I. A manera de introducción

Que la seguridad social contemporánea se encuentra a inicios de la segunda década del siglo XXI en plena crisis existencial ya no es noticia, todo mundo lo sabe porque lo siente o lo resiente; empero, lo que sí es noticia y debemos prestarle plena atención, es la peculiar manera en que a nivel mundial se pretende afrontar tan sentida problemática de este otrora magnífico manto protector, que, guste o no, a todos nos afecta como sociedad organizada: desde al Estado mismo que no ha sabido corregir los graves errores estructurales de que adolecen nuestro seguros sociales desde hace un cuarto de siglo, pasando por los gestores de la seguridad social que ya no actúan bajo el principio de la buena fe, acosados por presiones políticas o presupuestales, y culminando con la inevitable cuanto dolorosa afectación a los recipiendarios del servicio público de la seguridad social que, siendo absolutamente sinceros, camina incierta al borde del abismo.

Por paradójica que pudiera resultar la afirmación, la seguridad social es algo de lo más inseguro que existe en el mundo.

A quienes hemos cultivado la seguridad social desde hace más de tres décadas, no deja de sorprendernos cómo cada intento de corregir las falencias de que adolece este servicio público, le hunde más. Promesas van y promesas vienen, sobre todo en épocas electorales por parte de cándidos; candidatos que, preocupados -como suelen estar- por asumir el poder, abandonando su responsabilidad, se rodean de consejeros inadecuados en materia de la protección social, quienes suelen ver a la seguridad social -sobre todo el rubro de la salud y el lucrativo negocio de las pensiones- como un botín susceptible de ser repartido entre los grandes “tiburones financieros”, los que gustosos financiarán campañas para impulsar a sus representantes -que no los del pueblo, que conste- a los puestos de elección popular; consejeros éstos, ¡cómo no!, con estudios doctorales en universidades norteamericanas y por ende con una mentalidad de negocios en todo lo que atañe a las grandes cuestiones sociales.

Ellos, los consejeros que se dicen expertos en este complejo tema, son precisamente quienes sin pudor ni rubor “venden” bien públicamente su idea, aprovechándose de la ignorancia de los políticos y del pueblo que les elige, creyéndose poseedores de la verdad absoluta tanto en el diagnóstico situacional como en la eficacia de las propuestas de solución que interesadamente, ya se sabe, priorizarán lo económico por sobre lo humano, lucrando con la necesidad de la gente. Mientras tanto, la academia es siempre dejada de lado, esencialmente por el sentido crítico a las propuestas de las reformas a acometer de los políticos en turno; en tanto que la investigación científica y social sobre estos temas espinosos es desdeñada por los políticos, tal vez porque las universidades no pueden ser manipuladas a conveniencia, al estar conformadas por gente pensante y entonces, al no poder acabar con ellas, aunque lo intentan en la práctica con el estrangulamiento de presupuestos públicos universitarios y/o para investigación, con ignorarles bastará.

Sin embargo, el tiempo termina siempre por poner todo en su lugar, y ahora, desconcertados como estamos por no decir desolados, constatamos que pese a ser acaso el más humano de los derechos humanos eso que hemos dado en llamar ahora sin más “seguridad social” -que desde el punto de vista jurídico forma parte del derecho social nacional y es además un derecho social exigible al Estado-, no es igual a lo que los académicos creíamos que era, desdibujándose hasta deformarse por los cambios de relumbrón o de simple maquillaje que le han sido aplicados supuestamente en aras de lograr su viabilidad financiera, una especie de producto “genérico” o “similar” que a nosotros los segurólogos sociales nos parece una especie de frankenstein irreconocible.

Cierto, hay factores que inciden inevitablemente en la toma de decisiones sobre el futuro de la seguridad social: el factor político, que es determinante, y el factor económico, que es condicionante.

No obstante, es preocupante la falta absoluta de ortodoxia en el tratamiento del problema sistémico referido -sobre todo a partir de la confusión conceptual reinante en el ámbito de la protección social-, pues todo apunta a que la solidaridad social pronto dejará de ser el eje sobre el cual gire la operación cotidiana de nuestros seguros sociales, llegándose a un pragmatismo tal en un futuro cada vez más cercano, donde el fin justificará los medios para lograrlo.

Es por eso que intentado explicar de mejor manera la actual problemática existencial que padecen sin distingo en mayor o menor medida todos los sistemas de seguridad social del planeta, si bien adelantando que nos centraremos en la situación de la seguridad social mexicana, nos hemos propuesto hacerlo analizando metodológica y sistemáticamente sus causas, pero efectuándolo en dos niveles distintos aunque complementarios entre sí: en primer término plantearemos lo que acontece a nivel internacional, y luego veremos este complejo tema en el ámbito nacional; porque sin el debido contexto resultará más difícil poder entender qué nos pasa y por qué nos pasa.

II. Contexto internacional de la problemática existencial de la seguridad social contemporánea

Para explicar el contexto global, comenzaremos refiriendo lo ocurrido en el Primer Congreso Mundial de Seguridad Social, celebrado en Moscú, Federación de Rusia, a mediados de septiembre de 2007, evento magno de los segurólogos sociales del planeta a que convocara la Asociación Internacional de Seguridad Social (AISS) -el organismo internacional, con sede en Ginebra, que reúne a los principales seguros sociales del mundo-, evento que resulta un parteaguas por el antes y el después que significarán en la práctica las conclusiones allí obtenidas.

Tras una semana de intensas discusiones acerca de qué era, hoy en día qué es y qué debía ser y hacer la seguridad social, se concluyó con la idea generalizada de la imperiosa necesidad de volver a reconceptualizar este servicio público, más que para definirlo académicamente, para saber a ciencia cierta qué es, para qué y a quiénes debe servir, cuáles prestaciones debería contemplar y su cuantía, cómo debe ser financiado, o quién debe gestionarlo ya en la práctica; la idea de fondo era intentar dinamizarlo al garantizar su dimensión social, considerando la realidad a partir de un “dato duro” tan aleccionador como inobjetable proveniente de la Organización Internacional del Trabajo (OIT): cerca del 80% de los ya 7 mil millones de seres humanos que integran la población mundial, no están socialmente protegidos todavía.¹

De manera entonces que, analizado el dato y más allá de los discursos acerca del esfuerzo o avances logrados por este magnífico manto protector, debido a su limitado alcance, la desprotección social continúa a la fecha en la mayor parte del orbe, a pesar del siglo y cuarto que media entre el surgimiento de los seguros sociales -convertidos al paso del tiempo en los instrumentos de que se valen todos los países para brindar el servicio público de la seguridad social a la colectividad y que datan de la penúltima década del siglo XIX-, y el concepto renovador seguridad social, concepto que se utilizara por la OIT desde mayo de 1944 en la llamada Declaración de Filadelfia, si bien se aclara al punto que no fue esa la primera vez que se utilizó el término “seguridad social”, pues incluso hay en Nueva Zelanda antecedentes de su uso a nivel legislativo una década antes, aunque la duda académica persiste debido a que no hay certeza de que la idea del concepto utilizado fuera del todo coincidente con la que permeó socialmente a partir de que lo utilizara la OIT.²

Dicho esto, que tampoco nadie pierda de vista que la seguridad social, además de ser un derecho humano irrenunciable e inalienable, contemplado y descrito respectivamente por los artículos 22 y 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de Naciones Unidas, aprobada el 10 de diciembre de 1948, es también, en lo que ahora más importa resaltar, un derecho social por tratarse de un servicio público a cargo originariamente del Estado, que produce derechos exigibles al propio Estado, siendo responsable originario éste de que se autorice a otros gestores privados a que participen en el sistema con evidentes afanes de lucro, porque en todo momento y circunstancia tanto la responsabilidad absoluta y primaria del servicio y cobertura de prestaciones, como la tutela efectiva de dichos derechos sociales exigibles, competerá al Estado de acuerdo con la aludida Declaración.³

De manera pues que, a pesar de los avances logrados y los programas creados para extender la cobertura a un mayor número de personas, en números gruesos algo así como 5 mil 600 millones de individuos carecen todavía, en pleno siglo XXI, del servicio público de la seguridad social; en tanto que los 1,400 millones de seres humanos -que se supone deberían sentirse afortunados al disfrutar de algún esquema de seguridad social, por limitado que éste sea-, como no lo valoran adecuadamente piensan que tienen un servicio deficiente e injusto, caro y malo, que no termina por satisfacerles del todo.

Las razones de insatisfacción y necesidad de cambio profundo son más que evidentes, pues en la mayoría de los países del planeta se detectan problemas similares: el sistema de seguridad social se encuentra sobrecargado, abandonado a su suerte por el Estado, en una permanente situación de crisis debido a que sus correctivos no estructurales han sido simples paliativos que no han dado resultado, quedando lo seguros sociales en operación rebasados en su limitada capacidad de respuesta a la derechohabiencia y, por desgracia, no sólo han dejado de ser instituciones transparentes que ya no se conducen bajo el principio de la buena fe, pues cuando pueden se escabullen del cumplimento de sus obligaciones, sino que de suyo han involucionado en vez de evolucionar al comenzar a experimentar un brusco viraje tan peligroso como preocupante que bien puede conducirnos a la “inseguridad social” y a la extinción de derechos sociales exigibles al Estado en este rubro.

Era pues urgente hacer algo y hacerlo pronto, en un cambio drástico en la seguridad social contemporánea, susceptible de apreciarse académicamente y que se gestó en cuatro etapas muy definidas:

El punto focal de todo lo descrito se percibe desde el primer Foro Mundial de la Seguridad Social, en el que se dieron las pautas de dónde exactamente estaba parada la seguridad social -en arenas movedizas-, y hacia dónde nos teníamos que dirigir con miras al futuro en razón de la incertidumbre económica -hacia la “seguridad social no contributiva”, asistencia social básica costeada vía tributos generales-. Digámoslo fácil para que mejor se entienda: la “seguridad social no contributiva” era una manera digamos suave y tersa de ir girando hacia otros horizontes u objetivos, dejando atrás las responsabilidades plenas del Estado, incapaz de seguir sufragando el alto coste del servicio debido, virando lenta pero inexorablemente hacia una responsabilidad compartida con la ciudadanía.

Desde luego que la idea de fondo es fácil de plasmar, pero muy complicada de entender por la ciudadanía y más difícil todavía el que alcance un pleno consenso social: había que dotarle de “nuevos contenidos” a la seguridad social contemporánea y repensarla, reconstruirle, redefinirle, atendiendo a su notorio desfase frente a la compleja realidad planetaria actual. Empero, dicha idea -para los expertos y los gobernantes inteligentes, y perversa para la colectividad entera y naturalmente para nosotros los académicos- no fue un posicionamiento ocasional sino un punto de partida; luego sería reafirmada en el segundo Foro Mundial de Seguridad Social de la propia AISS, que tuviera lugar en Ciudad del Cabo, Sudáfrica, a inicios de diciembre de 2010, como puede constatarse de la relatoría que sobre ambos eventos efectúa en su sitio Web la propia Asociación Internacional de Seguridad Social convocante:

La AISS convocó el primer Foro Mundial de la Seguridad Social en Moscú (Federación de Rusia) en septiembre del mismo año. A lo largo del Foro, se fueron recogiendo argumentos para una visión de la AISS de una seguridad social dinámica dirigida a garantizar mejor unos sistemas de protección social accesibles y sostenibles. El Consejo de la AISS afirmó esta visión cuando adoptó un ambicioso programa y presupuesto trienal para la Asociación, centrando las tareas en “Una Seguridad Social Dinámica - Garantizar la Dimensión Social en un Mundo Globalizado”.

Esta visión fue luego reafirmada en 2010 con ocasión del segundo Foro Mundial de la Seguridad Social, celebrado en Ciudad del Cabo, Sudáfrica. En él, Hans Horst Konkolewsky, Secretario General de la AISS, hizo un llamamiento a una cultura mundial de la seguridad social con miras a consolidar su legitimidad política, social y financiera en tiempos difíciles.⁴

De tal suerte que es factible afirmar que los objetivos a que apuntan tanto la AISS como la OIT -hermanadas ambas organizaciones de calibre mundial en la tarea de propender a la extensión de cobertura de la seguridad social- son dos:

Se advertía desde el aludido Foro Mundial de la Seguridad Social, por parte de los especialistas y los gestores de los seguros sociales, el enorme desempleo que generaría muy pronto la recesión provocada por la crisis económica mundial de 2008 que nadie sospechaba superaría en sus efectos perniciosos a la mítica gran depresión norteamericana de 1929 -nueva crisis financiera mundial a la que ha dado en llamársele la gran recesión-, la que, para no variar, iniciara de nuevo en los Estados Unidos de América y que fue generada, ya se sabe, por multiplicidad de factores, primordialmente los irresolubles problemas generados por instrumentos financieros tóxicos (los llamados “bonos-basura”) que contaminaron a la economía mundial, aunado a la siniestra especulación artificial de aparentes fuentes de riqueza sin soporte real en que estaban invertidos otros fondos financieros, lo cual volviera de repente muy ricos a unos pocos y sumiría en la pobreza a cientos de millones de ilusos que, pillados por sorpresa, confiaban en que Estado jugaría el rol regulador que le correspondía para poner orden en donde de plano nunca se había atrevido a intervenir: el mercado financiero global.

Así, la plutocracia actuó sin pudor ni rubor, a placer y sin barreras de contención posibles ante la magnitud del fenómeno, dejando pobres y desempleados por doquier, enfadando e indignando a cientos de millones de seres humanos inermes, desconcertados, completamente desilusionados del poder corruptor del dinero y sobre todo de la incapacidad de los gobernantes de asumir sus responsabilidades. Lógico, frente a este diagnóstico situacional, para no variar, el empleo y la seguridad social pagaron la factura, ¡cómo no!

Eso, aunando a los problemas locales de algunos países europeos que vivieron a tope el Estado de bienestar, para cuyo sostenimiento se habían endeudado de más y cuyo pasivo era con mucho superior a los activos de que disponían, sumado todo a la carencia de reservas nacionales suficientes, y agravado por la “crisis del ladrillo” que generara innumerables problemas de liquidez por el impago de hipotecas -crisis ocasionada a su vez por el exceso de oferta de vivienda, junto al desempleo, que no sólo cubría subsidios a los parados, sino que impedía cotizar a la seguridad social-, se terminó colapsando el mercado inmobiliario al depreciarse el valor “del ladrillo” en el cual habían sido invertidos, por cierto, buena parte de los fondos pensionarios y jubilatorios de los países más ricos del planeta, fondos que se esfumaron como por arte de magia, volviéndose humo. El final de esta aleccionadora historia fue una crisis económica mundial sin paralelo, de la que prácticamente nadie ha podido escapar ni salir ileso.⁵

Las lecciones eran duras, cierto, pero debían ser sentidas para aprenderlas y jamás olvidarlas. La crisis provocada por la gran recesión demostró que era falsa la tesis economicista de que el mercado financiero o el de la vivienda se controlaban a sí mismos, y obligó también a que el Estado y sus bancos centrales (o los continentales, como el Banco Europeo) asumieran con rigor el rol regulador de los mercados que nunca debieron abandonar.

Hoy, la clave para salir de la crisis e impedir que se repita se puede resumir en muy pocas palabras: más Estado y menos mercado. Punto.

III. El surgimiento del “Piso Básico de Protección Social” asistencialista

Frente a tan preocupante escenario global, no debiera extrañarnos que a partir de 2009 se proyectara en todo el orbe un concepto renovado acerca de la protección social y se creara un instrumento protector de la población a utilizar en lo sucesivo, el cual resulta clave conocer a fondo para entender de qué se trata el asunto: el denominando “Piso Básico de Protección Social” (PBPS) de Naciones Unidas, al cual se unieran, para lanzarlo conjuntamente a nivel mundial e instrumentarlo enseguida, tanto la OIT como la Organización Mundial de la Salud (OMS).

En ese orden de ideas, el doctor Michael Cichon, a la sazón director del Departamento de Seguridad Social de la OIT, sobre la Iniciativa del aludido PBPS y sobre la función de la seguridad social en tiempos de crisis, opinó:

La crisis ha afianzado la percepción de que la extensión de la seguridad social debería tener alta prioridad. En el pasado los sistemas de seguridad social eran considerados inasequibles en muchos países en desarrollo, pero en la actualidad son considerados como inversiones importantes para apoyar el crecimiento económico sostenible. Además, en tiempos de crisis, los sistemas de seguridad social desempeñan un papel esencial como estabilizadores económicos.⁶

Como quiera que sea, lo único cierto es que esta peculiar idea de justicia social (en realidad protección elemental en el rubro de salud y pensiones mínimas garantizadas por el Estado), se ha convertido ya, desde 2010 para acá, en el gran referente mundial en materia de la protección social, que no de seguridad social; una protección de financiamiento estatal dirigida de inicio preferentemente a pobres, excluidos sociales y grupos vulnerables (niños, viejos, enfermos, desocupados, indígenas, migrantes, informales, etcétera, cuya característica primordial es que no cotizan por obvias razones a la seguridad social típica), y detrás de ello a todos los habitantes de un país, trabajen o no, coticen o no, contribuyan o no, se insiste en ello.

Estos servicios básicos de protección brindada a población abierta -que nosotros tildamos de “asistencialistas”- a que alude el PBPS, hay que decirlo desde ahora, en teoría al menos deben estar garantizados y ser otorgados por el Estado a la colectividad, aunque bien entendido el asunto en la práctica no alcancen jurídicamente la exigibilidad propia de los derechos típicos de la seguridad social tradicional.

Más todavía, aunque nos suene extraño a los segurólogos sociales, México es pionero en el tema de la extensión de cobertura en materia de salud, hasta el punto que el Seguro Popular de Salud mexicano ha sido considerado ya por la ONU, la OMS y la OIT, un ejemplo a nivel internacional en la colosal tarea de que sí es posible extender la cobertura de los servicios médicos tendentes a la universalización total… aunque aclarando algo que para nosotros resulta fundamental precisar aquí: en realidad no es seguridad social el referido Seguro Popular, sino más bien asistencia social costeada vía impuestos generales, aunque se le dé en llamar ahora “seguridad social no contributiva”; ello, sin regatearle reconocimiento al esfuerzo desplegado por el gobierno federal mexicano desde mediados de la primera década del siglo XXI, aunque habría que recriminarle públicamente, eso sí, que para costearle se hubieran dejado al garete a los seguros sociales del país. Porque no son ni implican lo mismo la asistencia social que la seguridad social.⁷

Ello es así porque un esquema público de salud, per se, no adquiere el rango de la seguridad social, y menos lo es si dicho sistema no se maneja como todo seguro lo hace (midiendo el índice de probabilidades, analizando las estadísticas confiables actualizadas para predecir el impacto de los riesgos cubiertos, fijando y cobrando primas suficientes y acordes con la siniestralidad afrontada, etcétera), sin dejar de lado que la atención médica otorgada no trae aparejada el ingrediente económico sustitutivo del ingreso cuando la salud merma o se llega a la edad improductiva; porque si bien la salud es el servicio de la seguridad social más reconocido por la ciudadanía -en México, los “grandes médicos” del país lo son el IMSS y el ISSSTE, dos seguros sociales que garantizan este servicio a más de la mitad de la población total del país-, no es el único servicio que le definiría como tal, ya que las pensiones y las prestaciones sociales son también su sello de distinción propio.

Y todavía más argumentos para demostrar nuestra tesis crítica a las modas actuales del PBPS y de la seguridad social no contributiva: contrario a lo que se piensa, la seguridad social no sólo es salud y pensiones, sino una tarea mucho más amplia y abarcadora que, de manera preponderante, incluye entre sus servicios a las prestaciones de índole económica para el asegurado y su núcleo familiar derechohabiente (como, por ejemplo, subsidios, ayudas o pensiones), si atendemos puntualmente a la manera en cómo le define literalmente la propia OIT: “La seguridad social implica acceso a la asistencia médica y la garantía de ingresos, en especial en caso de vejez, desempleo, enfermedad, invalidez, accidentes en el trabajo o enfermedades profesionales, maternidad, o pérdida del principal generador de ingresos de una familia”.⁸

Así que la iniciativa del PBPS significa nada más, como su nombre lo indica, un nivel básico de protección social que a nuestro entender debería correr siempre paralelo a la seguridad social clásica, aunque se le pudiera añadir el acceso a transferencias o algunos servicios sociales esenciales para los pobres y los grupos sociales vulnerables, como el derecho al agua, a manera de ejemplo.

Estamos entonces, en razón de su naturaleza intrínseca, ante una singular protección social discrecional del gobernante en turno, al ser financiado el PBPS vía impuestos generales por el Estado -su rector y su garante-, quien la otorgaría siempre en la medida y cuantía que le fuese posible acorde a su economía e ideas políticas y sociales.

Se trata también de una visión distinta a lo que es la seguridad social tradicionalmente aceptada, una innovación protectora insegura, susceptible de manipulársele o condicionársele por simples factores políticos que ya en la práctica es más reducida en cuanto a servicios y prestaciones, y que además rompe con la ortodoxia y los paradigmas existentes en esta delicada materia (por ejemplo: irrenunciabilidad, inalienabilidad, obligatoriedad, exigibilidad, entre otros), alterando los principios fundantes de este tipo de sistemas, en donde se esconde el peligro de una eventual inseguridad.

Si bien el fin del PBPS es loable, en el fondo no sólo el fin perseguido debe importar, sino también los medios utilizados para alcanzarlo importan e importan mucho al tratarse de un derecho humano, un tema hoy en día al fin valorizado en su exacta dimensión, pues lo que más importa es el ser humano y no los factores políticos o económicos a los que se les concede mayor valor que al humanismo.

No obstante la crítica académica vertida, habrá que reconocer que en el ámbito de su mandato, la OIT está encargada también de promover el componente de la transferencia económica del piso social, es decir, de un conjunto básico de garantías sociales esenciales materializadas a través de transferencias monetarias que bien podrían garantizar el acceso universal a los servicios médicos esenciales y acceso a una pensión garantizada por el Estado, dando un apoyo a los ingresos y una seguridad elemental de ingresos o de sustento, con acceso a bienes esenciales de derechos humanos tales como el agua, habitación higiénica, vestido, educación, y otros elementos claves de que se compone dicho PBPS⁹.

Los hechos puros y duros demuestran sin lugar a dudas el cometido que la OIT se encarga hoy día de materializar, aclarando, a manera de ilustración al lector, que todo apunta a que los conceptos protección social y seguridad social para la OIT se han vuelto casi sinónimos al utilizarlos indistinta e indiscriminadamente, aunque en el fondo sepa que ambos términos son y significan cosas distintas. Al punto véase y analícese la siguiente información difundida por la propia OIT:

En su 311ª reunión, celebrada en junio de 2011, el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo de la OIT decidió inscribir, en el orden del día de la 101ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (2012), un punto de carácter normativo sobre la protección social (seguridad social) con miras a la elaboración de una recomendación autónoma sobre el piso de protección social (simple discusión). Esta decisión se adoptó de conformidad con la Resolución relativa a la discusión recurrente sobre la protección social (seguridad social) adoptada por la OIT en su 100ª reunión (2011) (“Resolución relativa a la seguridad social, 2011”), en la que se invitaba al Consejo de Administración de la OIT a proceder de esta manera con miras a dar seguimiento a la discusión recurrente sobre la protección social (seguridad social) en el marco de la Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalización equitativa.

La Conferencia Internacional del Trabajo llegó a la conclusión de que era necesario adoptar una norma internacional del trabajo que revistiese la forma de una recomendación autónoma sobre esta materia, a fin de complementar las normas existentes de seguridad social de la OIT y ofrecer a los países pautas de orientación flexibles pero significativas para el establecimiento de pisos de protección social, dentro de sistemas integrales de seguridad social adaptados a las circunstancias y niveles de desarrollo de cada país. El Consejo de Administración decidió posteriormente que esta cuestión debería ser objeto de una simple discusión, de conformidad con el artículo 38 del Reglamento de la Conferencia.¹⁰

Es posible que se explique el fenómeno de que hemos venido dando cuenta, debido al papel estabilizador que los sistemas de seguridad social han desempeñado a lo largo de la historia y por lo cual se han convertido en herramientas estatales trascendentes y plenamente aceptados los seguros sociales a nivel universal; de tal manera que los gobiernos del planeta entero han podido utilizar los denominados “sistemas de transferencia social”, haciéndolo siempre acorde a las posibilidades económicas de cada país, suministrando las medidas de estímulo como una respuesta efectiva a la creciente necesidad de protección de la colectividad.

Empero, una cosa nos ha quedado ya muy clara: las crisis son sin duda un nicho de oportunidades y por lo tanto tienen también su lado positivo.

Porque visto el entorno objetivamente, en el caso que ahora nos ocupa la gran recesión actuó como un “acelerador” en el debate tanto ideológico y académico, como político y humano, sobre la mejor manera de brindar protección social contemporánea, debido a que en la práctica los sistemas de seguridad social -entendido como el último refugio posible de auxilio de las grandes mayorías de los habitantes del planeta-, no sólo responden a las necesidades sociales sino que, además, alivian la necesidad económica en casos urgentes. Necesitamos de una nueva comprensión acerca de la importancia de la seguridad social, porque es una condición para el crecimiento en vez de una carga para la sociedad que coadyuva a costearla, sea que se cubra vía tributos generales o especiales.

Así las cosas, la seguridad social al final le sirve al Estado y le sirve al ciudadano, en una apuesta de “ganar-ganar” que debería ser mantenida a toda costa, pues la calidad y dignidad de vida se hallan en juego; o dicho en otras palabras, como lo hemos sostenido siempre: la seguridad social no es un gasto sino una inversión en lo mejor de un pueblo que es su gente, una inversión que tiene un impacto benéfico trascendente tanto en las generaciones presentes como en las futuras.

En resumidas cuentas, y para concluir con este apartado, sobre el asunto abordado en párrafos precedentes tan sólo un par de puntualizaciones claras y pertinentes al tema:

Esa y no otra es la dura realidad mundial en este mundo de economía globalizada en que vivimos, una realidad compleja y convulsa que nos obliga a recordar a nosotros los académicos -que dicho sea de paso no podemos seguir siendo meros espectadores, sino asumir el rol protagónico que nos corresponde en la construcción de esta nueva realidad- la genial frase de Claude Levi-Strauss, la que por sí misma lo explica todo: el científico no es el que da las buenas respuestas, es el que plantea las buenas preguntas.

En el contexto global enunciado, las interrogantes son inevitables: ¿de verdad nos estamos planteando los académicos las preguntas importantes, las trascendentes, las que tanto interesa e importa responder?, o es que seguimos aferrados a viejos cartabones ya superados, válidos en otros tiempos y circunstancias, pensando acaso que los paradigmas y los denominados principios jurídicos son inmutables a pesar de su notoria, cuanto evidente, obsolescencia.

Habría que preguntarnos también, ahora que casi media Europa está sumida en una profunda crisis económica, como también lo están países de todos los continentes del planeta, como por ejemplo Estados Unidos, Japón, Rusia, Sudáfrica y muchos más que han resentido los efectos del formidable tsunami financiero de 2008, y cuyos efectos todavía habrán de resentirse muchos años más:

Claro está que en la respuesta a tales interrogantes planteadas subyace, en buena medida, la titánica tarea académica por acometer por los investigadores de la seguridad social, una tarea impostergable que no puede ni debe esperar más por todo lo que se halla en juego.

IV. Contexto nacional de la problemática existencial de la seguridad social contemporánea

En cuanto atañe al contexto exclusivamente mexicano, merece la pena comenzar diciendo que no hay duda de que a partir del 11 de junio de 2011, a la entrada en vigor de la reforma efectuada por el Constituyente permanente al texto del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), cambiaron radicalmente los paradigmas jurídicos del país aunque, siendo francos, pocos son quienes a más de un año de distancia de ello lo han entendido a cabalidad y comprendido sus alcances.¹³

Estamos ya ante otro sistema jurídico en México, pues los tratados internacionales se convirtieron en dicha fecha, tanto de facto como de jure, nada menos que en norma jurídica vigente y aplicable en todo el país, cuya observancia es forzosa para todo tipo de autoridades de todos los niveles y cuya violación, aparte de ser sancionada, deberá serle reparada al gobernado en todos los casos.¹⁴ Tan radical cambio asumido en una nación donde el pueblo ha considerado siempre que las funciones de los ombudsman -los titulares tanto de la Comisión Nacional como de las locales de los Derechos Humanos- son irrelevantes con sus recomendaciones, al adolecer de la fuerza necesaria para ser acatadas por las autoridades, algo así como meras sugerencias. Debe ser complicado en la práctica no sólo asumirlo sino acatarlo.

La cuestión del cumplimento es un grave problema en un país en donde los derechos humanos han sido inobservados sistemáticamente, entre otras muchas razones por el autoritarismo del Estado mexicano, la ausencia de una cultura de respeto y tolerancia hacia los demás, y sobre todo la falta de educación en este rubro de los funcionarios públicos y de la ciudadanía en general. Por lo tanto, un cambio jurídico de tanta trascendencia e importancia desde luego que merece ser contextualizado y explicado de forma adecuada para que lo entiendan juristas y no juristas dedicados a cultivar la seguridad social; iremos enseguida directo a los antecedentes para referirnos luego, en concreto, a los alcances de la reforma constitucional aludida a fin de estar en posibilidad de comprender la magnitud del viraje que se dio en el sistema jurídico nacional mexicano a partir del 11 de junio de 2011. En efecto, el título primero, capítulo I: “De los derechos humanos y sus garantías”, de nuestra CPEUM, en su artículo 1o. textualmente establece:

Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.¹⁵

Pues bien, a nosotros de inicio nos llaman poderosamente la atención tres cosas, a saber:

V. El mítico “Caso Rosendo Radilla Pacheco” resuelto por la corte interamericana de derechos humanos

Ahora bien, conviene apuntar en beneficio del lector que el radical cambio sufrido en nuestro marco constitucional y legal no fue obra de la casualidad. Efectivamente, no fue de ninguna manera fortuita la trascendental reforma efectuada al artículo 1o. de la CPEUM, sino más bien consecuencia lógica, natural e inevitable de la sentencia que dictara el 23 de noviembre de 2009, en el ahora ya mítico “caso Rosendo Radilla Pacheco”, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH), con sede en San José, Costa Rica, en la que se condenara públicamente al Estado mexicano a cumplir con una serie de prestaciones sociales e indemnizaciones económicas que no sólo rompieron los viejos cartabones jurídicos preexistentes en el país, sino que de suyo modificaron toda una serie de paradigmas jurídicos mexicanos.

Será necesario entonces contextualizar primero, jurídicamente, los porqués del drástico cambio efectuado en nuestra Constitución federal mexicana, para que mejor se entienda la idea planteada pues, de no hacerlo, el fondo del problema no podría ser debidamente advertido por la mayoría de quienes, aun no siendo juristas, desde su trinchera política, académica o ciudadana, con sus ideas podrían incidir decisivamente en la construcción de los nuevos paradigmas jurídicos mexicanos de la segunda década del siglo XXI.

El caso Rosendo Radilla Pacheco, un luchador social desaparecido el 25 de agosto de 1974, tras ser detenido en un retén militar en Atoyac de Álvarez, Guerrero, cuyo paradero a la fecha es desconocido, es ya un caso paradigmático del tema de los derechos humanos en el país; por ende, la sentencia dictada por la CoIDH constituye algo así como un parteaguas, una línea divisoria, o “un antes y un después” en materia jurídica del derecho mexicano.

Porque ante la falta de respuesta efectiva del Estado mexicano frente a las denuncias de dicha desaparición forzada, los familiares de Rosendo Radilla Pacheco, apoyados por organismos no gubernamentales de derechos humanos, demandaron el 15 de marzo de 2008 al Estado mexicano ante la CoIDH por la violación a diversos derechos consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, perpetrada en agravio del desaparecido y hasta la fecha aún no localizado personaje:

Sin embargo, se demandó al Estado mexicano no sólo por la aludida violación a los derechos consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sino también, importa decirlo, por violaciones a la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada, pues ambas había suscrito México como tratados internacionales y que por lo tanto estaba obligado a cumplir, al ser éstos, junto con el derecho positivo mexicano vigente emanado de sus órganos legislativos federal o locales, “la norma suprema en toda la Unión” conforme lo establece categórica y expresamente el artículo 133 de la CPEUM.

Seguido el debido proceso en dicha demanda internacional, con fecha 23 de noviembre de 2009 la CoIDH dictó sentencia definitiva condenando al Estado mexicano por lo que consideró “graves violaciones a los derechos humanos”.

Las consecuencias es que el Estado mexicano, al través de los tres poderes de la Unión: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, tuvieron que acatar y cumplir dicho fallo histórico de la siguiente manera, todo ello sintetizado por razones de espacio:

Hasta aquí las consecuencias del aludido asunto, resultando imposible por razones de espacio y de pertinencia metodológica abordar a profundidad este tema jurídico muy poco conocido por la población en general e incluso ignorado por buena parte de los juristas mexicanos; tratarlo a fondo nos ocuparía no un ensayo, sino un libro entero o, mejor dicho, varias obras de investigación jurídica, pues la temática tiene diversas aristas y diferentes lecturas dependiendo del enfoque, y por ende debe ser analizado desde todas ellas. Mejor será que lo hagan los expertos constitucionalistas mexicanos, así como los cultores de los derechos humanos, que lo bueno es que al fin adquieren ya rango constitucional en nuestra patria.

En resumen, analizando en su conjunto el nuevo contexto jurídico nacional, necesitamos más luz sobre este mítico “caso Radilla Pacheco”, junto con otros más de similar calado que han sido resueltos por la aludida Corte Interamericana de Derechos Humanos, pues lo que urge ahora es innovar el conocimiento científico, siendo esto nuestro mayor reto como juristas y segurólogos sociales. Porque educación e innovación son el par de palabras claves que deberemos atender todos sin demora.

El punto medular del tema es que la ruptura de los paradigmas jurídicos antaño existentes tras las repercusiones del “caso Radilla Pacheco” y la reforma constitucional de marras aún no han terminado por ser adecuadamente diagnosticadas y menos todavía se ha analizado su enorme impacto social por parte del sector académico que, una de dos: ignora o finge ignorarlo ante el temor de afrontar la realidad, o bien prefiere reservar sus opiniones por temor a la crítica de sus pares. A veces la comodidad de seguir creyendo en la existencia de los principios, definiciones, contextos y paradigmas científicos ya conocidos por explorados, nos resultan más cómodos a los juristas, olvidándonos que la ciencia jurídica es sumamente evolutiva y que jamás puede ni debe quedar rezagada de la realidad porque el derecho nos sirve para eso: para regular la realidad adecuada y oportunamente, permitiendo la convivencia social armónica.

No obstante, aquí estamos los investigadores, los académicos, los científicos: para recordar y recordarles a todos los juristas el primero de los Mandamientos del abogado, obra inmortal del inolvidable maestro uruguayo don Eduardo J. Couture: “Estudia. El derecho se transforma constantemente, si no sigues sus pasos serás cada día un poco menos abogado”.²² ¡Pues eso!

Así las cosas, quienes nos dedicamos a las tareas académicas de tiempo completo, afrontamos, más que un dilema, un verdadero problema estructural y coyuntural por tratarse de una sentida problemática jurídica de forma y de fondo; la ausencia de estudios serios, de formulación de teorías y fijación de criterios científicos debe ser atendida de inmediato tanto por la Academia Mexicana de Derecho de la Seguridad Social (AMDSS), como por la Academia Mexicana de Derecho del Trabajo y la Previsión Social (AMDTPS), así como por las propias universidades al través de sus respectivas facultades, divisiones, escuelas, departamentos o institutos de derecho.²³

Porque sin temor a exagerar, es posible afirmar que impera un desconcierto generalizado, un vacío que obliga al sector académico jurídico a actualizarse, a enterarse de la nueva realidad nacional y global, en aras de incorporar a la mayor brevedad a los planes y programas de estudios de la carrera de abogado una reforma estructural urgente, abarcadora de temáticas y contenidos tales como:

VI. Conclusiones y propuestas

Primera. Como podrá apreciarse ya, en este maremágnum y caos existencial por el que atraviesa hoy día la seguridad social, lo que podemos y debemos hacer los académicos es poner enseguida manos a la obra, sin excusas ni pretextos. Habrá que diagnosticar entonces la problemática urgente, priorizando las tareas a acometer e impidiendo en todo momento que lo urgente termine por impedir que se atienda lo importante.

Porque en el contexto abordado en este breve ensayo, bien haríamos al iniciar nuestra tarea académica tratando de indagar, por ejemplo, qué es la seguridad social, para qué debe servirnos, cuáles riesgos socio-vitales y prestaciones deberán ser contempladas y cubiertas en el sistema, a quiénes debe proteger, quién debe gestionarla para hacer mejor las cosas y, algo crucial, que acaso sea la pregunta inteligente a plantear y, en su caso, a responder: cómo puede financiarse mejor el servicio público de la seguridad social del siglo XXI.

Segunda. Como todo apunta a que se está desmoronando el liberalismo y sus excesos, junto al otrora mítico Estado de bienestar, habría también que indagar si todavía es factible la existencia de políticas públicas de largo alcance que brinden a la sociedad un status que, de ser necesario, supla al Estado providencia, ahora en decadencia tal que apunta a una eventual extinción, si es que no fuese posible preservarle. El coste de ello será importante desde luego, pero no el factor que dirimirá la cuestión, pues, en todo caso, la prioridad debe ser la persona humana y no el factor político o económico de su protección.

Porque la decadencia del otrora mítico Estado de bienestar europeo -sin duda alguna, el mejor de sus exponentes- se debió a un sinnúmero de causas, entre ellas los excesos otorgados en su época dorada, aunado a la falta de previsión generada por la soberbia de no reconocer públicamente que era imposible seguir sosteniendo un sistema de seguridad social que, si bien vale mucho, también costaba mucho a la sociedad. El justo medio y el equilibro costo-beneficio son el mayor de los retos para la inteligencia humana que, por simple instinto de supervivencia, debe encontrar mejores fórmulas y prácticas de gestión para la seguridad social futura que las nuevas generaciones de ciudadanos exigirán.

La moraleja es que el desmoronamiento lento pero inexorable de este manto protector humano ha comenzado a extenderse por el mundo entero debido a que los excesos cometidos se pagan caro, habiendo llegado la hora de saldar la factura, para no variar a cargo de la ciudadanía entera, porque de suyo no hay otra alternativa posible. Es por eso precisamente que los afectados de hoy y del futuro, justamente indignados, a lo largo y ancho del planeta, “muestran los dientes” a un Estado, atrapados entre la ineficacia de sus instituciones y el dilema de cambio por lo elevado de su coste. Una ciudanía indignada por volver a pagar la factura de algo de lo que no es responsable y mucho menos culpable; padeciendo de paso esa gente inerme, en plena crisis financiera, la sentida ausencia de un bienestar que antaño disfrutaban a plenitud y que hoy añoran con nostalgia debido al abandono en que estuvo la seguridad social por parte de todos los actores sociales.

Tercera. Afirmamos que a pesar del formidable impacto de la crisis económica global sobre el financiamiento de la seguridad social y del notable incremento en la demanda de servicios a los sistemas de seguridad social en épocas de conflictos económicos de gran envergadura, éstos ciertamente pueden aún ser viables y factibles a futuro, siempre a condición de que sean razonables las prestaciones otorgadas a la sociedad; es decir, que es posible todavía estructurar un servicio público sustentable de seguridad social si se enfrentan con fe y esperanza, con ingenio y creatividad, con optimismo y objetividad, los enormes rezagos junto a los desafíos sistémicos de los actuales seguros sociales, previendo su solvencia financiera a largo plazo con sensibilidad e inteligencia.

De manera entonces que aunque sea amarga la medicina, habrá que apurarla tomando decisiones y eligiendo entre lo malo y lo peor: si por el ingente coste de la salud hay que crear topes de atención mensual o el copago en medicamentos, análisis clínicos o atención hospitalaria, así habrá que hacerlo; si por el elevado impacto económico de las pensiones hay que poner topes pensionarios mínimos y máximos, también así habría que establecerlo; y si no es posible brindar prestaciones sociales como el servicio de guarderías para hijos de los asegurados o la vivienda popular o alguna otra de las diversas prestaciones que componen el elenco clásico de este servicios sociales, entonces habrá que limitar el servicio o, de resultar incosteable ya en la práctica, de plano dejar de otorgarlo, aunque nos duela decirlo a quienes somos defensores a ultranza de la seguridad social. En este punto, para decirlo fácil, sólo hay una alternativa a elegir: cambiamos la mentalidad acerca del tema o estaremos condenados a perder el servicio público de la seguridad social.

Recuérdese que el desafío global para los sistemas de seguridad social -en particular en el caso de los países industrializados- es el cambio en la composición demográfica y sanitaria, siendo evidente que los países en desarrollo también enfrentarán este desafío en algún momento; sin embargo, a nuestro parecer el principal desafío de la actualidad es tender hacia la cobertura universal de una seguridad social parta todos y costeada por todos, estableciendo sistemas viables y sostenibles, comenzando siempre con un nivel básico de protección para todos -el “Piso Básico de Protección Social”, hoy tan en boga en todo el orbe-, y luego progresivamente ir ampliando servicios y prestaciones de manera gradual para ofrecer niveles de protección más altos a la colectividad que pueda permitirse pagar por este servicio que nunca ha sidoni deberá ser gratuito. Después de todo, la seguridad social puede ser cara y mala, pero nunca gratuita.²⁴

De suerte que, saber combinar a la seguridad social tradicional con un piso básico de asistencia social puede ser la solución ideal para cumplir los dos objetivos perseguidos: blindar la seguridad social a futuro y ampliar la cobertura del servicio.²⁵ Desde luego que cada cual -asistencia social y seguridad social- deben ser financiadas de manera diferenciada, es decir: con aportes específicos y vía impuestos generales respectivamente, siempre enlazadas la una con la otra para que ambas sean complementarias… aunque al final se le termine por tildar de “seguridad social no contributiva”, que es, no hay duda, la moda mundial actual.

Siendo francos, ignoramos si el experimento funcione, pero considerando que las reformas ideales no existen ni la realidad se altera mediante simples decretos o mensajes de buena voluntad, habrá que intentarlo, nos guste o no la falta de ortodoxia en su singular composición; eso es lo que hay y eso es lo que nos toca trabajar a todos desde cualquier trinchera en que nos encontremos: política, administrativa, académica o ciudadana. Porque si no somos capaces de hacerlo así, ni de trabajar en equipo -este asunto escapa de las posibilidades individuales-, entonces la crisis de la seguridad social será irreversible.

Para concluir este ensayo y terminar de redondear el complicado contexto de la crisis existencial de la seguridad social contemporánea, recordaremos lo que dijera el ex diplomático francés Stéphane Hessel en su ya famoso y mítico libro ¡Indignaos!, que ha movido y conmovido a tanta gente alrededor del planeta: “…Hoy se trata de no sucumbir bajo el huracán destructor del ‘siempre más’, del consumismo voraz y de la distracción mediática, mientras nos aplican los recortes a la seguridad social… A todas las personas que harán el siglo XXI, les decimos con afecto crear es resistir; resistir es crear”.²⁶

Sí, apoyamos y nos apoyamos en Hessel: indignémonos todos, pero hagámoslo sin violencia y con mucha inteligencia, incitando a los demás a alzar la voz para terminar de una buena vez con nuestra apatía e indiferencia ciudadana sobre los asuntos sociales de alto impacto; se trata, pues, de un llamado a la insurrección pacífica que evoca a figuras míticas como Mandela, Martin Luther King o Mahatma Gandhi -asesinado precisamente en 1948, año de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de cuya redacción fue partícipe el propio Hessel-. Digamos que ya basta y que no más, actuando en conciencia, con conciencia de clase y con clase en la conciencia; indignémonos usando el cerebro en vez del músculo, pues, hablando claro, las ideas son cruciales en esta compleja temática y ya se sabe que es posible callar o matar a la gente pero nunca a las ideas.

Indignémonos todos los mexicanos y todos los latinoamericanos -sobre todo los jóvenes- por los detestables recortes efectuados a la seguridad social nacional e internacional, y por el palpable abandono por parte del Estado de sus obligaciones respecto de nuestros seguros sociales desde hace décadas; un tema éste en donde ningún partido político ha querido meter las manos para cambiar las inercias, pues, salvo las aportaciones legales previstas a su cargo, los gobiernos en turno, ya por ignorancia o ya por mala fe, se niegan en la práctica a apoyar financieramente a nuestros seguros sociales, los cuales atraviesan por una crítica situación financiera que de suyo les vuelve inviables a corto plazo.

Indignémonos sin olvidar que así como los viejos -nuestros padres, nuestros abuelos que con tanto sacrificio nos legaron un mundo mejor-, tuvieron que afrontar duras situaciones sociales y económicas en su época de juventud y no temieron dar la cara, así también los jóvenes deberán enfrentarse a un futuro ominoso e inquietante, pero es su deber hacerlo en cualquier caso; porque la lucha, por más dura que resulte, les tocará librarla sólo a los jóvenes ante el inevitable cuanto necesario relevo intergeneracional, pues al final es su futuro y su bienestar, al igual que el de sus hijos, lo que estará en juego.