Introducción

Desde hace varios años se ha cuestionado a los servicios de extensión agrícola públicos, debido a sus pobres resultados y altos costos. Las mayores críticas a los sistemas de extensión públicos están ligadas a su propia eficiencia, motivadas por la burocracia estatal y la falta de motivación de los servidores públicos; además, el uso de enfoques participativos rara vez se ajusta bien a las competencias organizacionales del sector público o de las estrategias individuales de los agentes de la administración pública (^{Kidd et al., 2000}).

Una revisión de 2001 patrocinada por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación Naciones (FAO), por ejemplo, caracteriza a los servicios de extensión en todo el mundo en desarrollo como defectuosos, moribundos y en desorden (Rivera et al., 2001, citado por ^{Feder et al., 2010}).

Se han configurado así nuevas propuestas para la mejora de los servicios de extensión, basados en la participación del sector privado, partiendo de la hipótesis de que la posibilidad de realizar acuerdos público-privados para proveerlos, así como el uso de fondos públicos, pero manejados por un sistema privado incrementaría la eficiencia del sistema y la cobertura para llegar a todos los grupos de agricultores (^{Dethier y Effenberger, 2012}).

En algunos lugares de Europa, incluso el nombre del servicio de extensión ha sido cambiado por el de asesorías pluralistas. Detrás de este cambio semántico, el cual se puede encontrar en muchos países tales como Francia, Inglaterra, Holanda y Alemania, se muestra el rol creciente de los actores privados (^{Labarthe y Laurent, 2013}). Para ser eficaces, los proveedores de servicios de extensión deben colaborar con empresas, bancos, organizaciones no gubernamentales y con otros prestadores de servicios (^{McMahon y Valdés, 2011}).

Sin embargo, se debe notar que este nuevo enfoque constituye un cambio radical y que, por lo tanto, su aplicación genera ciertas dificultades. El paso de una prolongada tradición de servicios públicos -según la cual estos servicios se han recibido sin costo alguno para los productores y los técnicos han desempeñado sus funciones sin desarrollar una actitud empresarial- a una nueva situación en la cual productores y extensionistas deben desenvolverse en un mercado de servicios, requiere de fuertes incentivos para su consecución (^{Mora, 2002}).

Esto coincide con la necesidad de que los agricultores interioricen su quehacer como un negocio, en el cual la asesoría y la innovación tienen un costo. Los agricultores comerciales requerirán entrenamiento en gestión empresarial y asesorías que les ayudarán a escalar en la cadena de valor, mientras que los pequeños agricultores requerirán técnica, tanto como información de mercado y financiera, y asistencia para pasar desde la producción para la subsistencia, a un tipo comercial de empresa (^{Pye-Smith, 2012}).

Un primer efecto de la privatización de los servicios se observa sobre el flujo de la información pues transformándose de un bien público a uno privado, el flujo tiende a reducirse. Si un agricultor tiene que pagar al servicio de extensión por el conocimiento que ha aprendido, este estará menos inclinado a compartir el conocimiento con otros agricultores que cuando estaba disponible gratuitamente (^{Van den Ban y Samanta, 2006}).

Por otro lado, la privatización afecta el contenido de los servicios que se ponen a disposición pues estará cada vez más identificado con las necesidades de las medianas y grandes explotaciones que serán los que pagarán más fácilmente por los servicios. Si la tendencia actual continúa es probable que el servicio de extensión cada vez sea menos relevante para las pequeñas explotaciones (^{Labarthe y Laurent, 2013}).

Otro aspecto a resaltar en los nuevos enfoques de extensión es el planteamiento de una extensión más descentralizada y cercana al terreno. Los servicios de extensión centralizados han mostrado siempre una dificultad respecto a su pertinencia, debido a su pobre capacidad de contextualizar la problemática local, sobre todo de los pequeños agricultores; por otro lado, la supervisión de los servicios bajo este sistema no ha sido posible, por lo que se considera que mientras más local sea planteado el servicio, será más efectivo y controlable.

Sin embargo, la efectividad de la descentralización también depende de los enfoques y objetivos de la misma. Existen reportes sobre la descentralización de los servicios de extensión realizada en China, indicando que las mismas han generado que los técnicos de la extensión gasten mucho más tiempo en trámites administrativos que en extensión efectiva, debido a que los mandatos de los gobiernos locales son, sobre todo, crecimiento económico y estabilidad social (^{Hu et al., 2012}).

Si analizamos el recorrido de la agricultura en Latinoamérica podremos ver que todos los países han pasado por experiencias, en sentido general, similares. Más allá de sus singularidades, en América Latina y El Caribe existen rasgos comunes que provienen de una misma tradición agraria: heterogeneidad estructural, modernización tecnológica incompleta, baja densidad de población, gran disponibilidad de recursos naturales, debilidad institucional, tradición comunitaria, baja dotación de capital social y alta desigualdad en la distribución de la tierra, entre otros (^{Sotomayor et al., 2011})

A inicios de 1980, los países de Latinoamérica vivían una crisis importante provocada por la política de sustitución de importaciones y de regulación de precios. Por esto, con algunos años de diferencia entre cada país, tuvieron que asumir medidas de ajuste estructural. Estas se reflejaron en la reducción del tamaño del Estado y de sus mecanismos de intervención en la economía; en el debilitamiento de las instituciones prestadoras de servicios públicos, así como la desregulación de los mercados (^{Birbaumer, 2011}).

Todos estos cambios afectaron directamente a la extensión agrícola pública, la cual se presenta como un gasto sin grandes resultados, y se propone la reducción de los servicios por parte del Estado. Durante años se observa una reducción del personal público dedicado a la extensión, dejando un vacío que fue cubierto por las organizaciones no gubernamentales financiadas por la cooperación internacional.

Con el nuevo siglo y las perspectivas positivas de la agricultura en América Latina resurge el interés por los servicios de extensión. Por ejemplo, el Informe de Desarrollo Mundial de 2008 hace hincapié en la extensión agrícola como una intervención importante para el desarrollo de los países en dos vertientes: 1) para potenciar el crecimiento del sector agrícola, a la luz del aumento de la demanda y las presiones de la oferta; y 2) para promover el desarrollo sostenible (Raabe, 2008; citado por ^{Cuevas et al., 2012}).

^{Ho y Montero (2014)} indican que las nuevas iniciativas de los servicios de extensión en Latinoamérica combinan los siguientes esquemas: i) el desarrollo de un mercado de servicios dentro del ámbito privado, en sectores de la gran y mediana agricultura comercial; ii) una modalidad con cierto nivel de subsidio según la cual el Estado transfiere recursos a empresas privadas y organizaciones no gubernamentales para la provisión de servicios a la pequeña agricultura comercial, dentro de programas especiales; y iii) una modalidad para la agricultura de subsistencia en el marco de programas públicos de desarrollo rural o programas de lucha contra la pobreza.

Estas modalidades propuestas son las que hacen decir a ^{Alemany (2008)} que la privatización de la extensión rural tiene sus fundamentos conceptuales en la visión que la agricultura “viable” está ya industrializada e integrada subordinadamente a las cadenas agroalimentarias, mientras que la “no viable” o el “residuo resistente a la modernización” es un problema que debe ser abordado como una problemática social, no productiva y de crecimiento.

Los actuales diseños y políticas de extensión hacen también énfasis en la descentralización en Perú, Chile, Brasil, México, traspasando financiamiento y decisiones a nivel regional o local, permitiendo que el proceso de toma de decisiones sea más cercano a los usuarios. Sin embargo, no queda claro que este proceso vaya suficientemente acompañado por el fortalecimiento de las capacidades en esos niveles que permita asegurar la calidad y sostenibilidad de la extensión (^{Aguirre, 2012}).

Como podemos observar, queda aún mucho por evaluar de estos cambios en los servicios de extensión en América Latina para verificar la problemática que conlleva su aplicación. Al respecto, ^{Swanson (2010)} indica que la experiencia en América Latina y en otras regiones demuestra que reemplazar estos sistemas públicos de extensión por empresas del sector privado o por organizaciones no gubernamentales probablemente cause otra serie de problemas y limitaciones que pueden reducir aún más el éxito de estos métodos alternativos.

^{Hellin (2012)} indica además que en la mayoría de los casos, el sector privado se ha mostrado incapaz de reemplazar los servicios que antes realizaba el sector público, debido a los altos costos de transacción, la dispersión de la clientela y el bajo (o no existente) beneficio, situación que se vuelve más evidente frente a los pequeños productores.

Los servicios de extensión agraria en el Perú han seguido procesos paralelos a los ocurridos en toda América Latina (^{Ho y Montero, 2014}), ya que fueron afectadas por políticas similares. Las políticas agrícolas en el Perú se dirigieron a reducir los subsidios, la promoción del libre comercio y la participación del sector privado en la investigación y provisión de información (^{Ortiz, 2006}); esto motivó que los organismos no gubernamentales asuman un rol importante en la oferta de servicios de extensión, actividad que se vio mermada a medida que los fondos de Cooperación Internacional se fueron reduciendo.

Todos estos cambios evidentemente no obedecían solo a un contexto externo que impulsaba este cambio, sino también al reconocimiento de un problema muy serio en los servicios ofrecidos por el Estado. Según ^{Carrasco (1990)}, en 1990 la situación de la extensión agrícola era la siguiente: 203 centros de desarrollo rural en el país, 1301 personas dedicadas a la extensión, con muy poco equipamiento para su movilidad, los cuales no desarrollaban actividades en el campo desde hacía años, y solo en algunas localidades contaban con apoyo de productores para acciones esporádicas. En general, los servicios se encontraban paralizados y el personal empobrecido, desmoralizado y desactualizado.

Luego de la aplicación de las medidas de ajuste, la situación cambió radicalmente. Por ejemplo, el programa gubernamental de extensión agrícola conducido por lo que ahora es el Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA) empleaba 1400 agentes en 1986, pero el personal se redujo hasta menos de 100 agentes en 1992 (^{Hellin y Dixon, 2008}).

Por otro lado, se promueven las grandes inversiones agrícolas para favorecer el desarrollo de la agroexportación. Así, el interés en el pequeño productor por parte del Estado se redujo a favor de un interés mayor en la expansión de la inversión de grandes capitales privados en el agro (^{Remy y De los Ríos, 2012}). Según ^{Eguren (2006)}, los campesinos que mantienen una agricultura de subsistencia han sido marginados de toda pretensión de desarrollo y se los ha convertido en objeto de los llamados “programas sociales”.

Esta situación provocó que los organismos no gubernamentales intentaran cubrir el vacío dejado por el Estado a través de proyectos financiados por la cooperación internacional. Según ^{Ramírez y Roe (2007)}, las organizaciones no gubernamentales impulsaron un sinnúmero de consorcios, alianzas y convenios bilaterales para apoyarse en la implementación de actividades de extensión y difusión tecnológica. Sin embargo, a pesar de que muchas Organizaciones no gubernamentales hacían planteamientos participativos, para ^{Wiener (2010)} su enfoque seguía siendo de oferta.

A partir de 2001 las políticas de descentralización en el Perú permitieron que los gobiernos regionales y locales tengan la posibilidad de impulsar el desarrollo agrícola; por otro lado, el gobierno nacional generó una serie de programas que han buscado crear un mercado de servicios de extensión, siendo el más importante de ellos el Programa de Fomento de la Innovación Tecnológica y la Competitividad en la Agricultura del Perú (INCAGRO).

Para ^{World Bank (2012)}, INCAGRO parece haber sido una buena inversión y un proyecto exitoso, pero la equidad seguía siendo una preocupación: los mayores beneficiarios de este programa fueron los medianos y grandes productores, en lugar de los productores más desfavorecidos, incluidas las mujeres. En su segunda fase, se realizaron algunos cambios para contrarrestar esta situación, pero se indica que los resultados no han sido claros.

Posteriormente han surgido en el Perú nuevos programas nacionales que han manejado el mismo enfoque, por lo cual se vuelve muy importante conocer si estos alcanzan realmente a los pequeños productores (que constituyen la realidad más importante de la agricultura en el Perú y en muchos países de Latinoamérica) o, en todo caso, comprender cuáles son las características de aquellos productores que sí son alcanzados por estos servicios, de tal manera de promover los cambios necesarios para ampliar el acceso.

En este sentido, el caso del Perú, que ha pasado en los últimos 25 años por ambos procesos (privatización y descentralización), es una realidad interesante para investigar sus efectos en la prestación de servicios de extensión, principalmente a nivel del acceso y de la tipología de productores que alcanzan tales servicios.

Es objetivo de este trabajo determinar, a partir del análisis de los datos del Censo Nacional Agropecuario realizado en el Perú (^{INEI, 2013}), el nivel de cobertura de los servicios de extensión en el Perú y sus proveedores principales, así como identificar los principales factores que influyen en el acceso de los servicios de extensión, a partir del análisis del perfil de los productores que reciben estos servicios.

Materiales y Métodos

Se tomó la información referente al Censo Nacional Agropecuario, realizado en el Perú en 2012. La información fue catalogada para determinar la cobertura de los servicios de extensión (especificados como asistencia técnica, capacitación o asesoría empresarial en los resultados censales) y las entidades que realizaron dichos servicios; analiza tal cobertura en función de la superficie agrícola del productor y el tipo de entidad que provee el servicio.

Por otro lado, de toda la información sobre los productores contenida en el censo se seleccionaron las variables predictoras más importantes en función de la relación existente entre la extensión y algunas características socioeconómicas de los productores. Las elegidas fueron: tamaño de unidad agropecuaria, superficie agrícola, edad y sexo del productor, condición jurídica, asociacionismo, nivel de alfabetismo, nivel de educación, uso de maquinaria agrícola, acceso al crédito, distancia a la capital del distrito, acceso a programas sociales, percepción de la suficiencia de su nivel de ingresos, entre otras.

Para determinar las características de los grupos de productores que reciben servicios de extensión se aplicó el algoritmo de árbol de clasificación CHAID (Chi-squared Automatic Interaction Detection), el cual es un método de análisis multivariado que mediante una técnica de análisis de segmentación de variables (explicadas y explicativas) permite establecer relaciones de dependencia entre las mismas (^{Escobar, 2007}), con estas variables se formaron árboles de respuestas basados en las frecuencias relativas en sus relaciones. Se estableció como restricción del sistema que los grupos tengan al menos 50 % de productores que logran acceder a los servicios de extensión agrícola. Para el procesamiento de los datos se utilizó el software estadístico IBM Statistics, versión 20.

Luego de obtener los resultados para los servicios de extensión en general se realizó el mismo análisis para los servicios de extensión agrícola ofertados por cada institución proveedora, sea esta pública o privada, con la finalidad de determinar si alguna de ellas tenía una población objetivo característica o se focalizaba en alguna tipología de productor agropecuario.

Resultados y Discusión

En el Cuadro 1 se muestra la cobertura de los servicios de extensión en el Perú en función del tamaño del productor agropecuario. En él se puede observar que la cobertura para todo el país es de 10.2% del total de productores, con una tendencia hacia la baja en función del menor tamaño de unidad agropecuaria, superficie; esto estaría indicando en forma inicial que los cambios en el enfoque de los servicios no han logrado tener eficacia respecto a la provisión de servicios de extensión para los pequeños productores, sobre todo para aquellos con superficie agrícola menor a una hectárea.

Si bien este valor es bajo, es importante indicar que en un estudio similar realizado en México el nivel de cobertura de la asistencia técnica y capacitación fue de solo 3 % de un total de más de cuatro millones de unidades productivas analizadas (^{Cuevas et al., 2012}), no existiendo datos similares para otros países de Latinoamérica, de tal manera de poder generalizar la situación de pobre acceso a los servicios de extensión.

En el Cuadro 2 se muestran los servicios de extensión en función de la entidad ofertante, en función de las capacitaciones, asistencia técnica y asesorías realizadas. Los resultados muestran que los servicios se han descentralizado, recayendo la responsabilidad de estos en los gobiernos locales y regionales, situación muy diferente a la observada en el censo de 1993, donde los servicios de extensión de los gobiernos regionales y locales eran nulos.

Esta mayor participación de los gobiernos locales podría ser la oportunidad de potenciar un sistema de extensión agrícola más flexible y contextualizada. Los servicios de extensión descentralizados mejoran la rendición de cuentas a los usuarios locales y facilitan a los clientes la «compra» de los servicios de investigación y productos que respondan mejor a sus necesidades (^{World Bank, 2012}). Sin embargo, para que el trabajo a este nivel sea efectivo deberá fortalecerse el accionar de los técnicos locales.

Es importante señalar que bajo el rubro de sector privado se incluyen los servicios de extensión ofertados por empresas, personas naturales, organismos no gubernamentales y asociaciones de productores, los cuales han venido cubriendo los servicios que han sido dejados de lado por el sector público y que constituyen casi 40% de la oferta de los servicios.

La posibilidad de que exista una oferta privada de servicios de extensión es importante, pues se constituye con un actor más flexible, lo que no quiere decir que los gobiernos regionales o locales deban dejar de ofrecerlos. Más que optar por uno u otro sector, debe aplicarse un enfoque unificado, que aproveche las sinergias que objetivamente pueden obtenerse estableciendo vínculos de trabajo entre ambos (^{Sotomayor et al., 2011}).

Respecto a los servicios del Gobierno Nacional, una de las mayores dificultades que se observa es que un porcentaje importante se realiza a través de proyectos especiales, es decir, no constituyen un servicio estable. Por otro lado, se ha observado que la oferta de servicios de extensión por parte de las universidades es inexistente.

En el Cuadro 3 se presentan los resultados del análisis del perfil de los productores que sí reciben servicios de extensión. Se puede indicar que las variables que definen el perfil de los productores que reciben servicios de extensión en el Perú son: superficie agrícola, asociacionismo y gestión de créditos. Las otras variables estudiadas (edad y sexo del productor, condición jurídica, nivel de alfabetismo, nivel de educación, uso de maquinaria agrícola, distancia a la capital del distrito, acceso a programas sociales, percepción de la suficiencia de su nivel de ingresos, entre otras) no han mostrado tener una influencia significativa sobre el nivel de cobertura de la extensión, bajo las restricciones del análisis realizado.

Si analizamos el índice de respuesta acumulado de la prueba se observará que el grupo de productores que accede con mayor facilidad a los servicios de extensión son aquellos que tienen superficie agrícola de 5 a 500 hectáreas y de 10 000 hectáreas a más, que se encuentran asociados y que pueden tramitar créditos.

Todas estas características se encuentran muy vinculadas a las de un agricultor comercial, mostrando con claridad que el enfoque desarrollado no viene siendo eficaz para responder a la demanda por servicios de extensión de la pequeña agricultura, la cual, como hemos señalado anteriormente, constituye el grupo mayoritario en la agricultura peruana. Es importante señalar además la importancia de la asociatividad en el acceso a los servicios de extensión, por lo que es fundamental promoverla.

Los resultados obtenidos nos permiten además corroborar la necesidad de masificar los modelos de extensión focalizados en los pequeños productores; es importante poner en práctica medidas que maximicen la inclusión de los que normalmente se encuentran en desventaja, como los pobres, las mujeres y los pequeños agricultores, y que maximice el impacto positivo en sus medios de vida (^{Rajalahti et al., 2008}).

Estos modelos deberían de incluir diferentes actores, con el fin de responder a la complejidad de sus sistemas de forma más eficaz que los modelos basados en los enfoques vinculados a la agricultura comercial. Por ejemplo, los enfoques basados en la financiación pública que involucran a los gobiernos locales, el sector privado, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones de productores en la prestación de servicios de extensión pueden ser más relevantes para los agricultores de subsistencia, mientras que diversas formas de cofinanciación privada pueden ser apropiadas para la agricultura comercial (^{World Bank, 2012}).

Otros autores afirman la misma necesidad, indicando que la formación de alianzas público-privadas es necesaria para garantizar que la extensión agrícola llegue a todos los agricultores, no solo a los de gran escala, y a los productores comerciales (^{Al-Sharafat et al., 2012}).

Al evaluar el perfil de los productores en función de la institución de la cual han recibido servicios de extensión se observa que no existe un perfil específico, lo que indica que las instituciones no tienen una acción diferenciada sobre el territorio, situación que reduce la eficiencia del sistema. Esto trae a colación la necesidad de la formación de redes entre las instituciones, de tal manera de que su articulación permita una mayor cobertura y eficiencia en el uso de los recursos.

Como se puede observar, en estos resultados se muestra la necesidad de establecer enfoques diversificados para alcanzar a las diferentes tipologías de productores, como indica ^{Aguirre (2012)}, las diferencias entre países y situaciones conllevan a que no puedan aplicarse modelos únicos de extensión desarrollados bajo condiciones diferentes, aun dentro de un mismo país.

Conclusiones

Los resultados de la investigación muestran que los cambios suscitados en los enfoques de extensión en el Perú no han logrado mejorar el acceso a los mismos a nivel de los pequeños productores verificándose, sin embargo, que la participación de los gobiernos locales y del sector privado en estas actividades es bastante importante. Por otro lado, la relación que existe entre la cobertura de los servicios de extensión y factores como el tamaño productivo, el asociacionismo y el acceso a créditos, muestra claramente que los nuevos enfoques logran alcanzar principalmente a los productores comerciales que se encuentran asociados, lo que demuestra la importancia de la promoción de la asociatividad agraria y de buscar nuevos enfoques para alcanzar a los pequeños productores.

Se vuelve necesaria la puesta en marcha de un sistema de innovación descentralizado y articulado, con diferentes enfoques en relación a las diferentes realidades y perfiles de productores, un sistema que fortalezca los intentos de los gobiernos locales, regionales y del sector privado.