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INTRODUCCIÓN
La concepción del agua como recurso hídrico ha sufrido una transformación sustancial; hoy se reconoce que los componentes de los ecosistemas acuáticos son los que permiten satisfacer la demanda de agua para distintos propósitos en una cuenca, como insumo de producción y factor relevante para la conservación de la biodiversidad (Retamal et al., 2013). Una disminución en la integridad de la cuenca como ecosistema genera el deterioro de servicios ecosistémicos, a lo cual se suma el impacto del cambio climático sobre el ciclo hidrológico y los sistemas de gestión de agua (White et al., 2008).
Retamal et al. (2013) señalan que para enfrentar estos desafíos son necesarias nuevas formas de gobernar los bienes y servicios ecosistémicos que proveen las cuencas (Kallis et al., 2009), a través de una gobernabilidad sustentable del agua.
El término “gobernanza del agua” es un concepto en construcción. La Asociación Mundial del Agua (GWP-Global Water Parthership) la define como “el grupo de sistemas políticos, sociales, económicos y administrativos que están en posibilidad de desarrollar y administrar recursos hídricos y distribuir los servicios del agua en los diferentes niveles de la sociedad” (Martínez y Reyna, 2012), mientras que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 2011) hace una distinción entre gobernanza y gestión del agua, al definir a esta última como “las actividades operacionales para el cumplimiento de objetivos específicos, entre ellos abastecimiento de agua, consumo y reciclaje”. Así, podría concluirse que la gobernanza del agua hace referencia al marco político-administrativo en el que se define el uso del agua (quiénes deciden), en tanto que la gestión del agua tiene que ver con los requerimientos físicos para su distribución (infraestructura administrativa y técnica) (Martínez y Reyna, 2012).
La faceta más explorada de este concepto ha sido el análisis de formas comunitarias de gestión del agua, considerándola como bien común (Ostrom, 2000). Estas acepciones están referidas al ejercicio del gobierno, o bien, a la forma de autogobierno de una comunidad; describen y explican la descentralización que caracteriza el actual proceso de dirección de la sociedad, la multipolaridad y su carácter de sistema (Aguilar, 2007), resultado de cambios en las estructuras, los procesos de gobierno y las nuevas maneras de concebir a este (Waylen, 2008). Por su parte, Paz (2012) define la gobernanza como la interacción cooperativa y responsable de actores gubernamentales y no gubernamentales, sociales y privados, en la construcción de política pública.
En el Sexto Foro Mundial del Agua, una de las principales conclusiones fue que “las sociedades enfrentan una crisis en el manejo del agua, misma que podría caracterizarse como una crisis de gobernanza” (Martínez y Reyna, 2012).
Para Murillo (2012), la gobernanza del agua conlleva dos modos de aplicación: el impulso de la participación social y los mecanismos de negociación entre los proyectos sociales y los institucionales-gubernamentales, y el desempeño institucional y las normas y reglas desde la institucionalidad formal. En este sentido, la gobernabilidad del agua se enfoca en la autoridad jerárquicamente construida (verticalmente), mientras que la gobernanza del agua busca el consenso, la negociación y el diálogo (horizontalmente). La gobernanza implica la gestión integrada de los recursos hídricos o gestión por cuencas, como formas eficaces, pero también el reconocimiento de formas de gestión tradicionales para ámbitos locales (Domínguez, 2007).
Más allá del concepto de gobernanza del agua, conviene rescatar la emergencia del discurso de la gobernanza en el ámbito ambiental. De acuerdo con Kooiman (2004), la gobernanza es el conjunto de interacciones entre actores públicos y privados orientadas a resolver sus problemas sociales, con el fin de crear oportunidades en un marco normativo. Tradicionalmente, el campo de la política ambiental y de gestión de recursos naturales ha operado a partir de estrategias jerárquicas de mando y control, aún dominantes (Briggs, 2003; Holling et al., 1996). Sin embargo, en décadas recientes asistimos a la emergencia de nuevas estrategias de interacción entre un amplio rango de actores, políticos y sociales, quienes han empezado a diseñar y experimentar con mecanismos institucionales novedosos, buscando un abordaje más eficiente y legítimo de la interdependencia, complejidad, ambigüedad e incertidumbre características de la problemática ambiental (Bäckstrand, 2010).
Estas transformaciones en la conducción de los asuntos públicos ambientales están relacionadas con cambios más profundos en la naturaleza del Estado, cuya esfera de acción disminuye, de acuerdo con algunos actores, o se transforma, según otros, en facilitador e impulsor de estas experiencias de coordinación para el diseño de política pública (Kooiman, 2004; Mayntz, 2001; Rhodes, 1996; Zurbriggen, 2011).
Agrupadas bajo el término de “nuevos modos de gobernanza ambiental” (Holley et al., 2011; Bäckstrand, 2010), estas estrategias adoptan diferentes configuraciones, pero coinciden en su énfasis en la participación de distintos actores del gobierno para el diseño de políticas ambientales y la toma de decisiones; en la coordinación, tanto sectorial como a través de escalas territoriales; y en el esfuerzo por integrar el conocimiento científico y la experiencia social en el diseño de políticas ambientales, en un afán por hacerlas más transparentes y democráticas (Arts y Leroy, 2006; Holg et al., 2012; Lemos y Agrawal, 2006; Newig et al., 2007). Sin embargo, los procesos de gobernanza se sustentan en la necesidad de establecer mecanismos de regulación en sociedades plurales, con base en los principios de la democracia política occidental (Vargas, 2008). En relación con esto, Mayntz (2001) señalaba ciertas condiciones de base estructural e institucional necesarias para que el ejercicio de la gobernanza pudiera desempeñarse, como son la presencia de autoridades políticas legitimadas democráticamente y sólidamente establecidas, así como una dispersión del poder en los diferentes sectores de la sociedad “de manera no fragmentada y eficiente” (Mayntz, 2001: 3). A pesar de que Mayntz admite que estas son condiciones ideales, es importante señalar que la práctica de la gobernanza en América Latina estará condicionada por una estructura sociopolítica a menudo inestable y en diferentes grados de consolidación democrática, en muchos casos con autoridades gubernamentales carentes de legitimidad.
En este estudio se adopta el concepto COLMEX-CONAGUA-IMTA-ANEAS propuesto por Domínguez et al. (2012) en su obra “Hacia un posicionamiento de la gobernanza del agua en México”, en la que se entiende por gobernanza del agua “los procesos en interacciones entre los sistemas sociales, económicos políticos, ambientales y de gobierno, con el fin de conseguir una visión conjunta sobre el uso y futuro de los recursos hídricos e implementar mecanismos que faciliten su consecución”.
Desde las perspectivas de la gobernanza del agua se plantea que la Gestión Integral de los Recursos Hídricos (GIRH) es la forma adecuada de administrar el recurso agua, teniendo como unidad de gestión la cuenca, como se establece en el marco normativo vigente en la Ley de Aguas Nacionales (SEMARNAT, 2004). La GIRH es un proceso que promueve la gestión y el desarrollo coordinados del agua, el suelo y los otros recursos relacionados, con el fin de maximizar los resultados económicos y el bienestar social de forma equitativa, sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas vitales y en estrecha relación con el “desarrollo sustentable”.
Para la aplicación de dicha ley en relación con este concepto, se considera primordialmente agua y bosque (García, 2010). Borquez et al. (2007) mencionan que la problemática actual de la gestión integral de los recursos hídricos tiene su origen en tres factores que amenazan su sostenibilidad: 1) crecimiento acelerado de la población y de la actividad económica; 2) falta de programas de mitigación de la pobreza, combinados con inequidad socioeconómica; y 3) distribución irregular del agua y escasez en los sectores de mayor demanda.
Marco Analítico de Gobernanza (MAG)
Hufty (2004) propone un enfoque alternativo para analizar la gobernanza, llamado Marco Analítico de la Gobernanza (MAG), desarrollado en el programa North-South por el Graduate Institute of International and Development Studies de la Universidad de Ginebra, Suiza. Un rasgo central de la metodología son los elementos analíticos o dimensiones observables de la gobernanza: el problema, los actores, las normas sociales, los puntos nodales y los procesos, cuya configuración produce distintos tipos de gobernanza y, por ende, de ciudadanía. Asimismo, Natera (2005) menciona que tanto el capital social como el liderazgo público son condicionantes específicos para garantizar el éxito de la gobernanza a la cual concibe como la acción gubernamental, refiriéndose a la gestión de las redes integradas por una multiplicidad de actores públicos y privados que interactúan de forma compleja y a cuyo análisis se presta la atención preferente.
Contexto de las subcuencas Río Sabinal y Cañón del Sumidero
Chiapas es una de las entidades con mayores recursos hídricos en México, con una aportación de 40% del total nacional. En 2005, 71.1 % de las viviendas particulares habitadas contaba con agua entubada (SEDESOL-INEGI, 2005), proporción que aumentó a 73.5 % en 2010 (INEGI, 2010); esto representa un incremento mínimo (2.4 %), muy por debajo del crecimiento de la demanda. En esa entidad existen manantiales que se quedan sin agua durante largos periodos, siendo las mujeres rurales de bajos recursos las más afectadas porque deben acarrearla hacia sus hogares. La falta de agua también se asocia a la deforestación, la degradación de suelos, la contaminación y sobreexplotación de los mantos acuíferos. Ante esta situación se han instrumentado Programas de Ordenamiento Territorial (POET) y planes de emergencia, como en el caso de la Subcuenca Río Sabinal (Gobierno del Estado de Chiapas, 2010).
La Subcuenca Río Sabinal es fuente de abastecimiento de agua para consumo humano de Tuxtla Gutiérrez, la capital de Chiapas, ciudad que cuenta con 553 374 habitantes y ha registrado un crecimiento acelerado en la última década (INEGI, 2010). También existen razones ecológicas para procurar su conservación, dado que en el área de la Subcuenca Río Sabinal se encuentran relictos de bosque mesófilo de montaña que están confinados a estrechas zonas altitudinales de las regiones montañosas, donde con frecuencia existen nubes a la altura de la vegetación. Dentro de las subcuencas Río Sabinal y Cañón del Sumidero se encuentra el Área Natural Protegida estatal con categoría de Zona Sujeta a Conservación “La Pera”, que forma parte del corredor biológico Cañón del Sumidero-Selva “El Ocote”, integrado por otras áreas protegidas, como el Parque Nacional Cañón del Sumidero, la Zona de Protección Forestal Villa Allende, la Zona Sujeta a Conservación Ecológica Laguna Bélgica y la Reserva de la Biosfera Selva El Ocote (SEMAHN, 2015). El corredor Cañón del Sumidero-Selva El Ocote permite la continuación de vínculos ecológicos funcionales, así como la dispersión genética natural (Gobierno del Estado de Chiapas 2010).
La Subcuenca Cañón del Sumidero pertenece a la Cuenca Río Grijalva, donde se ubican las presas La Angostura, Chicoasén, Nezahualcóyotl y Peñitas, que aportan 23 % de la energía eléctrica utilizada en el país. Sin embargo, la sustentabilidad de los recursos hídricos es amenazada por la desigualdad en la disponibilidad de agua, los asentamientos urbanos desordenados, la degradación de las cuencas, la sobreexplotación de los mantos acuíferos y los efectos del cambio climático. Esta subcuenca cuenta con una superficie aproximada de 6700 kilómetros cuadrados, distribuidos en 16 municipios, y constituye la principal fuente de recursos hídricos utilizados en los sectores agrícola, turístico y urbano (Gobierno del Estado de Chiapas 2010:190).
MATERIAL Y MÉTODOS
Se analizó la gobernanza con base en la teoría de Hufty (2004), conocida como Marco Analítico de Gobernanza (MAG), para abordar cinco unidades analíticas: problemas, puntos nodales, actores, normas y procesos. Estos procesos de gobernanza se analizaron en torno a los sectores gubernamentales que participan en los comités, juntas y estrategias para la conservación de los recursos hídricos y el manejo sustentable del agua en las subcuencas Río Sabinal y Cañón del Sumidero en el estado de Chiapas durante el periodo 2014-2015.
La investigación se realizó en cuatro etapas:
1) Análisis de los problemas del agua en la cuenca. Se consultó información secundaria, bibliográfica y cartográfica de la cuenca en bases de datos (SEDESOL-INEGI, 2005; COLPOS, 2010).
2) Entrevistas a informantes clave que conocen el manejo del agua y las cuencas en la zona de estudio. Para identificar a los actores y sus procesos se realizaron entrevistas semiestructuradas, con preguntas abiertas sobre los problemas del agua, su participación en grupos de trabajo para la solución de conflictos y los principales acuerdos. Se entrevistó a las siguientes autoridades: municipales (Director de Fomento Agropecuario, directivo de Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de Berriozábal), estatales (funcionarios de la Secretaría de Medio Ambiente e Historial Natural: Coordinador de investigación, especialista de la Coordinación de Investigación, Director de Áreas Naturales y Vida Silvestre, analista encargado del Área Natural Protegida Estatal La Pera) y federales (Director del Parque Nacional Cañón del Sumidero, Director y técnicos de la Zona de Protección Forestal Villa Allende y Director de la Comisión Nacional del Agua en Chiapas).
3) Puntos nodales y sus normas. Las entrevistas ayudaron a conocer los espacios donde se discute la problemática del agua y los servicios ecosistémicos de las cuencas. Se analizaron las normas mediante consulta de documentos rectores.
4) Percepciones de las personas entrevistadas en relación con la gobernanza del agua y la participación social, apartado que contribuye a explicar los procesos de gobernanza percibidos desde las instituciones involucradas.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Contexto normativo-institucional
Las iniciativas de atención a los problemas de degradación de la Subcuenca Río Sabinal se delimitan en tres documentos rectores: Estudio de Aprovechamiento Hidráulico Integral y de Control de Inundaciones de la Cuenca Río Sabinal (Gobierno del Estado de Chiapas, 2004), Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial de la Subcuenca (Gobierno del Estado de Chiapas, 2010) y Plan de Gestión y Manejo Integral de la Subcuenca Río Sabinal (COLPOS, 2010), que exponen lo prioritario de frenar el cambio de uso de suelo y revertir los indicadores de deterioro ambiental mediante acciones de conservación y restauración ambiental (Gordillo et al., 2012).
En 2004, el Gobierno del estado de Chiapas encargó a la Universidad Autónoma de Chiapas la elaboración del estudio de Aprovechamiento Hidráulico Integral y de Control de Inundaciones de la Cuenca del Río Sabinal, teniendo como origen las inundaciones ocurridas el 25 de junio de 1996 y el 6 de octubre de 2003. En esta última, la inundación abarcó aproximadamente seis kilómetros del Río Sabinal y en algunas zonas el agua alcanzó una altura de dos metros y medio. Fue la peor inundación sufrida por la ciudad de Tuxtla Gutiérrez (Gordillo et al., 2012:14); por ello, constituye un importante precedente en el conocimiento hidráulico de la cuenca y, derivado de esto, plantea escenarios y alternativas de solución para evitar o disminuir los riesgos de las inundaciones, determinando la solución óptima desde el punto de vista ingenieril y con acciones estructurales. Asimismo, se reconoce la necesidad de abordar la problemática con alternativas no estructurales, como: aprovechamiento sustentable de los acuíferos, control del cambio de uso de suelo, y conservación y restauración de las áreas de bosque (Gobierno del Estado de Chiapas, 2004).
En 2010 el Gobierno del Estado decretó el Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial de la Subcuenca Río Sabinal (POET, 2010). En él se describe el estado actual de los subsistemas de la cuenca (natural, económico y social) y se reconoce que en 20 % del territorio es necesario implementar una política para la restauración desde los enfoques de conservación y aprovechamiento sustentable. Por la metodología del instrumento, elaborado con la participación de actores clave y mediante consulta pública, es considerado ejemplo de instrumentos legales derivados de un proceso participativo. Actualmente, el documento está en proceso de actualización, debido al acelerado cambio de uso de suelo que ha sufrido la subcuenca en los últimos cinco años.
El Plan de Gestión y Manejo Integral de la Subcuenca Río Sabinal es el primer esfuerzo que pone de manifiesto la necesidad de atender el deterioro ambiental con el enfoque de cuencas, a partir de un esquema de causa, condición y efecto. De aquí surge la recomendación de desarrollar un programa de rescate ambiental, acompañado de proyectos productivos y económicos, con la premisa de conservación de suelo y agua y, en lo posible, que estos sean consensuados con la población y autoridades gubernamentales (COLPOS, 2010).
En atención a los documentos rectores de la cuenca, y considerando que aún falta camino para internalizar el costo y la importancia del aporte de ecosistemas al manejo integrado de la Cuenca Río Sabinal, en agosto de 2011 se integró el grupo de trabajo especializado o “mesa de restauración”, encargado de auxiliar al Comité de Cuenca Río Sabinal en la toma de decisiones.
Se continuó con una etapa de planeación estratégica, a fin de que la mesa de restauración y el Comité dispusieran de un instrumento de planeación operativa para la restauración hidrológico-ambiental, a instancias de la Oficina de Gerencia de Cuenca Río Sabinal y el proyecto “Estrategia para la restauración y rehabilitación de la cuenca Río Sabinal: Un enfoque ecosistémico para la conservación y manejo sustentable de la biodiversidad asociada a las cuencas hidrográficas de Chiapas”, coordinado por la Secretaría de Medio Ambiente e Historia Natural, y la concurrencia de instituciones y usuarios implicados en proyectos y prácticas de restauración. Con esta iniciativa se comenzó a dar respuesta a las inquietudes de la “Mesa de Restauración” de analizar, reconocer y aplicar acciones que tiendan a revertir los indicadores de degradación ambiental en la cuenca (Gordillo et al., 2012).
Degradación de la cuenca por urbanismo acelerado/caótico/mal planeado: El caso de la colonia Ciudad Maya en Berriozábal, Chiapas
De las entrevistas a funcionarios del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Berriozábal (SAPAM) se desprende que una de las principales problemáticas de la región es la ampliación de la mancha urbana hacia Berriozábal. Tal es el caso de la colonia Ciudad Maya, que con la remunicipalización quedó ubicada en Berriozábal. Actualmente, esta colonia demanda servicios de agua entubada al municipio que antes surtía la empresa constructora. En Ciudad Maya existen aproximadamente 2400 viviendas, con una población de 10 000 habitantes. Hasta la fecha, en esta colonia solo se han realizado 146 contratos de agua; al elaborar el contrato se pagan dos mil pesos y mensualmente se comprometen a pagar 200 pesos. SAPAM surte de pipas a las personas con las que tiene contrato y proporciona 8800 litros al mes por familia, con un costo de 0.025 pesos/litro de agua. Los habitantes sin contrato compran pipas de agua a particulares, con un costo más elevado, por ejemplo, 400 pesos por 4400 litros.
Personal de SAPAM instaló un módulo de atención en Ciudad Maya, con la finalidad de inscribir a las personas interesadas en realizar contratos de agua, pero fueron detenidos por algunos habitantes de la colonia, que no los querían dejar salir hasta que se comprometieran a abastecerlos de agua. Para evitar este tipo de incidentes se retiró el módulo de atención y ahora los pobladores de Ciudad Maya deben dirigirse a las oficinas del SAPAM en Berriozábal.
Una de las soluciones planteadas para abastecer de agua a la cabecera municipal de Berriozábal es la operación de la obra hidráulica “Brazo Norte”, donde el Sistema Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Tuxtla Gutiérrez (SMAPA) iniciará el suministro de agua potable para el municipio de Berriozábal.
En 2011, el entonces gobernador Juan Sabines Guerrero inauguró las obras “Ciudad del Agua” en Tuxtla Gutiérrez y “Brazo Norte” en Berriozábal, con el objetivo de abastecer de agua a los habitantes del centro y norte de Tuxtla Gutiérrez, y de 13 colonias y ocho barrios de Berriozábal; la inversión fue de más de mil 100 millones de pesos (La Jornada, 21 de diciembre de 2011). Sin embargo, a casi cinco años no se ha logrado operar el “Brazo Norte”. Ya concluyó el periodo de pruebas de hermeticidad e hidrostática para limpiar las tuberías y próximamente se iniciará el abastecimiento. Por medio del Brazo Norte el SMAPA llevará agua al tanque “La Carreta” -ubicado en el ejido Plan de Ayala, en la salida poniente de Tuxtla Gutiérrez-, y desde ahí el ayuntamiento de Berriozábal la bombeará hacia ese municipio. El tanque tiene una capacidad de 15 mil metros cúbicos y para suministrar el agua a través de una línea de conducción que llega a la cabecera municipal de Berriozábal, el ayuntamiento firmará un convenio con la Comisión Federal de Electricidad (CFE). Este proyecto requerirá que el SMAPA reprograme el suministro: “un tandeo adecuado” para que llevar agua a Berriozábal no represente un problema de desabasto en Tuxtla Gutiérrez.
Como una alternativa para atender la problemática de abasto de agua para los habitantes de Ciudad Maya, el funcionario de SAPAM menciona lo siguiente:
“Cuando opere el Brazo Norte y llegue el agua a la cabecera municipal de Berriozábal se podría poner una tubería que llegue hasta el tanque de almacenamiento de Ciudad Maya, pero esto requerirá una fuerte inversión y no creo que los habitantes de Ciudad Maya estén dispuestos a pagarla”.
Respecto al impacto ambiental que este tipo de obras podría generar en los ecosistemas, uno de los entrevistados comenta:
“El Brazo Norte resolvería parcialmente el problema de abasto de agua en Berriozábal, pero el agua que se traerá de la «Ciudad del Agua» de Tuxtla proviene de los ríos Suchiapa y Santo Domingo, que son de las subcuencas más deterioradas, y podría terminar con los servicios ecosistémicos de donde se originan” (Biol. Adrián Méndez Barrera, Director CONANP).
PUNTOS NODALES DONDE SE DISCUTE LA PROBLEMÁTICA DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN LAS SUBCUENCAS RÍO SABINAL Y CAÑÓN DEL SUMIDERO
Comisión de Cuenca Cañón del Sumidero
Desde 2005 se creó la Comisión de Cuenca de Cañón del Sumidero, que a la fecha solo ha sesionado tres veces. Con base en los testimonios se cuestiona que los organismos de Cuenca Cañón del Sumidero y Río Sabinal tengan la capacidad y los recursos para resolver una problemática tan grande. Algunos entrevistados opinan que debido a esta desarticulación no se ha avanzado en la problemática de contaminación por residuos sólidos del área natural protegida de carácter federal Parque Nacional Cañón del Sumidero:
“Hubo una reunión de la Comisión de Cuenca Cañón del Sumidero. En la mesa redonda estaban los representantes de las instituciones estatales y federales, y los usuarios de la Cuenca fueron acomodados en otras sillas, atrás de la mesa. Desde el simple acomodo de los participantes, desde ahí das poco valor a la participación de la gente sentada al margen de la mesa” (Biólogo Adrián Méndez Barrera, Funcionario de CONANP).
Sobre la contaminación del agua en el Cañón del Sumidero, el entrevistado comenta:
“Los datos no son confiables y son muy variables. Se puede decir que se manipulan a conveniencia, por ejemplo, cuando se realizan las competencias de natación los datos de contaminación del agua bajan” (Biólogo Adrián Méndez Barrera, funcionario de CONANP).
La percepción es que CONAGUA no asume las atribuciones que le corresponden, como en el caso de la limpieza de los residuos sólidos en el Cañón del Sumidero:
“A pesar de que de los primos de la SEMARNAT, CONAGUA recibe más recursos, seguida de CONAFOR, luego PROFEPA, y al último CONANP; la CONANP ha invertido más de tres millones de pesos al año en limpiar la contaminación por residuos sólidos en el Cañón del Sumidero y por esto deja de hacer otras actividades que sí le corresponden” (Biólogo Adrián Méndez Barrera, funcionario de CONANP).
“Existe una autoridad fáctica, pero no práctica, que es la CONAGUA. Es necesaria una gestión integrada que incluya los servicios ecosistémicos” (Biólogo Froilán Esquinca Cano, Coordinador de Investigación Técnica, SEMAHN).
“En este sexenio la política no es apoyar a los comités de cuenca”. (M. C. Mercedes Gordillo, especialista de la Coordinación de Investigación, SEMAHN).
Las personas entrevistadas coinciden en que CONAGUA no realiza las funciones que le corresponden, aunque funcionarios de la Comisión mencionan que existen instrumentos como el Plan de Manejo Integral de la Cuenca Cañón del Sumidero y el Plan de Gestión y Manejo Integral de la Cuenca Río Sabinal, documentos de planeación que rigen a la Comisión de Cuenca del Cañón del Sumidero y al Comité de Cuenca Río Sabinal, respectivamente. Ambos planes se dividen en seis objetivos: disminuir los daños por fenómenos meteorológicos; adecuado aprovechamiento de los recursos forestales; disminuir la contaminación de suelo, agua y bosque; fortalecimiento del desarrollo agropecuario; mejora de agua potable y alcantarillado, y mejora del hábitat sociocultural.
Debido al poco seguimiento y participación de los integrantes de la Comisión de Cuenca Cañón del Sumidero fue necesario buscar un nuevo mecanismo para resolver el problema de la contaminación por residuos sólidos; así surge la iniciativa de la Junta Intermunicipal del Cañón del Sumidero.
Cañón del Sumidero (JICCAS)
El organismo público descentralizado “Junta Intermunicipal para la Cuenca Cañón de Sumidero” (JICCAS) fue creado el 27 de noviembre de 2014 (Periódico Oficial no. 152 del estado de Chiapas). La iniciativa de gestión municipal para atender problemas sobre residuos sólidos nace en Francia, donde surge el concepto de gestión y resolución de problemas mediante la agrupación de municipios.
En México, con base en esta iniciativa, se han obtenido resultados favorables en la cuenca del Río Ayuquila y Armada, con la Junta Intermunicipal de Río Ayuquila en el estado de Jalisco. La JICCAS es una iniciativa similar, adecuada a las condiciones de Chiapas, que involucra a los tres niveles de gobierno, la sociedad y la iniciativa privada. Se pretende lograr: 1) la participación activa y real de los municipios a largo plazo, sin importar orientaciones políticas ni cambio trianual en los gobiernos locales; 2) la continuidad de proyectos, recursos humanos y financieros; 3) que los municipios tomen decisiones en función del manejo integrado de cuenca y de las necesidades regionales (con ayuda técnica especializada se da orientación y se prioriza en acciones para la solución de problemas relacionados con la conservación de la cuenca y el mantenimiento de servicios ecosistémicos, como agua, paisaje y prevención de desastres); y 4) atender problemas de residuos sólidos urbanos y rurales.
El Cañón del Sumidero enfrenta un problema específico de contaminación por residuos sólidos que se incrementa cada temporada de lluvias; proviene de 15 municipios que conforman la cuenca media del Río Grijalva y la Subcuenca del Río Sabinal: Tuxtla Gutiérrez, Chiapa de Corzo, Berriozábal, San Fernando, Villa Flores, Villa Corzo, Acalá, Chiapilla, Venustiano Carranza, Totolapa, San Lucas, Veinte de Noviembre, Nicolás Ruiz, Ixtapa y Suchiapa.
El objetivo es formar un organismo público descentralizado entre los 15 municipios de la cuenca Cañón del Sumidero que permita dar continuidad a los trabajos de restauración de cuenca, saneamiento de ríos, manejo de residuos sólidos y ambiental. Estos municipios integraron un organismo público descentralizado y un fideicomiso que será alimentado por instancias federales, estatales, municipales y privadas. Entre los beneficios de la JICCAS destacan: 1) Continuidad: la iniciativa permite realizar proyectos de mediano y largo plazo, superando las gestiones trianuales; 2) Gobernanza: la visión de manejo integral de cuenca promueve el orden entre usuarios de la cuenca y se enfoca a proyectos estratégicos ambientales; 3) Recursos: los recursos de las JICCAS serán operados de forma transparente, a través de un fideicomiso, y observados por la comisión de cuencas y los organismos de la Junta; 4) Economía: se impulsa el desarrollo de economía de escala, a través del turismo y el manejo integral de los residuos.
Los testimonios revelan lo siguiente:
“Las JICCAS tendrán sus fortalezas y debilidades, debido a que no participan todos los municipios involucrados. Lo importante sería que dentro de la JICCA se adoptara la estrategia de restauración para que esta tenga instrumentos de planeación, gestión y programación porque si no serían esfuerzos aislados” (Gordillo et al., 2012).
Acerca de la gobernanza del agua en la Subcuenca Río Sabinal y Cañón del Sumidero, los y las entrevistadas opinan que:
“Falta una nueva gobernanza para hacer frente a los obstáculos en la gestión del agua con voluntad política, recursos humanos calificados y transparencia” (Biólogo Froilán Esquinca Cano, Coordinador de Investigación, SEMAHN).
“La gobernanza está sujeta a ciclos políticos que son dinámicos. Habría que explorar dentro del marco legal de la LAN que se pudieran dejar fuera estas limitantes, ya que con el cambio de diputados y presidentes municipales y la veda electoral no podemos reunirnos a hablar de temas técnicos” (Mercedes Gordillo, especialista de la Coordinación de Investigación, SEMAHN).
MESA DE RESTAURACIÓN DEL COMITÉ DE CUENCA DEL RÍO SABINAL
Estrategia para la restauración hidrológico-ambiental de la Subcuenca Río Sabinal 2011-2021 (ERSABI)
La Estrategia para la restauración hidrológico-ambiental de la Subcuenca Río Sabinal 2011-2021 forma parte del proyecto “Estrategias para la restauración y rehabilitación de la cuenca del Río Sabinal: Un enfoque ecosistémico para la conservación y manejo sustentable de la biodiversidad asociada a las cuencas hidrográficas de Chiapas”, que fue financiado con los fondos mixtos COCYTECH-CONACYT.
En una visión de largo plazo (al 2021) y a través de la ERSABI, los actuales gobiernos con incidencia en el territorio podrán: “contribuir a la restauración hidrológica ambiental de la Cuenca del Río Sabinal mediante la rehabilitación y regeneración natural de los ecosistemas, desde la valoración de los servicios ecosistémicos, articulando instituciones y estimulando la participación social”.
La ERSABI plantea objetivos, líneas y acciones estratégicas para coadyuvar en la prevención de las amenazas, la atención de los factores causales y los efectos de deterioro ambiental dirigidos a procurar la recuperación de los ecosistemas, a fin de que estos continúen proveyendo los servicios y bienes, fundamentalmente aquellos cuya naturaleza provee bienes a la sociedad y regula procesos funcionales en los ecosistemas estrechamente relacionados con el bienestar humano. Acerca de los problemas que enfrenta el entendimiento del concepto restauración, se comenta:
“Es necesaria una buena comprensión de los actores en el tema. Confunden reforestación con restauración; en una cuenca la reforestación apoya, pero su aporte es limitado. La estrategia debe bajar de escala a los usuarios y poderla contextualizar. También es necesario incidir a nivel de funcionarios para obtener financiamiento, debido a que las subcuencas Río Sabinal y Cañón del Sumidero no son áreas prioritarias; es necesario posicionarlas como prioritarias a esos niveles” (Mercedes Gordillo, especialista de la Coordinación de Investigación, SEMAHN).
DISCUSIÓN
En este estudio se identificaron las dificultades de llevar a cabo una coordinación de actores y sectores que permita un manejo del agua desde la gobernanza (Lemos y Agraval, 2006). Una gobernabilidad sustentable del agua debe integrar un amplio rango de actores y Lebel et al. (2006) señala que esto se consigue cuando los actores comparten y ejercen el poder. El análisis de los procesos de gobernanza del agua en las subcuencas Río Sabinal y Cañón del Sumidero revela que aún son incompletos, particularmente en lo que se refiere a las estrategias participativas, la aplicación de la normatividad y la ejecución de una toma de decisiones consensuada, pero sobre todo en la implementación de estrategias. De acuerdo con Domínguez (2011), es un hecho que no todo recae en el marco legal, y la oposición que se presenta en las reglas formales que se encuentran en la ley, en las reglas informales provenientes de acuerdos sociales e incluso de las autoridades está provocando conflictos sociales por el manejo del agua. Si bien es cierto que se crean espacios de concertación y deliberación, estos no consiguen involucrar a todos los actores relevantes y no se consideran las normas establecidas formalmente en la toma de decisiones. Tampoco se logran dirimir los conflictos que emergen de la confrontación de sistemas de gestión del agua establecidos a diferentes escalas administrativas y espaciales. Por ejemplo, con respecto a la escasez de agua en las localidades rurales, en Berriozábal existe una organización comunitaria (Gutiérrez et al., 2013a) y una participación social para tomar acuerdos en la gestión del agua mediante los comités comunitarios de agua, donde se encontró poca participación de mujeres (Gutiérrez et al., 2013b). La única instancia gubernamental que participa en este nivel local es el municipio y su intervención se reduce a la dotación de cloro. Retamal et al. (2013) mencionan que existe un incremento de demandas sociales que exigen mayor participación transformadora en la gobernanza del agua y que el concepto de participación es el elemento clave que debe definirse entre los diversos sistemas/actores que conforman el proceso de la gobernanza, el cual está estrechamente relacionado con el nivel de comprensión sobre la dinámica socio-ecológica de las cuencas del país. Asimismo, el caso del suministro de agua para las zonas urbanas de reciente creación, como el de la colonia Ciudad Maya, plantea una problemática de gobernanza diferente: se toman decisiones entre dos sistemas de agua potable, el de Berriozábal y el de Tuxtla, para la compra de agua que será distribuida por el “Brazo Norte”. Sin embargo, estos acuerdos no se concretan ni existe consenso con la ciudadanía respecto a los costos que tendrán que pagar por este servicio, y tampoco se visualiza el impacto ambiental que genera el traer el agua de otra cuenca degradada. El caso ejemplifica cómo la toma de decisiones consensuadas entre entes gestores del agua mantiene una estrategia de exclusión de la ciudadanía, usuaria del agua o que, al menos, no contempla a los usuarios como grupo decisor legítimo.
Finalmente, el problema relacionado con el deterioro físico de la cuenca tiene cuatro puntos nodales: el Comité de Cuenca Río Sabinal, la Comisión de Cuenca del Cañón del Sumidero, la Mesa Interinstitucional para Resolver la Problemática de Tierra de Hoja y, de reciente creación, la Junta Intermunicipal del Cañón del Sumidero (JICA), conformada por 16 municipios, donde se pretende resolver la problemática de contaminación por residuos sólidos del Área Natural Protegida Parque Nacional Cañón del Sumidero, lo que concuerda con el modelo de Junta Intermunicipal para la Gestión Integral de la Cuenca Baja del Río Ayuquila (JIRA), donde no debe perderse de vista la parte burocrático-administrativa (Zamora, 2011) y que, de acuerdo con Ruiz et al. (2010), es un proceso de gobernanza a nivel regional que posee fortalezas como el área geográfica, que abarca el poder de interacción de 10 municipios, la capacidad de gestionar y hacerse respetar, así como su unión para afrontar un problema común en el Río Ayuquila en Jalisco.
De acuerdo con González Franco (2013), las juntas intermunicipales de medio ambiente son una plataforma interinstitucional en la que deliberan los gobiernos municipales con representantes de dependencias federales y estatales; por lo tanto, el municipio juega un papel importante en la implementación de políticas públicas para la conservación y el uso sostenible dentro del capital natural de país (Graf et al., 2009), a través de una política de descentralización de la gestión pública que les otorga nuevas funciones (León et al., 2007).
Entre las fortalezas de la actual gobernanza del agua en las subcuencas de estudio, pueden mencionarse: la existencia de un marco normativo, el incremento de información integrada que sustenta la toma de decisiones, y la promoción de iniciativas de coordinación intersectorial e interinstitucional, lo que coincide con lo hallado en Chile por Retamal et al. (2013). Sin embargo, también se observa un marco normativo para prevenir el deterioro ambiental de esta cuenca, como son el estudio de Aprovechamiento Hidráulico Integral y de Control de Inundaciones de la Cuenca Río Sabinal, el Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial de la Subcuenca, y el Plan de Gestión y Manejo Integral de la Subcuenca Río Sabinal; y se tiene una Comisión de Cuenca del Cañón del Sumidero y un Consejo de Cuenca del Río Sabinal que debe tener una visión integral del manejo de los recursos hídricos, espacios que no han tenido la presencia suficiente y no han logrado los resultados esperados.
De acuerdo con González Franco (2013), muchas políticas públicas e instrumentos de gestión para la función gubernamental han fracasado. Caso conspicuo es el ordenamiento ecológico territorial (OET), que ha fallado como ejercicio de construcción de acuerdos entre los actores de un territorio acerca de los usos que habrán de darse al suelo y el acceso a los recursos, y los servicios que proveen los ecosistemas en el territorio, principalmente por haberlo reducido a un ejercicio técnico de cartografía. En este sentido, se observa una característica de otros esquemas de gobernanza compartida: se logra una articulación en la fase de planificación de estrategias de acción que recoge el enfoque de manejo integrado de cuencas, así como la definición de acciones conjuntas, pero no se supera la barrera de la implementación conjunta.
Parte de los obstáculos para la implementación de las estrategias recogidas en documentos de planificación conjunta tienen que ver con capacidades técnicas y gerenciales que atiendan; además, ejes de acción transversal que fortalezcan y garanticen una gestión integral y compartida del agua, como son: promoción de programas de educación ambiental, cultura del agua, protección de los suministros, control de la erosión y las inundaciones, así como fomento de la valoración de los servicios ecosistémicos que prestan estas subcuencas, entre ellos la provisión de agua y la regulación climática.
Asimismo, aunque existen espacios donde se reúnen actores clave para resolver ciertos problemas, la participación ha sido condicionada al financiamiento de los proyectos y, si bien se han logrado documentos rectores con propuestas interesantes, como la Estrategia para la Restauración Hidrológico-Ambiental de la Subcuenca Río Sabinal 2011-2021 (ERSABI) (Gordillo et al., 2012), de nuevo estos instrumentos de planificación innovadores no superan la fase de la planificación. El principal problema para la implementación de estas propuestas radica en que su puesta en práctica implica la cesión de espacios de poder, así como la superación de inercias institucionales de fuerte arraigo. Según González Franco (2013), debido al carácter sectorial del ejercicio del gobierno, muchos de los programas gubernamentales “aterrizan” en el territorio de manera desordenada (por falta de complementariedad, coordinación y sinergia), atomizan los recursos que se otorgan e incluso, en ciertos casos, incentivan prácticas contrapuestas a los objetivos de otras políticas o programas, en vez de bajar de manera integrada e invertirse en procesos efectivos de desarrollo para las comunidades.
Los casos abordados evidencian que la existencia de una estructura normativa e institucional apta para desarrollar planes integrales de manejo del agua, como la que existe en las subcuencas Río Sabinal y Cañón del Sumidero, constituye apenas el primer peldaño en la construcción de procesos de gobernanza del agua integradores e incluyentes.
Estas estrategias de gobernanza sacan a la luz algo ya conocido: la falta de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, la ausencia de integración entre instituciones, y la falta de participación ciudadana real y efectiva, especialmente de actores locales rurales, lo cual deriva en la ausencia de un manejo integrado de la cuenca con una visión ecosistémica que repercuta en un uso sustentable y a la vez equitativo del agua. Esto implica ceder poder político y económico desde la esfera gubernamental a las arenas de interacción de actores definidas en la ley, con fines de coordinación y participación. La política del agua debe partir del reconocimiento del funcionamiento ecosistémico e interdependiente con los demás elementos naturales, y ser inclusiva de todos los actores porque afecta a la sociedad directamente (Domínguez, 2011).
El actor clave que podría inclinar la balanza hacia una visión más integral en la gestión del agua es la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), ente rector en la toma de decisiones respecto al manejo del agua. Sin embargo, sus acciones se basan en un enfoque que privilegia la construcción de estructuras hidráulicas de alto costo y fuerte impacto en la dinámica funcional de los ciclos hidrológicos. No se plantea combinar esta visión con el enfoque ecosistémico; al contrario, la canalización e impermeabilización de riberas como control de inundaciones en el Río Sabinal y en otros del estado de Chiapas (Ruiz de Oña, 2014), así como la provisión de agua a partir de obras de ingeniería de dimensiones importantes, como la construcción del trasvase del “Brazo Norte”, son las opciones preferenciales.
A pesar de la persistente retórica en torno a la necesidad de un manejo integral de cuenca, sustentable y participativo, no parece que se comprenda qué significa ni cómo realizarlo. Tampoco parece fomentarse el valor de la funcionalidad del ecosistema, de forma que mantenga la base del recurso agua, su regeneración y suministro a futuro.
Si no se resuelve esta percepción de la problemática en los actores involucrados, no será posible lograr la conservación de las cuencas y de los servicios ecosistémicos que estas proveen. De igual forma, si no se trabaja en pos de la construcción de procesos de participación ciudadana, los avances que puedan darse en términos de una gestión más eficiente e integrada también quedarán en entredicho.
CONCLUSIÓN
Los casos abordados en este estudio ejemplifican las dificultades que enfrentan los procesos de gobernanza del agua en entornos que ya cuentan con una estructura institucional establecida para tal fin. A pesar de la existencia de espacios típicamente asociados a un régimen de gobernanza deliberativa e inclusiva, predominan las prácticas de interacción entre actores vinculadas a un régimen jerárquico administrativo, donde unos ejecutan y otros definen el qué se debe ejecutar. Estos espacios acaban refuncionalizándose en plataformas donde la toma de decisiones queda restringida a la discusión sobre el reparto de recursos y posicionamiento político, y donde las soluciones de corte técnico predominan sobre aquellas que tienen que ver con la inclusión de otros saberes, especialmente los conocimientos empíricos derivados de la práctica cotidiana e histórica del manejo del agua a nivel local, que podrían alimentar y ser base de políticas públicas de corte más incluyente y diversificado.
El estudio revela que la gobernanza del agua como ejercicio concreto de articulación de actores públicos y privados va mucho más allá del entramado institucional y de la confluencia puntual de un conjunto de actores en un espacio, bajo una regulación específica: en el proceso de articulación de actores emergen invariablemente prácticas de hacer política y desbalances de poder que desde el discurso de la gobernanza suelen quedar opacados. De ahí que el objetivo principal de una práctica de gobernaza necesita apuntar a la formación de procesos de interacción de actores diversos que caminen hacia una reestructuración democrática de la cultura política. De lo contrario, bajo el discurso prevaleciente de la participación e inclusión de actores diferentes del gobierno, lo que al final prevalece, es una simulación de práctica política y la prevalencia de históricos desquilibrios en la toma de decisiones.
Finalmente añadiremos que, como dispositivo heurístico, los marcos conceptuales de gobernanza, tal y como se aplica en este estudio, no permiten abordar en profundidad la riqueza y complejidad de las experiencias locales de manejo del agua, cuya estructura y trayectoria histórica desborda los márgenes analíticos de la gobernanza. Sería necesario completar estos marcos analíticos con una conceptualización específica para las experiencias locales, de base antropológica y etnográfica.
