así, la planeación sectorial agropecuaria no tiene capacidad para generar agenda gubernamental. Por las razones anteriores, la programación y el presupuesto de la política pública sectorial no considera a los planes sectoriales como un referente durante su sexenio de vigencia. De hecho, según Castro et al. (2009) la armonización efectiva del proceso presupuestario con los instrumentos de planeación es una de las grandes áreas de mejora del sistema de rendición de cuentas del gobierno mexicano.
El diseño y aprobación de los programas presupuestales
Las políticas públicas se instrumentan a través de programas. Un programa es un conjunto de actividades relacionadas entre sí, en las que se ejercen recursos para el logro del objetivo que les da sentido y dirección, a fin de alcanzar un resultado específico en beneficio de una población objetivo (SHCP y CONEVAL, 2009). Los programas deben ser potenciales generadores de valor público (Tapia, 2016); sin embargo, para que los recursos se utilicen de forma eficaz, el Estado debe fungir como un ente de interés público, construir una burocracia honrada y una relación Estado-sociedad, donde los actores sociales, políticos y económicos estén facultados y tengan la capacidad para obligar al gobierno a mantener el estado de derecho y cumplir sus promesas (Ackerman, 2004).
Así, el buen gobierno sería una forma de ejercicio del poder, caracterizada por la eficiencia, la transparencia, la rendición de cuentas, la participación de la sociedad civil y el estado de derecho, que indica que un gobierno está convencido de utilizar los recursos a favor del desarrollo económico y social (Dermizaky, 2000). Es por lo que los mecanismos para elaborar el presupuesto público y aquellos orientados a su seguimiento y evaluación cobran especial relevancia para asegurar la eficiencia y transparencia de la función pública (Franciskovic, 2013). Por ello, una vez que se presentaron los límites de la planeación sectorial, en esta sección se estudia el proceso típico para la elaboración de los programas-presupuestos de la SAGARPA.
De acuerdo con Guerrero y López (2002), el proceso presupuestario puede dividirse en cuatro etapas: i) Planeación y formulación del presupuesto; ii) Revisión y aprobación; iii) Ejecución del gasto público; y iv) Control y auditoría del gasto. En la Figura 1 se presentan las dos primeras etapas, que son las que se analizan en este apartado.
*PPEF: Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación; PEF: Presupuesto de Egresos de la Federación; ROP: Reglas de Operación del Programa; AMSDA: Asociación Mexicana de Secretarios de Desarrollo Agropecuario; OSC: Organizaciones de la Sociedad Civil; CMDRS: Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural; DOF: Diario Oficial de la Federación.
Fuente: elaboración propia.
Figura 1 Proceso de elaboración de un programa-presupuestal de la SAGARPA.
Presentación de los programas-presupuestales: con base en lo establecido en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, antes del mes de junio de cada año las dependencias de gobierno deben enviar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) el anteproyecto de egresos (programas, proyectos, actividades y presupuesto), según los lineamientos específicos que publica la Secretaría (Figura 1). Por lo anterior, antes del mes de junio la SAGARPA envía su propuesta programática a ejecutar en el siguiente año, las cuales son en gran parte inerciales, aunque siempre pueden incluir cambios puntuales. No obstante, en algunas ocasiones, particularmente cuando inicia un nuevo gobierno, puede haber cambios importantes. La SHCP integra la estructura programática con la información emitida por cada una de las dependencias y a nombre del Poder Ejecutivo la entrega a la Cámara de Diputados, a más tardar el 30 de junio. La SHCP considera y, en su caso, modifica los anteproyectos elaborados por las dependencias e integra el Proyecto de Presupuesto (PPEF) y lo presenta a la Cámara de Diputados como lo establece la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPyRH), el 8 de septiembre como parte del Paquete Económico.
Revisión y aprobación del presupuesto: la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados es la encargada del análisis, discusión y aprobación del PEF; esta envía a otra comisión, la de Agricultura y Ganadería, lo correspondiente a los programas de la SAGARPA para que pueda emitir su opinión.
Es en este momento donde las organizaciones de la sociedad civil, consorcios, grandes productores, empresas proveedoras y otros actores buscan entrevistarse con los integrantes de la Comisión de Agricultura y Ganadería para expresar sus intereses, proponer modificaciones a las partidas presupuestarias y negociar eventuales reasignaciones. Con base en las entrevistas a actores clave, es posible argumentar que en este nivel las modificaciones impulsadas por la Cámara de Diputados están basadas sobre todo en consideraciones de tipo político, más que en los resultados de la implementación de los programas en el pasado y no consideran las metas del plan sectorial; se sabe que existen factores políticos y criterios discrecionales de quienes aplican o se benefician de los programas (Herrera, 2013). Una vez que se ha rediseñado el proyecto de presupuesto, el dictamen se discute y se aprueba el PEF en el Pleno1, generalmente sin adecuaciones a lo emitido por la Comisión de Agricultura y Ganadería. La evolución de los montos asignados a los programas presupuestales de la SAGARPA y su participación en el total del PEF tienen un comportamiento errático, con poca relación con las prioridades nacionales o el desempeño de los programas, tal y como lo ha documentado Gómez (1994) (Figura 2).
*Precios nominales deflactados con el INPC Base=2010.
Fuente: elaborado a partir de información del PEF 2001-2016 (SHCP, 2016).
Figura 2 Evolución del presupuesto asignado a la SAGARPA en el periodo 2001-2016.
Formulación de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR): antes del inicio del ejercicio fiscal, todos los programas presupuestales aprobados en el PEF tienen que contar con una MIR, que es una herramienta utilizada en la Metodología de Marco Lógico para vincular los distintos instrumentos empleados en el diseño, organización, ejecución, seguimiento, evaluación y mejora de los programas (CONEVAL, 2009).
Dado que la MIR y la información que la soporta es el instrumento clave para que un presupuesto orientado a resultados funcione, a manera de caso se hizo un análisis de la información presentada para el Programa Integral de Desarrollo Rural (PIDR) 2014. Los principales hallazgos fueron las siguientes:
El árbol de problemas tiene un sustento débil y el complejo causal indica solo condiciones genéricas, que no necesariamente son las causas fundamentales del problema principal planteado. Además, no todas las causas primarias tienen una relación lógica con las causas secundarias, lo que después se traduce en una escasa articulación con el problema central y los efectos. El uso del diagnóstico del Programa Sectorial de la SAGARPA podría ser una primera ayuda para mejorar estas debilidades. Sin embargo, se deben superar problemas de índole metodológico a través de capacitación a nivel de mandos operativos, pues por lo regular son los encargados de usar la Matriz del Marco Lógico (Santoyo-Cortés et al., 2017).
La MIR muestra una clara relación con los objetivos establecidos en el PND y el Programa Sectorial, pero los medios para cumplir los objetivos se mencionan de manera muy general y, en algunos casos, son inexistentes. Así, el nivel de factibilidad operativa, económica y política de la solución de problemas no se puede establecer. Pareciera que los diseñadores del programa se limitan a establecer como causas todo lo que implica carencias de incentivos (económicos), por lo cual los problemas se resuelven naturalmente con la asignación presupuestal para la entrega de bienes y servicios a los productores.
Cinco de las once actividades diseñadas en el Programa están enfocadas a la implementación de acciones administrativas que no aportan soluciones al problema central y están orientadas a los operadores del programa, por ejemplo: publicación de convocatorias para la recepción de solicitudes, contratación de pólizas para asegurar activos productivos, seguimiento en los días de rezago en la publicación de la convocatoria, entre otras.
En suma, la Matriz de Indicadores del Programa analizado es un buen ejemplo de cómo estas herramientas son diseñadas siguiendo formalmente las metodologías establecidas por los organismos internacionales como el BID (1997) y FAO (2004); sin embargo, su utilidad para justificar la pertinencia de las acciones es muy limitada, por lo que resulta ser una formalidad más que una herramienta real para incidir en el sector. Esta situación ya se había advertido en los cambios institucionales ocurridos antes y durante el sexenio 2000-2006, en donde se incorporaron recomendaciones y visiones de organismos internacionales por simplemente estar en boga dentro de sus discursos (Herrera-Tapia et al., 2009).
Formulación de las Reglas de Operación de los Programas (ROP): las áreas normativas de la SAGARPA son las responsables de elaborar las ROP. Estas reglas deben precisar, principalmente, la población objetivo, los criterios de elegibilidad, los conceptos y montos de apoyo, la mecánica operativa y los indicadores de seguimiento, que en general se refieren al avance en el ejercicio del gasto y a la cobertura de beneficiarios. Generalmente, estos rubros se definen con base en la lógica con que han venido operando los diferentes tipos de programas, pero también buscando evitar rubros normativos difíciles de documentar para no tener observaciones de los órganos internos de control.
Validación de las ROP: finalmente las ROP son validadas por el Consejo Mexicano de Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS)2, las organizaciones gremiales de productores y por la Asociación Mexicana de Secretarios de Desarrollo Agropecuario (AMSDA). Para el caso de programas de subsidio a la inversión y a los servicios técnicos, como el PIDR, los dos primeros actores tienen particular interés en simplificar el acceso a los recursos, en incrementar los montos de apoyo y en reducir la contraparte de los productores. Mientras que, en el caso de la AMSDA, su preocupación se orienta a poder ejercer los recursos con mayor libertad y a los gastos de operación que ellos eventualmente pueden ejercer como operadores del programa.
De esta forma, se puede argumentar que en toda la fase de autorización presupuestal y normativa de los programas los temas ligados a la eficacia histórica o potencial de los programas, los criterios para su seguimiento y evaluación de desempeño o vinculación con la planeación sectorial no son considerados. Prevalecen más bien los intereses de negociación políticos, sociales y económicos de los diputados, la SHCP, los gobiernos estatales y las organizaciones gremiales.
La evaluación de los programas y su incidencia
El CONEVAL es el responsable de evaluar la política social en México. Este Consejo proporciona los términos de referencia para realizar las evaluaciones de los programas, dependiendo de su horizonte de evaluación; estas pueden ser básicamente de diseño, de consistencia y resultados, y específica de desempeño, de acuerdo con el tipo de programa y el tiempo de operación (CONEVAL, 2016).
La evaluación se centra en los programas presupuestales y no en políticas sectoriales; por ello, el seguimiento de las acciones de una dependencia como SAGARPA se complica cuando sus programas cambian de nombre, objetivos o indicadores. Por ejemplo, los programas vinculados al desarrollo rural de la SAGARPA han cambiado reiteradamente de nombre, propósitos y objetivos desde el año 2007 (Figura 3).
Fuente: elaboración propia con base en Reglas de operación de la SAGARPA 2001-2016 (SAGARPA, 2016).
Figura 3 Evolución de los Programas orientados al Desarrollo Rural.
Así, los dos planes sectoriales vigentes en este periodo han tenido siete programas presupuestarios, con propósitos muy similares, cambiando de nombre en promedio cada dos años. Esta situación dificulta considerablemente el seguimiento de la política de desarrollo rural y no se logran obtener evidencias de su desempeño. Además, el diseño de los nuevos programas no incorpora los aprendizajes sistematizados por los organismos encargados del monitoreo, seguimiento y evaluación de los programas antecesores.
Otro ejemplo está relacionado con los programas orientados a los servicios de extensión3 de la SAGARPA. En la Figura 4 se esquematiza cómo han modificado su diseño y operación: cinco veces en los últimos 14 años (conviene también consultar a Muñoz y Santoyo (2010), que hacen una revisión de la evolución del extensionismo en México y de su contexto internacional, pasando desde un modelo tradicional lineal hasta la propuesta de un modelo de extensión basado en la creación de redes de innovación).
PRODESCA: Programa de Desarrollo de Capacidades; ASTECA: Componente de Asistencia Técnica y capacitación; PDCITER: Programa de Desarrollo de Capacidades, Innovación Tecnológica y Extensionismo Rural; PIDR: Programa Integral de Desarrollo Rural.
Fuente: elaboración propia con base en Reglas de Operación de los programas SAGARPA
Figura 4 Evolución de los Programas de Extensión.
Además de que los programas de extensión han cambiado de nombre, propósito e indicadores en promedio cada dos años, la estructura de los mismos se ha modificado, ubicando de manera intermitente a los servicios de asistencia técnica en algunos momentos como programas y en otros como componentes. Esto genera confusiones, pues el CONEVAL da seguimiento y evalúa programas presupuestales y no sus componentes aislados (DOF, 2005). Esta situación ha ocasionado que en algunos años no existan evaluaciones a las acciones de asistencia técnica y extensión, limitando la generación de aprendizajes que mejoren el desempeño de las mismas.
Algo similar sucede con los indicadores de los programas, que suelen cambiar con el nuevo nombre, aunque la política involucrada sea la misma. El Cuadro 3 muestra esta situación para el caso de los programas o componentes asociados a la política de extensión de la SAGARPA.
Cuadro 3 Objetivos e indicadores del Programas de Extensión de la SAGARPA 2008-2014.
Fuente: elaborado con base en información de las ROP (SAGARPA, 2016).
Aunado a lo anterior, también se puede apreciar la tendencia de que los indicadores de los programas sean esencialmente de cobertura (Cuadro 3), ya sea por su sencillez de medición o por no involucrar mayor compromiso que el atender al mayor número de beneficiarios potenciales, sin tener en consideración los impactos y la sostenibilidad de los mismos.
De 2008 a 2016, el CONEVAL ha evaluado siete programas vinculados al Desarrollo Rural (Figura 5) con tres tipos de evaluaciones: i) evaluación de diseño (D) que está dirigida a los programas de reciente creación o modificación sustancial de un programa existente, con el propósito de analizar la consistencia interna de los elementos que soportan e integran la MIR, la congruencia entre su diseño y la normatividad aplicable, así como las posibles complementariedades y duplicidades con otros programas; ii) evaluación específica de desempeño (EDD) que es una valoración sintética del desempeño de los programas mediante el análisis de indicadores de resultados, de servicios y de gestión; y iii) evaluación de consistencia y resultados (CR) (CONEVAL, 2016).
Figura 5 Evaluaciones del CONEVAL a los programas vinculados al Desarrollo Rural 2008-2015.
| Programa | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Programa para la Adquisición de Activos Productivos (PAAP) | D | EDD | EDD | |||||
| Programa de Soporte | D | EDD | ||||||
| Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural | D | EDD | ||||||
| Programa de Fortalecimiento a la Organización Rural | EDD | |||||||
| Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura | CR | EDD | ||||||
| Programa de Desarrollo de Capacidades, Innovación Tecnológica y Extensionismo Rural | CR | EDD | ||||||
| Programa Integral de Desarrollo Rural (PIDR) | D |
*Tipos de evaluación D: Diseño; EDD: Específica de desempeño; CR: De consistencia y resultados.
** El sombreado gris de la celda indica el periodo de vigencia de los programas.
Fuente: elaboración propia con base en datos de CONEVAL (2016).
Es de resaltar que, con cada cambio de nombre del programa, el CONEVAL vuelve a iniciar con evaluaciones de diseño. Como los programas duran entre dos y tres años, los impactos de las acciones no son evaluables y no generan aprendizajes que sean considerados en los nuevos diseños programáticos. Probablemente, en parte, por este tipo de detalles es que se explica la carencia de evaluaciones de impacto de los Programas de la SAGARPA, lo cual según Cardozo (2013), es un área de mejora de toda la política social en México. Paradójicamente, de acuerdo con los funcionarios entrevistados, los cambios de los programas o sus componentes han estado ligados a la intención de simplificar las ROP, mejorar el control de los presupuestos o a mostrar un cambio con la llegada de un nuevo gobierno o funcionario, mientras que la intención de mejorar la pertinencia y cumplimiento de los objetivos sectoriales, que siempre se mencionan, no son soportados con evidencias o indicadores robustos.
En suma, los resultados de las evaluaciones de los programas tienen poca incidencia en la mejora de la política agropecuaria por las siguientes razones:
Las evaluaciones se hacen a los programas presupuestales y no a las políticas o estrategias, por lo que basta un cambio de denominación de los programas para que se pierda continuidad en el seguimiento de los indicadores y en la rendición de cuentas.
Los resultados de las evaluaciones se conocen, en el mejor de los casos, meses después de inicio el siguiente ejercicio fiscal, por lo que la posibilidad de tomarlos en cuenta es, cuando muy pronto, dos ejercicios fiscales después del programa evaluado.
Considerar las recomendaciones de las evaluaciones no es obligatorio para las dependencias federales involucradas, mucho menos para los diputados o los gobiernos estatales.
CONCLUSIONES
La rendición de cuentas de las políticas públicas requiere como condiciones básicas: i) contar con un sistema de planeación que fije las prioridades de mediano plazo; ii) vincular los distintos instrumentos empleados en el diseño, organización, ejecución, seguimiento, evaluación y mejora de los programas mediante el uso adecuado de la Metodología de Marco Lógico; y iii) verificar los avances y los límites de los programas a través de un sistema de evaluación, con visión de mejora continua.
México cuenta formalmente con esas condiciones, pero la orientación a resultados de sus programas es ampliamente cuestionada. Primero porque los planes de desarrollo y sectoriales no tienen influencia en los programas de gobierno, que esencialmente tienen un carácter presupuestal. En efecto, año con año, durante la aprobación de los programas presupuestales por la Cámara de Diputados, los temas ligados a la eficacia histórica o potencial de los programas, los criterios para su seguimiento y evaluación de desempeño o su vinculación con la planeación sectorial no son considerados y prevalecen más bien los intereses de negociación políticos. Esto se traduce en que los instrumentos de planeación, seguimiento y control asociados a las MIR de los programas aprobados sean mera formalidad, sin garantizar el diseño de programas orientados a resultados tal como lo indica la normativa vigente.
En cuanto a la evaluación, por enfocarse a programas presupuestales, los cambios de nombres y de MIR no hacen posible la continuidad en el seguimiento de dichas políticas públicas. Así entonces, las políticas públicas no pueden mejorarse en su diseño y presupuesto y no generan aprendizaje institucional.
Estas restricciones tendrán que superarse para que los programas presupuestales, particularmente los de Desarrollo Rural de la SAGARPA, puedan orientarse realmente a resultados e impactos. Para ello se sugiere que el diseño, organización, ejecución, seguimiento y evaluación (Metodología de Marco Lógico) se realice al nivel de Política Pública; por ejemplo, al nivel de Estrategia o incluso de Línea de Acción del Programa Sectorial del Gobierno Federal, y que los programas presupuestales anuales se ajusten a su cumplimiento.
