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Agricultura, sociedad y desarrollo

versión impresa ISSN 1870-5472

agric. soc. desarro vol.14 no.3 Texcoco jul./sep. 2017

 

Artículos

Formulación de programas especiales concurrentes de desarrollo rural sustentable: lecciones para México

V. Horacio Santoyo-Cortés1  * 

J. Antonio Leos-Rodríguez1 

A. Isabel Barrera-Rodríguez1 

V. Herminio Palacio-Muñoz1 

1 Centro de Investigaciones Económicas, Sociales y Tecnológicas de la Agroindustria y la Agricultura Mundial (CIESTAAM). Universidad Autónoma Chapingo. Carretera México-Texcoco, Km 38.5. Chapingo, Texcoco, Estado de México. 56230. (hsantoyo@ciestaam.edu.mx)

Resumen:

La ineficiencia del gasto público en desarrollo rural en México se deriva de la inadecuada identificación de los problemas públicos, desfases presupuestales, deficiencias en la dispersión y focalización, lo cual expresa una baja coordinación entre dependencias y actores involucrados. Con el fin de contribuir a contrarrestar dichas limitantes en 2012 se elaboraron 15 programas especiales concurrentes estatales (PECE) bajo la dirección del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) y otras instancias gubernamentales. Este trabajo evalúo la aplicación de la metodología empleada en la formulación de los PECE. Los resultados indicaron que los PTC, constituyen un primer ejercicio de definición de objetivos, visiones y acciones concurrentes entre algunas dependencias, importantes en términos de las estrategias de intervención. El marco lógico resultó útil para generar una visión compartida y compromiso en torno a prioridades de inversión rural territorial. La participación de un agente orquestador que ofreció método, soporte técnico y seguimiento fue determinante en la continuidad y coherencia del proceso.

Palabras clave: concurrencia; territorio; bienes públicos; política pública

Introducción

La Ley de Desarrollo Rural Sustentable prevé mecanismos institucionales de planeación y gestión para la mayor concurrencia y sinergia de las distintas intervenciones que el Estado realiza para el desarrollo rural. El Programa Especial Concurrente (PEC) constituye un instrumento de planeación donde se expresan las acciones en concurrencia de las dependencias federales con injerencia en el territorio rural.

Entre 2003 y 2011 el presupuesto canalizado al PEC creció 78 % en términos reales, lo que prefigura su importancia. Sin embargo, aunque deseable, esta mayor disponibilidad presupuestal dista mucho de ser suficiente para alcanzar resultados, ya que como lo muestran diversas evaluaciones practicadas por organismos, como la OCDE (2007), FAO (2007) y el Banco Mundial (2009), de entre 17 países de América Latina y El Caribe, México registra el mayor gasto público agropecuario en relación con el PIB sectorial, y figura en el grupo de los tres países con menor crecimiento sectorial durante el periodo 1995-2006.

Si bien existen múltiples explicaciones de la ineficacia del gasto público, que van desde la inadecuada identificación de los problemas públicos, desfases presupuestales, dispersión de los apoyos públicos, uso político del presupuesto, deficiencias de focalización, hasta la “confusión prevaleciente entre desarrollo rural y desarrollo agroalimentario” (Gómez, 2008), hay coincidencia en que una mejora en los procesos de planeación y de su aplicación al ejercer los recursos mejoraría la productividad de los recursos públicos de manera significativa. Sin embargo, el presupuesto debe concebirse como un proceso político, dado que en su diseño y operación participan distintos actores sociales que tienen visiones divergentes, por lo que se asocia a la obtención de rentas partidistas y clientelares, lo que vicia todo el trayecto de preparación y ejecución del presupuesto (Tacuba, 2016).

Parte importante de la administración de los recursos para fomento del desarrollo rural (apoyos a la inversión en equipamiento e infraestructura, desarrollo de capacidades y extensionismo rural, sanidades, conservación y uso sustentable de agua y suelo, etcétera) se realiza en coordinación con los gobiernos estatales, quienes son los responsables de operar y dar orientación a su aplicación. Por lo tanto, resulta indispensable la definición de acciones públicas en común acuerdo entre la federación y las entidades federativas, con el propósito de establecer proyectos coordinados dentro del marco de ejecución presupuestal para mejorar la eficacia del gasto a través de la inversión en bienes públicos.

Es decir, se trata de definir proyectos estratégicos en un marco de concurrencia institucional. Esta implica la coordinación de estrategias y acciones de todas las políticas sectoriales que convergen en un territorio determinado. En este contexto resulta imperativa la participación en las decisiones sobre asignación y carácter de las inversiones públicas y la creación de esquemas de corresponsabilidad, negociación y consenso entre los actores sociales, agentes económicos, y las instituciones públicas, a fin de transitar de un modelo de participación “pasiva” hacia modelos basados en la acción colectiva (Echeverri, 2013).

En este marco, con el apoyo de la Asociación Mexicana de Secretarios de Desarrollo Agropecuario (AMSDA), la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) y las respectivas secretarías estatales para la formulación de Programas Especiales Concurrentes Estatales de Desarrollo Rural Sustentable (PECE) gestionaron un presupuesto en el ejercicio fiscal 2012. El diseño metodológico y el soporte técnico para la elaboración de dichos PECE fueron coordinados por el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) en quince estados de la República Mexicana, con el mandato explícito de lograr el involucramiento y concurrencia de las principales dependencias federales y estatales con incidencia en el desarrollo rural de la entidad federativa correspondiente.

Cabe destacar que los PECE buscaron la definición y el apoyo presupuestal de proyectos territoriales concurrentes (PTC)1 que orientaran la inversión pública hacia proyectos multisectoriales que involucraran el cofinanciamiento de los tres niveles de gobierno (local, regional y nacional) (Echeverri, 2013; CEDRSSA, 2012).

Los PECE se estructuran sobre la base de un conjunto de fuentes de financiamiento y esquemas de cofinanciamiento, como se mencionó, y se centran en bienes públicos, como la infraestructura, o se orientan a la superación de barreras que limitan el desarrollo de las potencialidades territoriales. Independiente del tipo de proyecto, lo más importante es que garanticen enlazamientos territoriales y logren contribuir al logro de las metas globales del desarrollo territorial (IICA, 2010).

El proceso para la elaboración de los PECE se llevó a cabo entre mayo y noviembre de 2012, de acuerdo con la metodología diseñada por IICA, en 15 estados del país: Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Durango, Hidalgo, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, Quintana Roo, Sinaloa, San Luis Potosí, Tamaulipas, Veracruz y Zacatecas.

La metodología IICA se sintetiza en las seis etapas siguientes: 1) Construcción de un documento conceptual sobre el tema de la concurrencia en los tres órdenes de gobierno, con un enfoque territorial (Echeverri y Sotomayor, 2010; 2)) Desarrollo metodológico para la definición de la Visión Territorial Concurrente, construcción del Árbol de Problemas, Árbol de Objetivos, Matriz de Marco Lógico por Eje de Intervención, Matriz Territorial Estratégica, Definición de Proyectos Territoriales Concurrentes y la integración del Presupuesto PECE; 3) Preparación de la información base de los PECE, que incluyó materiales de apoyo para los talleres, inventarios de programas del sector por estado, fichas técnicas con información diagnóstica del estado, desagregación de los Planes Estatales de Desarrollo; 4) Diseño del sistema de planeación estratégica (SPE) en línea para apoyar la elaboración de los PECE; 5) Capacitación a través de talleres estatales y regionales en los cuales se expuso el uso del sistema de planeación estratégica y se trabajó sobre la metodología para el diseño de los PECE; y 6) Construcción de los programas especiales concurrentes estatales.

Con el propósito de mejorar la asignación del presupuesto y su impacto en la resolución de problemas públicos, el diseño de los PECE se fundamentó en la formulación de Proyectos Estratégicos Territoriales, basados en la definición de acciones y asignaciones presupuestales concurrentes para un mayor impacto económico y social en los territorios.

El objetivo de este trabajo fue realizar un análisis y valoración del Programa para formular los PECE y obtener evidencias que contribuyan a diseñar mecanismos de planeación presupuestal para una mayor calidad del gasto público.

Materiales y Métodos

Las fuentes de información utilizadas para la evaluación del proceso fueron: (1) la revisión de los documentos marco acordados por SAGARPA e IICA para dar soporte técnico en la formulación de los PEC estatales (programa operativo de asistencia especializada para la elaboración de los Programas Especiales Concurrentes SAGARPA-IICA y fundamentos normativos para la ejecución y evaluación del programa operativo), así como de los documentos elaborados por IICA para dar soporte técnico a los participantes en la elaboración de los PECE en las entidades federativas (manual metodológico: formulación del PEC estatal y documento marco PEC estatales: antecedentes, fundamentos conceptuales, metodológicos e instrumentales); (2) el análisis del sistema de planeación estratégica en línea y del manual del usuario correspondiente; (3) los programas especiales concurrentes de las 15 entidades federativas, el reporte final de los programas especiales concurrentes estatales y el informe final preliminar del Programa operativo; (4) la base de datos de los inventarios presupuestales y proyectos concurrentes de los 15 estados; (5) entrevistas a los funcionarios participantes (AMSDA, SAGARPA Oficinas Centrales, y de las Secretarías de Desarrollo Rural y Delegaciones de SAGARPA en Querétaro y Veracruz); (6) entrevistas a los coordinadores del Programa operativo en la oficina del IICA en México, y (7) encuestas a facilitadores del Programa que coordinaron los procesos de planeación en los estados.

El análisis y valoración del Programa consideró tres ámbitos fundamentales: la aplicación del diseño metodológico, el apego metodológico en la elaboración de los PECE y la valoración de los proyectos territoriales concurrentes (PTC).

Evaluación de la aplicación del diseño metodológico

Con base en las entrevistas y en los documentos señalados se hizo una revisión de los procesos de convocatoria y participación institucional, así como de los resultados de la capacitación, seguimiento y validación, aunados a una evaluación del funcionamiento y aportes del sistema de planeación estratégica en línea, con el fin de identificar los aciertos y limitantes que se presentaron.

Evaluación del apego metodológico en la elaboración de los PECE

Para la elaboración de los PECE, el IICA diseñó la ruta metodológica:

  1. Definición de la visión territorial concurrente.

  2. Construcción del árbol de problemas.

  3. Construcción del árbol de objetivos.

  4. Construcción de matriz de marco lógico por eje de intervención.

  5. Análisis de la matriz territorial estratégica.

  6. Definición de proyectos territoriales concurrentes.

  7. Integración del presupuesto PEC.

Para evaluar el apego metodológico de cada PECE se diseñó un indicador que promedia el valor de los índices de congruencia correspondientes a las primeras cinco etapas de la ruta metodológica. Los índices de congruencia son, a su vez, el promedio simple de las calificaciones otorgadas a las variables (nulo 0, parcial 1, completo 2) señaladas en el Cuadro 1.

Cuadro 1 Variables consideradas para el cálculo de los índices de congruencia metodológica. 

Visión territorial
concurrente
Árbol de problemas Árbol de objetivos Matriz de marco lógico
por eje de intervención
Objetivos para las
matrices territoriales
estratégicas
La visión territorial
concurrente establecida es
congruente con la visión
establecida en el Plan
Estatal de Desarrollo
(PED)
Congruencia de los efectos
con los ejes estratégicos del
PED
Alineación de los ejes
de intervención con
PEC federal y el PED
Las metas establecidas
corresponden a los
componentes y al
resultado planteado
Los componentes
especificados para
cada propósito
son necesarios y
suficientes para
producir cada
propósito
Nivel de participación
concurrente de instituciones
estatales en la
formulación de la visión
territorial estratégica
Nivel de congruencia
del problema central con la
problemática identificada
en el diagnóstico del PED
Alineación de los
resultados del árbol
de objetivos con los
resultados del PEC
federal y el PED
Alineación de las metas
de los componentes de
cada matriz por eje, con
las metas del PEC federal
y con las del PED
Cada propósito es
necesario para lograr
el fin
Considera aspectos
institucionales
Nivel de factibilidad
(operativa, económica,
política) de solución de
las causas secundarias
Correspondencia de
las líneas estratégicas
del árbol de objetivos
con las del PEC
federal y el PED
Alineación de los
indicadores de cada
matriz por eje, con los
indicadores del PEC
federal y PED
Existen todos los
propósitos necesarios
para lograr el fin
Considera aspectos
sociales
Nivel de causalidad vertical
entre efecto-problema
central-causas primarias-
causas secundarias
Las líneas estratégicas
contribuyen al logro
de los resultados y los
resultados abonan al
logro de la misión
Los indicadores permiten
medir el cumplimiento
de las metas establecidas
Si se logra el fin de
la MTE, contribuirá
a los ejes de
intervención
Considera aspectos
económicos
Están debidamente
sustentadas las causas
primarias
La misión contribuye
al logro de los ejes de
intervención
Los indicadores son
factibles de verificarse en
los medios de verificación
propuestos
Los ejes de intervención
son respuestas
al problema más
importante del sector
rural en el estado
Considera aspectos
ambientales
Las causas primarias y
secundarias expresan ser
verdaderas causas de los
efectos señalados
Los supuestos planteados
son adecuados al nivel
de objetivos al que
pertenecen

* Fuente: elaboración propia, 2012.

Valoración de los proyectos territoriales concurrentes (PTC)

Para la elaboración de los PECE, la ruta metodológica propuesta por el IICA incluye como penúltimo punto la identificación de proyectos territoriales concurrentes en el estado. Para su valoración conceptual, de pertinencia, estructura y detalle se diseñaron tres indicadores que son el promedio simple de las calificaciones otorgadas a las variables señaladas en el Cuadro 2 (nulo=0, parcial=1, completo=2).

Cuadro 2 Variables consideradas para el cálculo de los índices de valoración de los PTC. 

Valoración conceptual
de los PTC 1
Valoración de la pertinencia de los
PTC 2
Valoración de estructura y detalle 2
Cobertura territorial amplia (más de dos
estados, ámbito regional)
Los PTC contribuyen al logro de la
misión
Los proyectos territoriales concurrentes
(PTC) hacen uso transversal de los
componentes de la matriz territorial
estratégica
Articula a varios sectores y dimensiones del
desarrollo
Nivel de impacto social Los componentes del proyecto responden a
los componentes de la MTE
Involucra varias fuentes de financiamiento
(dependencias)
Complementariedad entre los
Proyectos Territoriales Concurrentes
Las actividades están adecuadamente
detalladas y atienden al componente de los
PTC
Definido en el proceso de planeación
territorial
Los componentes del PTC son suficientes
para el desarrollo del mismo y están
suficientemente especificados
Predomina la inversión en bienes públicos
Predomina el largo plazo
Impactos medibles en el conjunto del
territorio
Estructurante de varios componentes de la
Matriz Territorial Estratégica
Definido y negociado por el conjunto de los
actores que participan en la formulación del
PEC estatal
Atiende una problemática multidimensional
y territorial

Fuente:

1 Elaborado con base en Echeverri, 2013.

2 Elaboración propia, 2014.

Adicionalmente, para la valoración de los PTC se desglosó el presupuesto previsto para los PTC en estatal y federal, y se calculó cuánto representa el presupuesto estatal de los PTC en los programas estatales y lo que representa el presupuesto federal de los PTC del presupuesto que se le asigna al estado vía programas y convenios federales.

Resultados y Discusión

Evaluación de la aplicación del diseño metodológico

Convocatoria y participación institucional

La convocatoria a las dependencias estatales para asistir a los talleres regionales fue realizada por la Secretaría de Desarrollo Agropecuario de cada estado, a solicitud del IICA, y con apoyo de SAGARPA y AMSDA. Las convocatorias se hicieron con poca anticipación y la instancia mediante la cual se estableció contacto en el estado no tuvo el impacto esperado en términos de asistencia. La falta de comunicación y de voluntad política restringió la participación de las dependencias.

De acuerdo con las encuestas realizadas, la asistencia de los participantes al taller estatal y a las reuniones de trabajo donde se dio seguimiento a la elaboración de los proyectos territoriales concurrentes (PTC) fue de media a alta. Sin embargo, a pesar de la presencia de las instituciones, el problema consistió en la rotación de los funcionarios que asistían por dependencia, lo cual restringió la toma de acuerdos.

Otro elemento a considerar fue el nivel de funcionarios asistentes. En más de 50 % de los estados participaron funcionarios de nivel medio, no tomadores de decisiones, situación que limitó el desarrollo del proceso, particularmente en la fase de construcción del presupuesto. En algunos casos no contaban con la información necesaria ni con el conocimiento del marco normativo que respaldara las acciones de concurrencia.

Las aportaciones realizadas por las dependencias, en términos de opinión y propuesta, tuvieron una valoración entre media y alta, aunque hubo tres estados con valoración baja. Esta situación se explica por falta de interés de los participantes, una percepción somera del ejercicio de planeación sin consecuencias, las bajas expectativas de permanencia de muchos funcionarios federales ante el cambio de gobierno (Vidal y Noriega, 1996 o su nivel de responsabilidad no contaban con información de fondo para concretar propuestas.

Proceso de capacitación, seguimiento y validación

De acuerdo con la información de campo durante la etapa de capacitación y seguimiento no existió claridad en los productos a obtener de los talleres, y el factor tiempo limitó el grado de especificidad en los proyectos propuestos derivados de los talleres. Si bien la metodología del Marco Lógico es una herramienta que ayuda a enriquecer la información sobre las decisiones presupuestarias y aporta argumentos valiosos para mejorar la gestión de los programas mediante el seguimiento de los compromisos institucionales y la valoración de los impactos de los programas (Ortegón, 2005), la percepción de los participantes indica que es un metodología compleja para asimilar en un proceso con escaso tiempo.

Algunas debilidades metodológicas identificadas que limitaron el desarrollo de los talleres y la discusión entre los asistentes fueron: 1) las dependencias estatales no cuentan con instrucción en la metodología de Marco Lógico, a diferencia de las instituciones federales como SAGARPA; 2) no obstante, los materiales de apoyo como los diagnósticos y las metas de los Planes Estatales de Desarrollo, los árboles de problemas y objetivos prediseñados, el manual metodológico, y el Inventario Presupuestal Estatal 2011 no fueron proporcionados en tiempo y forma a los asistentes, de tal forma que pudieran ser discutidos y asimilados.

El sistema de planeación estratégica en línea

El sistema de planeación estratégica para la elaboración de PEC estatales en línea tuvo como objetivo principal ser una herramienta de planeación para la elaboración de los proyectos estratégicos concurrentes de ejercicios fiscales o periodos de gobierno posteriores.

La construcción del instrumento incluye un análisis y diagnóstico de demandas del sector agropecuario, así como la oferta institucional en torno al sector y la identificación de alternativas o proyectos concurrentes en el estado.

El diseño del SPE se realizó a la par del proyecto de la metodología a seguir para la elaboración de los PEC estatales, lo que significó ofrecer el sistema en los talleres estatales y regionales cuando éste aún estaba en construcción.

El sistema integró la información generada; sin embargo, se presentaron algunos problemas en el proceso de elaboración de los PECE: mayor capacitación formal sobre el uso del SPE; pérdida de la información capturada; constantes modificaciones al diseño del SPE; errores metodológicos que dificultaban alinear los ejes de intervención, resultados, líneas estratégicas, metas e indicadores con los instrumentos de planeación a nivel estatal y federal; etcétera.

Estas restricciones generaron escasa apropiación del SPE como herramienta para la toma de decisiones por parte de los funcionarios estatales y que el sistema fuera valorado como un instrumento operativo.

Evaluación del apego metodológico en la elaboración de los PECE

Visión territorial concurrente (VTC)

En general, la visión territorial concurrente de los quince estados tiene orientación hacia el sector rural, lo cual se explica por el espíritu del PEC que está sustentado en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. En ese sentido, las visiones construidas en el proceso de planeación no corresponden en su totalidad con la visión de los Estados, plasmada en su PED. Prevalece una visión sectorial sobre la territorial, con un sesgo hacia el sector agropecuario sobre lo rural que, de acuerdo con Martínez-Carrasco et al. (2013), las políticas de apoyo al sector agrario de corte tradicional (sectorial) no tienen incidencia en el bienestar de la población rural.

Los resultados indican un fuerte predominio de dependencias como SAGARPA estatal y federal, seguida de SEMARNAT y otros organismos como el Colegio de Postgraduados (COLPOS), Instituto Nacional de Investigaciones Forestales Agrícolas y Pecuarias (INIFAP), INCA Rural, Comisión Nacional de la Zonas Áridas (CONAZA), Fideicomiso de Riesgo Compartido (FIRCO), entre otras.

Para emprender acciones en el ámbito rural es imprescindible superar la visión sectorial en favor de un enfoque territorial que privilegie la articulación de las políticas integrales, que implica acciones conjuntas de distintas instituciones, actores sociales y actores privados de los ámbitos local, regional y nacional (Sepúlveda et al., 2003).

El reto consiste en operativizar las acciones entre las dependencias y no solo en implementar la concurrencia en un ejercicio presupuestario, ya que la crítica realizada tras años de análisis señala que las instancias gubernamentales actúan en forma independiente (Tacuba, 2016), ocasionando traslapes en las acciones y, por tanto, dispendio de recursos públicos.

Árbol de problemas

Los ejes estratégicos del PECE y los problemas identificados tienen una congruencia aceptable con respecto a los ejes y problemática planteados en los PED. Sin embargo, los árboles de problemas manejan conceptos amplios que pueden ser válidos para la mayoría de los estados y resultan ser similares entre sí. En general, el nivel de causalidad entre efecto (problema central), y causas primarias y secundarias (lógica vertical de la MML) es aceptable; sin embargo, se presentan dos restricciones:

  • En ciertos casos, las causas secundarias no son suficientes para explicar las primarias. La importancia de establecer la relación de causalidad es precisamente la necesidad de definir acciones que atiendan esas causas primarias, de lo contrario resultan en simples paliativos con bajo impacto en el medio rural.

  • Los problemas identificados para ser integrados a la agenda institucional deben ser asuntos aceptados por las dependencias gubernamentales en los tres niveles y serán congruentes con la agenda pública. Las decisión gubernamental de introducir en la agenda asuntos públicos específicos depende de si el gobierno se encuentra o no en oportunidad favorable (tiempo, recursos, obligaciones básicas desahogadas, etcétera) si las demandas son o no viables, si los participantes en la toma de decisiones están o no interesados en intervenir en la cuestión (ámbito de jurisdicción, política, económica).

Árbol de objetivos

Si bien todos los PECE plantean líneas de acción estratégicas relevantes y justificadas, estas no son suficientes y adecuadas para lograr los propósitos ni está claro que sean suficientes para lograr la misión que contribuya al logro de los ejes estratégicos. La explicación está en el sesgo sectorial (agropecuario) de las intervenciones propuestas, lo cual restringe la participación de varias dependencias capaces de incidir en las acciones previstas. Además, es notoria la falta de alineación con los PED y el PEC federal, lo cual refleja la inercia de planificar al margen de los planes de mayor nivel.

Matriz de Marco Lógico por eje de intervención

Los resultados muestran calificaciones menores y mayor dispersión que en los otros indicadores. Según los facilitadores entrevistados, ello se explica porque esta etapa fue la más difícil de desarrollar debido al grado de complejidad que implica plantear las metas, indicadores y supuestos, así como al desconocimiento de la metodología por parte de los participantes.

Existe confusión conceptual entre metas e indicadores, los cuales no están planteados de forma correcta; es decir, no corresponden a los componentes y no cumplen con la definición de indicador. La mayoría de ellos son de gestión (lo logrado/lo programado), cuando en el nivel de objetivos a los que corresponden deben incluirse indicadores de resultados y estratégicos. Respecto a los presupuestos, la mayoría son aceptables, pero se refieren principalmente a la disponibilidad de recursos y a la voluntad política o institucional; sin embargo, no deberían limitarse a dichos aspectos.

Matriz territorial estratégica (MTE)

Si bien la matriz territorial estratégica aborda ejes de intervención que atienden las causas del desarrollo no sustentable del sector rural y pesquero, que señala el Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero de México (SAGARPA-FAO, 2012), como son: bajo crecimiento de las actividades agropecuarias y pesquera, pobreza de las familias rurales, degradación de los recursos naturales, entorno económico desfavorable y un marco institucional débil, no se definen componentes suficientes y debidamente alineados a dichos ejes, por lo que se genera dispersión, que afectó la formulación posterior de los PTC.

Visión global del apego metodológico de los PECE

El índice de aplicación metodológica se integró con los cinco indicadores de congruencia que corresponden a las etapas de la metodología para la elaboración de los PEC estatales, cuyos resultados se presentan en el Cuadro 3. Los estados que registraron un mayor índice son Aguascalientes (0.78), Veracruz (0.77) y Sinaloa (0.76); el estado con menor índice fue Campeche (0.60).

Cuadro 3 Índice de apego metodológico de los PECE. 

Estado Congruencia de
la visión territorial
concurrente
Congruencia
del árbol de
problemas
Congruencia
del árbol de
objetivos
Congruencia
de las MML
por eje de
intervención
Congruencia
de objetivos
de la MTE
Aplicación
metodológica
en la construcción
de los PECE
Aguascalientes 0.92 0.58 0.80 0.92 0.70 0.78
Baja California Sur 0.83 0.58 0.60 0.58 0.70 0.66
Campeche 0.42 0.92 0.70 0.17 0.80 0.60
Coahuila 0.67 0.83 0.70 0.75 0.80 0.75
Durango 0.75 0.83 0.60 0.50 0.60 0.66
Hidalgo 0.42 0.83 0.70 0.75 0.70 0.68
Nuevo León 0.42 0.67 0.60 0.83 0.80 0.66
Oaxaca 0.67 0.75 0.70 0.33 0.70 0.63
Querétaro 0.67 0.75 0.50 0.75 0.50 0.63
Quintana Roo 0.75 0.75 0.70 0.67 0.80 0.73
Sinaloa 0.75 0.83 0.70 0.83 0.70 0.76
San Luis Potosí 0.58 0.92 0.80 0.50 0.80 0.72
Tamaulipas 0.67 0.75 0.80 0.50 0.70 0.68
Veracruz 0.83 0.75 0.80 0.67 0.80 0.77
Zacatecas 0.92 0.75 0.70 0.50 0.70 0.71
Promedio 0.68 0.77 0.69 0.62 0.72 0.70
Desviación estándar 0.16 0.10 0.09 0.20 0.08 0.05

Fuente: elaboración propia con base en la información de campo, 2012.

Sin embargo, si analizamos las etapas que dan origen al Índice de aplicación metodológica se observa que los estados de Campeche, Hidalgo y Nuevo León presentaron los valores mínimos (0.42) en la primera etapa metodológica, que consistió en la definición de la visión territorial concurrente, debido a problemas de discrepancia entre instituciones por el alto grado de sectorización y escasa conceptualización de la visión común.

Existe mayor definición en la construcción de árboles de problemas bajo la lógica de causalidad; el valor del índice varió de un mínimo de 0.58 (Aguascalientes y Baja California Sur), a un máximo de 0.92 (Campeche y San Luis Potosí). Sin embargo, en la etapa de definición del árbol de objetivos el índice en general disminuye, particularmente porque se realiza un ejercicio de alineación de las líneas estratégicas, resultados y ejes estratégicos con el PEC federal y los PED, situación que presenta problemas de de correspondencia.

Para la etapa de elaboración de las matrices de marco lógico por eje de intervención, los índices menores los obtuvieron Campeche (0.17), Oaxaca (0.33) Durango, San Luis Potosí, Tamaulipas y Zacatecas (0.50), debido a que se presentaron problemas al momento de definir las metas, indicadores, medios de verificación y supuestos por cada componente de cada eje, además de que un ejercicio de alineación con las metas e indicadores del PEC federal y de los PED mostró una escasa correspondencia entre dichos elementos.

Finalmente, el índice de congruencia de la MTE presenta en promedio un valor de 0.72 porque la lógica vertical es limitada; es decir, no hay especificación de los componentes y en consecuencia no se justifican impactos para el logro de los propósitos y de la misión.

Valoración de los proyectos territoriales concurrentes (PTC)

Valoración conceptual

En general, los PTC de todos los estados fueron valorados como “regulares”, con un promedio de 0.65; los aspectos menos favorecidos en la validación fueron: a) impactos medibles en el conjunto del territorio, y b) articulación entre varios sectores y dimensiones del desarrollo; es decir, se mantiene el sesgo agropecuario sobre temas pesqueros, acuícolas y forestales. Otro aspecto débil de los proyectos es que en estos no predomina la inversión en bienes públicos; una parte considerable de los proyectos son apoyos con activos fijos y subsidios para la adquisición de bienes públicos, además de que en pocos casos los PTC son definidos con la participación de todas las instancias involucradas y en ningún caso se le presupuestaron recursos por parte de las instituciones involucradas.

La estructura administrativa jerárquica en los Estados tuvo un impacto bajo en términos de una escasa participación de las dependencias gubernamentales, dado que al ser la Secretaría de Desarrollo Agropecuario el actor que convocó, no se generó el carácter obligatorio al considerar que el ejercicio de planeación se enfocaría en temas técnicos-productivos de competencias para algunas instancias relacionadas con el campo.

Valoración de pertinencia

No todos los PTC contribuyen al logro de la misión, tienen algún grado de complementariedad entre sí, o tienen una cobertura de beneficiarios importante. Lo que explica la variabilidad en las valoraciones y muestra una importante área de mejora.

Se esperaba que los PTC se construyeran tomando componentes transversales de los ejes de intervención contenidos en la MTE, de tal forma que se fomentara la acción de concurrencia al intervenir diversas dependencias en cada eje. Sin embargo, una parte importante de los PTC buscan mejoras solo en el sector agropecuario, minimizando los temas pesqueros, acuícolas, forestales y temas sociales.

Valoración de la estructura y detalle

La estructura y detalle de los PTC muestra una menor valoración, indicando un escaso nivel de especificidad en los proyectos, en sus componentes y actividades, situación que obliga a las dependencias participantes a trabajar sobre una mejor definición de los mismos, a fin de lograr su ejecución en el corto plazo y establecer los compromisos para lograr que el resto de las dependencias no participantes se incorporen al proceso. Se encontraron deficiencias metodológicas generales en los proyectos, tales como factibilidad técnica, financiamiento o ubicación entre otras.

Análisis del presupuesto

Los presupuestos de los PTC indican una mayor carga financiera sobre los recursos provenientes de la federación. Esto se explica por la intención de la mayoría de los estados de utilizar los PECE para obtener recursos extras y no para una reorientación de su propio gasto.

Aun así, en Aguascalientes los PTC requieren recursos federales de 217 % el presupuesto federal actual, mientras que Campeche y Coahuila requerirían destinar respectivamente 98 % y 48 % del presupuesto estatal para el sector. Estos valores tan altos significan en la práctica que los PTC no son factibles de financiarse. En el resto de los estados la carga financiera de sus PTC es inferior a 12 % de su presupuesto estatal, mientras que la carga de recursos federales de los PTC en el presupuesto proveniente de la federación oscila entre 85 % (Baja California Sur) y 5 % (Querétaro), con un promedio de 45 % (Cuadro 4). Esto significa un esfuerzo importante de reorientación del gasto para financiar a los PTC, por lo que se requiere un importante esfuerzo de negociación política estatal, tanto de parte del estado como de la federación.

Cuadro 4 Índice de valoración de los PECE y sus implicaciones presupuestales. 

Estado Valoración
conceptual de
los PTC
Pertinencia
de los PTC
para el logro
de la misión
Estructura
y detalle de
los PTC
Porcentaje de
presupuesto
estatal de los
PTC
Porcentaje de
presupuesto
federal de los
PTC
Presupuesto estatal de PTC/
presupuesto
estatal (%)
Presupuesto
federal
de PTC/
presupuesto
federal (%)
Proyectos
sobre
desarrollo
rural (%)
Proyectos
productivos
(%)
Aguascalientes 0.70 0.50 0.63 9 91 17 217 100 0
Baja California Sur 0.74 0.70 0.48 11 89 9 85 40 60
Campeche 0.73 0.64 0.52 v 27 73 98 24 50 50
Coahuila 0.71 0.54 0.41 81 19 48 6 75 25
Durango 0.65 0.50 0.25 0 100 0 24 100 0
Hidalgo 0.60 0.33 0.31 8 92 0 6 0 100
Nuevo León 0.44 0.47 0.17 33 67 5 38 17 83
Oaxaca 0.78 0.58 0.59 13 87 4 35 100 0
Querétaro 0.80 0.50 0.38 21 79 10 5 50 50
Quintana Roo 0.65 0.50 0.44 0 100 0 29 0 100
Sinaloa 0.48 0.50 0.25 3 97 4 49 20 80
San Luis Potosí 0.60 0.63 0.63 4 96 2 39 17 83
Tamaulipas 0.68 0.63 0.36 11 89 6 20 44 56
Veracruz 0.62 0.73 0.68 23 77 12 48 18 82
Zacatecas 0.57 0.79 0.42 5 95 3 48 58 42

Fuente: elaboración propia con base en la revisión de los documentos marco de IICA, y el trabajo de campo, 2012.

Sin embargo, queda abierta la posibilidad de un desarrollo gradual de los proyectos, así como la participación de otras fuentes financieras para dar viabilidad a los proyectos: por ello es necesario elaborarlos con mayor detalle, bajo un proceso de negociación normativo y presupuestal que rebasa las atribuciones del personal que elaboró los proyectos territoriales concurrentes.

Análisis global de la elaboración de los PECE

El diseño de los PTC mostraron las deficiencias siguientes: i) la falta de experiencia de los participantes para elaborar los proyectos con las características requeridas; ii) la escasa participación de tomadores de decisiones; iii) la alta rotación de participantes del mismo estado; y iv) el desconocimiento para elaborar presupuestos. Esto sugiere la necesidad de mayor capacitación a los participantes en la elaboración de los PTC; a fin de poder llegar a una mayor precisión se recomienda que los proyectos se planteen con indicadores y metas que permitan implementar mecanismos eficientes de evaluación.

Las evaluaciones contribuyen a mejorar la parte del diseño de los programas (objetivos, metas, población potencial y objetivo, focalización), la operación (monto y tipos de apoyo, instancias ejecutoras, temporalidad) y los impactos esperados (definición de indicadores).

El avance hacia una política pública basada en la concurrencia hace necesario intentar nuevas fórmulas de hacer política y de planificar, como la “Gobernanza”, un proceso de dirección de la sociedad, definido y ejecutado en modo compartido de interdependencia-asociación-coproducción-corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales (Aguilar, 2010). Esta “Gobernanza” se sustentaría en una concertación social, cuyo resultado es un pacto territorial (inter e intraclases y público-privado) con miras al desarrollo endógeno, consistente en la implementación de un modelo de desarrollo que considera proyectos reivindicados desde la base (local) en los territorios (Ortega, 2012).

Una estrategia de planificación desde un enfoque de lo local puede detonarse desde los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentables (CMDRS), cuyos mandatos y acciones están previstos en la misma LDRS donde todos los actores del medio rural participan. Habría que considerar una apertura mayor para la participación de otras dependencias vinculadas a la actual dinámica en los territorios rurales, donde observamos cambios socio-culturales, económicos, políticos desde un enfoque de nueva ruralidad.

Conclusiones

El proceso de formulación de programas especiales concurrentes estatales de desarrollo rural sustentable requiere de una metodología que involucre a todas las instituciones y, como parte de ellas, a funcionarios con capacidad de decisión, así como información pertinente de los sectores, soporte técnico y seguimiento puntual para el logro de acuerdos y compromisos. La participación de un ente orquestador que ofrezca método, soporte técnico y seguimiento es muy importante para darle viabilidad a dicho proceso.

Sin embargo, los resultados concretos se observan en los PTC que significan un primer ejercicio de definición de objetivos, visiones y acciones concurrentes, entre algunas dependencias, que son importantes en términos de las estrategias de intervención. Resulta indispensable la participación articulada de las dependencias de los tres ámbitos de gobierno y de la sociedad civil para responder y atender la problemática de los territorios rurales.

La metodología empleada en el proceso de planeación es útil como un primer esfuerzo para generar una visión compartida y un compromiso en torno a ciertas prioridades de inversión rural territorial. La Matriz de Marco Lógico como herramienta metodológica orientadora fue adecuada, ya que permitió lograr acuerdos en el “qué hacer” (árbol de objetivos), con “cuántos recursos” (presupuesto), pero en el “cómo hacerlo” (componentes y actividades) se generaron ciertas limitaciones debido a la escasa toma de decisión de algunos de los representantes de las dependencias.

Las diversas dificultades presentadas en el ejercicio de planeación, tales como la poca disponibilidad de tiempo para el proceso, el escaso conocimiento sobre la metodología por los participantes y la desmotivación institucional por ser una iniciativa de fin de sexenio con pocas posibilidades de seguimiento son problemas que pueden ser subsanadas mediante procesos de formación a nivel de los mandos operativos. El compromiso con la planeación, y luego su utilización como eje rector de las acciones y orientación presupuestal, es decir, su uso eficaz, solo va a ser posible si existen incentivos, sobre todo de continuidad y de mejoras presupuestales o políticas, en caso de lograr buen desempeño.

Los criterios tanto conceptuales como operativos que definen la formulación de una cartera de proyectos territoriales concurrentes suponen elementos o condiciones políticas e institucionales que son difíciles de alcanzar por los estados en un primer ejercicio de planeación, por lo que se requiere de acciones dirigidas a solucionar dichas restricciones para ejercicios posteriores.

Literatura Citada

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1Son proyectos de carácter territorial y multisectorial; priorizan los bienes públicos; están basados en las necesidades específicas de una región, con una cobertura de varios municipios o estados y que, además, articulan presupuestos de distintos sectores, lo cual compromete la participación de varias instituciones públicas, niveles territoriales y actores sociales (Echeverri, 2013).

Recibido: Julio de 2015; Aprobado: Noviembre de 2016

* Autor responsable: V. Horacio Santoyo-Cortés. hsantoyo@ciestaam.edu.mx

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