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Agricultura, sociedad y desarrollo

versión impresa ISSN 1870-5472

agric. soc. desarro vol.15 no.4 Texcoco oct./dic. 2018

 

Artículos

Evolución normativa e institucional de la acuacultura en México

Martha B. Cuéllar-Lugo1 

Alberto Asiain-Hoyos1 

José P. Juárez-Sánchez2  * 

Juan L. Reta-Mendiola1 

Felipe Gallardo-López1 

1Campus Veracruz, Colegio de Postgraduados (cuellar.martha@colpos.mx; aasiain@colpos.mx; jretam@colpos.mx; felipegl@colpos.mx).

2 Campus Puebla, Colegio de Postgraduados (pjuárez@colpos.mx).

Resumen

A nivel mundial, la acuacultura ha tenido un crecimiento continuo durante los últimos 40 años, siendo una de las ramas del sector primario con mayor tasa de crecimiento sostenido anual. Paradójicamente, a pesar de que en México existen las condiciones ambientales, económicas y sociales para mantener o superar las tendencias internacionales, cifras oficiales muestran un crecimiento limitado. En este trabajo se plantea como hipótesis que la inestabilidad normativa e institucional, así como la poca continuidad y seguimiento en las políticas enfocadas a la acuacultura, inhiben el crecimiento de este sector productivo. El objetivo fue analizar la evolución normativa e institucional de la acuacultura en México, aplicando el método de la Ciencia Jurídica; se puntualizan de manera cronológica las decisiones presidenciales que determinaron las instituciones, organismos y dependencias que se encargaron de la organización, fomento y desarrollo del sector acuícola. Los resultados permitieron concluir que, debido a la multiplicidad de instituciones y normatividad en la materia, existe un deficiente desarrollo de este sector.

Palabras clave: desarrollo acuícola; legislación acuícola; sistema jurídico acuícola

Introducción

Las necesidades alimentarias de la población a nivel mundial se han visto relativamente satisfechas, principalmente por la actividad agrícola, ganadera y pesquera; sin embargo, los requerimientos de alimentación no se pueden resolver únicamente con la intensificación de estas actividades y en especial con la sobreexplotación pesquera, puesto que se tiene el riesgo de agotar las especies de interés alimentario y comercial (Godfray et al., 2010; Morales-Díaz, 2015; Taylor et al., 2016). En este contexto, la acuacultura surge como un sector productivo primario paralelo a la agricultura y ganadería, que puede ser visto como un sector estratégico para la producción de alimentos (Platas-Rosado y Vilaboa-Arroniz, 2014; Anderson et al., 2017).

Actualmente, la acuacultura representa el sector productivo de alimentos con el crecimiento más acelerado, contribuyendo a la producción pesquera mundial un 44 % en 2013-2015, y se proyecta para 2021 y 2025 superar con 52 % a los productos pesqueros destinados a la alimentación (Msangi et al., 2013; FAO, 2016).

En México la acuacultura ha alcanzado un crecimiento a tasa media anual de 15 % y una producción de 337 018 t, en el cual participan alrededor de 56 mil acuacultores que operan las 9230 granjas registradas, que representan 22 % de la actividad pesquera del país (SAGARPA, 2017).

Cabe destacar que el sector productivo primario aporta 6.6 % al Producto Interno Bruto (PIB) (INEGI, 2017). Si bien el sector acuícola es relativamente pequeño en términos del PIB, es una de las actividades más promisorias en el ámbito socioeconómico (Rosales-Izunza y Acevedo-Valerio, 2012), ya que México posee una gran biodiversidad acuática y valiosos recursos marinos, por lo que es fundamental que cuente con instituciones e instrumentos normativos eficientes y capaces de lidiar con los retos que enfrentan los productores y sus comunidades (FAO, 2014).

Sin embargo, la evolución normativa e institucional de la actividad acuícola en México ha sufrido diversas transformaciones de las que se ha derivado una multiplicidad de trámites y requisitos para formalizar esta actividad, trayendo como consecuencia que entre 70y 90 % de la producción acuícola se realice de manera informal (Esquivel-López et al., 2016).

Para formalizar este sector se requiere de un marco institucional y normativo que promueva, apoye e incentive a la acuacultura, a través de políticas de estado y estrategias de organización estructural entre el gobierno, la academia-ciencia y los productores, logrando incrementar la producción y competitividad acuícola (CONAPESCA, 2008; CONAPESCA, 2010; Rodríguez-Vázquez y Flores-Nava, 2014; FAO, 2016).

Enfoque Metodológico

El trabajo sustenta la hipótesis de que: “la inestabilidad normativa e institucional, así como la poca continuidad y seguimiento en las políticas enfocadas a la acuacultura, inhiben el crecimiento de este sector productivo”.

La investigación fue realizada bajo el enfoque metodológico de la Ciencia Jurídica, donde se analizaron y vincularon datos que se derivan de la investigación documental, la cual a su vez se divide en dos partes: el análisis jurídico del sector acuícola en México y el análisis descriptivo-prepositivo del funcionamiento y la estructura del sistema económico-institucional (Tamayo-Jiménez, 2012).

Posteriormente se aplicó el Método Sociológico, cuyo fundamento radica en la idea de que el Derecho es un producto social y, como tal, no es indiferente a la relación social que regula (Álvarez-Undurraga, 2002). Esta metodología es descriptiva respecto a la estructura y composición del sistema jurídico acuícola de México, y explicativa puesto que se detallan las razones y la lógica de la evolución jurídico-institucional de este sistema.

Finalmente se desarrolló un Análisis Integral que consistió en examinar las primeras dos etapas, determinando así las implicaciones de la evolución normativa e institucional de la acuacultura sobre el desarrollo socioeconómico y productivo de esta actividad en México.

Resultados y Discusión

En este apartado se describe la evolución normativa e institucional de la acuacultura en México a través de cuatro modelos económicos aplicados en el país, así como las principales causas y consecuencias que han originado el paulatino desarrollo socioeconómico y productivo del sector.

El génesis de la acuacultura en México

La acuacultura en México da inicio en la época prehispánica y fue desarrollada para fines religiosos (Juárez-Palacios, 1987). Las culturas mesoamericanas practicaban esta actividad para rendir culto al Dios de la pesca y grupos como los aztecas denominaron “Opchtli” (zurdo, Dios menor o tlatoque), inventor de las redes y demás instrumentos para la pesca (Cifuentes-Lemus y Cupul-Magaña, 2002).

En la época colonial se perdieron diversas tradiciones y prácticas de producción de alimento, incluida la acuacultura (Urbina, 1978; Lechuga y González, 1985; Aguilera y Noriega, 1988). La acuacultura de orden religioso y ornamental fue desplazada por la pesca, enfocándose principalmente en la extracción de perla, ballena y ostión. Por esta razón la corona española reglamentó únicamente la pesca, trayendo como consecuencia el estancamiento de esta actividad en el México independiente (Gutiérrez-Yurrita, 1999). Es notorio que desde entonces los aspectos normativos eran cambiantes y reflejan un vacío cultural-legal de la acuacultura. Por ello, en este periodo se caracterizó por el rezago y la pérdida de tradiciones (Aguilera y Noriega, 1988; Gutiérrez-Yurrita, 1999), contribuyendo a la escasez de alimento. Por consiguiente, en 1772, Don Antonio Alzate se dio a la tarea de fomentar esta actividad mediante la realización de trabajos donde existían posibilidades para su desarrollo como en las riberas de los lagos de Zumpango y de Xochimilco, así como en los estanques de Chapultepec, Churubusco, San Joaquín y Coyoacán (Cházari, 1884; SEPESCA, 1993). No obstante, este enfoque de desarrollo, se dio poca importancia a los beneficios que podría brindar la acuacultura.

En los inicios del México independiente el sector acuícola seguía sin figurar como actividad productiva, por lo que la atención continuaba centrada en la pesca. La regulación estaba enfocada a aspectos propios de la pesca, como por ejemplo determinaba quiénes tenían permiso, los instrumentos que podían usarse, cuáles eran los períodos de veda, y las sanciones en caso de incumplimiento de alguna disposición (Cámara de Diputados, 2014). Se retomó la actividad acuícola hasta 1860 cuando el Presidente Miguel Miramón concedió el privilegio exclusivo a Carlos Jacobi para la introducción de peces de agua dulce, pudiendo propagar y aclimatar los peces del Valle de México (Márquez-Díaz, 2002; Abraham-Ramos, 2011).

En 1872, bajo la presidencia de Juárez se publicó la primera legislación pesquera: “la instrucción sobre la manera de proceder respecto a las pesquerías” (Cámara de Diputados, 2014). Con ello se inició una nueva etapa en la acuacultura en México mediante la promulgación de leyes y reglamentos destinados a ocuparse de este sector productivo (Cuadro 1).

Cuadro 1 Génesis normativo e institucional de la acuacultura en México (1872-1934).  

Presidente Año Transformación normativa e institucional Objetivo
Benito Juárez 1872 Primera legislación pesquera "La instrucción sobre la manera de proceder respecto a las pesquerías" Únicamente se regula a la pesca.
Manuel González 1883 Secretaría de Fomento, Colonización, Industria y Comercio La piscicultura fue concebida como una actividad económica complementaria y de apoyo social.
Porfirio Díaz 1891 Oficina de Piscicultura, dependiente de la Secretaría de Fomento Organismo encargado de atender los trámites y requisitos para el uso y aprovechamiento de los recursos pesqueros.
Francisco I. Madero 1915 Secretaría de Agricultura y Fomento Se declara la importancia que el sector pesquero tenía en el país.
Venustiano Carranza 1917 Dirección Forestal de Caza y Pesca Organismo que se incorpora a la Secretaría de Agricultura y Fomento, con la finalidad del despacho de asuntos del sector pesquero.
Álvaro Obregón 1924 Dirección de Pesquerías Regular, fomentar y desarrollar la actividad pesquera.
Plutarco Elías Calles 1925 Ley de Pesca Establecer los requisitos para la explotación de los recursos naturales.
Emilio Portes Gil 1929 Departamento Autónomo Forestal de Caza y Pesca Fomentar la protección, investigación y difusión de la actividad acuícola.
Lázaro Cárdenas del Río 1934 Departamento Forestal de Caza y Pesca Capacitar a productores, a través de los Institutos de Enseñanza Superior y de Investigación Forestal de Caza y Pesca.

Fuente: elaboración propia.

En 1883 se inició la piscicultura organizada cuando la Secretaría de Fomento, Colonización, Industria y Comercio comisionó a Esteban Cházari a estudiar las posibilidades que la piscicultura tenía. Ello lo convirtió en el gran precursor, maestro y arquitecto de la piscicultura en nuestro país (Cházari, 1884; Sevilla, 1981), iniciando sus investigaciones mediante la introducción de especies exóticas como la carpa (Cyprinus carpio), la trucha arcoíris (Oncorhynchus mykiss) y el salmón (Salmo spp.) (Aguilera et al., 1986). En este contexto, México inició los primeros intentos por regular, desarrollar y fomentar la piscicultura, que es concebida como una actividad económica complementaria y de apoyo social a las comunidades rurales para incrementar el consumo de proteína animal (Juárez- Palacios, 1987), además de ser una fuente generadora de empleo e ingresos económicos, así como de divisas para el país.

En 1891, bajo la presidencia de Porfirio Díaz se creó la Oficina de Piscicultura dependiente de la Secretaría de Fomento (DOF, 1994) que tenía por objetivo brindar seguridad jurídica respecto a los trámites y requisitos para explotar y reproducir los recursos marítimos. Sin embargo, esta institución no tuvo gran impacto ni trascendencia puesto que tuvieron que transcurrir casi 10 años para que se reactivara este sector productivo mediante la cría de lobina negra en Poncitlán, Jalisco (Arredondo-Figueroa, 1997).

Derivado de estos primeros intentos acuícolas tanto productivos como institucionales surge la necesidad de destacar que México contaba con los suficientes recursos naturales para poder promover esta actividad; ante ello, en 1912 el Presidente Francisco I. Madero declara la importancia que el sector tenía en el país, y con su desarrollo esperaba obtener la base de la alimentación y economía del pueblo mexicano (Arredondo-Figueroa y Lozano-García, 2003).

Continuando con la idea de mejorar este sector productivo, en 1915 se crea la Secretaría de Fomento, Colonización e Industria, y dentro de esta se funda la Dirección de Estudios Biológicos con la finalidad de implementar técnicas para la reproducción de nuevas especies (Ledesma-Mateos y Barahona-Echeverría, 1999). Sin embargo, en 1917, bajo el periodo presidencial de Venustiano Carranza surgen cambios estructurales en el tratamiento jurídico de la acuacultura puesto que, de pertenecer a la Dirección de Estudios Biológicos, pasa a integrarse a la Dirección Forestal de Caza y Pesca dependiente de la nueva Secretaría de Agricultura y Fomento (Cifuentes-Lemus y Cupul-Magaña, 2002). Sin embargo, para la adaptación de esta nueva gestión de la acuacultura se toman estrategias que fueron escasamente enfocadas para el desarrollo de este sector.

Sumándose a esta inestabilidad institucional, en la presidencia de Álvaro Obregón la acuacultura deja de formar parte de la Dirección Forestal de Caza y Pesca; integrándose en 1924 a la Dirección de Pesquerías, cuya atribución fue regular, fomentar y desarrollar la actividad pesquera mediante el establecimiento de agencias y oficinas de inspección en diversos puntos del país (Gortari, 1963). Si bien este cambio en la Administración Pública Federal le dio mayor importancia al sector acuícola, dejando el tratamiento en una Dirección especializada en la materia, resulta evidente que la actividad acuícola se vinculó desde sus inicios con la pesca, sin considerar que la primera es una actividad productiva, mientras que la pesca es una actividad extractiva.

En 1925, bajo la presidencia de Plutarco Elías Calles se promulga la primera Ley de Pesca que regulaba los requisitos, procedimientos, prohibiciones y sanciones en la actividad acuícola y pesquera (Ojeda-Paullada, 1993). Esta legislación trae como consecuencia la necesidad de tecnificar y mejorar el desarrollo de la producción acuícola; por lo tanto, en 1929 se crea el Departamento Autónomo Forestal de Caza y Pesca donde se consideró que la investigación científica y tecnológica, así como los planes de difusión de esta actividad, eran una de las principales estrategias para el desarrollo de este sector y, en consecuencia, se realizan contrataciones de asesores extranjeros en materia piscícola (Ramírez-Granados y Sevilla, 1996).

Para el seguimiento de estas estrategias, en 1934, bajo el periodo presidencial de Lázaro Cárdenas, se crean los Institutos de Enseñanza Superior y de Investigación Forestal de Caza y Pesca (Arredondo-Figueroa y Lozano-García, 2003); además de la contratación de Yoshiichi Matsui y Toshie Yamashita, técnicos extranjeros especializados, para desarrollar investigaciones sobre la reproducción, supervivencia, alimentación y desarrollo larvario, principalmente, hasta lograr cerrar el ciclo de vida del pescado blanco; investigaciones que fueron realizadas en la estación de investigación limnológica en el casco de la Hacienda de Ibarra, ahora conocido como CRIP-Pátzcuaro (INAPESCA, 2011).

La acuacultura en México, del Modelo económico de “Industrialización por Sustitución de Importaciones” al “Neoliberal”

La Segunda Guerra Mundial (1939-1945) fue un factor determinante para el desarrollo de la economía mexicana, toda vez que se inició la demanda de productos mexicanos, ya que la mayoría de los países desarrollados producían insumos para la guerra. El gobierno impulsó activamente el desarrollo industrial (Cordera, 2015). Este proceso inició en el período presidencial de Ávila Camacho mediante el fomento al sector agrícola, donde se incluía, entre otras actividades agropecuarias, a la acuacultura (Monserrat-Huerta y Chávez-Presa, 2003). Este periodo, también conocido como el “milagro mexicano”, se caracterizó por tener un crecimiento sostenido basado en inversiones para la formación de una nación moderna e industrializada; a este modelo económico se le denominó de “Industrialización por Sustitución de Importaciones” (Domingo, 2005) y permitió una participación tanto del sector público como del privado. Mediante la sinergia de estos dos sectores se formó una alianza de producción que hizo posible la industrialización en el país (Villa-Issa, 2011).

En 1943 este proceso de industrialización impactó al sector acuícola mediante la construcción del Centro Acuícola Federal “El Zarco” ubicado en el Estado de México (FAO, 1988), que a su vez tuvo consecuencias institucionales puesto que el Departamento Autónomo Forestal de Caza y Pesca se desintegró y se constituyó la Dirección General de Pesca e Industrias Conexas dependiente de la Secretaría de Marina, adoptando funciones para el desarrollo, fomento, protección y control de la fauna y flora marítima, fluvial y lacustre (Arredondo-Figueroa, 1997). Este cambio institucional resultó favorecedor para la producción acuícola; si bien es cierto que la normatividad se hizo más rígida respecto a los requisitos y permisos requeridos para la producción, también fue un factor determinante para el fomento crediticio, fundándose el Banco Nacional de Fomento Cooperativo, S. A. de C. V. (Fadl-Kuri y Puchot-Santander, 1995).

Gracias a los programas de fomento para la acuacultura, en 1949 la Fundación Rockefeller comisiona al Dr. H. W. Jackson, biólogo del Instituto Politécnico de Virginia, para realizar investigaciones tendientes a determinar las posibilidades piscícolas de nuestro país (Sevilla, 1981), comprobando que la acuacultura representa un beneficio socioeconómico y, en consecuencia, México inicia labores de construcción de centros acuícolas dedicados a la producción y siembra de crías, sobre todo de carpa, especie que se asocia con la llamada piscicultura rural, con el fin de aumentar la disponibilidad de alimentos (Mártir-Mendoza, 2006).

Desafortunadamente, en 1946 administrativamente la acuacultura cambia nuevamente, integrándose a la nueva Dirección de Lagunas y Litorales, dependiente de la Secretaría de Recursos Hidráulicos (Aboites-Aguilar et al., 2010), que entre sus múltiples funciones y atribuciones se encontraba el regular a la pesca y acuacultura, enfocándose principalmente en la pesca. Para la regulación de este sector se expide la Ley de Pesca de los Estados Unidos Mexicanos (1950), proporcionándole a la acuacultura un carácter científico y definiéndola como: aquella actividad que se realiza con fines de estudio, de repoblación, de investigación, de experimentación, de cultivo o para obtener ejemplares destinados a acuarios o museos y, de acuerdo con el artículo décimo sexto, fracción VII se debía fomentar y atender todo en cuanto se refiera a la piscicultura rural. Para atender a este mandato, dentro de la Secretaría de Marina se creó la Comisión para el Fomento de la Piscicultura rural, cuyo principal objetivo fue el recuperar y capitalizar las experiencias pasadas y dar comienzo a la planificación de esta actividad en México; en consecuencia, en 1959 se crea el Instituto Nacional de Investigaciones Biológico Pesqueras, donde en su organización figuraba el Departamento de piscicultura, ostricultura y otras biotécnicas, misma que permitió desarrollar y cumplir con los objetivos de la Ley de Pesca, es decir, fomentar la piscicultura rural en particular al cultivo de ostión, abulón y langosta de mar (Arredondo- Figueroa y Lozano-García, 2003).

Posteriormente, en el periodo del presidente Luis Echeverría Álvarez México atraviesa por una severa crisis económica, surgiendo la necesidad de desarrollar una nueva política económica, que es conocida como el “Desarrollo Compartido”, obligándose a cambiar de estrategias (Monserrat- Huerta y Chávez-Presa, 2003); entre ellas, la transformación en la Administración Pública del sector acuícola y pesquero, creándose en 1971 la Subsecretaría de Pesca, integrada por cuatro direcciones: Tecnología Pesquera, Regiones Pesqueras; Planeación y Promoción Pesquera; y Capacitación y Fomento Cooperativo, así como, el Instituto Nacional de Pesca, además de innovaciones legislativas, tales como la expedición de la Ley Aguas de Propiedad Nacional y, de acuerdo con el “artículo 2°, fracción XII, se considera de utilidad pública: el establecimiento de distritos de riego, unidades de riego para el desarrollo rural, distritos de drenaje y protección contra inundaciones y distritos de acuacultura”, cuya finalidad fue aprovechar integralmente los recursos disponibles (Garmendia-Cedillo, 2013). Aquí destacaron los distritos de acuacultura en Nayarit, creado en 1972; el Distrito de la Cuenca de Papaloapan, Veracruz, creado en 1973, y el Distrito de Tabasco, en 1973 (Gaceta Parlamentaria, 2013).

A partir de 1972 se plantearon políticas educativas para el fomento de la ciencia y tecnología en materia de acuacultura, originando la creación de diversas escuelas desde nivel básico hasta el superior, entre las cuales destacan: la Dirección General de Educación Tecnológica Pesquera, que estableció 30 escuelas secundarias para capacitar a estudiantes en técnicas de pesca y acuacultura, sumándose como centros de investigación la Comisión Federal de Electricidad, cuyo organismo estableció la estación de cultivo, “Benito Juárez”, en Malpaso, Chiapas; la Universidad Nacional Autónoma de México realizó investigaciones en el Instituto de Biología ubicado en las instalaciones de la Ciudad de México y desde 1973 utilizó su Centro de Ciencia del Mar y Limnología en el estado de Mazatlán, Sinaloa; el Instituto Politécnico Nacional realizó investigaciones de animales acuáticos, especialmente sobre ecología; el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey construye la Escuela de Ciencias del Mar y Tecnología de Alimentos, en Guaymas, Sonora, siendo la camaronicultura una de sus principales investigaciones; la Escuela Superior de Ciencias Marinas dedica sus investigaciones a la oceanografía y biología marina; la Universidad de Sonora estableció un vivero de camarones en Puerto Peñasco, entre otras (FAO, 1974).

En 1976 se constituyó el Departamento Autónomo de Pesca, unificando a la Subsecretaría de Pesca con la Dirección de Acuacultura y a la Dirección General de Desarrollo Pesquero Ejidal, que sirvió de apoyo para la creación de centros acuícolas destinados a la producción de crías, semillas o postlarvas, entre los cuales se destacaron los del Estado de Veracruz, como lo fueron: Los Amates, en Tlacotalpan; La Tortuga (1976), en Pánuco; Tebanca (1976) y Sontecomapan (1978), en Catemaco; y Matzinga (1979), en el municipio de Orizaba (Rangel-López et al., 2014).

Estos centros acuícolas fueron creados como una de las estrategias para el desarrollo productivo en el periodo presidencial de José López Portillo, determinadas en el Plan Nacional de Desarrollo Pesquero (1977), que a su vez originó el Programa de Acuacultura para desarrollar esta actividad (Juárez-Palacios, 1987), trayendo como consecuencia otra transformación institucional en este sector, creando en 1981 la Secretaría de Pesca y, de acuerdo con las reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (1982), se determinó que la acuacultura es una actividad prioritaria que contribuye a la captación de divisas y al favorecimiento del desarrollo regional (SAGARPA-FAO, 2006). Además, con el objetivo de fomentar el desarrollo económico y social que se genera, gracias a la actividad pesquera y acuícola, se crean fideicomisos públicos como: Fideicomiso para la Prevención y Control de las Aguas y el Desarrollo de la Fauna Acuática”; Fideicomiso Único para el Desarrollo de la Fauna y la Flora Acuáticas; Fideicomiso para otorgamiento de Créditos a favor de Cooperativas Pesqueras para la Adquisición de Barcos Camaroneros; Fideicomiso para la Investigación y Educación Pesquera; y Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Cooperativo Pesquero (DOF, 1979). Sin embargo, este desarrollo acelerado y el escaso nivel de desarrollo tecnológico tuvo un impacto limitado en el crecimiento de la actividad acuícola con resultados por debajo de las expectativas (CONAPESCA, 2014). Estas tendencias del gobierno mexicano reafirman la importancia de la acuacultura, considerando la necesidad de plantear cambios estructurales en las políticas económicas, productivas y educativas para el desarrollo de este sector.

Por tanto, se ha demostrado que históricamente la acuacultura bajo estos tres modelos económicos se ha regido por siete instituciones gubernamentales, entre las cuales se encuentran secretarías, departamentos jurídicos, comisiones, direcciones e institutos de investigación, y que por la naturaleza jurídica que reviste a cada una de ellas tienen diferentes facultades y atribuciones, además de perseguir diferentes metas y objetivos, lo cual ha originado una inestabilidad institucional que ha traído como consecuencia el deficiente desarrollo de este sector productivo (Cuadro 2).

Cuadro 2 Transformación normativa e institucional de la acuacultura en México, del Modelo económico de "Industrialización por Sustitución de Importaciones" al "Neoliberal". 

Presidente Año Transformación normativa e institucional Objetivo
Modelo económico "Industrialización por Sustitución de Importaciones"
Manuel Ávila Camacho 1943 Dirección General de Pesca e Industrias Conexas, dependiente de la SEMAR Desarrollar, fomentar, proteger y controlar la producción de flora y fauna.
1946 Dirección de Lagunas y Litorales, dependiente de la Secretaría de Recursos Hidráulicos Desarrollar la actividad acuícola.
Miguel Alemán Valdés 1950 Ley de Pesca de los Estados Unidos Mexicanos Darle carácter científico a la actividad acuícola.
1950 Comisión para el Fomento de la Piscicultura Rural Recuperar y capitalizar los datos empíricos, para dar comienzo a la planificación de la actividad acuícola en México.
Adolfo López Mateos 1959 Instituto Nacional de Investigaciones Biológico Pesqueras (Departamento de piscicultura, ostricultura y otras biotecnias) Fomentar el desarrollo de la piscicultura rural.
Modelo económico "Desarrollo Compartido"
Luis Echeverría Álvarez 1971 Subsecretaría de Pesca Ley de Aguas de Propiedad Nacional Se considera de utilidad pública el establecimiento de Distritos Acuícolas.
1976 Departamento Autónomo de Pesca Alcanzar un óptimo aprovechamiento y explotación de los recursos pesqueros del país.
Modelo económico "Crecimiento Económico Acelerado"
José López Portillo y Pacheco 1977 Plan Nacional de Desarrollo Pesquero Reconocer a la acuacultura como una actividad productiva generadora de alimentos, empleo y divisas.
1981 Secretaría de Pesca La acuacultura como actividad prioritaria que contribuye a la captación de divisas y favorecería al desarrollo regional.

Fuente: elaboración propia.

La acuacultura bajo el Modelo económico Neoliberal

El modelo económico neoliberal se hace presente durante el periodo presidencial de Miguel de la Madrid, quien se caracterizó por aplicar políticas de austeridad y sentó las bases de las reformas macroeconómicas (Cámara de Diputados, 2014); en consecuencia, se originan las múltiples reformas legislativas, permitiendo que la inversión privada determinara el nuevo rumbo de los sectores productivos (Cuadro 3).

Cuadro 3 Transformación normativa e institucional de la acuacultura en México bajo el "Modelo económico Neoliberal" (1986-2017). 

Presidente Año Transformación normativa e institucional Objetivo
Miguel de la Madrid Hurtado 1986 Ley Federal de Pesca Establecer servicios de investigación en genética, nutrición, sanidad y extensionismo.
Carlos Salinas de Gortari 1994 Se desintegra la Secretaría de Pesca y forma parte de la SEMARNAP Impulsar de manera conjunta al sector productivo.
Ernesto Zedillo Ponce de León 1999 Reglamento de la Ley de Pesca Reglamentar la Ley de Pesca.
Vicente Fox Quesada 2000 Creación de la CONAPESCA e INAPESCA Proponer y coordinar la Política Nacional, investigación científica y tecnológica de la flora
Felipe Calderón Hinojosa 2007 Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables Regular la actividad pesquera y acuícola.
Enrique Peña Nieto 2017 Instituto Nacional de Pesca y Acuacultura Se reconoce oficialmente a la acuacultura y en particular la maricultura, como la actividad que permitirá lograr el abasto de proteína a nivel mundial en un futuro.

Fuente: elaboración propia.

El primer cambio legislativo en materia acuícola y pesquera surgió en 1986 mediante la expedición de la Ley Federal de Pesca y, de acuerdo con el artículo 71, a la acuacultura se le definía como: “…el cultivo de especies de flora y fauna acuáticas en aguas continentales, interiores, el mar territorial, la zona económica exclusiva y los cuerpos de agua que se construyan…”. Además, se establecieron servicios de investigación en genética, nutrición, sanidad y extensionismo en materia acuícola mediante el apoyo de las sociedades cooperativas para el desarrollo de algunas fases del cultivo, buscando así la promoción y protección al comercio exterior (Arredondo-Figueroa y Lozano-García, 2003). Aquí la política económica dio prioridad al capital financiero, dejando de lado al sector productivo. Por lo anterior, el acuícola fue uno de los tantos sectores productivos que dependían de las empresas privadas para su desarrollo (Chabat, 1990), menoscabando a las clases más vulnerables del país, fomentando la dependencia económica nacional, la reprivatización indiscriminada y poco transparente, así como la aceptación de la inversión extranjera sin sujeción a reglas (Aburto-Martínez, 2005).

En esta lógica, en 1992 se reformó la Ley Federal de Pesca, determinando que la Secretaría de Pesca tenía como función regular la introducción de especies de la flora y fauna acuáticas en cuerpos de agua de jurisdicción federal, y trae como consecuencia la eliminación de la “política de especies reservadas”, no solo para cultivo acuícola sino incluso para captura (Delgado de Cantú, 2003). Además, se establecieron las bases para la expedición de concesiones y permisos de hasta 50 años, lo cual fue un factor determinante para la transformación de la acuacultura a través de la inversión privada (OCDE, 2006). Siguiendo la tendencia de modernizar la economía mexicana, en 1994, bajo el periodo presidencial de Salinas de Gortari, se firmó el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), y que para lograr la estabilidad macroeconómica se debía continuar con el proceso de reestructuración de las leyes y reglamentos de las actividades agropecuarias (Monroy-Martínez, 2003), las cuales fueron encaminadas hacia la reducción de las restricciones existentes sobre la adquisición, operación, explotación y comercialización de materias primas, con la finalidad de que la inversión privada pudiera operar con mayor libertad (Lustig, 1994). Este tipo de medidas incrementó la producción; en 1994 la producción total acuícola y pesquera fue de 1 260 019 t (CONAPESCA, 2011).

En 1996, bajo la presidencia de Ernesto Zedillo, a través del Acuerdo Desregulatorio de la Secretaría de Relaciones Exteriores, se realizó otro cambio normativo en beneficio de la inversión extranjera, permitiendo apropiarse de bienes inmuebles ubicados en la zona restringida destinados a la realización de actividades productivas (Zepeda-Bustos, 2012). Asimismo, se realizaron cambios institucionales en la acuacultura; de estar sectorizada en 1984 a la Secretaría de Pesca, esta se desintegró en 1994 y pasó a formar parte de la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, y dentro de esta se constituyó la Dirección General de Acuacultura, cuyas atribuciones eran impulsar y desarrollar este sector productivo (Gaceta Parlamentaria, 2013). Con estas reformas se instrumentaron nuevas estrategias para el desarrollo de la actividad acuícola, alcanzando en 1999 una producción total pesquera y acuícola de 1 286 107 t (CONAPESCA, 2011).

Sin embargo, estas estrategias de política acuícola trajeron efectos negativos en materia ambiental puesto que, con la intención de adaptarse a los requerimientos de la iniciativa privada y así incrementar la economía nacional, el gobierno mexicano optó por utilizar todo tipo de cuerpos de agua, entre los que se encuentran esteros, bosques de mangle y humedales, lo que generó un aporte de nutrientes y contaminantes a los cuerpos de agua, propagando enfermedades (Calderón et al., 2009). A su vez, priorizó el desarrollo del sistema intensivo (Espinosa-Plascencia y Bermúdez-Almada, 2011), sin considerar que en la medida en que se intensifica el sistema productivo se utiliza una mayor cantidad de insumos y materias primas, cuyos compuestos pueden entrar en la cadena trófica con una posible bioacumulación, causando daño a largo plazo (Rodríguez-Valencia et al., 2010). Además, se consideraron las especies con mayor valor comercial, introduciendo más de 50 %, y algunas exóticas, generando una invasión en los cuerpos de agua, como es el caso de la tilapia, que hoy en día es la especie más extendida a nivel mundial (FAO, 2014), surgiendo la necesidad de desarrollar políticas enfocadas en acciones que tiendan a disminuir el impacto negativo derivado de esa actividad mediante la implementación de procedimientos y medidas de bioseguridad en la producción que no afecten la salud del consumidor ni degraden el medio ambiente (Espinosa-Plascencia y Bermúdez-Almada, 2011). Sin embargo, estas políticas para el desarrollo sustentable de la acuacultura no fueron claramente establecidas ni coordinadas por la Administración Pública Federal.

En el sexenio presidencial de Vicente Fox se plantearon nuevos retos para el desarrollo del sector pesquero y acuícola, entre los cuales se destacó la definición de políticas públicas para aprovechar los recursos de manera sustentable; promover el incremento de la rentabilidad económica y social; otorgar y propiciar certeza jurídica en el desarrollo del sector; involucrar a los sectores participantes en la investigación, optimizando el aprovechamiento comercial de los productos pesqueros y acuícolas (DOF, 2001). En consecuencia, en 2000 se decide cambiar la estructura institucional del sector acuícola y pesquero, que consistió en la creación de la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA), así como al Instituto Nacional de Pesca (INAPESCA) como órganos desconcentrados de la “Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación” (SAGARPA), cuyas principales atribuciones son proponer y coordinar la política nacional para fomentar, asesorar, promover proyectos de inversión; determinar las zonas de captura y cultivo para la pesca y la acuacultura, mientras que el segundo está encargado del aprovechamiento racional y sustentable de los recursos pesqueros y acuícolas; así como de la investigación tecnológica de flora y fauna marina (Cifuentes-Lemus y Cupul-Magaña, 2002). Esta modificación institucional permitió concentrar el nivel de decisión en un solo órgano centralizado, apoyándose en dependencias propias para mejorar la productividad, rentabilidad y competitividad de este sector (CONAPESCA, 2014).

Asimismo, en 2001, de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, se determinó que el sector acuícola y pesquero podría atraer beneficios socioeconómicos, entre los cuales se destaca la generación de nuevas fuentes de empleo, así como la contribución a la seguridad alimentaria (DOF, 2001); planteando las estrategias de desarrolló se emitió en 2002 el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable, considerando al sector acuícola y pesquero como una de las actividades prioritarias (DOF, 2002). La influencia de esta política para el desarrollo del sector acuícola y pesquero trajeron beneficios reflejados en 2001, puesto que se alcanzó una producción de 1´520,938 t, donde la acuacultura aportó 12.9 %, lográndose a través del cultivo de 61 especies, de las cuales 40 son nativas y 21 son de origen exótico, cuya infraestructura ascendía a 1,963 unidades, clasificadas en cinco categorías: canales, corrales, estanques artesanales o revestidos, estructuras flotantes y charolas de fondo (FAO, 2005).

Posteriormente, en 2003 la acuacultura y pesca se integraron a la estrategia del programa ya existente, “Alianza para el Campo”, donde se planteó por objetivo promover y fomentar el desarrollo integral del sector a través del aprovechamiento racional y sustentable de los recursos pesqueros y acuícolas, a efecto de incrementar la calidad de vida de los productores, sus familias y las comunidades; cuyas líneas de acción más representativas son: el establecimiento de proyectos productivos; crear un ordenamiento de la actividad; proporcionar infraestructura básica de uso común y en convenio con entidades federativas, y acuacultura rural (DOF, 2003). Sin embargo, estas políticas de apoyo para el sector acuícola y pesquero no alcanzaron lograr el objetivo propuesto, ya que de 2003 a 2007 la producción acuícola y pesquera disminuyó en una tasa anual de 1.4 %; para 2003 la producción era de 1 600 000 t, decreciendo a 1 350 000 t para el año 2007 (CONAPESCA, 2007).

A pesar del potencial que posee México para el desarrollo del sector acuícola, en los últimos veinte años esta actividad tuvo un escaso crecimiento anual de 1.9 % (Figura 1; CONAPESCA, 2103). En contraste, a nivel mundial, y para ese mismo periodo, la tasa de crecimiento anual de la acuacultura fue cercano a 8 % (FAO, 2016).

Fuente: CONAPESCA (2013).

Figura 1 Volumen de la producción acuícola y pesquera nacional, periodo 1991-2013. 

En consecuencia, surge la necesidad de crear un ordenamiento jurídico capaz de fomentar y administrar el aprovechamiento de los recursos pesqueros y acuícolas; es por ello que en 2007, bajo la presidencia Felipe Calderón, se expidió la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables (LGPAS). Uno de los principales objetivos de esta ley es el manejo integral y el aprovechamiento sustentable de la pesca y acuacultura, considerando los aspectos sociales, tecnológicos, productivos, biológicos y ambientales (DOF, 2007).

Este nuevo ordenamiento jurídico, aún vigente, a pesar de que en el “Artículo Sexto Transitorio” se ordenaba emitir un Reglamento propio, en un periodo no mayor a seis meses de que entró en vigor la LGPAS, después de diez años, no se ha elaborado; y, en consecuencia, indebidamente se aplica el Reglamento de la Ley Federal de Pesca, cuya Ley ha sido abrogada, suprimiendo así su vigencia y la obligatoriedad de la observancia de la misma (Anguiano-Paniagua, 1995), es decir, este reglamento carece de validez (De Silva- Gutiérrez, 2009), pierde su reconocimiento. En consecuencia, la aplicación de este reglamento es violatorio a la garantía de seguridad jurídica que se encuentra estipulada en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, donde establece que: “a ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna”; quebrantando el principio de irretroactividad (Carbajal, 2002), resultando así una deficiencia normativa que debe ser subsanada por la Administración Pública Federal, de conformidad con la LGPAS, estableciendo los lineamientos específicos para la realización de la actividad acuícola y pesquera.

Asimismo, de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo de la Administración de Felipe Calderón, la problemática del sector acuícola y pesquero se concentraba principalmente en el rezago en la infraestructura, por lo que se establecieron programas enfocados en las tres líneas específicas siguientes: modernización y competitividad; apoyos energéticos y sustentabilidad de los recursos pesqueros y acuícolas (PND, 2007).

Entre las políticas y programas más representativos en este sexenio se destacan:

  1. “El Proyecto de Infraestructura Eléctrica para Zonas Acuícolas (PIEZA)”, cuyo objetivo fue reconvertir energéticamente la actividad acuícola, sustituyendo el uso del diesel por la energía eléctrica para facilitar la implementación de mejores prácticas de producción y de control sanitario.

  2. En el marco de los programas ejecutados por la CONAPESCA se tiene “El Programa de Acuacultura y Pesca, Alianza para el Campo, 2007” y “Adquisición de Activos Productivos, 2008-2010”, cuyos objetivos fueron el gestionar recursos federales para ejecución en concurrencia con los gobiernos estatales y municipales, para infraestructura, equipo e insumos biológicos destinados a la pesca y la acuacultura.

  3. “El Programa Especial de Energía para el Campo” en materia de energía eléctrica para uso acuícola; en 2011 se asignaron por medio de SAGARPA CONAPESCA descuentos de hasta 50 %, aplicados sobre el I.V.A. de la facturación de energía eléctrica, beneficiándose 319 instalaciones acuícolas en 29 entidades del país.

  4. En materia de ciencia y tecnología se establecieron 44 convenios con instituciones de educación superior, centros de investigación y productores, donde se llevaron a cabo acciones para consolidar modelos biotecnológicos susceptibles a transferencia y aplicación a nivel comercial para favorecer la competitividad y sustentabilidad de las unidades de producción acuícola, especializándose en peces marinos, tales como el lenguado de California, totoaba, cabrilla sardinera, jurel, botete y pargo, crustáceos, moluscos y otros invertebrados marinos como camarón, abulón, almeja generosa, pulpo y pepino de mar, así como peces de agua dulce, particularmente bagre, carpa, tilapia y trucha. Como resultado a estas políticas para el desarrollo del sector acuícola y pesquero se obtuvo una producción 1 660 000 t (CONAPESCA, 2012).

Los planes y estrategias para el sector acuícola y pesquero descritos en el Plan Nacional de Desarrollo (2013) de la Administración actual del presidente Enrique Peña Nieto están enfocadas a dos líneas de acción consistentes en el incremento de la productividad de manera sustentable, así como el incremento de los ingresos de la población dedicada a este sector (PND, 2013). Para el desarrollo de estas líneas de acción, la participación y facilidades de crédito y descuento que otorga el Fideicomiso Instituido en Relación con la Agricultura (FIRA) a través de proyectos de financiamiento productivos como: Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Créditos Agropecuarios (FEGA) y Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras (FOPESCA) han permitido establecer mejorías en la productividad y rentabilidad de la actividad acuícola, consistentes en el otorgamiento de asesoría, capacitación y transferencia de tecnología; sin embargo, para acceder a estos proyectos se tiene como requisito indispensable que las Unidades de Producción Acuícola estén legalmente constituidas y se conduzcan de acuerdo con la normatividad que regula este sector (FIRA, 2014).

Los requisitos básicos para realizar de manera formal la actividad acuícola, son:

  1. El Registro Federal del Contribuyente (RFC), cuya finalidad es vigilar y asegurar el cumplimiento de las obligaciones fiscales para cobrar los impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos federales, originados por la actividad (Rodríguez-Mejía, 2003).

  2. El Registro Nacional de Pesca y Acuacultura (RNPA), que es un instrumento de carácter público expedido por la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA), que tiene por objeto la inscripción y actualización de manera obligatoria de la información relacionada a la actividad acuícola (CONAPESCA, 2015).

  3. La concesión o permiso emitido por la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) para la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, así como las descargas de aguas residuales (CONAGUA, 2015).

  4. El manifiesto o exención de Impacto Ambiental (MIA), el cual consiste en que la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) evalúe y establezca las condiciones a las que se deben sujetar los productores para la construcción y operación de las granjas acuícolas; la producción de postlarvas, semilla o simientes; la siembra de especies exóticas, híbridos y variedades transgénicas, entre otras (SEMARNAT, 2015).

En consecuencia, el nuevo ordenamiento jurídico acuícola funge como una de las principales limitantes para el desarrollo de este sector agropecuario, ya que solo beneficia a los productores de altos ingresos que cuentan con registros, permisos, concesiones y evaluaciones, -representan únicamente 21 % de la totalidad de los productores en la actividad acuícola-, dejando fuera a los productores de bajos ingresos que no cuentan con la capacidad económica, educativa y administrativa para cumplir con la normatividad establecida (SAGARPA, 2009). En 2014 se tuvo una producción total de 1 751 952 t, donde la actividad acuícola aportó únicamente 325 000 t, cuyas principales especies cultivadas fueron: mojarra, trucha, ostión, carpa y camarón (SAGARPA, 2015).

Es por ello que la Administración Pública Federal ubica algunas de las deficiencias jurídicas en el sector acuícola y, con el fin de brindar mayor certeza jurídica, reforma la Ley de Aguas Nacionales, cambiando del octavo al quinto lugar en el orden de prelación en los usos del agua para la concesión y asignación de la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, superficiales y del subsuelo, aplicable en situaciones normales; además, define el uso de agua como: “el aprovechamiento de paso de aguas nacionales en el conjunto de actividades dirigidas a la reproducción controlada, pre engorda y engorda de especies de la fauna y flora realizadas en instalaciones en aguas nacionales, por medio de técnicas de cría o cultivo que sean susceptibles de explotación comercial, ornamental o recreativa” (DOF, 2016). Este cambio normativo impulsa el fortalecimiento de la acuacultura, reconociéndola como una actividad estratégica, logrando con esto una reducción al pago de las cuotas por derechos sobre el agua.

Otra de las modificaciones en pro de la acuacultura surge el 19 de junio de 2017 mediante otro cambio, pero ahora institucionalmente, puesto que el INAPESCA, antes Instituto Nacional de Pesca, cambia de denominación a “Instituto Nacional de Pesca y Acuacultura”, decreto por el cual se le otorga reconocimiento a la acuacultura y en particular a la maricultura como la actividad que permitirá lograr el abasto de proteína a nivel mundial en un futuro (DOF, 2017). Este avance institucional tiene por objetivo impulsar a la investigación científica y el desarrollo de tecnología en uno de los sectores productivos con mayor potencial en México, a fin de contribuir a la sustentabilidad en el desarrollo regional, el crecimiento económico y la soberanía alimentaria, esperando que esta nueva modificación estructural tenga una estabilidad y se le pueda dar continuidad a los objetivos planteados.

En síntesis, la evolución normativa e institucional de la acuacultura en México estuvo caracterizada por cambios constantes en la Administración Pública, generando inestabilidad en el sistema jurídico de este sector y, en consecuencia, no se da seguimiento ni continuidad a los planes de acción a largo plazo para el desarrollo de la actividad y, de acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 2010), la normatividad y estabilidad institucional de los países líderes en producción acuícola han sido determinantes para su desarrollo (Delgado de Cantú, 2003; OCDE, 2010). Por lo tanto, para cubrir la creciente demanda de productos de origen acuático a nivel mundial, nacional y estatal, solo podrá lograrse mediante la implementación de políticas públicas que, basadas en un marco jurídico y normativo justo y equitativo, promueva su sano crecimiento (Rosegrant et al., 2001; Pillay y Kutty, 2010; OCDE-FAO, 2012), siendo recomendable que el gobierno mexicano de continuidad a las políticas, así como la adaptación el sistema jurídico acuícola en los lineamientos de países líderes, quienes reconocen que el desarrollo de este sector depende de la estabilidad institucional y normativa, y que respondan a las demandas de la sociedad (Arnason et al., 2009; Asche, 2011), más aún cuando la actividad se considera estratégica para lograr la soberanía alimentaria (Allison, 2011; Allison et al., 2012), pues de lo contrario seguirá limitando el desarrollo competitivo y productivo del sector.

Conclusiones

La actividad acuícola es una actividad estratégica para el desarrollo socioeconómico del país; sin embargo, en las diferentes etapas de la Administración Pública Federal se consolidaron ejes de política económica, dirigidos básicamente por cuatro Modelos económicos, el de “Industrialización por Sustitución de Importaciones”, el “Desarrollo compartido”, el de “Crecimiento Económico Acelerado”, y el “Neoliberal”, y que por su esencia cada uno de ellos implicó cambios en su organización, administración y legislativos, provocando una inestabilidad institucional, puesto que históricamente la acuacultura se ha regido por más de 15 instituciones gubernamentales, entre las cuales se encuentran las secretarías, departamentos jurídicos, comisiones, direcciones e institutos de Investigación, ocasionando vacíos y poca continuidad en las políticas de desarrollo de este sector productivo.

Asimismo, el ordenamiento jurídico de la acuacultura desde sus inicios ha sido vinculada con la pesca, resultando evidente en el tratamiento jurídico que se le ha hecho desde la expedición de la primera “Ley de Pesca” (1925) hasta la “Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables” (2007); por lo que resulta necesario diferenciar estos dos sectores, ya que son diferentes su origen, esencia y fundamento. Toda vez que la pesca es una actividad extractiva basada en el aprovechamiento de un recurso natural, la acuacultura obedece a un precepto productivo, basada en el manejo de un capital biológico, económico y social.

Por tanto, es necesario que la Administración Pública Federal en busca del incremento de la productividad y sostenibilidad estabilice la actividad legislando, específica y puntualmente para la acuacultura, como una actividad independiente de la actividad pesquera; que los gobiernos de los estados legislen con el mismo principio; y que se dé continuidad a las políticas, más allá de los periodos de los gobiernos en turno, en pro del desarrollo del sector acuícola.

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Recibido: Enero de 2016; Aprobado: Agosto de 2017

* Autor responsable: pjuárez@colpos.mx

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