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Sumario: I. Introducción. II. La Ley Federal del Trabajo como promotora del trabajo informal. III. Designación de beneficiarios en el contrato individual de trabajo. IV. Determinación de beneficiarios. V. Procedimiento especial para designación de beneficiarios. VI. Procedimiento especial para los conflictos individuales de seguridad social. VII. Reformas a las leyes de seguridad social y artículos transitorios en la materia. VIII. Conclusiones. IX. Fuentes de consulta.
I. Introducción
El 1o. de mayo de 2019 fue publicada, en el Diario Oficial de la Federación, la reforma a la Ley Federal del Trabajo (entre otras leyes),1 para dar cumplimiento a la reforma constitucional del 24 de febrero de 2017, por la que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de los artículos 107 y 123 constitucionales en materia de justicia laboral, cuyos ejes principales son: la función conciliatoria como instancia prejudicial obligatoria; la impartición de la justicia laboral por órganos del Poder Judicial federal o local (según corresponda), y la creación de un organismo descentralizado de la Administración Pública Federal que tendrá a su cargo la conciliación en el orden federal y el registro de todos los contratos colectivos de trabajo y de las organizaciones sindicales.
Además de los ejes principales, la reforma consideró diversos tópicos y olvidó entrar al estudio de otros, entre ellos, el tema de las indemnizaciones por incapacidades o muerte a causa de riesgos de trabajo. Igualmente, con un carácter secundario, abordó la regulación, impartición y administración de justicia de los denominados “conflictos individuales de seguridad social”, pese a que más del 52% de los juicios son en esta materia,2 evadiendo el paso hacia una jurisdicción autónoma que las circunstancias actuales demandan.
Así, este trabajo plantea dos hipótesis con relación a dicha reforma legal: a) al conservar disposiciones indemnizatorias en los riesgos de trabajo propicia la evasión patronal de afiliar al trabajador al seguro social y la informalidad; por tanto, la desprotección de éstos, y b) da un tratamiento desigual, respecto de las prestaciones y vías para exigirlas, según los afectados estén afiliados o no al Seguro Social.
Para lo anterior se contrasta la regulación de las indemnizaciones por riesgos de trabajo a la luz del fenómeno de la informalidad y, por ende, el empleo informal; se abordan las reformas que tienen como centro de aplicación la designación y determinación de beneficiarios, así como la vía para reclamar las prestaciones de quienes no fueron afiliados al Seguro Social; se analizan los cambios en torno a la regulación de los conflictos individuales de seguridad social (aplicables a los asegurados), así como las reformas a las leyes de la materia, y, por último, se formulan algunas conclusiones.
II. La Ley Federal del Trabajo como promotora del trabajo informal
La reforma del 1o. de mayo de 2019 a la Ley Federal del Trabajo (LFT) mantiene las disposiciones en materia de “indemnizaciones por riesgos de trabajo” (en los supuestos de las incapacidades permanente parcial y total, así como por muerte) para las personas que indebidamente no fueron afiliadas por el patrón al Seguro Social.
Salvo las obligaciones patronales y de los trabajadores en materia de prevención de los riesgos de trabajo, así como seguridad y salud en el trabajo, lo relativo a las prestaciones de naturaleza médica y económica, deberían regirse únicamente por la Ley del Seguro Social (LSS), ya que dichos temas se encuentran mejor regulados en ésta y, en caso de controversias, tal como está actualmente la ley laboral y hasta que no exista una jurisdicción propia para estos asuntos, tendrían que tramitarse en los conflictos individuales de seguridad social, pues en ambos casos se obtendrían las prestaciones en especie -cuya finalidad es la recuperación de la salud y la rehabilitación del trabajador- y las prestaciones económicas -reflejadas en la falta de dinero- conforme a la LSS.
Asimismo, se evitaría que la ley laboral fomentara la evasión y el empleo informal, pues en términos del artículo 15 de la LSS es obligación del patrón afiliar a sus trabajadores al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), y, en caso de las incapacidades o indemnización por muerte, el trabajador o los beneficiarios, según corresponda, tendrán derecho a las prestaciones y pensiones correspondientes con base en dicha ley.3
No es responsabilidad del trabajador o de sus beneficiarios que el patrón no haya cumplido con su obligación de afiliarlo al Seguro Social, y, por tanto, no tiene por qué pagar las consecuencias de un trato diferenciado (asegurado vs. no asegurado), en donde las prestaciones económicas conforme a la LFT siempre serán infinitamente menores (previo trámite y éxito en el juicio respectivo) que con la LSS.
Por ejemplo, la indemnización por incapacidad permanente total, en la ley laboral, corresponde al importe de 1,095 días de salario, y por muerte, cinco mil días de salario. Además, dichas indemnizaciones están topadas al doble del salario mínimo, así si el afectado recibía un salario que excedía del doble del salario mínimo se considerará esa cantidad como salario máximo.4 Aunque tales indemnizaciones nunca compensarán el daño causado al trabajador o a sus beneficiarios. Con dicho tratamiento laboral se impide a los trabajadores o beneficiarios el otorgamiento de las pensiones y prestaciones económicas (aguinaldo, ayuda asistencial y asignación familiar), en términos de la LSS.
Los riesgos de trabajo, sus consecuencias (incapacidades o muerte) y, por consiguiente, sus reparaciones (indemnizaciones) después de ser sustraídos del Código Civil,5 se regularon por el derecho del trabajo, pero con el transcurso del tiempo se fueron desprendiendo de éste, cuando la teoría del riesgo social consideró que las consecuencias no podrían imputarse a un patrón o empresa determinados, sino a toda la sociedad, ya que al distribuir la responsabilidad con los recursos de toda la colectividad existirían fondos suficientes para que el trabajador no enfrentara el peligro de la insolvencia patronal.6 Esta idea quedó plasmada en el Convenio 102 “Norma Mínima de Seguridad Social”, adoptado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en 1952.
Asimismo, la doctrina y las leyes de seguridad social apuntaron hacia la misma dirección. En la exposición de motivos de la LFT, de 1970, se consideró que las normas sobre riesgos de trabajo tendrían un carácter transitorio, pues con la paulatina extensión del Seguro Social serían sustituidas por las disposiciones de la ley correspondiente, al representar una ventaja para superar la incierta insolvencia del patrón al pagar prestaciones de largo plazo, solución que resultaría más favorable para los trabajadores. La realidad es que el legislador, teniendo claro los defectos de la regulación y la gravedad de permanecer los riesgos de trabajo en el ámbito laboral, no quiso tomar la decisión.7 La doctrina en la materia señaló, en su momento, que uno de los temas que debía migrar hacia la seguridad social era, precisamente, la cobertura de las prestaciones en especie y en dinero de los riesgos de trabajo.8
Por lo anterior, en la actualidad no se justifica la regulación de las prestaciones de naturaleza médica y económica (indemnizaciones) por riesgos de trabajo (incapacidades o muerte) en la ley laboral, porque con ello se fomenta la evasión patronal frente al Seguro Social y, en ese sentido, la informalidad.9
Conforme a la OIT, el concepto de empleo informal se refiere a aquellos empleos que incluyen a asalariados, ya sea que estén empleados por empresas del sector formal e informal o por hogares en el carácter de trabajadores domésticos asalariados que no cuentan con prestaciones laborales ni de seguridad social.10 Tal y como lo señala la OIT, se refiere a todo trabajo que se realice sin contar con el amparo del marco legal o institucional, sin importar si la unidad económica que utiliza sus servicios son empresas o negocios no registrados de los hogares o empresas formales.11
Por su parte, la economía informal abarca:
Al conjunto de actividades económicas desarrolladas por los trabajadores y las unidades económicas que, tanto en la legislación como en la práctica, están insuficientemente contempladas por sistemas formales o no lo están en absoluto, es decir, las actividades de las personas o empresas no están recogidas por la ley, lo que significa que se desempeñan al margen de ella; o no están contempladas en la práctica, o sea, que si bien las personas operan dentro del ámbito de la ley, ésta no se aplica o no se cumple; o la propia ley no fomenta su cumplimiento por ser inadecuada, engorrosa o imponer costos excesivos.12
En ningún caso, el concepto de economía informal comprende actividades ilícitas, tal como se definen en los tratados internacionales pertinentes. El trabajo en la economía informal puede realizarse en el sector formal e informal o en los hogares.
La OIT señala que el crecimiento de la economía informal se debe, entre otros factores,13 a la falta o indebidos marcos jurídicos e institucionales, así como a una buena gobernanza para la aplicación correcta y eficaz de las políticas y leyes.
Por otro lado, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) señala que los trabajadores subordinados, aunque laboran para unidades económicas formales, lo hacen bajo modalidades en las que se elude el registro ante el Seguro Social, fenómeno que cada vez gana más terreno en el país: el 56.3% de los trabajadores (30.9 millones) se ubicaron en la informalidad en el segundo trimestre de 2019.14
Desde el 2002, dada su magnitud, el fenómeno de la economía informal adquirió gran importancia en el debate internacional, al reconocerse que su incidencia representa un importante obstáculo para el desarrollo incluyente y el cumplimiento del Estado de derecho, de tal suerte que en 2015 dio lugar a la Recomendación 204, sobre la transición de la economía informal a la economía formal.15
Hacer efectiva la afiliación a la seguridad social de miles de trabajadores que se encuentran en la economía informal será un paso importante hacia el trabajo decente, definido por la OIT como:
…aquel productivo con remuneración justa, seguridad en el lugar de trabajo y protección social para el trabajador y su familia, mejores perspectivas para el desarrollo personal y social, libertad para manifestar sus preocupaciones, se organicen en la toma de decisiones que afectan a sus vidas, así como la igualdad de oportunidades y de trato para mujeres y hombres.16
En concordancia con ello, en materia de prestaciones de naturaleza médica y económica por incapacidades permanente parcial o total, o la muerte, por riesgos de trabajo, sólo deben aplicarse disposiciones de la LSS, considerando que aun en los casos en que el trabajador fallecido no hubiera estado afiliado al IMSS, los beneficiarios tendrán los derechos correspondientes en los términos de la LSS y, en todo caso, el IMSS está facultado para actuar en contra del patrón omiso fincando incluso los capitales constitutivos respectivos; esto es, exigiendo el pago de las prestaciones en especie y dinero (asistencia médica; hospitalización; medicamentos y material de curación; servicios auxiliares de diagnóstico y de tratamiento; intervenciones quirúrgicas; aparatos de prótesis y ortopedia; gastos de traslado del trabajador accidentado, y pago de viáticos, en su caso; subsidios; gastos de funeral, cuando aplique; indemnizaciones en sustitución de pensión, en los casos que proceda, valor actual de la pensión y el 5% por gastos de administración) cuando el riesgo ocurra sin que el patrón haya inscrito al trabajador en el régimen obligatorio del Seguro Social.17
De esta forma, la aplicación de una sola ley, y el mismo procedimiento para asegurados y no asegurados (indebidamente al IMSS), reivindicarán los derechos de estos últimos.
III. Designación de beneficiarios en el contrato individual de trabajo
La reforma del 1o. de mayo de 2019 a la LFT comprendió, entre otros temas, una nueva fracción al artículo 25 (X), relativo al contenido del contrato individual del trabajo.
En la nueva fracción X de dicho precepto, se establece la obligación de que el escrito en donde consten las condiciones de trabajo el trabajador designe a los beneficiarios a los que refiere el artículo 501 de esta ley; para el pago de los salarios y prestaciones devengadas y no cobradas a la muerte de los trabajadores, o las que se generen por fallecimiento o desaparición derivada de un acto delincuencial.
Al respecto, cabe señalar que las diversas iniciativas del grupo parlamentario del partido Movimiento Regeneración Nacional (Morena)18 no consideraron ninguna reforma a este precepto. Sin embargo, la adición de esta fracción, en cierta forma, tiene origen en la iniciativa presentada el 7 de diciembre de 2017 por dos senadores del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional (PRI) ante la Cámara de Senadores.
En dicha iniciativa, la adición correspondía a la fracción IX y se correlacionaba con el artículo 501, donde se privilegiaba la voluntad del trabajador para designar beneficiarios a fin de trascender más allá de su propia vida y, a falta de designación, se consideraría a los beneficiarios legales. Con lo anterior se contrariaba el espíritu del derecho social, donde la voluntad del trabajador resulta inoperante al existir razones fundamentales para excluirla como factor determinante de los derechos de los beneficiarios, porque su finalidad es la protección de la familia.
Si bien la fracción adicionada (X, del artículo 25) no deja la designación de los beneficiarios a la libre voluntad del trabajador, a futuro puede causar problemas si los beneficiarios designados en su momento no corresponden con los que existan al momento de demandar las prestaciones derivadas de la eventualidad ocurrida al trabajador.
IV. Determinación de beneficiarios
Las reformas al artículo 501 establecen los supuestos para la determinación de beneficiaros por: a) muerte por riesgos trabajo, y b) desaparición derivada de un acto delincuencial.
La desaparición derivada de un acto delincuencial se incorporó a LFT debido a las reformas a diversas disposiciones de ésta19 con motivo de la expedición de la Ley Federal de Declaración Especial de Ausencia para Personas Desaparecidas, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22 de junio de 2018,20 en la que diversos artículos comprenden la situación del trabajador en calidad de persona desaparecida.
1. Prelación de beneficiarios
Dentro de los aspectos positivos de las reformas en materia de designación de beneficiarios, directos o indirectos, se encuentran los establecidos en el artículo 501:
-La ampliación del derecho como beneficiario directo para recibir indemnización a los hijos menores de 18 años y mayores de esa edad hasta los 25 años si se encuentran estudiando en un plantel del sistema educativo nacional.
-La eliminación como regla general de la investigación como requisito para acreditar la dependencia económica por parte de los beneficiarios, así como la condición del 50% de incapacidad del viudo.
-La supresión del supuesto de que sólo podía acudir cualquier persona que fuera dependiente económicamente del trabajador a falta del cónyuge supérstite, esto significa que se podrá acudir, aunque exista dicho cónyuge, pero en este caso se deberá acreditar la dependencia económica.
Sin embargo, no se previeron las reformas respectivas a la LSS para homologar y hacer extensiva la ampliación de la edad a 18 años a los hijos de los asegurados y la eliminación del requisito de la dependencia económica en los diversos supuestos respecto de los que sí están bajo la protección de dicha ley.
Por otro lado, el artículo 501 continúa conservando algunos aspectos que van en contra de los principios de la seguridad social y de los derechos humanos, a saber:
-La exigencia de la incapacidad del 50% o más del hijo mayor de edad. Esto es contrario a lo dispuesto en la LSS al no establecer porcentaje alguno. Así, este supuesto es grave ya que establece mayores requisitos a los hijos discapacitados de un trabajador que no fue afiliado al IMSS.
-La terminología es obsoleta y contraria a los derechos humanos, al emplear los conceptos de viuda y viudo de la familia tradicional correspondiente a personas de sexos diferentes entre sí. Esta terminología ha sido superada por los criterios judiciales del Alto Tribunal al considerar que se violan los derechos a la igualdad y no discriminación, a la familia y a la seguridad social de las parejas integradas por personas del mismo sexo.21 Sirve de referencia la tesis siguiente:
SEGURIDAD SOCIAL. LAS NORMAS QUE CONDICIONAN EL ACCESO A LAS PRESTACIONES EN ESTE ÁMBITO A QUE SE TRATE DE MATRIMONIOS O CONCUBINATOS CONSTITUIDOS POR PERSONAS DE SEXOS DIFERENTES ENTRE SÍ, VIOLAN LOS DERECHOS A LA IGUALDAD, NO DISCRIMINACIÓN Y PROTECCIÓN A LA FAMILIA.
Dado que el derecho a la seguridad social a favor del trabajador suele incluir en forma extensiva a los familiares de aquel, entre los cuales están los parientes por afinidad que incluyen al cónyuge o concubino(a) del trabajador(a), entonces, en principio, para acceder a esas prestaciones basta demostrar la calidad de cónyuge o concubino(a) respecto del trabajador(a); sin embargo, si las normas respectivas condicionan el acceso a esos beneficios a fórmulas que impliquen la diferencia de sexo entre el trabajador(a) y su cónyuge o concubino(a) -como ocurre al usar expresiones como “la cónyuge del trabajador”, “el cónyuge de la trabajadora”, “la concubina del trabajador” o “el concubino de la trabajadora”-, esas normas son violatorias de los derechos a la igualdad y no discriminación, a la familia y la seguridad social, en razón de estar construidas sobre estructuras gramaticales referidas a un modelo de familia generado a partir de un concepto restringido (a pesar de que el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos contiene un concepto amplio) y, por tanto, impedir el acceso a la seguridad social a las parejas del mismo sexo, quienes gozan de los derechos a la seguridad social cuando constituyeron un matrimonio o concubinato.22
2. Investigación para el pago de indemnización en caso de muerte por riesgos de trabajo o desaparición por actos delincuenciales
El artículo 503, que regula la investigación para determinar a los dependientes económicos del trabajador con derecho al pago de la indemnización correspondiente, en caso de muerte por riesgos de trabajo o por la desaparición por actos delincuenciales, sufrió cambios mínimos:23
-Se amplió el plazo a 72 horas para practicar la investigación por el inspector del Trabajo o el Tribunal (cuando antes dicho plazo era de 24 horas).
-Los beneficiarios deberán comparecer ante el Tribunal en los 30 días naturales a ejercitar sus derechos.
-Se seguirá el procedimiento especial individual, concluida la investigación. Tema que a continuación se analiza.
V. Procedimiento especial para designación de beneficiarios
La reforma a la LFT dividió el procedimiento especial en dos rubros: a) conflictos individuales, y b) conflictos colectivos. Los primeros están regulados en los artículos del 892 al 896, y los segundos del 897 al 897-G.
A su vez, el procedimiento especial individual se subdivide en tres: a) procedimiento especial general; b) procedimiento especial para la designación de beneficiarios del trabajador fallecido, con independencia de la causa del deceso, o desaparecido por un acto delincuencial, y c) procedimiento especial para la atención de los conflictos en materia de seguridad social. En la exposición de motivos de la iniciativa del 3 de enero de 2019 se adujo que se brindaba mayor precisión y certeza a los procedimientos especiales, entre ellos, los relativos a las demandas para designación de beneficiarios, así como los conflictos de seguridad social.24
1. Generalidades del procedimiento especial individual general
El procedimiento especial general comprende la tramitación de diversos conflictos.25 Si bien cada uno de éstos se tramitará conforme a las circunstancias particulares que por su naturaleza se deban regir, en cuanto a su substanciación y reglas del procedimiento ordinario aplicables en cada caso, dicho procedimiento adquiere características nuevas, a saber:
-Se privilegiará la substanciación en línea, salvo la imposibilidad material para ello y sin detrimento de los derechos de los trabajadores, asegurados y beneficiarios.
-Se empleará el sistema de videoconferencia para las prevenciones o aclaraciones cuando sea necesario para emitir el auto de depuración.26
-Se observarán las disposiciones en materia de pruebas y procedimiento ordinario en lo que sea aplicable.
A. Procedencia
El procedimiento está regulado en los artículos 892, 893 y 896 de la ley, y es aplicable a la designación de beneficiarios por muerte por riesgos de trabajo u otra circunstancia, así como la desaparición por acto delincuencial. El supuesto de muerte está exento de agotar la instancia conciliatoria prejudicial, ya que se encuentra previsto en el artículo 685 Ter, fracción II, de la ley.
Si bien en el texto del artículo 892, relativo al procedimiento especial, no se hace mención al artículo 115, en cierta forma, bajo el supuesto de “muerte por otra circunstancia” encontraría atención a lo establecido en dicho precepto, que dispone: “Los beneficiarios del trabajador fallecido tendrán derecho a percibir las prestaciones e indemnizaciones pendientes de cubrirse, ejercitar las acciones y continuar los juicios, sin necesidad de juicio sucesorio”.
Desde su versión original en 1970, el artículo 115 no precisó quiénes serían los beneficiarios de los trabajadores fallecidos por cualquier causa, por lo que, en la práctica, por analogía se aplicó lo dispuesto por el artículo 501, el cual forma parte del Título Noveno, relativo a los riesgos de trabajo.
Igualmente, el artículo 115 tampoco indicó el procedimiento a seguir en este supuesto, por lo que en la práctica también se aplicó por analogía el procedimiento especial regulado en el Capítulo XVIII del Título Catorce (relativo al derecho procesal del trabajo), en atención a que en el artículo 892 se incluye la mención del artículo 503, que se refiere a la investigación para determinar a las personas beneficiarias del trabajador fallecido por riesgo de trabajo. Por tanto, lo conveniente sería incluir el artículo 115 en el texto del artículo 892, relativo al procedimiento especial.
B. Substanciación
El procedimiento especial individual para la designación de beneficiarios por muerte por riesgo de trabajo, otra circunstancia y desaparición por acto delincuencial, comprende el desarrollo de diversas etapas específicas, según exista o no controversia:
a. Sin controversia entre los interesados
Demanda. El procedimiento comienza con la demanda, la cual deberá incluir las pruebas a fin de cumplir con los requisitos de los artículos 872 y 873 A.
Tribunal. La autoridad laboral iniciará el procedimiento de investigación previsto en el artículo 503, para lo cual solicitará al patrón los nombres y domicilios de los beneficiarios registrados ante él y en las instituciones oficiales; ordenará, en su caso, diligencias o empleará los medios de comunicación que estime convenientes para convocar a los dependientes económicos a ejercer sus derechos, en términos del artículo 896, y correrá traslado al demandado.
Contestación. En términos del artículo 893, se deberá contestar la demanda dentro de los 10 días siguientes al emplazamiento. El demandado podrá objetar las pruebas de la parte actora con el apercibimiento de que de no hacerlo se tendrán por admitidas las peticiones del actor.
Vista a las partes. La parte actora tendrá tres días para formular su réplica respecto de la contestación y para objetar pruebas de la contraria. La parte demandada desahogará la vista de la parte actora; tendrá tres días para realizar su contrarréplica.
Auto de depuración. Se depurará el procedimiento y resolverán las excepciones dilatorias; se establecerán los hechos no controvertidos, y se admitirán o desecharán las pruebas ofrecidas por las partes, según sea el caso. Este auto procederá al no existir controversia, y como puede observarse, su emisión aborda los aspectos que comprende la audiencia preliminar del procedimiento ordinario.
Alegatos y sentencia. Las partes tendrán un plazo de cinco días para formular alegatos por escrito, y vencido éste se dictará sentencia.
b. Controversia entre los interesados
Cuando en el asunto exista controversia, además de agotar los incisos señalados anteriormente, del a) hasta el d), comprenderá las siguientes etapas:
-Audiencia preliminar. Se celebrará dentro de los 10 días siguientes al de- sahogo de las vistas a las partes, y se llevará a cabo conforme al artículo 873 F (procedimiento ordinario).
-Audiencia de juicio. Se desahogará en los términos previstos para el procedimiento ordinario.27
-Resolución. El tribunal dictará su resolución tomando en cuenta los alegatos y pruebas aportadas por las personas que ejercitaron derechos derivados de las prestaciones que generó el trabajador fallecido.
De lo expuesto hasta aquí se desprenden reglas generales para el procedimiento especial individual, y reglas específicas para el procedimiento de designación de beneficiarios, según exista o no controversia.
VI. Procedimiento especial para los conflictos individuales de seguridad social
1. Inconsistencias legales
Los conflictos individuales de seguridad social se introdujeron a la LFT con la reforma del 30 de noviembre de 2012, después de tantos años en que la academia había cuestionado la competencia de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje para conocer de las controversias entre los asegurados y beneficiarios contra el IMSS.
En 2012 estos conflictos, con falta de técnica legislativa, quedaron comprendidos en la denominada “Sección Primera” del Capítulo XVIII, “Del procedimiento especial”, cuando el capítulo no está dividido en secciones.
La iniciativa del 3 de enero de 2019 del grupo parlamentario de Morena subsanaba la deficiencia de la reforma de 2012, al dividir el capítulo “Del procedimiento especial” en dos secciones: la primera, para las disposiciones generales aplicables a los casos previstos en el artículo 892, y la segunda, para los conflictos individuales de seguridad social. Asimismo, establecía un procedimiento, pero no fue tomado en cuenta en la redacción final.
Así, la reforma del 1o. de mayo de 2019 conservó y aumentó la deficiencia de la reforma de 2012, porque a pesar de que el Capítulo XVIII, “Del procedimiento especial”, no fue dividido en secciones, el artículo 899-E dispone: “En el procedimiento se observará lo establecido en la sección primera de este capítulo” (sic).
Lo anterior significa que, si bien no se consideró la propuesta total del grupo parlamentario de Morena, indebidamente se conservaron algunas ideas de ésta, como es el párrafo que remite al procedimiento. Entonces, es propiamente el artículo 899-E el que fue reformado en su totalidad, y a lo largo de sus párrafos contiene otras incongruencias, como el hecho de señalar indistintamente una “audiencia preliminar” o “audiencia preparatoria” (sic), sin precisar si se trata de lo mismo o, en su caso, en qué consiste cada una.
Otra inconsistencia legal se desprende de la definición de los conflictos individuales de seguridad social prevista en el artículo 899-A:
…los que tienen por objeto reclamar el otorgamiento de prestaciones en dinero o en especie, derivadas de los diversos seguros que componen el régimen obligatorio del Seguro Social, organizado y administrado por el Instituto Mexicano del Seguro Social, y de aquellas que conforme a la Ley del Seguro Social y la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, deban cubrir el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y las Administradoras de Fondos para el Retiro, así como las que resulten aplicables en virtud de contratos colectivos de trabajo o contratos-ley que contengan beneficios en materia de seguridad social.
Es el caso que el artículo 685 Ter establece que quedan exceptuados de agotar la instancia conciliatoria, cuando se trate de conflictos inherentes a: “III. Prestaciones de seguridad social por riesgos de trabajo, maternidad, enfermedades, invalidez, vida, guarderías y prestaciones en especie y accidentes de trabajo” (sic).
Además de que no se corresponden con los nombres de los seguros del régimen obligatorio de la LSS, se hace alusión a riesgos de trabajo y a accidentes de trabajo, cuando estos últimos quedan comprendidos en los primeros.
Los conflictos que sí tendrán que agotar la conciliación prejudicial son los relativos al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, que están a cargo de las Administradoras de Fondos para el Retiro (Afore).
2. Substanciación
Como se había señalado, el artículo 899-A dispone que en este tipo de conflictos se observará lo establecido en la sección primera del capítulo; cuando en realidad la remisión tendría que haber sido al procedimiento especial general.28
El artículo 899-A, en su párrafo segundo, señala que en materia de riesgos de trabajo o enfermedades generales, además de las reglas del procedimiento (especial general),29 se sujetará a las siguientes:
-Auto de citación. Se citará a audiencia preliminar cuando lo planteado en la demanda exija la designación de peritos. En dicho auto se designará al perito o peritos médicos oficiales necesarios. Para ello, el Tribunal notificará a los peritos.
-Audiencia preliminar. Tendrá que realizarse dentro de los 10 días siguientes al desahogo de las vistas a las partes. En ella se depurará el procedimiento y se resolverán las excepciones dilatorias planteadas por las partes; se establecerán los hechos no controvertidos; se admitirán o desecharán las pruebas ofrecidas por las partes, según sea el caso, y se citará para audiencia de juicio.
-Aceptación y protesta del cargo de perito. Dentro de los cinco días siguientes a la celebración de la “audiencia preparatoria” (sic). Para lo cual el Tribunal prevendrá las medidas conducentes para que se proteste el cargo en el término señalado, se soliciten los requerimientos para la elaboración del dictamen y se emita éste o se determine el nexo causal cuando se trate de riesgos de trabajo, y notificará al trabajador para que se presente a los estudios médicos o diligencias. Si la parte actora no acude a las diligencias o abandona los estudios ordenados, se decretará la deserción de la prueba, salvo las causas justificadas previstas en el artículo 785 de la ley.
-Audiencia de juicio. Se llevará a cabo dentro de los 30 días siguientes a la celebración de la “audiencia preparatoria” (sic) y en ella:
-Se recibirán los dictámenes periciales con citación de las partes.
-Si se trata de la pericial médica, las partes podrán acompañarse de un especialista en medicina para formular observaciones, o el Tribunal podrá formular preguntas al perito oficial que comparezca a la audiencia.
-En el desahogo de la pericial médica se estará dispuesto a los artículos 822-826 (ofrecimiento y desahogo de la prueba pericial).
-Se apercibirá a las partes, que en caso de no comparecer perderán su derecho a formular preguntas u observaciones.
-Las partes podrán acompañarse de un asesor que los auxilie en el desahogo del interrogatorio.
Como puede apreciarse, el procedimiento especial para los conflictos de seguridad social sigue la mecánica general en cuanto a demandas y pruebas y tipología de audiencias, aunque los plazos son menores.
3. Participación de diversas instancias
El procedimiento para los conflictos individuales de seguridad social prevé la intervención de diversas instancias públicas, a saber:
-Consejo de la Judicatura Federal. El artículo 899-G establece como obligación de este Consejo: integrar un cuerpo de peritos médicos oficiales especializados en medicina del trabajo y áreas afines, los cuales estarán adscritos al Poder Judicial de la Federación.
-Instituciones públicas de salud. Deberán designar peritos médicos cuando sean solicitados por el Tribunal en caso de que la carga de trabajo o el nivel de especialización30 así lo requieran. En todo caso, deberá garantizarse que el perito designado no tenga conflicto de intereses.
-Instituciones de seguridad social. El artículo 899-E establece la obligación para las instituciones de seguridad social de poner a disposición de los tribunales una plataforma informática para acceder a sus bases de datos a fin de esclarecer los hechos controvertidos.
Respecto de la intervención de estas instancias, puede señalarse como positivo la integración de un cuerpo de peritos médicos oficiales, la designación de los peritos por parte del Tribunal, la posibilidad de dejar a salvo el derecho de las partes para asesorarse del especialista, así como las diversas medidas para agilizar la tramitación de los exhortos y otras diligencias que suelen retrasar los juicios.
Sin embargo, llama la atención haber incorporado una plataforma informática y su empleo en el litigio, cuando en la actualidad se carece de disposiciones específicas para la utilización y protección de los datos personales de los trabajadores31 (o en su caso, asegurados y beneficiarios), y la reforma a la LFT no previó la regulación de este tema, el cual desde hace tiempo la academia ha reclamado su reglamentación y armonización con las leyes en la materia (Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares y la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública).
De aquí la necesidad en avanzar en la elaboración de las normas en este rubro, y, sobre todo, se hace necesario regular el empleo y manejo de la plataforma informática en el tratamiento32 y protección de los datos personales de los trabajadores, en general, y los datos sensibles,33 en especial el expediente clínico, así como la seguridad personal y laboral, vida privada e integridad de los asegurados y sus beneficiarios (más de 80 millones afiliados al IMSS), y con ello evitar su mal uso con consecuencias negativas para éstos.
Si bien en aras de avanzar en el contexto del mundo digital, tendientes a una mayor eficiencia y eficacia, así como en la reducción de costos en la obtención de los informes realizados por las instituciones de seguridad social, lo cierto es que ante la nula regulación y protección de los datos personales del trabajador, la plataforma informática podría prestarse para el uso de información no relativa a las controversias en la materia, y con eso se atentaría contra los principios de licitud, consentimiento, información, calidad, finalidad, lealtad, proporcionalidad y responsabilidad, pues, en algunos casos, los responsables sólo podrán realizar el tratamiento de datos personales de los asegurados y beneficiarios si éstos han otorgado su consentimiento.
VII. Reformas a las leyes de seguridad social y artículos transitorios en la materia
1. Ley del Seguro Social
La LSS sufrió cambios de denominaciones en cuatro artículos, de los cuales, en tres de ellos, se refiere a la sustitución de tribunales federales en materia laboral en lugar de Junta Federal de Conciliación y Arbitraje.
-Artículo 49. En los términos establecidos por la LFT, cuando el asegurado sufra un riesgo de trabajo por falta inexcusable del patrón a juicio de los tribunales federales en materia laboral, las prestaciones en dinero que este capítulo establece a favor del trabajador asegurado se aumentarán en el porcentaje que los propios tribunales determinen en sus resoluciones. El patrón tendrá la obligación de pagar al Instituto el capital constitutivo sobre el incremento correspondiente.
-Artículo 193, párrafo cuarto. El artículo se refiere a los beneficiarios del trabajador titular de una cuenta individual del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, que pueden ser: los legales, los sustitutos y los previstos en orden de prelación en el artículo 501 de la LFT.
-A éstos últimos sujetos se refiere la modificación al cuarto párrafo del artículo 193, al disponer: “A falta de beneficiarios, dicha entrega se hará en el orden de prelación previsto en el artículo 501 de la Ley Federal del Trabajo. Cualquier conflicto deberá ser resuelto ante los tribunales federales en materia laboral”.
-Artículo 295. Establece las instancias jurisdiccionales para resolver las controversias contra el IMSS: asegurados y beneficiarios vs. Instituto, ante los tribunales federales en materia laboral, y patrón vs. Instituto, ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
-Artículo 290, párrafo cuarto. Se refiere a sustitución de patrón y las responsabilidades que se derivan. Aquí se sustituyó el término laudo por resolución judicial.
2. Ley del Instituto del Fondo Nacionalde la Vivienda para los Trabajadores
Esta ley también fue objeto de cambios en la denominación al incorporar a los tribunales federales en materia laboral en los artículos siguientes:
-Artículo 23, fracción I, párrafo segundo. El artículo se refiere a las atribuciones y facultades del director general del Instituto. En forma específica, la fracción I, segundo párrafo, otorga la facultad para delegar la representación. La reforma a dicho párrafo consiste en las instancias ante las que puede proceder la delegación: Centro Federal de Conciliación y Registro Laboral y/o tribunales federales en materia laboral. “El director general podrá delegar la representación, incluyendo la facultad expresa para conciliar ante el Centro Federal de Conciliación y Registro Laboral y/o, así como ante los tribunales federales en materia laboral, así como otorgar y revocar poderes generales o especiales”.
-Artículo 53, párrafos primero y tercero. Se refiere a la instancia jurisdiccional para tramitar las controversias entre los trabajadores o sus beneficiarios y el Instituto. También serán los tribunales federales en materia laboral.
3. Artículos transitorios en la materia
Dentro de las disposiciones transitorias, destacan los artículos con temas importantes y actuales.
Mecanismos alternativos de solución de controversias (MASC)
El transitorio décimo noveno establece disposiciones para la conclusión de conflictos de seguridad social en los términos siguientes: “Los institutos de seguridad social deberán adoptar las disposiciones para instaurar instancias internas para la autocomposición de los conflictos”.
Este artículo transitorio pretende enfrentar lo que es del conocimiento público; que en materia de seguridad social los organismos y entidades de la Administración Pública suelen agotar todas las instancias en las juntas de conciliación y arbitraje, sin opción de aplicar medios alternativos de solución de controversias aun cuando existan circunstancias técnicas que permitan presuponer, con un alto grado de probabilidad, que se obtendrá una resolución desfavorable. Esto obedece a que el sistema de responsabilidades de servidores públicos los obliga a proceder litigiosamente, lo que produce, en ocasiones, una innecesaria prolongación de los juicios, incrementándose los costos.
Tal transitorio va en la misma tendencia del decreto por el que se establecen las acciones administrativas que deberá implementar la Administración Pública Federal para llevar a cabo la conciliación o la celebración de convenios o acuerdos previstos en las leyes respectivas como medios alternativos de solución de controversias que se susciten con los particulares, publicado el 29 de abril de 2016 en el Diario Oficial de la Federación.
4. Plataforma informática
El transitorio vigésimo sexto, al referirse a la plataforma informática en materia de seguridad social para consulta del tribunal (899-E), establece:
-Las bases de datos deberán estar vinculadas entre sí y concentrarse en dicha plataforma para consulta inmediata del Tribunal que lo requiera.
-Las instituciones de seguridad social y los poderes judiciales federales y locales suscribirán los acuerdos de colaboración necesarios para la adecuada operación de la plataforma, así como para la protección de los datos personales que concentre.
-La plataforma entrará en operación en un plazo no mayor a dos años posteriores a la entrada en vigor de la reforma, por lo que las instituciones de seguridad social deberán tomar las medidas apropiadas para su instrumentación en el plazo requerido.
Insistimos en la necesidad de regular la protección de los datos personales laborales a fin de armonizar la utilización de la plataforma informática en la salvaguarda personal y laboral de los asegurados y beneficiarios.
VIII. Conclusiones
La seguridad social como derecho humano cada vez cobra mayor importancia porque la realidad muestra que el trabajo típico o tradicional es, cada vez, menos frecuente. Por su parte, el empleo informal, así como las nuevas formas de empleo, denominadas “atípicas” -entre otras, las derivadas de la economía colaborativa o economía del trabajo esporádico: ejemplo, Uber-, donde el empleador se vuelve indirecto o invisible o desaparece, con lo cual se desvanece cualquier posibilidad de atribuir responsabilidades, cobran fuerza. Asimismo, exigirá mayor atención en su justiciabilidad, aspectos a los cuales la reforma a la LFT no sólo no da respuesta, sino que establece un tratamiento desigual y diferenciado para los trabajadores.
Por el momento, dos pasos resultan capitales: el primero, sustraer las prestaciones por incapacidades y muerte por riesgo de trabajo de la ley laboral para pasarlas a la norma de la materia: LSS, como en su debido tiempo la doctrina vislumbró. Si fue posible extraer el tema del derecho civil, ¿por qué no hacerlo del derecho del trabajo, cuando existe una regulación al respecto desde hace casi 80 años?
Un segundo paso implicará la creación de una jurisdicción autónoma: tribunales en seguridad social, porque la materia es bastante compleja y diversas instituciones jurídicas resuelven los asuntos de esa naturaleza (juntas de conciliación y arbitraje, el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje o el Tribunal Federal de Justicia Administrativa). En su mayoría, los juicios que se ventilan ante esas instancias son en materia de seguridad social; es decir, éstas no responden a las funciones para las que fueron diseñadas. El derecho de la seguridad social ha pasado a ser una disciplina autónoma que debe regirse por sus propias normas sustantivas, procesales, y contar con el personal especializado, entre otras cosas.
Por último, la protección de los trabajadores en la realidad cambiante del empleo demanda avanzar hacia legislaciones laborales y de seguridad social de vanguardia que protejan a todo tipo de trabajador, además de lo que se vislumbra con la industria 4.0 (digitalización y robotización), a efecto de evitar las zonas grises o lagunas en perjuicio de éstos.
