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En el presente comentario legislativo se pretende examinar las reformas al Reglamento de las Agencias de Colocación de los Trabajadores, contextualizando con una breve descripción de la legislación internacional y de la pluralidad de reglamentos que en México han existido sobre dichas agencias (I), haciendo énfasis en la última reforma al reglamento vigente sobre la materia, realizada el 21 de mayo de 2014 (II), que nos permitirá hacer una serie de consideraciones generales (III).
I. Las agencias de colocación de trabajadores
Las agencias de colocación de trabajadores, en adelante ACT, son instituciones reguladas tanto en el ámbito internacional -en convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)- como nacional -en la Constitución, la Ley Federal del Trabajo (LFT) y en un reglamento sobre la materia-.
La OIT se refiere a las ACT en el Convenio 34 de 1933 y en el Convenio 96 de 1949. En dichos instrumentos se hace una distinción entre el lucro y la ausencia de lucro que puede haber en los fines de dichas agencias. Por su parte, la Constitución Política mexicana, en su artículo 123, aparatado 'A', fracción XXV, se refiere a las ACT imponiendo la gratuidad del servicio para los trabajadores. A su vez, la LFT en diversos artículos regula lo relacionado con la actividad de estas agencias:
Los artículos que dan fundamento legal a las agencias de colocación de trabajadores en México son el artículo 537, fracción ll, de la LFT, que establece -dentro de los objetivos del Servicio Nacional de Empleo- "promover y diseñar mecanismos para el seguimiento a la colocación de los trabajadores"; el artículo 538 de la misma Ley menciona las funciones de dicho servicio. Los artículos 539, fracción ll; 539-C; 539-D; 539-E, y 539-F de la LFT establecen las competencias de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social para el funcionamiento de las ACT (orientar, autorizar, registrar y vigilar, entre otras atribuciones).
Existen otros artículos de la LFT que regulan actividades que conciernen a las ACT y que, por tanto, les son aplicables, como son el artículo 28, que establece las condiciones de los trabajadores mexicanos contratados en territorio nacional para brindar servicios en el exterior; el artículo 28-A, que enuncia las condiciones para los trabajadores mexicanos que brinden un empleo concreto en el exterior; el artículo 28-B, el cual contempla las condiciones para los trabajadores mexicanos reclutados por entidades privadas para un empleo concreto y de duración determinada en el exterior, y el artículo 29, que establece la prohibición de contratar a menores de dieciocho años para brindar un servicio en el exterior, enmarcando las salvedades: que se trate de técnicos, profesionales, artistas, deportistas y, de manera general, de trabajadores especializados.
La primera reglamentación de las ACT data de 1934 con su publicación en el Diario Oficial de la Federación (DOF) del "Reglamento de Agencias de Colocaciones". El 23 de noviembre de 1982 se abroga dicho reglamento, para dar lugar al "Reglamento de Agencias de Colocación de Trabajadores". Este último abrogado posteriormente, para dar lugar al "Reglamento de Agencias de Colocación de Trabajadores", publicado en el DOF del 3 de marzo de 2006, recientemente modificado por el Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones, publicado en el DOF el 21 de mayo de 2014.
II. Reforma al Reglamento de Agencias de Colocación de Trabajadores
Con base en los cambios -del 21 de mayo de 2014- realizados al Reglamento de Agencias de Colocación vigente, se hace referencia a las principales modificaciones:
1. Reformas al Reglamento de Agencias de Colocación de Trabajadores
La mayoría de las reformas se dieron en el sentido de cambiar la denominación de ciertas palabras. Algunos de estos cambios fueron los siguientes: se sustituye en un artículo el concepto de "trabajador" con "solicitante de empleo" (artículo 2o., fracción V); sin embargo, el Reglamento conserva en las demás referencias el uso del concepto "trabajador"; se cambia la palabra "servicio nacional del empleo" por "servicio nacional de empleo" (artículos 3o. y 24); se modifica la especificación de las ACT con fines de lucro que desarrollan acciones "para colocar trabajadores agrícolas dentro y fuera del territorio nacional" por "para colocar trabajadores dentro y fuera del territorio nacional", suprimiendo "agrícolas" (artículo 7o.), y se cambia la obligación de las ACT de "prestar sus servicios con pleno respeto a la dignidad de los trabajadores solicitantes de empleo" por "prestar sus servicios con pleno respeto a la dignidad humana de los trabajadores solicitantes de empleo", agregando la palabra "humana" (artículo 9o., fracción I).
Por otro lado, el Reglamento se armoniza con la legislación actual en materia de trasparencia y protección de datos personales al establecer que la información y documentación que soliciten las ACT de los usuarios del servicio deberá ser observar "sin excepción" la protección de datos personales y garantizar el aviso de privacidad en los términos de las leyes aplicables (artículo 11); asimismo, se prohíbe la discriminación por el origen nacional, género o condición migratoria (artículo 6o.), entre otros cambios.
También se modifica en el Reglamento lo relativo a las referencias temporales y pecuniarias, tornándose con ello más estricto, ya que, por un lado, disminuye los tiempos para que las ACT proporcionen información a la autoridad sobre su participación en el mercado laboral (artículo 9o., fracción II), y por otro, impone montos más elevados a las multas; por ejemplo, antes imponía de 3 a 105 veces el salario mínimo general por violación a lo dispuesto en los artículos 8o., 9o., 15, 20 y 29 del Reglamento, y ahora impone de 50 a 1,500 veces el salario mínimo general por violación a dichas disposiciones, así con respecto a otros montos (artículo 33).
2. Adiciones al Reglamento de Agencias de Colocación de Trabajadores
El Reglamento adiciona la obligación de las ACT de "colocar la autorización y registro de funcionamiento en lugar visible para el público, así como la leyenda de que sus servicios son gratuitos para los trabajadores" (artículo 9o., fracción VI bis). Además, se agregan nuevas obligaciones para las ACT que participen en el reclutamiento y selección de trabajadores mexicanos para un empleo concreto en el exterior de duración determinada, con la adición de un artículo 9 bis con cinco fracciones, a saber:
Constatar la seriedad y solvencia del empleador ofertante, a través de los controles de información pertinentes, a efecto de salvaguardar los derechos de los trabajadores;
Adoptar las medidas pertinentes para cerciorarse de la veracidad de las condiciones generales de trabajo que se ofrecen a los solicitantes en lo referente a vivienda, seguridad social y repatriación, a que estarán sujetos los trabajadores;
Constatar que los aspirantes hayan realizado los trámites para la expedición de visa o permiso de trabajo por la autoridad consular o migratoria del país en donde se prestará el servicio;
Informar a los trabajadores sobre el derecho a solicitar protección consular y la ubicación de la Embajada o Consulados mexicanos en el país que corresponda, además de las autoridades competentes a las que podrán acudir para hacer valer sus derechos en el país de destino; así como respecto de las condiciones generales de vida y de trabajo a que estarán sujetos, y
Garantizar y, en su caso, sufragar los gastos de repatriación de aquellos trabajadores a los que se les haya incumplido las condiciones de trabajo ofrecidas. Para los efectos de la fracción V, las agencias de colocación de trabajadores deberán presentar fianza o depósito para garantizar y de ser necesario cubrir los gastos de repatriación que correspondan.
También se adicionan nuevas prohibiciones para las ACT, como son retener documentos personales, gestionar pasaportes, visas o permisos (artículo 10, fracciones II bis y II ter). Igualmente, se adiciona la obligación de que en los convenios celebrados con los gobiernos de los estados y el Distrito Federal "se deberá prever el diseño e instrumentación de campañas permanentes para difundir e informar sobre los principales derechos y obligaciones relacionados con el Servicio de Colocación de Trabajadores" (artículo 18, párrafo 2).
De igual forma, se agrega la obligación, para las ACT sin fines lucrativos -para efectos del registro y control-, de acompañar "identificación oficial" o identificación del representante moral (artículo 20, párrafo 4); la obligación de las autoridades de formular denuncia penal "cuando con motivo de las facultades de vigilancia e inspección se detecte la posible comisión de un delito" (artículo 30 bis). Además, se añade la forma en que deben estar las constancias de autorización y registro de las ACT en sus expedientes, con la distinción de si son ACT con fines de lucro o no lo son, con el fin de que el inspector pueda aplicar "el protocolo correspondiente", señalando que la au sencia de esa información presumirá que la ACT es "con fines de lucro, salvo prueba en contrario" (artículo 31, párrafos 2 y 3). Por último, se adiciona el artículo 35 bis, que a la letra dice: "Cualquier incumplimiento a lo previsto en el artículo 28-B de la Ley, será considerado como infracción grave".
3. Derogaciones
De las derogaciones se destaca aquella referente a la afirmativa ficta que establecía el otorgamiento de la autorización y registro de funcionamiento, así como la aprobación de la tarifa respectiva, si la Secretaría del Trabajo y Previsión Social no resolvía en el término de quince días (establecido en el ahora extinto artículo 26).
III. Consideraciones finales
Algunos cambios hechos al Reglamento son observables en cuanto a la protección laboral, como la eliminación de la afirmativa ficta, que podría prestarse a complicidades entre quienes pretenden registrar una ACT y las autoridades, estas últimas pudiendo pretextar que excesiva carga de trabajo provocó no dar respuesta y, por tanto, conceder la autorización. Sabiendo de los múltiples abusos a los que pueden ser objeto los trabajadores es necesaria una autoridad tutelar de los derechos laborales, y otorgar la autorización de funcionamiento a las ACT por la simple omisión de una autoridad administrativa sería irresponsable.
Por otro lado, el Decreto carece de una correcta técnica legislativa en su realización, ya que hace adiciones que se señalan como reformas (es el caso del artículo 30, que antes contenía dos párrafos y ahora contiene tres); se omite mencionar adiciones hechas (es el caso del artículo 23 con nuevas fracciones y del artículo 9o.), y de algunos artículos se precisan las fracciones reformadas y de otros no (tal es el caso de los artículos 6o. y 17).
En el fondo, las modificaciones al Reglamento de Agencias de Colocación de Trabajadores buscan adecuarse a la reforma de la LFT de noviembre de 2012, en relación con dos puntos: 1) los trabajadores mexicanos contratados para laborar en el extranjero, y 2) una regulación adecuada sobre las agencias privadas de colocación de trabajadores.
