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SUMARIO: I. Introducción. II. Precisiones terminológicas del derecho internacional de la seguridad social. III. Desarrollo histórico del derecho internacional de la seguridad social. IV. Convenios y tratados de seguridad social en América Latina. V. Organizaciones internacionales con influencia en la seguridad social. VI. Conclusiones. VII. Fuentes de investigación.
I. Introducción
A consecuencia de la globalización se reconoce, por un lado, el fortalecimiento e incremento de instrumentos internacionales (convenios multilaterales y estructuras que fortalecen organismos internacionales), que permiten la materialización de las prestaciones de seguridad social desvaneciendo las fronteras y ampliando la cobertura a nivel internacional. Hoy en día existen una gran cantidad de tratados internacionales, acuerdos bilaterales, organismos internacionales, cuyo objetivo común es ampliar la cobertura de seguridad social en el mundo.
Por otro lado, las nuevas directrices que han propuesto algunos organismos internacionales como la OCDE obligan a la modificación de los esquemas de pensiones y salud en países como México, así como a recortes en los gastos destinados a la seguridad social en general.
Esto sujeta a los países a la necesidad y exigencia de sus propios ciudadanos ante la falta de cobertura o cobertura inadecuada, al mismo tiempo que deben dar cumplimiento a las directrices que marcan los organismos internacionales por la presión económica que implica no seguir sus planteamientos. Por lo tanto, los cambios en materia de pensiones y salud principalmente giran más en torno a las corrientes internacionales, que a las propias necesidades internas, lo que trae como consecuencia una configuración sui géneris del derecho internacional de la seguridad social en Latinoamérica.
Siendo así, este artículo tiene como objetivo demostrar que existe una veta importante en la generación del conocimiento sobre el derecho internacional de la seguridad social en Latinoamérica, que la hace digna de diversos estudios pormenorizados.
Derivado de lo anterior, este artículo presenta un análisis de la actual conformación del derecho internacional de la seguridad social en Latinoamérica, considerando por orden metodológico cuatro temas importantes: 1o. El marco conceptual y contextual del derecho internacional de la seguridad social; 2o. Los principales convenios y tratados internacionales en Latinoamérica que constituyen el verdadero andamiaje jurídico para el otorgamiento de las prestaciones a los ciudadanos de este subcontinente; 3o. Un breve resumen y directrices actuales en materia de seguridad social de los actores internacionales más importantes que en él intervienen, los organismos internacionales específicos en materia de seguridad social, como la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS), la Asociación Internacional de Seguridad Social (AISS) y la Conferencia Interamericana de Seguridad Social (CISS), así como la influencia de los organismos económicos internacionales, dentro de los que destacan el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), para finalmente dar paso a las conclusiones y fuentes de investigación respectivas.
II. Precisiones terminológicas del derecho internacional de la seguridad social
El derecho social, según Eichenhofer, es una rama del derecho en general, que a su vez es parte de los derechos sociales.1 Así, el derecho social internacional es el derecho que regula las prestaciones sociales que traspasan las fronteras.
El derecho social internacional se encuentra frente a retos económicos, demográficos y tecnológicos; por ejemplo, los costos para la atención sanitaria de las personas que se mueven más fácilmente de un país a otro y de un continente a otro aumentan.2
Por un lado, la población envejece y, por lo mismo, hay una mayor demanda de prestaciones por vejez y cesantía en edad avanzada, incluyendo a los trabajadores migrantes, y por otro lado hay países donde su población no sólo envejece, sino decrece también, lo que ocasiona la necesidad de recurrir a la migración para compensar la falta de trabajadores cotizantes a los sistemas de seguridad social.3
Y sobre los retos tecnológicos, se puede señalar la sustitución de la mano de obra humana, por las máquinas, lo que requiere de menos mano de obra en general, pero más especializada, que muchas veces sólo se consigue en el extranjero, y, por supuesto, el intercambio de información que se requiere para hacer frente a los retos internacionales. Por ejemplo, el cruce de información necesaria para dotar de prestaciones de seguridad social a personas que han trabajado en diversos países.4
Pero dentro de esos fenómenos se debe distinguir cuáles son de atención interna, es decir, nacional, y cuáles dependen del derecho internacional.
Por ello, es necesario entender lo que es el derecho internacional, para estar en posibilidad de explicar la diferencia entre el derecho internacional de la seguridad social y el derecho de la seguridad social internacional.
El derecho internacional es “el conjunto de normas que regulan las relaciones entre los Estados en el proceso de sus conflictos y cooperación y cuya meta reside en la salvaguardia de una coexistencia pacífica, al mismo tiempo que expresa la voluntad de las clases dirigentes de tales Estados y en caso de necesidad es defendido coercitivamente por ellos ya individual ya colectivamente”.5
Al respecto, se puede señalar que el aumento de la movilidad de la fuerza de trabajo cobra cada día más importancia para el desarrollo de los países receptores de mano de obra y es directamente proporcional al aumento de la necesidad de cobertura de seguridad social.
Las actividades laborales transfronterizas de millones de trabajadores y sus familias generan lagunas de protección social y exigencias a los países tanto receptores como expulsores de mano de obra; por ello, no bastan las normas internas para solucionar esa problemática, y también se requiere de la regulación del derecho internacional.
1. Derecho internacional de la seguridad social versus derecho de la seguridad social internacional
En materia de derecho internacional se tiene muy clara la división entre derecho internacional privado y derecho internacional público.
En seguimiento a las ideas del profesor Néstor de Buen, “se habla de un derecho internacional privado, cuya finalidad es resolver los conflictos jurisdiccionales y de leyes que afecten a los particulares”,6 mientras que el derecho internacional público es el “que regula las relaciones entre los estados soberanos o entre éstos y los organismos internacionales”.7
También existen diversos tratadistas que han determinado conceptualmente al derecho social internacional (Eichenhofer, De Buen, Wagner, por citar algunos), pero el profesor Zacher ofrece diversas características del mismo, desde la óptica de su objeto. Él señala que podemos diferenciar tres tipos de derecho internacional social:
El derecho social que delimita y coordina (es decir, el derecho nacional aplicable bajo el principio de territorialidad a los extranjeros dentro de un espacio geográfico determinado).
El derecho social que estandariza y armoniza (el derecho que se establece por los Estados soberanos de forma nacional en seguimiento a las reglas internacionales, como los convenios de la OIT).
El derecho social que apoya a la política de desarrollo socialmente justo8 (el derecho público internacional, es decir, el derecho supranacional o derecho emanado de los tratados internacionales).
Es así que sobre la base de las teorías del doctor De Buen y del doctor Zacher se puede desarrollar un análisis para las normas que constituyen la regulación jurídica en materia de seguridad social, con la característica de la internacionalidad, acorde a la siguiente tabla:
Tabla 1 Diferencias entre derecho internacional de la seguridad social y derecho de la seguridad social internacional
| Características | Derecho internacional de la seguridad social | Derecho de la seguridad social internacional |
|---|---|---|
| Ámbito de aplicación subjetivo | Estados soberanos y organismos internacionales. | Hombres y mujeres sujetos de derechos y obligaciones de seguridad social. |
| Ámbito de aplicación objetivo | Regulación de las relaciones entre diversos sujetos de derecho internacional, en materia de seguridad social. | Regulación de las relaciones y conflictos de leyes en materia de seguridad social que se susciten entre los particulares al intervenir dos o más Estados. |
| Naturaleza de las fuentes del derecho | Convenios y tratados internacionales. | Normas nacionales de seguridad social. |
| Objetivos | Estandarizar y armonizar las normas de seguridad social de los países miembros de las organizaciones internacionales. | Delimitar y coordinar el derecho de seguridad social de aplicación nacional, bajo el principio de territorialidad. |
| Apoyar a la política de desarrollo internacional socialmente justo. | ||
| Brindar protección de seguridad social a las personas con base en los tratados internacionales. |
Fuente: Elaboración de las autoras.
De tal forma que el derecho internacional de la seguridad social es el conjunto de normas jurídicas que regulan las relaciones entre diversos sujetos de derecho internacional, con la finalidad de estandarizar y armonizar la protección de seguridad social que brindan los Estados soberanos tanto a sus ciudadanos como a sus inmigrantes, para con ello apoyar a la política de desarrollo internacional socialmente justo.
De manera que los instrumentos internacionales, como los tratados internacionales y los convenios, tienen gran importancia, por ser parte de las fuentes formales del derecho internacional de la seguridad social.
2. La importancia de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. (23 de mayo de 1969)
El “tratado de tratados” -como se le conoce- fue el primer documento internacional que dio pauta a la creación de relaciones jurídicas coercibles de carácter internacional entre los Estados, al así determinarlo dentro de su articulado.9
“La importancia fundamental de la Convención de Viena de 1969 radica en el hecho, por demás significativo, de que la mayoría de sus disposiciones codifican lo que hasta entonces era únicamente derecho consuetudinario”,10 además de restringir el uso del derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado (artículo 27).
Esta convención tuvo apertura para su firma el 23 de mayo de 1969, y entre los principios que destacaron al momento de su creación fueron el libre consentimiento, la buena fe, la libre determinación de los pueblos, la independencia de los Estados y la no injerencia en la vida interna de los mismos.11
El desarrollo de la convención se llevó a cabo en dos sesiones; la primera, del 6 de marzo al 4 de mayo de 1968, y la segunda, del 9 de abril al 22 de mayo de 1969; sin embargo, no entró en vigor hasta el 27 de enero de 1980, fecha en que finalmente fue ratificada por 35 naciones (al ser el número mínimo para convertirla en efectiva, ello de acuerdo con el artículo 84 de la Convención).12
En materia de seguridad social, la convención posibilita que se reconozca la importancia -cada vez mayor- de los tratados internacionales bilaterales y multilaterales en materia de seguridad social, como fuente del derecho internacional de la seguridad social y como medio para desarrollar la cooperación entre las naciones en este tema.
III. Desarrollo histórico del derecho internacional de la seguridad social
1. Contexto histórico de la seguridad social
El desarrollo de la seguridad social abarca tres etapas principalmente, aunque hoy en día se podría sostener que se puede hablar de cuatro etapas.
La primera etapa se encuentra caracterizada por el surgimiento de asociaciones privadas de beneficencia pública, privada y/o asistencia social, como las hermandades o mutualidades, que a través de una organización mínima de financiamiento y con ayuda estatal o ninguna, así como tampoco legislativa, prestaron el socorro a los menesterosos, siempre dentro de un contexto local.
A la segunda etapa la caracteriza el nacimiento de los seguros sociales a nivel mundial, donde se organiza a través de una normatividad el financiamiento y el otorgamiento de prestaciones que originalmente dentro de la primera etapa sólo eran ayuda caritativa.
Otra particularidad de esta etapa es que los seguros sociales otorgan en principio su protección únicamente a los trabajadores, cuestión de enlace con el derecho laboral, cuyo núcleo regulado son sólo los sujetos de la relación obrero-patronal.
Si bien los seguros sociales surgen con características organizativas bajo el principio de territorialidad, que hasta la fecha les da estabilidad, se empieza a distinguir la organización e influencia de grupos de trabajadores que traspasan las fronteras políticas, a consecuencia de problemas comunes.
Dentro de la tercera etapa se da la transformación y complementación de las dos anteriores para llevar la protección a todos los miembros de la sociedad contra todos los riesgos sociales e incluso naturales que se pueden presentar a lo largo de la vida de cualquier individuo dentro de una sociedad. El seguro social extiende su núcleo de asegurados a todos los trabajadores, tanto subordinados como independientes, e inclusive a todos aquellos que desean formar parte de este grupo mediante el régimen de aseguramiento voluntario y las modalidades de seguro como el de los trabajadores rurales o el seguro de salud para la familia.
En esta etapa (a mediados del siglo XIX) nació la necesidad de la cooperación internacional, como consecuencia del desarrollo de la técnica y las crecientes relaciones entre las naciones. En tal virtud, se visualiza la creación de órganos internacionales, concebidos para asegurar esa cooperación internacional.13
De esta forma, surge la Organización Internacional del Trabajo en 1919, y es el único resultado importante que aún perdura del Tratado de Versalles, que dio origen a la Sociedad de Naciones. En 1946 se convirtió en el primer organismo especializado de las Naciones Unidas.
Sobre esta etapa, el profesor Zacher menciona:
Al terminar la segunda guerra mundial, el mundo empieza nuevamente a ordenarse. En ese proceso se puso de manifiesto una gran particularidad en común: la dimensión social de todas las políticas. Todos los Estados empiezan a legitimarse como estados de bienestar. Trabajo, seguridad social y asistencia social se vuelven temas esenciales de la política internacional. Se articularon consensos elementales: el derecho al trabajo y el derecho a la seguridad social.14
El objetivo principal de los organismos internacionales que surgen en materia de seguridad social (OIT, OISS, AISS y CISS) consistió en alentar la propagación de los seguros sociales en el mundo; esto a través de la propia difusión y concientización de la necesidad de los seguros sociales en bien de los trabajadores y patrones, y después brindar apoyo a la transformación de los seguros sociales en los sistemas de seguridad social, que en muchos casos aún se están gestando.
La cuarta etapa es aquella que se vive actualmente, donde se presentan dos fenómenos, que son importantes y trascendentes para la seguridad social:
Por un lado, se denota claramente un retroceso en el desarrollo del aseguramiento social y se tiende hacia la protección social de todos los miembros de una sociedad mediante diversas herramientas: seguros sociales para trabajadores de la economía formal y asistencia social, beneficencia, etcétera, para el resto de la población.
Desafortunadamente, el acompañamiento que dan algunos organismos internacionales a este tema, si bien se pueden considerar bienintencionados (como el Piso de Protección Social planteado por la OIT), la verdad es que están contribuyendo a la privatización de servicios y a dejar de lado la garantía de las prestaciones por la falta de mecanismos directos de exigibilidad jurídica, que es una característica muy importante de la seguridad social y diferencia irreconciliable con la asistencia social. La seguridad social, como su nombre lo indica, asegura, garantiza la protección, mientras que la asistencia social es sólo eso: programas o medidas que tienden a proteger al ciudadano, pero no son en su mayoría exigibles.
Por otro lado, se advierte un fortalecimiento de la justicia social mediante el nuevo constitucionalismo social y su aplicación de las normas por las cortes supremas. La reforma en materia de derechos humanos en México constituye un reflejo de la tendencia internacional, en específico de la tendencia latinoamericana, donde se aprecia con claridad cómo los derechos fundamentales -como el de la seguridad social- al no ser garantizados por las leyes secundarias, cobran una energía inusitada, al ser justiciables y reconocidos mediante el otorgamiento de prestaciones específicas por la Suprema Corte de Justicia en México o las cortes constitucionales en otros países.
2. La internacionalización de la seguridad social
La internacionalización de la seguridad social es el proceso a través del cual la protección otorgada mediante prestaciones concedidas a ciudadanos por el derecho interno de cada país extiende su ámbito de competencia para establecer dos fenómenos paralelos:
Las normas de seguridad social de un país protegen a sus ciudadanos más allá de sus propias fronteras; por ejemplo, a través de la firma de tratados bilaterales de seguridad social, y
Se establecen normas de aplicación internacional que involucran a sujetos de derecho internacional (Estados soberanos y organismos internacionales) en su cumplimiento, con el objetivo de aumentar la cobertura vertical y horizontal de los ciudadanos dentro de sus propios territorios, y con ello poder hablar de una estandarización de prestaciones a nivel mundial.
Al respecto, se puede mencionar como primer antecedente de la internacionalización de la seguridad social a la histórica Declaración de Filadelfia de la OIT de 1944, que hizo un llamado para ampliar las medidas de seguridad social y promover -a escala internacional o regional- una cooperación sistemática y directa entre las instituciones de la seguridad social, el intercambio regular de información y el estudio de los problemas comunes relativos a la administración de la seguridad social.15
Algunos años después, se creó la Organización de las Naciones Unidas, y con ella la OIT pasó a formar parte de la misma, como una agencia especializada, contribuyendo así a la ampliación de los objetivos de la OIT por comenzar a integrar al trabajo y a la seguridad social como derechos humanos.16
Posteriormente, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la Declaración Universal de los Derechos Humanos, cuyo artículo 22 reconoce que “Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social”, y, por otro lado, en 1952, la OIT adoptó el Convenio 102 sobre la Seguridad Social, que constituían las normas mínimas, para muchos países hasta ahora inalcanzables.17
Así entonces, el proceso denominado “internacionalización de la seguridad social” implicó la creación de organismos y normas en la materia que, de alguna manera, regularan y sirvieran de patrón para mejorar los sistemas de seguridad social.
3. Globalización de la seguridad social
La globalización se establece con la internacionalización acelerada y acrecentada de los mercados,18 que se transformó posteriormente en la mundialización de la producción y del consumo; sin embargo, no se puede reducir a términos sólo económicos, y hoy en día la globalización marca en sí misma un contexto, cuyo análisis es irrenunciable en cualquier tema, y la seguridad social, por supuesto, adquiere matices muy diversos e interesantes bajo esa óptica.
La interacción en todos los órdenes: económico, social, de información, cultural, etcétera, como consecuencia de la globalización, da lugar a efectos positivos y negativos en diversas áreas, y la seguridad social no se escapa a ellos. Algunos ejemplos al respecto son: el aumento de la movilidad de personas, que a consecuencia de la guerra, el hambre, la persecución política o religiosa, la búsqueda de mejores expectativas de vida, principalmente empleo, entre muchas otras causas, se ven en la necesidad de abandonar sus lugares de origen, y automáticamente se sujetan a regímenes de seguridad social distintos. Y por último, se puede mencionar la lucha constante por estandarizar las medidas de seguridad social en todos los países mediante la ratificación de tratados bilaterales, multilaterales o convenios internacionales, como los que realiza la Organización Internacional del Trabajo.19
En el caso específico sobre la globalización en un aspecto económico, ésta “se vincula a la libertad de mercado y a que facilitar las transacciones comerciales entre zonas del planeta aún distantes requiere según tesis económicas preponderantes la reducción, el adelgazamiento o en el mejor de los casos la «flexibilización» del Estado de Bienestar”.20 En tal sentido, se advierte que los aspectos e intereses económicos pueden ser determinantes en el diseño de medidas y toma de decisiones en materia de seguridad social, por lo que éstas podrían correr el riesgo de estar supeditadas a los beneficios o contras económicos de dichas medidas; he ahí un factor más de relevancia y vinculación existente entre la seguridad social y la economía en un mundo globalizado.
La globalización en sí no es positiva ni negativa, pero, como ya se ha mencionado, sus consecuencias sí lo son. En este sentido, una consecuencia negativa es que parece que la globalización no contribuye a garantizar la “universalidad” de los derechos sociales, y podría incluso llegarse a pensar que con ella se puede producir (si así interesa a los mercados) una parcelación de tales derechos por naciones o grupos nacionales, o incluso continentes, que podría llevar a regulaciones incluso muy dispares de las realidades laborales.21
Una de las consecuencias positivas es que ha ayudado a potenciar el reconocimiento de la seguridad social como derecho humano a través de las resoluciones de carácter internacional de la Corte Interamericana o de la difusión de los instrumentos internacionales, donde se reconoce ésta como tal, con base en diversos instrumentos internacionales, como:
Los artículos 22 y 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos en 1948, donde se determina que toda persona tendrá derecho a la seguridad social.22
El artículo 9o. del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1976, que estipula “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social”.23
A nivel regional también se ha reconocido la seguridad social como un derecho humano en la Organización de Estados Americanos (OEA), y desde su creación en 1948 se estableció el reconocimiento de la seguridad social en el artículo 45, donde se plantea que los Estados deben propender por que el hombre alcance la “…plena realización de sus aspiraciones dentro de un orden social justo, acompañado de desarrollo económico y verdadera paz, convienen en dedicar sus máximos esfuerzos”; sumado a esto, plantea que se debe hacer un desarrollo de una política eficiente de seguridad social.24
IV. Convenios y tratados de seguridad social en América Latina
Para hablar de los instrumentos internacionales de seguridad social se debe empezar diciendo que los convenios en el ámbito del derecho internacional son los acuerdos internacionales que son promovidos por determinados órganos, en su carácter de sujetos de derecho internacional, como la OIT, y tienen el mismo valor jurídico que una convención, mientras que los tratados internacionales son el acuerdo de voluntades signados por Estados soberanos, regidos por el derecho internacional, para crear o modificar una relación jurídica. Constituyen actos jurídicos, son vinculantes y cuentan con coercitividad.
En ese entendido, en América Latina se cuenta tanto con convenios como con tratados internacionales, lo mismo bilaterales que multilaterales.
Al respecto, la Organización de los Estados Americanos y la Conferencia Interamericana de Seguridad Social señalan que acorde a las listas de convenios bilaterales publicadas por la OISS, el Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social y por la Administración de Canadá, se llegó al reconocimiento de 83 instrumentos internacionales suscritos entre 1966 y 2014 para el continente americano en materia de seguridad social, de los cuales la mayoría se dedican a regular prestaciones de pensiones.25
De forma general, se presentan ahora los convenios y tratados multilaterales más importantes para Latinoamérica, en el entendido de que estos instrumentos internacionales no alteran la legislación nacional de seguridad social, sino que respetándola, su objetivo es modificar los efectos de los principios de territorialidad y nacionalidad de sus beneficiarios, con los que dichas legislaciones nacionales fueron construidas originalmente, para garantizar a los migrantes, protección continua y más integral.
1. Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social (CMISS)
Este convenio fue adoptado en la XVII Cumbre Iberoamericana de Santiago de Chile, en noviembre de 2007 (aunque tiene su origen en el Convenio Iberoamericano de Seguridad Social de Quito de 1978).
Dicho acuerdo fue presentado en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno a través de la Organización Iberoamericana de Seguridad Social, y es el primer convenio en la materia que une a dos continentes, motivado en la urgencia de contar con un instrumento de coordinación entre las legislaciones nacionales en materia de pensiones que garanticen los derechos de los trabajadores migrantes y sus familias protegidos bajo los diferentes sistemas de seguridad social, de manera que los trabajadores puedan disfrutar de los beneficios adquiridos por su trabajo en los países receptores; es decir, con independencia del lugar donde se hayan generado estos derechos.
Según la propia OISS, al cierre de 2016 el Convenio ha sido ratificado por quince países, de los cuales ya se encuentra en aplicación en once (incluyendo Perú y Argentina, que lo aplican desde 2016).
2. Instrumento Andino de Seguridad Social
El Instrumento Andino de Seguridad Social fue suscrito el 7 de mayo de 2004 por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, integrado por Bolivia, Colombia, Venezuela, Perú y Ecuador.26
El instrumento tiene por objetivos garantizar a los migrantes laborales, así como a sus beneficiarios, la plena aplicación del principio de igualdad de trato o trato nacional dentro de la subregión; la eliminación de toda forma de discriminación; garantizar el derecho de los migrantes laborales y sus beneficiarios a percibir las prestaciones de seguridad social durante su residencia en otro Estado parte, así como la conservación de los derechos adquiridos y la continuidad entre las afiliaciones a los sistemas de seguridad social de los Estados parte, y reconocer el derecho a percibir las prestaciones sanitarias y económicas que correspondan, durante la residencia o estada del migrante laboral y sus beneficiarios en el territorio de otro Estado parte.27
3. El Convenio Multilateral de Mercosur
El Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del Mercosur tiene su origen en las negociaciones de Río de Janeiro y Montevideo de 1994. Este instrumento fue suscrito el 15 de diciembre de 1997 en Montevideo y ha sido ratificado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Entró en vigor el 1o. de junio de 2005, y sustituyó los acuerdos bilaterales celebrados entre los distintos países miembros.28
El acuerdo considera que estos países tienen un desarrollo similar en materia de seguridad social, lo que facilita la coordinación internacional para asegurar la cobertura de los trabajadores que se desplazan dentro de los Estados parte.29
Por lo tanto, ofrece protección a los trabajadores de los Estados parte sin importar su nacionalidad, y considera las prestaciones contributivas pecuniarias y de salud que cada Estado conceda de acuerdo con su propia legislación. Es decir, por lo que hace a las prestaciones de salud para los trabajadores que se han trasladado de manera temporal a otro Estado parte, la entidad gestora de un país recibe las cotizaciones, pero quien brinda la cobertura es la autoridad gestora del otro país parte; asimismo, el convenio permite computar periodos de servicios prestados en terceros países, lo que favorece al trabajador.30
4. Convenio Multilateral de Seguridad Social Centroamericano
Este convenio, también llamado Convenio Multilateral de Seguridad Social del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), fue celebrado por los gobiernos de las repúblicas de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá el 14 de octubre de 1967 en San José, Costa Rica.31
El convenio tiene tres objetivos principales: a) garantizar a los trabajadores, a los miembros de su familia y a los supervivientes, de cada Estado parte, la igualdad de trato en materia de derecho y obligaciones ante la legislación de seguridad social de todo otro Estado parte, respecto de las personas protegidas por la legislación de seguridad social de un Estado parte; b) establecer el derecho a percibir las prestaciones en servicios, en especie y en dinero, que le correspondan a los trabajadores, a los miembros de su familia y a los supervivientes, durante su residencia o estadía en el territorio de otro Estado parte, y, finalmente, c) establecer la conservación de los derechos adquiridos o en curso de adquisición, mediante la continuidad entre las afiliaciones a los regímenes de seguridad social de los Estados parte.32
5. Acuerdo de Seguridad Social de la Comunidad del Caribe
Los países miembros de la Comunidad del Caribe -Caricom-, que comprende Antigua y Barbuda, las Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Haití, Jamaica, Montserrat, San Cristóbal y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Surinam y Trinidad y Tobago, tienen características comunes, típicas de los países con un desarrollo bajo, y han establecido un acuerdo en materia de seguridad social denominado Acuerdo de Seguridad Social de la Comunidad del Caribe, en vigor desde 1997. Este Acuerdo tiene como objetivos: a) garantizar el derecho a los beneficios sociales que poseen sus habitantes; b) proporcionar igualdad de trato cuando éstos se trasladan de un país a otro, y c) facilitar la movilidad laboral dentro del bloque regional.33
6. El TLCAN y su anexo laboral
El Tratado de Libre Comercio de América del Norte es un acuerdo multilateral suscrito por Canadá, México y los Estados Unidos de América, que entró en vigor el 1o. de enero de 1994; con él se creó una de las zonas libres de comercio más grande del mundo.34 En sí no tiene la intención de regular las relaciones entre estos tres países en materia de seguridad social; sin embargo, con motivo del TLCAN, el 14 de septiembre de 1993 fue firmado el Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte; es el primer acuerdo internacional en materia laboral ligado a un tratado internacional de libre comercio.
Dicho anexo estableció la Comisión para la Colaboración Laboral,35 que tiene por objetivos (aparte de los eminentemente laborales) algunos que caen en la esfera de la seguridad social; por ejemplo, promover actividades de cooperación entre los Estados parte, en materia de seguridad e higiene en el trabajo; programas sociales para los trabajadores y sus familias, y compensación por accidentes o enfermedades relacionados con el trabajo.36
V. Organizaciones internacionales con influencia en la seguridad social
Como se ha podido demostrar en los puntos anteriores, el derecho internacional de la seguridad social se nutre de los principales tratados internacionales y de las directrices que establecen los principales organismos de seguridad social y la influencia de los organismos económicos mundiales. Por ello, en este apartado se analizan brevemente.
1. Organización Internacional del Trabajo
La OIT es un organismo internacional, y a su vez es un organismo especializado de las Naciones Unidas de carácter tripartito, cuyo fin es el de establecer la colaboración internacional en cuestiones de carácter laboral y adoptar normas internacionales de protección a los trabajadores.
La participación de la OIT en los sistemas de seguridad social en el mundo es decisiva, y esto lo podemos observar a través de los diversos convenios internacionales ratificados por la mayoría de sus miembros. Por su importancia en la materia resaltan:
- Convenio 48 sobre conservación del derecho a pensión de los trabajadores migrantes (1935).
- Convenio 102 sobre seguridad social de 1952, comúnmente conocido como de “norma mínima”.
- Convenio 118, sobre igualdad de trato en materia de seguridad social (1962).
- Convenio 121 sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales (1964. Cuadro I modificado en 1980).
- Convenio 157 (1982) sobre conservación de los derechos en materia de seguridad social.
- Convenio 128 sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes (1967).
- Convenio 130 sobre asistencia médica y prestaciones monetarias de enfermedad (1969).
- Convenio 168 sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo (1988).
- Convenio 183 sobre la protección de la maternidad (2000).
Además de las siguientes recomendaciones:
- Recomendación 151 (1975) sobre trabajadores migrantes.
- Recomendación 67, de 1944, sobre la seguridad de los medios de vida.
- Recomendación 69, de 1944, de asistencia médica.
- Recomendación 202, sobre los pisos de protección social.
Como principales directrices en materia de seguridad social, la ONU desarrolló en 2009 la Iniciativa del Piso de Protección Social, considerando el papel de la seguridad social como importante para la recuperación de la crisis económica mundial de 2008. Esta iniciativa dio origen, por un lado, al Pacto Mundial para el Empleo de 2009 de la OIT, basado en el trabajo decente, desde cuya definición incluye al trabajo con derechos de seguridad social, y por otro lado, dio origen a la Recomendación 202 de la OIT, donde orienta a los Estados miembros a seguir los principios establecidos en la propia recomendación .37 El principal objetivo es llevar a cabo estrategias para ampliar la seguridad social aumentando progresivamente hasta llegar a niveles más integrales de protección para el mayor número de personas, conforme a los sistemas de seguridad social de cada país.
Desde la implementación de la Recomendación 202, cada país intenta de diversa forma dar cumplimiento a los pisos de protección social que ésta establece.
Por último, se debe señalar que en 2014 publicó dentro de su estudio La estrategia de desarrollo de los sistemas de seguridad social de la OIT. El papel de los pisos de protección social en América Latina y el Caribe, un capítulo denominado “El desafío de la seguridad social en América Latina”, donde afirma que una tercera parte de los trabajadores urbanos de la región se encuentran fuera de los sistemas formales de protección social.38
En el mismo documento menciona que a pesar de contar con sólidos programas de seguridad social, América Latina aún no logra un nivel de cobertura adecuado. Además, señala que la protección social es un elemento clave para promover el desarrollo humano, la inclusión social, la estabilidad política y el crecimiento económico, y que la no adecuada implementación de programas de protección social genera pobreza, desigualdad, inseguridad y aminora la inversión en capital humano, lo cual crea recesión y lento crecimiento económico.
Por lo tanto, la principal directriz en materia de seguridad social de la OIT es la implementación de los pisos de protección social y sus convenios internacionales.
2. Asociación Internacional de Seguridad Social
La AISS es una organización internacional que agrupa instituciones encargadas de administrar cualquiera de los aspectos de la seguridad social en los diferentes países, es decir, todas las formas de protección social obligatoria.
Tiene como objetivo cooperar, a nivel internacional, en la promoción y el desarrollo de la seguridad social en el mundo entero, en particular mediante su perfeccionamiento técnico y administrativo, para mejorar la situación social y económica de la población basándose en la justicia social.39 Esta asociación es un lugar de convergencia de las diferentes corrientes en materia de protección social en el mundo; es un centro en donde se recopila y se difunde información sobre la seguridad social a nivel internacional, y constituye un instrumento al servicio de sus miembros en sus esfuerzos para mejorar la protección social de las poblaciones de los diferentes países.
La asociación se guía por su visión estratégica: “Promover una seguridad social dinámica mediante el fomento de la excelencia en la administración de la seguridad social”. En 2016, la AISS determinó los diez desafíos más grandes en el mundo, en materia de seguridad social,40 que conducen sus acciones, y que son los siguientes:
- Colmar las brechas en la cobertura.
- Desigualdades durante el ciclo de vida.
- Envejecimiento de la población.
- Empleo de los trabajadores jóvenes.
- Los mercados laborales y la economía digital.
- Los cuidados de salud y de larga duración.
- Nuevos riesgos, crisis y acontecimientos extremos.
- Protección de los trabajadores migrantes.
- La transición tecnológica.
- Las crecientes expectativas del público.
3. Organización Iberoamericana de Seguridad Social
La OISS es -según el artículo 1o. del Estatuto de la propia organización-: “…un Organismo Internacional, regional, técnico y especializado encargado de promover el bienestar económico y social de los pueblos de Iberoamérica y Filipinas, mediante la coordinación, intercambio y aprovechamiento de sus experiencias mutuas de Seguridad Social…”.41
El surgimiento de la OISS tiene su antecesor en una Comisión Iberoamericana de Seguridad Social, que se formó por participantes de países iberoamericanos, con la ilusión de incorporarse a la lucha social de su tiempo, el tiempo de la posguerra. De esa Comisión surgió el Primer Congreso Iberoamericano de esta materia, en Lima, en 1954, que dio origen a la OISS, al establecer sus estatutos y formular la proclamación del derecho de los campesinos a ser protegidos por la seguridad social, tanto si eran asalariados como autónomos, conjuntamente con los miembros de la familia y dentro de un criterio económico de solidaridad nacional (proclamación que llamó la atención del mundo entero, por tratarse de un seguro inaudito).
Hoy en día, la OISS se distingue por el impulso que le ha dado al Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social y los principales programas que desarrolla en capacitación y asesoría de sus miembros; por ejemplo, personas adultas mayores, discapacidad, igualdad de género, así como el observatorio de regulación y vigilancia iberoamericana en salud.
4. Conferencia Interamericana de Seguridad Social
La CISS es un organismo internacional especializado, de carácter permanente, que tiene por objeto contribuir al desarrollo de la seguridad social en los países de América e impulsar la colaboración entre las instituciones y administraciones que la conforman y mantener relaciones de cooperación y coordinación con otros organismos internacionales.
Tuvo su origen en la Primera Conferencia Interamericana de Seguridad Social, celebrada en Santiago de Chile; con ella se creó un organismo de carácter regional. Como su propio estatuto lo señala: “La CISS es un organismo internacional técnico y especializado, de carácter permanente, con la finalidad y atribuciones que fija el presente estatuto...”.42
Este organismo se distingue en la actualidad por dos cosas: 1) tiene un órgano permanente de capacitación y docencia, el Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social (CIESS), que cada año oferta una gran cantidad de cursos destinados a los trabajadores de sus miembros, pero también abiertos al público en general, y 2) cuenta con un programa que durante los últimos años ha impulsado: seguridad social para todos, el cual es
el programa social y educativo más importante de la región y está dedicado a construir los cimientos de una cultura en seguridad social que poco a poco sensibilice a la población en general acerca de los valores y principios que la sustentan, poniendo a disposición de todas las personas, sin importar edad o situación económica, y del conjunto de las jurisdicciones educativas, herramientas informativas amenas sobre temáticas relacionadas con la materia.43
5. Fondo Monetario Internacional
El Fondo Monetario Internacional es un organismo constituido por 189 Estados miembros, cuyos objetivos son: promover la estabilidad financiera y la cooperación monetaria internacionales, facilitar el comercio internacional y promover el empleo de manera elevada y un crecimiento económico sostenible que reduzca la pobreza en el mundo entero. Sin embargo, a partir de 2012 el Fondo Monetario Internacional actualizó su cometido; su principal objetivo es asegurar la estabilidad del sistema monetario internacional a fin de atender la problemática de la macroeconomía y del sector financiero que incide en la estabilidad mundial.44
El FMI realiza informes, que a su vez dejan ver directrices económicas regionales; por ejemplo, la más reciente para América Latina es el denominado “Perspectivas económicas. Las Américas” de abril de 2016.
El FMI establece en particular que en América Latina y el Caribe se prevé que la economía se contraiga, pero que continúen en recuperación. Tanto para México como para América Central y el Caribe el crecimiento será mayor que en los demás países de la región, pues este bloque se ve grandemente influenciado por la recuperación de Estados Unidos; sin embargo, advierte que el aumento de la exportación de manufacturas chinas en América del sur ha generado un alto nivel de vulnerabilidad en las empresas de la región, de tal forma que las perspectivas de crecimiento para América Latina y el Caribe seguirán siendo débiles, pues enfrentan precios de materias primas más bajos y un limitado nivel de inversión.45 Por lo tanto, recomienda -a grandes rasgos- tanto en política fiscal como pública, la participación del sector privado, lo cual -según la experiencia de la región- tiene consecuencias no muy favorables en materia de seguridad social.
Otra de las directrices que se advierte es el aumento en la edad de jubilación, explícitamente marcada para Brasil -país que no hizo cambios radicales en su sistema de pensiones siguiendo el modelo chileno-;46 además, se debe tomar en cuenta que el FMI condiciona los préstamos a que se hagan reformas con la intención de permitir al Estado deudor pagar sus deudas, lo que lo condiciona a seguir las directrices establecidas por él.
6. Banco Mundial
El Banco Mundial es una cooperativa internacional que se compone por 189 Estados miembros, los cuales son representados por una “Junta de Gobernadores” que se encarga de elaborar las distintas normas y políticas en la institución. Desde su concepción en 1944, el Banco Mundial ha pasado de ser una entidad única a un grupo de cinco instituciones de desarrollo estrechamente relacionadas, cuyo fin es promover el desarrollo económico de sus miembros.
El Banco Mundial cuenta con dos objetivos primordiales: acabar con la pobreza extrema y promover la prosperidad compartida;47 sin embargo, las decisiones y políticas implementadas son tomadas por los países del G7, porque ellos representan el porcentaje más alto de los donadores.
En materia de protección social, el BM desarrolló el documento denominado Los olvidados. Pobreza crónica en América Latina y el Caribe, en el cual deja claro que la única forma de salir de la pobreza crónica es través del aumento del salario, y que por ello es necesaria la coordinación de los diversos programas sociales para erradicar la pobreza con el fin de crear sistemas de protección social enfocados a los pobres. Es necesario otorgar recursos suficientes y adecuados a los diversos programas sociales, que deben contar con personal técnicamente competente, políticas claras y medibles, y sobre todo se deben despolitizar para que realmente beneficien a la población en pobreza y no se usen con otros objetivos.48
Por otro lado, en materia de seguridad social, el BM sigue apoyando las reformas a los sistemas de pensiones con base en la capitalización individual, en donde se priorice la responsabilidad individual, por encima de la colectiva y se minimice la responsabilidad del Estado.49
7. Banco Interamericano de Desarrollo
El BID es un organismo internacional que tiene por objetivos mejorar la salud, la educación y la infraestructura por medio de apoyo financiero y técnico a los países que trabajan para reducir la pobreza y la desigualdad. Es la principal fuente de financiamiento multilateral de América Latina; se plantea alcanzar el desarrollo de forma sostenible y respetuosa al medio ambiente. Hoy en día es la principal fuente de financiamiento para el desarrollo de América Latina y el Caribe. El cumplimiento de sus objetivos lo realiza ofreciendo préstamos, donaciones y asistencia técnica, desarrollando resultados medibles. Los sectores prioritarios del Banco Interamericano se enfocan a la inclusión social e igualdad, productividad e innovación con integridad económica, así como igualdad de género y cambio climático.50
Para el cumplimiento de sus objetivos, el Banco Interamericano realiza, entre otras acciones, préstamos y cooperaciones técnicas no reembolsables. En particular, para el desarrollo de la protección social en los Estados de la región otorga créditos condicionados para el desarrollo del país receptor.
De la misma forma, fomenta cooperaciones técnicas y establece recomendaciones para el desarrollo de políticas públicas y programas sociales; en específico, para Latinoamérica ha determinado en este último año (2016) que existe un aumento del déficit fiscal en la región, y, por ende, también de endeudamiento, que hace indispensables reformas financieras.
“Por lo tanto, son varios los países que deberían emprender, como parte de esas reformas, un estudio sustancial de diversas categorías del gasto, entre ellas el gasto social y, particularmente, los gastos relacionados con las pensiones”.51
El BID deja de manifiesto un ahorro indispensable en el gasto generado por las pensiones en América Latina, que se contrapone con las necesidades reales de millones de adultos mayores de la región.
8. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
La OCDE es un organismo internacional integrado por 35 Estados; se desarrolla como un foro en el que los Estados miembros trabajan conjuntamente para compartir experiencias y buscar soluciones a problemas comunes. También apoya a los países de la región en el diseño de políticas públicas para hacer frente a los retos de productividad, de inclusión social y de gobernanza.52
Las discusiones de la OCDE a veces se convierten en negociaciones en donde los países miembros acuerdan reglas en materia de cooperación internacional. Éstas pueden culminar en acuerdos formales, como la lucha contra la corrupción, la exportación de créditos, el movimiento de capitales, o pueden resultar en estándares y modelos para la fiscalidad internacional o recomendaciones y lineamientos cubriendo la gobernación corporativa o prácticas medioambientales.
Cada dos años, la OCDE hace recomendaciones respecto a las cinco reformas más importantes que deberían adoptarse.
Por poner un ejemplo, entre 2013 y 2014 México emprendió acciones significativas en materia de política pública atendiendo cada año y en promedio 58% de las recomendaciones de reforma, cifra mayor a la de cualquier otra economía de la OCDE para el momento en que se hicieron los cálculos provisionales.53 No obstante ello, la economía de México se ha visto sumamente afectada, y un año después de esos cálculos presenta una severa devaluación de su moneda, y sus ciudadanos padecen otra vez el inicio de una nueva crisis económica.
Otro punto a resaltar sobre la OCDE y la seguridad social es el de las pensiones. En 2016 publicó un estudio que lleva por nombre Pensions Outlook 2016, en el cual menciona que los planes de pensiones en los países miembros de la OCDE, en especial los de aportaciones y beneficios definidos, se conforman en buena medida de los ingresos provenientes de fuentes públicas, lo cual puede significar un potencial problema, pues se enfrentan al próximo envejecimiento de la población; a repercusiones de la crisis financiera y económica, y al bajo crecimiento económico, con bajas tasas de interés. De tal forma que el informe demuestra que es necesario mejorar el diseño de las pensiones financiadas por el sector privado,54 lo que nuevamente ha sido una decisión que en la mayor parte donde se han implementado en Latinoamérica han tenido efectos negativos.
VI. Conclusiones
Dentro del análisis desarrollado se pueden advertir tres panoramas que nos conducen a las conclusiones de este artículo:
El primero es que el derecho internacional de la seguridad social (como conjunto de normas jurídicas que regulan las relaciones entre diversos sujetos de derecho internacional, con la finalidad de estandarizar y armonizar la protección de seguridad social que brindan los Estados soberanos tanto a sus ciudadanos como a sus inmigrantes, para con ello apoyar a la política de desarrollo internacional socialmente justo) se encuentra en constante cambio, debido a que la influencia económica, las actividades de los organismos internacionales de seguridad social y, por supuesto, la voluntad política, influyen directamente en la creación de las normas jurídicas que dan sustento a esta disciplina.
El segundo es que se reconocen los esfuerzos de cada uno de los instrumentos internacionales por ampliar la cobertura mundial, como la Declaración Universal de Derechos Humanos, el PIDESC, los convenios de la OIT (en especial el 102, de norma mínima de seguridad social), que tienden a reconocer la seguridad social como un derecho humano, con cobertura universal, independiente de las características de formalidad o informalidad laborales.
Cada uno de los organismos internacionales analizados apuesta por la extensión de la cobertura tanto horizontal como vertical.
Y tercero: se hizo un bosquejo de cómo las principales directrices en materia de seguridad social establecidas por los organismos económicos internacionales (OCDE, FMI, BID, BM).
1o. Nada tienen que ver con la mejora nacional de su economía.
2o. Tienden a la privatización o a fortalecer aún más la privatización de las estructuras que otorgan servicios públicos, como las pensiones y la atención a la salud.
Por lo tanto, y con base en esos tres escenarios paralelos, los países de la región deben ajustar sus legislaciones internas para dar cumplimiento a los convenios y declaraciones internacionales, que buscan la cobertura universal y constituyen las fuentes formales del derecho internacional de seguridad social; pero por otro lado también deben atender a las directrices de los organismos económicos internacionales, que tienen una gran influencia en la construcción o deconstrucción de los sistemas de seguridad social, principalmente porque toman en cuenta sólo factores económicos, y no de derechos humanos, pero que pese a ello forman parte de las fuentes materiales del derecho internacional de seguridad social.
La OCDE, el BMI, el BI y el FMI son organismos eminentemente económicos que intentan dar soluciones a problemas sociales, desde la óptica de la economía y no desde la óptica jurídica, en específico de los derechos humanos, como el de la seguridad social.
Es por ello que cada país conforma su normas nacionales en esa esfera contradictoria planteada en la era de la globalización, desde dos corrientes hegemónicas contradictorias: la económica y la de derechos humanos.
Durante mucho tiempo, la elección y aplicación nacional y concreta de los instrumentos internacionales de seguridad social y medidas de financiación pública eran una cuestión de preferencias y de consenso nacionales; en la actualidad, las presiones mundiales inciden en muchas de las opciones elegidas en materia de política nacional;55 por ello, es que atendiendo a los grandes avances y consolidación de la seguridad social internacional se señala que ésta ha rebasado a la normativa interna para dar mayor cubertura y beneficios a los sujetos de ésta, con el objetivo de unificar a nivel mundial la protección y elevación de calidad de vida de las personas; mientras que los instrumentos que utiliza para dar cobertura no son los tradicionales, como los seguros sociales, sin que exista un retroceso hacia la cobertura organizada mediante programas sociales, lo que nos lleva a un retroceso hacia el asistencialismo en América Latina.
Por último, se debe resaltar que este panorama exploratorio abre la posibilidad a un inmenso campo de investigación en el derecho internacional de la seguridad social en América Latina, el cual abarca el estudio de cualquier problemática desde:
Las fuentes de su derecho: históricas, materiales y formales.
Los sujetos receptores: trabajadores migrantes, emigrantes e inmigrantes en general (con características migratorias regulares e irregulares); ciudadanos de países con protección de seguridad social internacional mayor (otorgada por convenios internacionales suscritos por su país) que las propias normas nacionales.
Otorgamiento de beneficios en especie y económicos concedidos por tratados internacionales.
Instrumentos internacionales en materia de seguridad social.
Organismos internacionales con influencia en la seguridad social.
Instrumentos de coordinación administrativa, económica y jurídica de los tratados internacionales en materia de seguridad social.
La supranacionalidad de la seguridad social.
Por mencionar los más importantes.
Esperamos que este artículo exploratorio siente las bases y con ello dé cabida a muchas contribuciones en esta nueva línea de investigación dentro de la Revista Latinoamericana de Derecho Social.
