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I. Introducción
Las tendencias demográficas, los cambios en el mundo del trabajo y las crisis económicas han tenido expresiones particulares y complejas para la población juvenil. De acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en 2013, de los 108 millones de personas entre 15 y 24 años de edad en la región, el 52% enfrenta algún problema de inserción laboral y social (56 millones). Si bien los diversos colectivos juveniles encaran dificultades y necesidades diferentes dados los altos niveles de heterogeneidad de este sector, tres situaciones revisten particular interés: los desempleados (7.8 millones), los que no estudian ni trabajan (21.8 millones) y los que se insertan al mundo laboral en forma precaria y/o vulnerable (48.3 millones).
Cada uno de estos grupos amerita y es objeto de análisis específicos, pues el desempleo juvenil es tres veces superior a la tasa de los adultos, el fenómeno de los que no estudian ni trabajan pone de manifiesto los altos costos sociales de la marginación de los jóvenes de dos de los principales mecanismos de integración social: la escuela y el trabajo; y los que trabajan, en su gran mayoría, se ubican en la economía informal, lo que implica bajos ingresos, inestabilidad y desprotección social.
Desde 2002 el fenómeno denominado en principio "informalidad" ha adquirido considerable importancia en los debates internacionales.1 Según la OIT, la economía informal (expresión más amplia) es, ante todo, una cuestión de gobernanza. El crecimiento de este fenómeno se debe: a) a políticas macroeconómicas y sociales inadecuadas, ineficaces, encubiertas o mal aplicadas, y b) la falta de marcos jurídicos e institucionales favorables y de buena gobernanza para la aplicación correcta y eficaz de las políticas y leyes.
La mayoría de las personas que se incorporan a la economía informal no lo hacen por elección, sino como consecuencia de la falta de oportunidades en la economía formal y por no contar con medios de subsistencia. Superar el empleo en la informalidad es el principal desafío en materia de desarrollo en todos los países y es obligado para la consecución del trabajo decente de los jóvenes.
Dado que a nivel regional y nacional el tema del empleo en la "economía informal" es de tal magnitud, éste ha cobrado mayor importancia en el debate laboral y, hoy en día, es objeto de una nueva norma internacional del trabajo la Recomendación 204, sobre la Transición de la economía informal a la economía formal adoptada en la 104a. reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo el 12 de junio de 2015, ya que se reconoce que la incidencia de este fenómeno representa un importante obstáculo para el desarrollo incluyente y el cumplimiento del Estado de derecho; asimismo, porque tiene consecuencias negativas para el desarrollo, la sostenibilidad de las empresas, la protección social de los trabajadores y sus condiciones de trabajo, los ingresos públicos, la solidez de las instituciones y la competencia leal en los mercados nacionales e internacionales.2
En razón de lo anterior, el objetivo del presente estudio se centra en revisar la heterogeneidad del empleo en la economía informal, así como el enfoque integrado de las políticas para reducir o eliminar este fenómeno en el espacio juvenil. En primer lugar, en forma sumaria se abordan aspectos conceptuales necesarios para el tema. En segundo lugar, se presenta la situación laboral juvenil regional y nacional en donde se da cuenta de la vulnerabilidad laboral de este sector de la población. En tercero, se analizan las estrategias internacionales formuladas para atender la problemática y, por último, se exponen las iniciativas nacionales recientes para enfrentar el fenómeno.
II. Aspectos conceptuales
A lo largo de este estudio se usarán una serie de conceptos relacionados con el empleo, que en todos los casos se trata de temas multifacéticos y complejos sobre los cuales resulta conveniente realizar algunas aproximaciones a sus significados, conscientes de que no son figuras jurídicas.
1. Precariedad del empleo
No existe una definición consensuada en virtud de lo ambiguo y multifacético del término, además de que se manifiesta de diversas formas, según el país, región y mercados laborales. No obstante, se reconocen algunas características:
— El trabajo se realiza en un horizonte a corto plazo o con un elevado riesgo de perderse: baja calidad, inestabilidad, incertidumbre y desprotección laboral, y de seguridad social por parte de los trabajadores.
— Se expande a medida que los empleadores descubren nuevas formas de evadir regulaciones o encuentran resquicios legales en ellas que les permiten incrementar la rentabilidad de su empresa.
— Se expresa en inestabilidad, la que se traduce en la tendencia a sustituir a los trabajadores de planta con contratos indefinidos por trabajadores temporales, a plazo fijo o bien subcontratados; en disminuir la parte fija del salario y en aumentar la porción variable vinculada a la producción; en niveles salariales en el mínimo o bajo el mínimo; en la no dependencia de un único e identificable empleador.
— Se aprecia en labores que no se realizan necesariamente en las instalaciones de la empresa; con poca protección a la integridad física y psicológica, con escasa o nula posibilidad de ejercer derechos sindicales y de negociar colectivamente.3
2. Vulnerabilidad del empleo
Se entiende como la probabilidad incrementada de perder la inserción social alcanzada, en el grado que se tuviera, o de no conocerla para los que nunca la han tenido.4 Los trabajadores se encuentran más a merced de los ciclos de la economía y no pueden hacer frente a las vicisitudes que los afectan a ellos y sus familias.
3. Empleo vulnerable
Es un indicador utilizado por la OIT,5 para medir la proporción de trabajadores por cuenta propia y los que laboran en industrias familiares sobre los empleados totales.
El organismo internacional considera que estas categorías de trabajadores son particularmente vulnerables cuando se trata tanto de riesgo económico y de fortaleza de los mecanismos institucionales. Estos trabajadores son más propensos a: 1) falta de acuerdos contractuales que pueden conducir a la inseguridad laboral, y 2) son improbables de beneficiarse de la seguridad social, la salud o la cobertura por desempleo.6
4. Informalidad del empleo
Existen dificultades conceptuales y normativas derivadas de la gran diversidad de situaciones, perfiles y conceptos acerca del fenómeno de la informalidad y que dan lugar a diferentes expresiones, a saber: economía informal, sector informal, empleo informal y el propio término "informalidad".7 Estos conceptos se refieren a diferentes aspectos de la informalidad en el empleo y a diferentes objetivos.
5. Economía informal
A partir de las conclusiones sobre el trabajo decente y la economía informal adoptadas por la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) en 2002, se acuñó el concepto de "economía informal",8 por ser más amplio que el término "sector informal" que se había empleado desde hace cuatro décadas en el debate sobre las políticas de desarrollo. Se consideró que el concepto de economía informal comprende actividades de diversos sectores, situaciones, causas y plantea diversos problemas que requieren soluciones diferentes.
No obstante, no existe una definición consensuada sobre esta expresión pero, por lo general, se entiende que abarca una gran variedad de trabajadores, empresas y de empresarios con características identificables. Al respecto, en las conclusiones de la CIT de 2002, se señaló que el término "economía informal" hace referencia:9
Al conjunto de actividades económicas desarrolladas por los trabajadores10 y las unidades económicas11 que, tanto en la legislación como en la práctica, están insuficientemente contempladas por sistemas formales o no lo están en absoluto, es decir, las actividades de las personas o empresas no están recogidas por la ley, lo que significa que se desempeñan al margen de ella; o no están contempladas en la práctica, o sea, que si bien las personas operan dentro del ámbito de la ley, ésta no se aplica o no se cumple; o la propia ley no fomenta su cumplimiento por ser inadecuada, engorrosa o imponer costos excesivos.12
En ningún caso, el concepto abarca actividades ilícitas, tal como se definen en los tratados internacionales pertinentes.13 El trabajo en la economía informal puede realizarse en el sector formal, en las empresas del sector informal o en los hogares.14
6. Informalidad
Tampoco existe un consenso sobre la definición del término "informalidad", pero se entiende por éste la falta de registro de las empresas, de cobertura de seguridad social o de contratos de trabajo. El consenso alcanzado entre la OIT y expertos internacionales reconocen que el concepto tiene dos dimensiones, las cuales se encuentran integradas y son complementarias:15
1) Dimensión referida al tipo o naturaleza de la unidad económica. Se dedica a la producción de bienes y/o servicios para el mercado y opera a partir de los recursos de un hogar, sin llevar los registros contables básicos. Se trata de un sector informal o de negocios en pequeña escala no registrada y de empleo vinculado a dicho sector. Este enfoque, aplica a las modalidades de trabajo independiente (empleadores y trabajadores por cuenta propia).
2) Dimensión desde la perspectiva laboral. Se refiere a todo trabajo que se realice sin contar con el amparo del marco legal o institucional, sin importar si la unidad económica que utiliza sus servicios son empresas o negocios no registrados de los hogares o empresas formales. Este enfoque aplica a la modalidad de trabajo dependiente.
Dentro de los diversos aspectos referidos a la "informalidad", se ubican el empleo en el sector informal y el empleo informal. Éstos no son sinónimos, sino complementarios útiles para describir y analizar el fenómeno.
7. Sector informal
La OIT introdujo en el debate sobre las políticas de desarrollo el concepto de "sector informal, en un informe publicado en 1972.16 En 1991, la Conferencia Internacional del Trabajo había puesto de relieve la necesidad de abordar el "dilema del sector no estructurado".17
El término sector informal se refiere a las empresas informales y, por ello, al empleo generado en un grupo de unidades de producción, que forman parte del sector de los hogares como empresas, es decir, dedicadas a la producción de bienes o a la prestación de servicios que no constituyen una unidad jurídica independiente del hogar propietario ni de los miembros del mismo y que no llevan una contabilidad completa.18
8. Empleo informal
El concepto se refiere a los empleos que incluyen a asalariados, ya sea que estén empleados por empresas del sector formal,19 por empresas del sector informal o por hogares en el carácter de trabajadores domésticos asalariados.
En la decimoséptima Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (CIET) celebrada en 2003, se adoptaron las directrices sobre una definición estadística del empleo informal:20
Comprende en número total de empleos informales, ya sea que se ocupen en empresas del sector formal, empresas del sector informal, o en hogares, durante un período determinado. Esto abarca: trabajadores por cuenta propia y empleadores de dueños de sus propias empresas del sector informal; trabajadores familiares auxiliares, independientemente de si trabajan en empresas del sector formal o informal; asalariados que tienen empleos informales, ya sea que estén empleados por empresas del sector formal, por empresas del sector informal o por hogares que les emplean como trabajadores domésticos asalariados, miembros de cooperativas de productos informales, y trabajadores por cuenta propia que producen bienes exclusivamente para el propio uso final de su hogar.21
Con base en el análisis de los aspectos conceptuales y para los efectos del presente estudio se empleará el término "economía informal", por ser más amplio y en nuestra opinión constituye el género del fenómeno. A partir de ello, se puede señalar que las diferencias entre los trabajadores de la economía informal se observan en los siguientes rubros:
a) Ingresos: nivel, regularidad, estacionalidad.
b) Situación en el empleo: asalariados, empleadores, trabajadores por cuenta propia, ocasionales, domésticos.
c) Sector: comercio, agricultura, industria.
d) Tipo de empresa y tamaño de la misma.
e) Ubicación geográfica: urbana o rural.
f) Protección del empleo: tipo y duración del contrato, derechos laborales.
g) Seguridad social.
III. Situación laboral juvenil
1. América Latina y el Caribe
En la región, los jóvenes que logran incorporarse en el mundo laboral lo hacen a través de empleos de poca calidad en donde reciben salarios por debajo de la media, en algunos casos a pesar de contar con competencias superiores a las exigidas para desempeñar el puesto, de tal suerte que su participación tiende a caracterizarse por signos de precariedad —inestabilidad y desprotección—, ya que las instituciones de mercado y la protección social son débiles.22
Otro grupo juvenil importante se inserta en la "economía informal", la cual gana cada vez más terreno en este sector de la población: seis de cada diez jóvenes lo hacen en este campo.23 Tal situación es particularmente grave porque influye, a futuro, en las trayectorias laborales y personales de los jóvenes y porque da cuenta, por parte de la economía, de la creación de empleos a un ritmo más lento que el crecimiento de la población en edad de trabajar.
En materia de desempleo juvenil, América Latina y el Caribe registró en 2011 una tasa de 13.9%, lo que triplica la tasa correspondiente a los adultos. Entre los países que destacan con mayor desempleo de los jóvenes se encuentran: Guatemala, Honduras, Paraguay y Perú.24
Adicionalmente, los países de la región también enfrentan una tasa alta de jóvenes que no estudian ni trabajan, los cuales están mayormente expuestos a ser excluidos tanto del trabajo como de la sociedad. Estos grupos catalogados por su condición de actividad representan una parte dentro de las múltiples juventudes existentes, dados los altos niveles de heterogeneidad de este grupo social. De acuerdo con la OIT, el grupo incluye a los que no trabajan ni estudian pero buscan empleo, también a los jóvenes —en su mayoría mujeres— dedicadas a los quehaceres del hogar y a otros inactivos, principalmente hombres, quienes no estudian, no trabajan, ni buscan empleo y tampoco se dedican a labores domésticas, es decir, no realizan ninguna actividad por lo que se les reconoce como el "núcleo duro" (4.6 millones).25 Se estima que cerca de 21.8 millones conforman este grupo y representan el 20.3% del universo juvenil en la región.
2. México
El país también encara las dificultades y necesidades de los diferentes colectivos juveniles que constituyen los grupos críticos que conforman las nuevas dinámicas sociales: los ocupados, los desempleados y los que no estudian ni trabajan.
En 2013, de 21.5 millones de jóvenes26 que representaban el 18.2% de la población total,27 se ubicaban en el mundo laboral sólo 9.1 millones (90.8%) en las siguientes condiciones: el 77.4% realizaba un trabajo subordinado, el 8.2% tenía un trabajo independiente o por su cuenta y el 14.4% no percibía remuneración alguna (quizá se encuentran en los denominados aprendices o practicantes profesionales).
Las unidades económicas en donde se insertaron fueron: en negocios familiares registrados el 28%; en empresas constituidas el 27.3%; en negocios de pequeña escala no registrados —de manera independiente o subordinada— el 26.8%; en la agricultura un 6.4%; en la administración pública el 5%; en el servicio doméstico remunerado el 3.7%; en instituciones privadas —asociaciones civiles— el 1.5% y el resto no se pudo identificar (1.3).28 Como puede apreciarse, se insertan en ramas de actividad y en empresas asociadas a sectores de baja productividad, con mínimas remuneraciones (en algunos casos, a pesar de contar con competencias superiores a las exigidas para desempeñar el puesto).29 Adicionalmente, en las reestructuraciones son el grupo más perjudicado debido al tipo de contratos, ocupaciones y sectores en los que trabajan. A menudo, compiten con trabajadores con más experiencia y plenamente formados.
Por otro lado, 5.8 millones se encontraban insertos en negocios no registrados y empresas formales sin acceso a prestaciones de seguridad social, esto es, el 63.8% del total de este grupo social se ubicaba en la "economía informal", preferentemente un mayor número de mujeres así como aquéllos que se ubican en el quintil de ingresos más bajos, con inferiores grados de escolaridad (primaria incompleta el 90.3% o completa el 84.3%). También fue posible encontrar en este rubro, a aquéllos con estudios de medio superior y superior (un 44%).30 Dentro de este grupo, se distinguían tres categorías: a) los que percibían hasta un salario mínimo (17%); b) los que reciben más de uno y hasta dos salarios mínimos, uno de cada tres: 32.2%, y c) los que no reciben remuneración, uno de cada seis: 17.1%. De los puestos de trabajo que se crean cada año sólo una cuarta parte fue para los jóvenes.
Igualmente, en 2013 en el desempleo juvenil se ubicaron 923,000 (9.2%), de los cuales un porcentaje considerable carecía de experiencia laboral.31 De esta forma, el desempleo del grupo, en ese año fue doble con relación al del adulto que representó el 4.2%, lo que refleja la disparidad de oportunidades para el grupo juvenil.32 Gran parte de los desocupados (41%)33 tiene estudios de nivel medio superior y superior, y cada año se suman al mercado laboral más de 450 mil estudiantes que concluyen sus estudios, pero al no existir la creación de empleos suficientes para atender esta demanda, se acentúa el rezago laboral principalmente en las entidades con mayor oferta educativa.
Algunas entidades federativas presentan mayores tasas de desempleo juvenil debidas en parte a que no sólo afrontan su propia problemática de empleabilidad, sino que se suma a ello el atender a jóvenes provenientes de otros estados del país.34 Sin embargo, en aquellos estados con tasas bajas de desempleo no necesariamente significa que haya generación de empleos, ya que la experiencia internacional muestra que ante tasas bajas de desempleo juvenil se oculta, posiblemente, un alto porcentaje de trabajo en la "economía informal", o bien el desplazamiento de los jóvenes a otras entidades en busca de trabajo.35
Dentro de los que no estudian ni trabajan 1.2 millones se ubicaron en alguna actividad que no implicaba remuneración alguna, tal como: tareas del hogar, cuidados a terceros, estudiar, mantenimiento de la vivienda y de las posesiones del hogar, realizar compras y trámites, así como la prestación de servicios bajo la modalidad de trabajo voluntario (1.3 millones)36 y 2.2 millones efectivamente no asistían a la escuela ni estaban interesados en incorporarse al mundo del trabajo.
El panorama laboral de los jóvenes mexicanos muestra que éstos están muy alejados de un trabajo decente.37 Gran parte de las dificultades en la incorporación laboral digna o decente se debe, principalmente, a un insuficiente crecimiento económico y una baja productividad que permita la creación de mejores empleos; asimismo, a diversos obstáculos: baja escolaridad, desvinculación del sistema educativo con el productivo, alta proporción de jóvenes que no estudian ni trabajan, elevadas tasas de desempleo de este sector, entre otros.
Por el lado del crecimiento económico, puede decirse que en la primera década del presente siglo su desempeño ha sido inferior al 4.5%,38 porcentaje considerado como el punto de inflexión para que el mercado demande mano de obra juvenil (se estima que en este año y el siguiente podría crecer a un 1.2% y 3.5%); por su parte, la baja productividad impulsa la creación de empleos precarios.
Por el lado de los obstáculos, como lo afirma la Organización Internacional del Trabajo,39 los jóvenes enfrentan un desajuste de las competencias laborales que pone a la vista las inconsistencias entre los sistemas educativos y la demanda laboral: a) una sub-educación y escasez de competencias para el trabajo, y b) la coexistencia de una sobre-educación y exceso de competencias.40 La falta de empleos de calidad ha generado un desequilibrio entre la oferta y demanda de profesionistas, lo cual repercute en altas tasas de desempleo en los niveles educativos más altos y se convierte en un problema creciente porque la oferta de jóvenes capacitados supera la capacidad de las economías para los empleos que ellos necesitan.41
En resumen, los jóvenes se encuentran entre la precariedad42 —con mayor fuerza en América Latina y el Caribe y en el caso nacional—, porque los que tienen empleo lo realizan con un alto grado de inobservancia de las leyes laboral y de seguridad social. Aquellos que laboran por su cuenta sufren los inconvenientes de la desprotección y de la incertidumbre de los ingresos.
Igualmente, el grupo juvenil es especialmente vulnerable a los déficits más graves de trabajo decente, sobre todo en la economía informal.43 Pesa sobre él un conjunto de factores que afectan de muy diversas maneras su sano desarrollo, en el orden físico, mental y profesional, entre ellos, sus antecedentes económicos, bajo nivel de educación, falta de competencias, género, etcétera. Este panorama muestra que la inserción laboral de los jóvenes en un trabajo decente es un objetivo difícil de alcanzar.
IV. Estrategias internacionales
La situación del empleo juvenil a nivel internacional confirma que el desafío del déficit del trabajo decente para este sector es de gran magnitud y de una amplia heterogeneidad. Al respecto, en los diversos documentos de la Organización Internacional del Trabajo y, en específico, la resolución de 2005 "La crisis del empleo de los jóvenes: ¡Actuemos ya!" y la del 2012 "La crisis del empleo juvenil: un llamado a la acción",44 se pugna por el desarrollo de políticas diferenciadas para atender la problemática juvenil, porque se concluye que no existen soluciones simples y masivas para revertir las situaciones tan complejas y estructurales, y porque si bien, el crecimiento económico es esencial para generar más empleos de mejor calidad, no es suficiente sino va acompañado de políticas sociolaborales complementarias como las siguientes:45
a) Anivelmacro,consustancialesacualquierpolíticadeempleo.Macroymicroeconómicas que impulsen la empleabilidad y eleven oportunidades de empleo productivo; macroeconómicas favorables al empleo que refuercen la demanda agregada y mejoren el acceso a la financiación; medidas que promuevan el crecimiento sostenible del sector privado y de las empresas, políticas anticíclicas y programas públicos de empleo, mecanismos de garantía de empleo, subsidios salariales, formación y políticas orientadas a la transición al empleo formal.
b) Focalizadas dirigidas a los diferentes colectivos juveniles (ocupados en la economía informal, desempleados e inactivos). Programas de incentivación a la formalización, piso básico de protección social, empleabilidad, educación, formación y competencia, iniciativa empresarial, programas de inserción laboral: pasantías, aprendizaje, primer empleo, programas de segunda oportunidad, programas de participación juvenil.
c) Centradas en las condiciones efectivas para el acceso y ejercicio de los derechos fundamentales en el trabajo. Políticas de empleo en consonancia con las obligaciones nacionales y en el marco de las normas internacionales del trabajo, protección de los derechos de sindicalización y negociación colectiva, cumplimiento de salarios mínimos aplicables a este sector, mayor participación y representación juvenil en las organización para alentar el diálogo social.
Como puede apreciarse, cada grupo de las políticas diferenciadas amerita un estudio particular, sin embargo, dada la magnitud del empleo en la "economía informal" a nivel regional y nacional así como su importancia en el debate laboral con miras al establecimiento de una recomendación para la transición hacia la formalidad, nos enfocaremos a este tópico con atención a los jóvenes.
Desde el 2002, la OIT ha abordado este problema. Primero, en el Informe VI de la 90a. reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo y en las conclusiones sobre el trabajo decente y la economía informal.46 Asimismo, en 2007 retomó el asunto en el Coloquio interregional tripartito "Hacer posible la transición al sector formal", en el cual se examinaron una serie de buenas prácticas y enfoques innovadores desarrollados por los gobiernos, los interlocutores sociales y otros actores.
A nivel internacional se asume que el tránsito a la formalidad trae consigo beneficios tangibles en áreas tales como la pobreza, la desigualdad, la productividad y el apoyo a la democracia. De igual forma, permite beneficios palpables en los ingresos de los jóvenes trabajadores en esta situación
En razón de lo anterior y con base en estos trabajos, la OIT considera que se requiere un enfoque global e integrado para frenar la expansión de la "economía informal".47 Sugiere siete vías para lograrlo: 1) generación de empleos de calidad y estrategias de crecimiento; 2) entorno normativo: observación de las normas internacionales de trabajo y los derechos fundamentales; 3) diálogo social, organización y representación; 4) fomento a la igualdad y lucha contra la discriminación; 5) medidas de apoyo a la iniciativa empresarial, competencias profesionales y financiación; 6) ampliación de la protección social: establecimientos de pisos de protección social y sistemas de seguridad social, y 7) estrategias de desarrollo local (rural y urbano).48
De estas vías se recomiendan como intervenciones específicas para atender el empleo juvenil en la economía informal: programas de incentivos a la formalización, piso básico de protección social, educación, formación y competencias, iniciativa empresarial y empleo por cuenta propia,49 las cuales a continuación se analizarán.
1. Programas de incentivos a la formalización
Facilitar la transición a la formalidad implica, primero, reconocer la heterogeneidad de la economía informal, sus diferentes categorías y los factores que dan lugar a su crecimiento y, segundo, aplicar un enfoque integrado de políticas sobre productividad, normas, incentivos y fiscalización para abordar el problema en sus distintas dimensiones, diferentes actores y colectivos.50
La reducción de este fenómeno es un componente esencial para disminuir la desigualdad y la exclusión social, pero a la vez se tiene que velar porque las oportunidades, la subsistencia y la capacidad empresarial no se destruyan. En las políticas de formalización se tienen que distinguir entre los trabajadores independientes en empresas informales y los empleadores que evaden el cumplimiento de las leyes laborales y de seguridad social.
De acuerdo con la OIT los trabajadores y las unidades económicas de la economía informal pueden tener un gran potencial empresarial, y su creatividad, dinamismo, competencias y capacidad de innovación pueden desarrollarse al eliminar los obstáculos hacia su gradual transición a la economía formal.51
Dentro del enfoque integrado, la OIT sugiere facilitar una transición gradual, a través de enfoques específicos dada la diversidad de circunstancias de los trabajadores y de las unidades económicas de la economía informal. Un enfoque equilibrado que combine incentivos y medidas destinadas a promover su cumplimiento.
En este sentido, en 2013 la Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe puso en marcha un ambicioso programa de formalización de la informalidad, denominado FORLAC. El programa tiene tres componentes: a) generación y diseminación de conocimiento en torno las políticas de formalización; b) asistencia técnica a países específicos, y c) fortalecimiento de trabajadores y empleadores en formalización.
Con base en dicho programa, la OIT recomienda adoptar medidas para la transición gradual de los trabajadores a la economía formal a través de:
a) Simplificar el registro de empresas y el cumplimiento de las obligaciones tributarias.
b) Asegurar el otorgamiento de beneficios, tales como: acceso a servicios, financiamiento, seguros, infraestructura, mercados, tecnología, programas de capacitación y derechos de propiedad, información de los diversos reglamentos y oportunidades del mercado con miras a mejorar la productividad, el desarrollo de la capacidad empresarial, la gestión personal, la contabilidad y otros aspectos.
c) Extender la seguridad social, a través de adaptar los procedimientos, las prestaciones y las cotizaciones, de acuerdo a la capacidad contributiva de los sujetos, la prestación de servicios de guardería y otros servicios de cuidado de calidad que sean asequibles a fin de promover las oportunidades de empleo de las mujeres.
d) Respecto de las pequeñas y medianas empresas asegurar que los bancos e instituciones de fomento les brinden recursos a fin de que cumplan un rol activo para mantener su liquidez, sobre todo, al enfrentar un contexto crediticio más restrictivo.52
2. Piso básico de protección social
De acuerdo con la OIT, con el objeto de contribuir eficazmente al proceso de transición al empleo formal, es necesario proporcionar garantías de protección social básica en el marco de las políticas públicas generales, integrales y coherentes, basadas en una coordinación eficaz entre las políticas estatales en los ámbitos de educación, salud, seguridad social, empleo y las cuestiones laborales, así como las políticas económicas y fiscales. Se sabe que la falta de protección social es un aspecto clave de la exclusión social de los jóvenes en la economía informal. Éstos, al igual que los demás grupos de edad, necesitan tener acceso a una gama de prestaciones sociales básicas que les ofrezcan protección contra varias contingencias vitales, sociales y de la vida laboral, con lo cual no sólo se ayudará a hacer realidad la transición a la formalidad, sino también a generar ingresos y aumentar la productividad y la prosperidad.53
En concordancia con ello, en 2008 la OIT, en su 97a. reunión, realizó la "Declaración sobre la justicia social para una globalización equitativa", en donde reafirmó el compromiso de ampliar la seguridad social a quienes necesiten protección en el marco del Programa de Trabajo Decente.54 Asimismo, la "Recomendación sobre los pisos de protección social de 2012, reconoció que el establecimiento de un sistema de seguridad social sostenible es un importante factor que contribuye a la transición hacia el empleo formal.
Estas propuestas se enmarcan en lo que se ha denominado "la estrategia bidimensional" para la extensión de la cobertura de seguridad social eficaz:55a) la dimensión horizontal que busca extender un conjunto mínimo de transferencias, derechos y beneficios, y b) la dimensión vertical consistente en aumentar el alcance de la cobertura y las prestaciones, con la intención de proporcionar mayores niveles de seguridad social a la gente, sobre las políticas destinadas a formalizar gradualmente las economías informales. Estas dimensiones deben estar coordinadas con políticas fiscales, económicas y de empleo. En forma específica, debe garantizarse a los jóvenes:
a) Atención médica, a través de impuestos o subsidios a las cotizaciones.
b) Seguridad de los ingresos, a través de mecanismos de transferencias de ingresos condicionados, para eliminar eventuales incentivos a la permanencia en la informalidad y lograr su tránsito hacia empleos productivos. Igualmente, crear garantías de empleo para los jóvenes con problemas de acceso al mercado de trabajo, esquemas alternativos de cotizaciones bajas o subsidio estatal56 y un seguro de desempleo que proteja y fomente la búsqueda de empleo.
En forma particular, para las mujeres jóvenes, que en la actualidad se ven impedidas en acceder al mercado de trabajo, continuar sus estudios, a causa de embarazos, se recomiendan medidas de diferentes niveles: información para paliar los embarazos adolescentes, medidas para evitar que el cuidado de los hijos no conduzca al abandono escolar o la exclusión de una trayectoria laboral positiva y medidas de compensación que permitan la construcción de un sistema de economía del cuidado.
3. Educación, formación y competencias
La OIT da cuenta de que se accede a la economía informal, por un lado, porque los niveles en materia de educación, calificaciones, tecnología y capital exigidos en dicha economía son muy bajos y, por otro, porque los jóvenes necesitan contar con ingresos básicos. En el empleo, en esta economía, es precisamente en donde hay mayor insuficiencia de competencias profesionales, lo cual se traduce en un círculo vicioso de bajos niveles de productividad, ingresos e inversión. Así, mejorar las competencias profesionales de los jóvenes en la economía informal es un elemento estratégico para aumentar la empleabilidad de éstos, la productividad de las empresas, aliviar la pobreza y ayudarlos a acceder a empleos remunerados y productivos en la economía formal.57
De acuerdo con la OIT,
...gracias a la educación es posible mejorar las condiciones sociales, económicas y culturales de los países. El aumento de los niveles educativos tiene efectos positivos sobre factores claves de desarrollo y bienestar, como la productividad, el ingreso, el empleo y la competitividad, además de la construcción de la ciudadanía, la identidad social y el fortalecimiento de la cohesión social.58
Por ello, reconoce la importancia de los sistemas de educación como factores clave que determinan los resultados del empleo juvenil al ofrecer habilidades y aptitudes necesarias para desenvolverse en el mundo laboral y, por consiguiente, para facilitar la transición de la escuela al trabajo.
Dados los cuestionamientos tanto a la educación formal, a la educación técnica y la formación profesional, surgió en el escenario internacional el concepto de "competencias" en sintonía con la Resolución 195 de la OIT "Sobre el desarrollo de los recursos humanos",59 con las que se pretende una necesaria articulación entre las demandadas por el mercado y las adquiridas en la educación, para asegurar un impacto positivo en los niveles de bienestar de las personas y en los niveles de productividad en las empresas.60
Para la OIT, el desarrollo de las competencias es un factor esencial para alcanzar el objetivo del trabajo decente y productivo, en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana, que sintetiza los cuatro objetivos estratégicos de dicha organización: oportunidades de empleo e ingresos; protección y seguridad social; diálogo social y tripartismo, y normas y principios fundamentales en el trabajo.
En el ámbito educativo, las competencias implican que el proceso de enseñanza y el aprendizaje no debe circunscribirse exclusivamente a la mera adquisición de conocimientos sino incluir los tres saberes: el saber ser, el saber conocer y el saber hacer; y en el ámbito laboral, la expresión se liga a la inserción en el empleo.
En este sentido, el concepto de competencias, por un lado, es asumido como una estrategia que retoma de manera integral el proceso de enseñanza y aprendizaje, o bien como un modelo educativo globalizado, y por otro lado, como nuevas habilidades para nuevos empleos. Es por ello, que el término ha sido recurrente tanto desde la perspectiva educativa como la laboral, como dan cuenta desde hace varios años organismos internacionales como la UNESCO, la OIT y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).61
A. Competencias básicas
Son fundamentales para la vida en sociedad y en las cuales se encuentran las capacidades mínimas necesarias para aprender una profesión y conforman la base sobre la que se forman las competencias restantes. Comprenden las nociones en lectura, escritura y aritmética necesarias como prerrequisito para proseguir la educación, un aprendizaje continuo y conseguir trabajo.62
B. Competencias transferibles
Son comunes a varias ocupaciones o profesiones y refieren la capacidad de afrontar cambios continuos, a la adaptabilidad en diversos contextos laborales en la práctica profesional y/o laboral. Se dividen en:
a) Aprender a aprender. Conocimientos, actitudes y aptitudes para establecer, planear y alcanzar sus metas de aprendizaje, ser independientes y aprender de forma autónoma.
b) Comunicación. Capacidad de comprender a los demás: escuchar, leer y observar usando medios formales e informales —escritos y orales—, y transmitir ideas de manera clara y efectiva.
c) Trabajo en equipo. Capacidad para operar de manera eficiente y efectiva en un grupo desde el punto de vista de la cooperación y del liderazgo.
d) Solución de problemas. Evaluar información y situaciones, y decidir los métodos más apropiados de solución: toma de conciencia de las consecuencias a largo plazo de las acciones y la capacidad de evaluar y adaptar planes para la acción.
C. Competencias técnicas y específicas
Son propias de cada ocupación o profesión. Refiere destrezas que se requieren en las áreas ocupacionales relevantes a la demanda del mercado de trabajo y para una buena inserción laboral.63
4. Iniciativa empresarial de los jóvenes
La OIT ve la iniciativa empresarial como un medio para crear un trabajo decente y productivo, y para el caso de los jóvenes el desarrollo de habilidades para los negocios puede contribuir a su capacidad de acceso a las oportunidades de empleo. Saber de negocios es comprender el rol de éstos en la sociedad, así como el importante papel que desempeñan las empresas en la consecución de un desarrollo social, económico y medioambiental sostenible.
En un entorno empresarial idóneo, un joven con una mentalidad emprendedora y una serie de competencias y conocimientos básicos en la materia, puede hacer mucho más que subsistir.64
Para el desarrollo de esta iniciativa se recomienda eliminar las fuertes barreras de acceso a los servicios empresariales que afectan singularmente a los jóvenes, y en especial, a los más pobres de este sector, pues el éxito de la iniciativa depende de una amplia gama de medidas para que los jóvenes creen, crezcan y mantengan sus empresas:
a) Facilitar el acceso a fuentes de financiamiento como los microcréditos65 (que exigen menos requisitos de capital, pocas garantías o ninguna y experiencia empresarial) o la provisión de préstamos sin intereses o a uno muy bajo, acceso a tecnologías, mercados locales e internacionales.
b) Proporcionar distintos tipos de formación y capacitación, asistencia técnica y tutoría para la elaboración, desarrollo y acompañamiento de un plan empresarial.
c) Aumentar el abanico de servicios de apoyo (publicidad, cadenas de producción, distribución, exportaciones, contrataciones públicas).
d) Promover redes de empresarios jóvenes.
e) Apoyar con medidas para aumentar la eficacia de las empresas y poten ciar su capacidad para innovar, así como intervenciones para incremen tar la productividad y mejorar las condiciones de trabajo.
f) Facilitar la transición de los jóvenes empresarios de la economía informal a la formal66 y promover el cumplimiento de la legislación laboral. g) Apoyos fiscales y en materia de seguridad social. La exención fiscal o los impuestos diferenciados pueden facilitar el proceso de puesta en marcha de una empresa para los jóvenes.
h) Proporcionar acceso fácil a servicios de desarrollo empresarial, como instalaciones para viveros67 de empresas.
i) Promulgar normas que favorezcan la creación de microempresas, pequeñas y medianas empresas, cooperativas y empresas sociales sostenibles.
V. Intervenciones nacionales
1. Iniciativas desarrolladas
En las dos últimas décadas se han realizado, en el país, un conjunto variado de intervenciones —políticas y programas— para enfrentar la problemática del empleo juvenil. En algunos casos, las iniciativas son el resultado de revisiones de programas preexistentes o nuevas ediciones, pero se ubican dentro de las acciones recomendadas internacionalmente.68
En este marco, las políticas activas de mercado han sido las más recurrentes, mas han sido frecuentes las políticas e instituciones para promover la inserción laboral de los jóvenes: subsidios a la contratación, ley del Primer Empleo,69 protección social, el Programa Oportunidades que otorgaba transferencias condicionadas para la inserción y retención escolar, complementado con el Programa Jóvenes con oportunidades,70 fomento del emprendimiento "Emprendedores Juveniles",71 servicios de capacitación y empleo para cubrir la brecha de competencias de los jóvenes como las necesidades de empleo; a través del Chambeatón se facilitó el acceso a la información sobre las oportunidades laborales, y en materia de institucionalidad juvenil se cuenta con el Instituto Mexicano de la Juventud (IMJUVE) quien determina el marco de la construcción de iniciativas sectoriales, entre ellas: las de empleo, órgano que tiene la atribución de elaborar en coordinación con las dependencias y las entidades de la administración pública federal, programas y cursos de orientación e información sobre la incorporación laboral, autoempleo, pero en realidad su actuación es marginal en materia de empleo.
A pesar del conjunto de intervenciones desarrolladas no existe información suficiente sobre la evaluación del desempeño, los principales resultados e impacto de los programas, de tal suerte, que no es posible realizar un análisis sobre lo que ha funcionado. Por tanto, se hace necesario la implementación de sistemas de monitoreo y evaluación, incluyendo costo-beneficio para contar con mayores herramientas para enfrentar las desventajas de los jóvenes en el mundo del trabajo.
2. Intervenciones recientes
Dentro de este tipo de intervenciones y acorde al objetivo del presente estudio, resulta conveniente revisar las iniciativas más importantes en materia de formalización del empleo, que si bien no están dirigidas específicamente a los jóvenes pueden ser comprendidos en ellas.
En julio de 2013 se inició un programa con el que se pretende lograr en todo el país la transición de la informalidad a la formalidad. El Programa para la Formalización del Empleo fue suscrito el 22 de julio de ese año por el gobierno federal, los gobiernos estatales y el Distrito Federal, el Instituto Mexicano del Seguro Social y la Secretaría del Trabajo y Previsión Social. El programa se engloba dentro de las políticas públicas: reforma educativa, laboral y financiera,72 y pretende otorgar una serie de beneficios tanto en materia fiscal como de seguridad social.
A. Régimen de incorporación fiscal
La reforma fiscal estableció el denominado régimen de incorporación fiscal. Así, con el nuevo esquema de tributación pueden incorporarse las personas físicas con poca capacidad económica73 y administrativa. Durante dicho periodo tendrán, entre otros beneficios, descuentos en el pago del Impuesto a la Renta durante diez años (100% el primer año, disminución gradual del 10% en cada año hasta llegar al 10% en el décimo año); poder presentar de forma bimestral sus declaraciones —de pago e informativas— para efectos del impuesto sobre la renta y, de esta manera, se espera que logren cumplir adecuadamente con sus obligaciones e incorporarse al régimen general de la ley.74 Asimismo, serán sujetos de créditos a través del programa especial de financiamiento de Nacional Financiera así como acceso preferencial a recursos del Instituto Nacional del Emprendedor, dirigidos a micro, pequeñas y medianas empresas, Mypymes.
El 10 de septiembre de 2014 se adicionaron tres facilidades del régimen de incorporación fiscal.75 La primera, los contribuyentes que realicen ventas al público hasta por 100 mil pesos anuales no pagarán impuesto al valor agregado (IVA) ni impuesto especial de producción y servicios (IEPS) en los primeros diez años de esta estrategia. La segunda, los contribuyentes con ingresos de entre 100,000 y 2 millones de pesos anuales no pagarán tampoco IVA ni IEPS, pero sólo en el primer año de incorporación, además de que se les otorgarán descuentos en los siguientes nueve. La tercera establece un régimen más sencillo para calcular sus impuestos. Bastará con que especifiquen dos datos: la actividad a la que se dedican y el monto de sus ingresos para hacerlo. Además, quien se decida a ser formal recibirá en el primer año un descuento de 100% en el pago del impuesto sobre la renta (ISR). En el segundo será de 90% y así sucesivamente. 76
B. Régimen de incorporación a la seguridad social
A partir del 1o. de julio de 2014 se puso en operación el régimen de incorporación a la seguridad social,77 con el que se pretende la incorporación voluntaria de las personas informales al régimen obligatorio del IMSS: trabajadores independientes,78 patrones —personas físicas— con trabajadores a su servicio, trabajadores que en términos de ley el empleador está obligado a inscribirlos al IMSS.79
Entre los beneficios que recibirán se encuentran: a) el otorgamiento de los seguros de ley aplicables a cada categoría,80 y b) subsidios consistentes en un porcentaje de descuento sobre las cotizaciones al Seguro Social y al Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit), hasta por diez años, en los siguientes términos: 81
Asimismo, tendrán facilidades de pago de las cotizaciones al modificarse los plazos de pago mensual a bimestral en el régimen obligatorio y de anual a bimestral en el aseguramiento voluntario al régimen obligatorio.
Resta decir que los descuentos en las cuotas aplican en función del año en el que los sujetos —objeto del beneficio— se registren en el régimen de incorporación fiscal.
C. Programa "Crezcamos Juntos"
Es una estrategia que conjunta diversos programas federales para promover la transición a la formalidad. Al Programa de Incorporación a la Seguridad Social se suman los créditos para vivienda, apoyo a emprendedores, financiamiento a empresas y créditos al consumo. Estos nuevos beneficios están condicionados a la incorporación al régimen fiscal.82
a) Obtener un crédito para vivienda. El contribuyente deberá hacer aportaciones al Infonavit durante cuatro bimestres si tiene patrón o siete si no cuenta con relación laboral, periodos tras lo que podrá acceder a un crédito con tasas bajas.83 El crédito puede usarse para refinanciar hipotecas existentes. El gobierno subsidiará parte de los pagos hipotecarios.
b) Apoyos para emprendedores.84 Acceso a un apoyo económico de 4,000 pesos para mejorar equipo de negocios. Mediante Bansefi se otorgarán 2,000 pesos en una cuenta bancaria de débito. A su vez, se pueden obtener otros 2,000 pesos para invertir.
c) Financiamiento para las empresas. Acceso a créditos de 20,000 pesos hasta 300,000 pesos a través de Nacional Financiera. Los préstamos están dirigidos a negocios con más de dos años de operación salvo aquellos que lleven un año y pidan hasta 50,000 pesos. Los plazos van desde los veinticuatro hasta sesenta meses según el destino de los recursos.
d) Crédito al consumo. Acceso al crédito del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores (Fonacot). El dinero puede destinarse a la compra de aparatos electrónicos, servicios turísticos, muebles, atención médica, entre otros. Existen tasas de interés desde el 10%; no es necesario contar con experiencia crediticia.
D. Inspección del trabajo
En esta materia se promulgó un nuevo Reglamento85 que se aplicará a 5 millones de unidades económicas registradas por el INEGI en el país, entre las que se encuentran las 849,000 empresas formales registradas en el Seguro Social. El reglamento además de contemplar asesoría y orientación para las empresas, faculta a la autoridad laboral a realizar inspecciones "sorpresa",86 con carácter preventivo y/o de cumplimiento,87 sobre todo, cuando por vía de quejas o denuncias se tenga conocimiento de la existencia de un "peligro o riesgo inminente", posibles violaciones a la Ley Federal del Trabajo, falseamiento de documentación por parte del patrón, entre otros. En tales supuestos, procederá la suspensión de actividades y multas más elevadas.88 El reglamento contempla algunas herramientas para que la autoridad laboral no pase de manera inmediata a la sanción;89 en específico, hay etapas para que sobre todo las micro y pequeñas empresas (Mipymes) puedan cumplir.
VI. Conclusiones
El mercado de trabajo mexicano se caracteriza por un alto empleo informal, el cual afecta principalmente a los jóvenes. Es un hecho que abordar el problema del empleo informal requiere al menos dos dimensiones: a) crecimiento económico para generar empleos formales, y b) incentivar la formalización a través de estrategias sociolaborales.
Existen experiencias nacionales destinadas a reducir este fenómeno,90 pero tanto éstas como las recientes iniciativas, son generales, no distinguen entre los jóvenes asalariados en empleos informales y los independientes en empresas informales, cuando son categorías que tienen sus propias necesidades y sobre todo porque más del 60% de los jóvenes se encuentra en este tipo de empleo.
La iniciativa de formalización del empleo, en el fondo, tiene como ventajas la postergación del pago del impuesto sobre la renta así como el de las aportaciones de seguridad social, porque en realidad los beneficios en el otorgamiento de los seguros ya están considerados en la propia Ley del Seguro Social. De acuerdo con datos del INEGI, el número de empleos formales registrados ante el IMSS en octubre de 2014 fue de 172,000, de los cuales 134 nuevas plazas (sin especificar cuántos corresponden a jóvenes). Asimismo, se señala una reducción de casi tres puntos porcentuales de la tasa de informalidad laboral en los últimos dos años y la realización de más de 60,000 inspecciones en esta materia. Se esperaría que la tendencia sea por este camino y que no resulte ser un falso amanecer.
Sin embargo, es necesario insistir en materia de empleo juvenil ante la ausencia de un marco legal integrado en el que exista complementariedad entre las distintas leyes, programas o mecanismos. El tema debe ser un objetivo de la política nacional, sectorial y de desarrollo. Por ello, es indispensable contar con un Plan de Acción Nacional de Empleo Juvenil, instrumento necesario para consolidar institucionalmente las políticas e intervenciones de promoción del empleo de los jóvenes a nivel nacional, así como para mejorar la coordinación e integración a fin de disminuir la dispersión de esfuerzos y la duplicidad de acciones.91 Por tanto, se requiere realizar esfuerzos sustantivos para articular diferentes acciones bajo un enfoque integrado y completo que a corto, mediano y largo plazo enfrente el reto del empleo juvenil.
Entre ello, deberá incluir la legislación federal que atienda las problemáticas juveniles y la regulación jurídica para fomentar el empleo de este sector de la población —completar la reforma al marco jurídico en la materia—, en donde la leyes del empleo juvenil que se constituyan estén integradas a la Ley de Juventud, hasta ahora inexistente, y a la legislación general, en forma complementaria, bajo una visión integral, esto es, a fin de que conformen un cuerpo coherente integrado.
