I. Introducción

Cuando el secretario general de Naciones Unidas, B. Boutros Ghali, empleó la noción “consolidación de la paz” en su Programa de Paz, en 1992, seguramente estaba pensando de manera más prioritaria en aquellos supuestos en los que las organizaciones internacionales y, sobre todo, Naciones Unidas llevaran a cabo actividades de este tipo; es decir, que las labores de consolidación de la paz, aunque fueran una responsabilidad esencial y primordial de los Estados, venían acompañadas de las tareas que desempeñan las organizaciones internacionales en este sentido.¹ Por ello, no es descabellado decir que “la consolidación de la paz (peacebuilding) es un producto de los cambios más relevantes operados en el sistema de la ONU en los últimos veinte años. Mediante ella, la ONU se adscribe la tarea de fortalecer o reforzar al Estado y así evitar o impedir su desintegración o debilitamiento”.² La frecuente y asidua utilización de la expresión “consolidación de la paz” en el marco de las actividades que le corresponden a Naciones Unidas e, incluso, la creación de una Comisión de Consolidación de la Paz hacen pensar, en ocasiones, que sin la participación de las organizaciones internacionales no podrían tener lugar procesos de consolidación de la paz o que, al menos, la presencia de estos entes es un ingrediente necesario e imprescindible para situar cualquier medida de consolidación de la paz en el marco del ordenamiento jurídico internacional.³

A veces se olvida que la “consolidación de la paz” es por sí misma un concepto autónomo y que hace referencia a medidas concretas que se deben adoptar en situaciones de posconflicto, con independencia de quiénes sean los actores que las realicen y los ámbitos que resulten afectados por dichas medidas, siempre que estén destinadas a asentar la paz e impedir la reproducción del conflicto. Así, se recuerda, con acierto, que “la «Agenda para la Paz» de 1992 define la «consolidación de la paz después de los conflictos» como «las medidas destinadas a identificar y fortalecer estructuras que tiendan a reforzar y consolidar la paz con el fin de evitar la reanudación de un conflicto»”,⁴ sin que podamos deducir necesariamente de esta definición la participación ineludible de algún tipo especial de actor de las relaciones internacionales. En otros términos, cabe preguntarse a quién le corresponde realizar las medidas y establecer las estructuras de consolidación de la paz y si realmente éstas quedan reservadas únicamente a algún actor internacional o, por el contrario, pueden ser compartidas por distintos actores de las relaciones internacionales. Más aún, se podría suscitar, incluso, la cuestión de si en ausencia total de organizaciones internacionales se podría hablar de medidas de consolidación de la paz.⁵

La situación en la que se encuentra Colombia una vez que se adoptó, en 2016, el Acuerdo de Paz, en La Habana, por el que se pone fin a un largo conflicto en este país, atestigua que la consolidación de la paz es posible a pesar de que no se produzca la participación directa e incisiva de ninguna organización internacional. En verdad, este Acuerdo tiene dos propósitos específicos:

Por un lado, se trata de poner fin a un conflicto que durante años asoló a la sociedad colombiana.⁶ No sólo el título del Acuerdo expresa con toda contundencia esta realidad de búsqueda para la terminación del conflicto, sino que, precisamente, lo primero que se indica en la parte dispositiva es que, “luego de un enfrentamiento de más de medio siglo de duración, el Gobierno Nacional y las FARC-EP hemos acordado poner fin de manera definitiva al conflicto armado interno”, siendo así que se especifican con bastante detalle las principales consecuencias de esta terminación y que se centran en “el fin del enorme sufrimiento que ha causado” y “la apertura de un nuevo capítulo de nuestra historia”, con el inicio de “una fase de transición” para que “los conflictos sociales se tramiten por las vías institucionales, con plenas garantías para quienes participen en política”.⁷ El Acuerdo supone, por lo tanto, un instrumento político-jurídico⁸ destinado a constatar la voluntad que lo inspira, es decir, acabar con una etapa de largo y doloroso enfrentamiento entre distintos sectores de la sociedad colombiana y, con ello, destinado a “desmovilizar” a uno de los grupos armados (con seguridad, el más importante) que vinieron operando en territorio colombiano: las FARC.⁹

Por otro lado, aunque con otras palabras, el propio título del Acuerdo conduce irremediablemente al campo de la consolidación de la paz, al referirse a “la construcción de una paz estable y duradera”, lo que queda también expresado en los primeros párrafos que integran la parte dispositiva del Acuerdo, al reiterar que “se trata de construir una paz estable y duradera, con la participación de todos los colombianos y colombianas” y, además, “…poner fin de una vez y para siempre a los ciclos históricos de violencia y sentar las bases de la paz…”.¹⁰ Por lo tanto, lo que se contempla es una situación no sólo de terminación del conflicto, sino que el Acuerdo de Paz también tiene puesta la mirada en el periodo del posconflicto, que es cuando verdaderamente comienza el proceso de consolidación de la paz.¹¹ La situación en Colombia, desde luego a partir de la firma del Acuerdo de Paz, cambia radicalmente en el terreno político, pero también en el plano jurídico, puesto que se pasa de un Estado en el que habitaba un largo conflicto a una situación de “transición”, en la que las partes y el conjunto de la sociedad colombiana tienen que sentar las bases de una paz estable y duradera. Por esto, el Acuerdo debe ser completado con la adopción de numerosas normas de carácter interno que lo implementen¹² e, incluso, los principios que recoge deben encontrar perfecto acomodo en el sistema constitucional colombiano.¹³

En esta dirección, siempre se puede insistir en que las medidas de consolidación de la paz producen plenos efectos en aquellos supuestos en los que se da por terminado el conflicto. En otras palabras, la consolidación de la paz en sentido estricto comienza cuando se estima que el conflicto ha finalizado, aunque siempre se pueda afinar un poco más y decir que “el lapso entre el fin de un conflicto y la consolidación de un entorno de seguridad y desarrollo es comúnmente denominado transición, un periodo durante el cual se construyen las condiciones necesarias para la consolidación de la estabilidad de una sociedad, un país y hasta una región”.¹⁴ Esto es lo que sucede precisamente en la situación colombiana.¹⁵

Por todo, se debe partir de la afirmación de que el Acuerdo de La Habana cumple distintas funciones en relación con el conflicto en Colombia y que, en sí mismo, no se podría calificar en toda su amplitud como un acuerdo típico de consolidación de la paz. Sin embargo, la lectura del contenido de este Acuerdo y las medidas que recoge sí que permiten calificarlo como tal, puesto que, en esencia, prácticamente todas las disposiciones están destinadas a sentar las bases y, asimismo, ofrecer soluciones a las principales consecuencias que ha generado el conflicto en Colombia y, por ende, a establecer un marco político-jurídico duradero y estable para la paz.¹⁶ Por ello, el examen de este Acuerdo se puede realizar en términos de consolidación de la paz, que además es una expresión que se utiliza con alguna frecuencia en el propio Acuerdo.¹⁷ La perspectiva de consolidación de la paz no está ausente, por lo tanto, en las disposiciones del Acuerdo, y la adopción de este instrumento también responde al logro de este propósito.¹⁸

Ahora bien, en relación con las tradicionales misiones de paz que emprenden organizaciones internacionales y, en particular, Naciones Unidas, el Acuerdo de Paz y, en consecuencia, el camino de la consolidación de la paz en Colombia presentan dos singularidades: primera, la consolidación de la paz no se lleva a cabo, en este caso, a través de alguna organización internacional, sino que, en verdad, la realiza prácticamente en forma exclusiva el gobierno colombiano en colaboración con las FARC y con el deseo de la participación del conjunto de la sociedad colombiana. Por ello, no existe “Misión específica de consolidación de la paz”, sino tan sólo una “Misión de Verificación”, y tampoco se produce una intervención directa y decisiva de la organización universal o de alguna organización regional en este sentido, lo que no quiere decir que no exista una importante labor por parte de Naciones Unidas a través de la Misión de Verificación.¹⁹ Segunda, en este caso, no cabe hablar de colaboración militar externa, puesto que corresponde a las fuerzas armadas colombianas, la policía y el sistema judicial prever los mecanismos de pacificación y, asimismo, el Acuerdo de Paz es quien dispone específicamente instituciones para su implementación.²⁰ Esto quiere decir que la consolidación de la paz en Colombia no dispondría exactamente de los tres pilares que sustentan las acciones de consolidación de la paz y que, como se recuerda, serían “(1) un pilar diplomático y político; (2) un pilar militar (Cascos Azules); y (3) un pilar humanitario”,²¹ siendo así que, incluso, cuando se dan algunos de estos pilares, éstos tienen un significado distinto e implican, sobre todo, la participación de otros actores.

Aún más, siempre se podrá decir que la expresión “consolidación de la paz” no debe aplicarse a aquellas situaciones en las que no interviene, en particular, Naciones Unidas.²² Lo que viene sucediendo en Colombia desde la celebración del Acuerdo de Paz no es estrictamente una construcción ni reconstrucción del Estado, sino el inicio de una etapa de transición, en la que las medidas que se adoptan bien pueden entenderse que están orientadas a reforzar el contexto del Estado, o bien hacia la consolidación de la paz. Por ello, se debe acoger un concepto más amplio de consolidación de la paz que no esté exclusivamente apegado a la labor que realiza Naciones Unidas, con el fin de no descartar aquellas situaciones en las que quienes ejecutan las medidas de consolidación de la paz puedan ser organizaciones internacionales de alcance regional e, incluso, los propios Estados, como es el caso que nos ocupa.²³

Éste es el sentido que debe darse a la consolidación de la paz en este trabajo. El Acuerdo no pretende en exclusiva fortalecer el Estado colombiano ni tan siquiera entiende que sea ésta su finalidad, aunque ello resulte ser una consecuencia de las medidas que se contemplan. Por el contrario, el propósito esencial del Acuerdo es sencillamente terminar con el conflicto y resolverlo, mediante la consolidación de la paz, y evitar así que la confrontación vuelva a producirse, además de acabar con las profundas discrepancias que existen entre algunos sectores de la sociedad colombiana.²⁴ No obstante, la labor de Naciones Unidas no está completamente ausente de la paz en Colombia, sino todo lo contrario. Antes, pero sobre todo después de la adopción del Acuerdo de Paz, se aceptó la creación de una “Misión de Verificación de Naciones de Naciones Unidas” en Colombia.²⁵ Por ello, sin contradecir lo anterior, esta organización también participa en la consolidación de la paz que tiene lugar en Colombia, aunque no se pueda afirmar que lo haga de una forma contundente o, por lo menos, debe quedar claro que la labor de Naciones Unidas no representa el mecanismo fundamental de consolidación de la paz, sino que, en realidad, supone una contribución a través de tareas de verificación de lo que se determinó en el Acuerdo de Paz.²⁶ En esta perspectiva, por lo que se refiere a la consolidación de la paz, importan dos herramientas específicas: por un lado, el Acuerdo de Paz, que constituye el instrumento principal y más sólido que determina las medidas concretas que hay que adoptar para lograr la consolidación de la paz en el país, y, por otro lado, la Misión de Verificación de Naciones Unidas, que acompaña y complementa lo que se decide en el Acuerdo de Paz.

El extenso Acuerdo de La Habana proporciona muchos componentes que deben situarse necesariamente en el contexto de la consolidación de la paz, en la medida en que suponen la realización de comportamientos que aseguran la paz y, además, determinan una atmósfera de pacificación.²⁷ Esto es, precisamente, lo que recoge en esencia el Acuerdo de Paz y lo que se detalla en su articulado; es decir, la creación de un entorno de paz a través de la adopción de medidas que también tienden a fortalecer el Estado y, sobre todo, a abordar aquellas materias que, al tiempo que originaron el conflicto y lo hicieron perdurable durante mucho tiempo, están en la base de su resolución definitiva. En concreto, merece la pena resaltar algunos ámbitos, como son las cuestiones de carácter político, puesto que se trata de un sector transcendental que coadyuva a la consolidación de la paz en Colombia, y también las cuestiones de carácter humanitario, que tienen, asimismo, una especial trascendencia y que han dado lugar a diversos trabajos doctrinales.²⁸

El objetivo esencial del presente trabajo se refiere al examen de determinadas cuestiones que suscita el Acuerdo de Paz en Colombia en el marco de la consolidación de la paz para determinar el valor de la actuación de la Misión de Naciones Unidas en Colombia.

II. El Acuerdo de Paz: principal instrumento de consolidación de la paz en Colombia

La solución del conflicto en Colombia es el resultado de un largo proceso en el que la negociación política entre las partes ha jugado un papel esencial.²⁹ No obstante, el impulso final de este proceso que conduce a la pacificación “definitiva” del país hay que situarlo, sin duda, en las negociaciones que condujeron a la adopción, en La Habana, en agosto de 2016, del “Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, que, como se sabe, sufrirá algunos avatares, pero que, en esencia, con algunas modificaciones, será el que determine el contenido del proceso de consolidación de la paz en el país. Tan sólo cabe recordar ahora que, en octubre de ese año, el plebiscito al que se convocó a la sociedad colombiana dio como resultado el rechazo del Acuerdo,³⁰ que, sin embargo, a través de procedimientos internos del Estado colombiano y, además, con algunos cambios introducidos, se aprobó definitivamente en noviembre.³¹ En cualquier caso, más allá de las cuestiones relativas a su naturaleza, su validez y su inserción en el orden constitucional colombiano del Acuerdo de Paz, “en esencia, se puede decir que dicho conflicto ha terminado”,³² por lo que el Acuerdo de Paz pone punto final a las hostilidades y, al mismo tiempo, abre el camino de la consolidación de la paz.³³

El Acuerdo de Paz constituye la base de las medidas que se adoptan para la consolidación de la paz y recoge todas las actuaciones que se deben llevar a cabo en este sentido. La mera lectura de este Acuerdo hace pensar que se abordan todas las cuestiones que realmente están en la base del conflicto y en cada uno de los puntos se establecen medidas concretas de consolidación de la paz. Más allá de los asuntos relativos a la participación política, en ningún caso cabe decir, sin embargo, que el resto de los ámbitos que se recogen en el Acuerdo no sean también medidas eficaces de consolidación de la paz, sino todo lo contrario. En particular, como debemos recordar, el Acuerdo de La Habana se centra en los siguientes capítulos:

Pues bien, los puntos 2 y 5 son los que presentan un mayor interés en este caso, en la medida en que guardan una relación más estrecha con las medidas que vienen configurando la consolidación de la paz y que implican, en el fondo, una dimensión política de la paz y una dimensión humanitaria.³⁸ Esto, como dijera el secretario general de Naciones Unidas, sin que se pierda de vista que “debemos mejorar nuestra colaboración en todo el contínuum de la paz, prestando atención a todas las dimensiones del conflicto”.³⁹ Es decir, los aspectos políticos tienen una gran trascendencia, puesto que aseguran la paz, esto es, interesa “impulsar reformas políticas, como condición previa para las ulteriores iniciativas de recuperación o consolidación de la paz”. Asimismo, los aspectos humanitarios constituyen una base imprescindible para esta consolidación, ya que se precisan “capacidades transversales tales como análisis de conflictos y riesgos, derechos humanos, problemas de género y experiencia humanitaria”.⁴⁰ Pero no se desconoce que todas las materias que aborda el Acuerdo de Paz están destinadas a consolidar la paz.

Una mención particular merecen, sin embargo, dos cuestiones vinculadas a estos aspectos humanitarios y que guardan relación con el mecanismo de consolidación para la paz, que significa el Acuerdo de Paz. Estas cuestiones han sido abordadas intensamente por la doctrina científica, pero merece realizarse algunas consideraciones al respecto, porque confirman el carácter singular del Acuerdo de Paz en el seno de los procesos de consolidación de la paz. En ambos casos se advierte que el Acuerdo de Paz da una solución equilibrada para asegurar la puesta en marcha de medidas guiadas por el Estado colombiano y su ordenamiento jurídico, sin perjuicio de la aplicación de las normas esenciales del ordenamiento jurídico internacional.

Primero, el Acuerdo de Paz debe ser concebido e interpretado siempre en el contexto de la justicia transicional. Esto ya lo indicaba James Stewart, fiscal adjunto de la Corte Penal Internacional, es decir, que “el proceso de justicia transicional es parte integral de la implementación del acuerdo de paz en Colombia”.⁴¹ Por ello, si se le quiere dar un valor real al Acuerdo de Paz y examinar su coherencia y complementariedad con normas internacionales, habrá que combinar sabiamente las dos principales funciones que cumple: asegurar y consolidar la paz y exigir responsabilidades, reparando a las víctimas del conflicto. Para lograrlo, el componente esencial de la justicia transicional, en el Acuerdo de Paz, será la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). Más allá de la cuestión relativa a su legitimidad tanto en el orden interno colombiano como en el orden internacional,⁴² lo importante es, como se ha dicho, que con la JEP se “ha establecido un sistema innovador, complejo y ambicioso” que asegura la rendición de cuentas, lo que viene a significar que las medidas que se adopten deben estar de acuerdo con los objetivos que ha fijado el Estatuto de Roma.⁴³

A mi juicio, el diseño del Acuerdo de Paz con relación a la JEP resulta adecuado, aunque siempre quepa deducir detalles, en supuestos concretos, que permitan dudar de su plena complementariedad con lo establecido por la jurisdicción penal universal. En cualquier caso, como se indica por la propia JEP, ésta “fue creada para satisfacer los derechos de las víctimas a la justicia, ofrecerles verdad y contribuir a su reparación, con el propósito de construir una paz estable y duradera”.⁴⁴ El logro de la paz se constituye así en una misión central del Acuerdo de Paz y de las funciones de la JEP, pero sin olvidar, en modo alguno, la tarea que se debe realizar en relación con la reparación a las víctimas. No obstante, sería equivocado examinar el contenido del Acuerdo de Paz con los únicos criterios que establece la Corte Penal Internacional, lo que no significa que se desconozcan los principios esenciales de esta jurisdicción penal, pero que deben ser aplicados en un contexto particular si se quiere lograr la paz.

Se ha insistido sobremanera en la necesidad de que la JEP cumpla con las obligaciones que dimanan del Estatuto de Roma⁴⁵ y que la aplicación particular de esta jurisdicción se adecue a las normas internacionales en la materia. Ahora bien, la creación de la JEP, las funciones que se le asignan y la práctica que ha desarrollado revelan que se trata de un componente de la justicia transicional que está incardinado en un mecanismo singular de consolidación de la paz, como es el Acuerdo de Paz. Otra cosa distinta serán las consecuencias que deban tener una aplicación incorrecta en casos particulares de los principios que inspiran la JEP y los campos materiales en los que tenga que afinar para asegurar una aplicación que responda a los criterios del Acuerdo de Paz. Lo que queda claro es que “los procesos transicionales, y más aún la situación de conflicto armado vivo, plantean la necesidad de realizar una ponderación de los intereses en juego”.⁴⁶ A la postre, no deja de ser, como se ha indicado, “una fórmula de justicia novedosa para facilitar el proceso de reconciliación política, mientras se garantiza la asunción de responsabilidades con apego a los estándares internacionales”.⁴⁷

Segundo, ha sido objeto de acaloradas discusiones la naturaleza jurídica del Acuerdo de Paz,⁴⁸ lo que prueba todavía más su carácter singular como mecanismo de consolidación de la paz. Más allá de su eventual consideración como acuerdo de carácter internacional, el debate se ha centrado, en la perspectiva que nos interesa, en la posibilidad de calificarlo como un acuerdo especial del derecho internacional humanitario. Los avances y retrocesos en el Acuerdo de Paz sobre esta calificación han sido bien descritos,⁴⁹ pero interesa dilucidar si la aplicación de este Acuerdo debe hacerse siempre de conformidad con las normas bien establecidas del derecho internacional humanitario. Ésta es la clave principal de la relación entre el Acuerdo de Paz y este sector del ordenamiento jurídico internacional, y no tanto la particular calificación que reciba el Acuerdo. En palabras de Valencia Villa, hay que admitir que el “conflicto debe desarrollarse bajo ciertos cánones que buscan introducir principios éticos mínimos de respeto hacia la persona humana”.⁵⁰

Éste es el enfoque que debe darse a este mecanismo de consolidación de la paz. A pesar de su doble naturaleza (interna e internacional) y de los efectos que produce en cada ámbito, cabe concluir que las normas del derecho internacional humanitario siempre deben ser tenidas en cuenta en la aplicación del Acuerdo de Paz, con independencia de que se realice habitualmente a través del ordenamiento jurídico colombiano. Las expresiones del Acto Legislativo de 2017, que sustituye al Acto Legislativo 1 de 2016, son claras, desde luego, al decir que los contenidos del Acuerdo Final

…que se correspondan a normas de derecho internacional humanitario o derechos fundamentales… serán obligatoriamente parámetros de interpretación y referente de desarrollo y validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo Final, con sujeción a las disposiciones constitucionales.⁵¹

En conclusión, no se puede desligar el Acuerdo de Paz, en su interpretación y aplicación, de las normas internacionales referidas a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario.⁵²

En todo caso, el Acuerdo de Paz es el instrumento que focaliza las medidas destinadas a la consolidación de la paz y resulta, por ende, imprescindible para que ésta se haga efectiva. El gobierno colombiano asume así uno de los deberes que siempre se han asignado en las misiones y operaciones de consolidación de la paz a los Estados, es decir, la responsabilidad primordial para instaurar la paz y consolidarla. Esto queda, incluso, reflejado en la Resolución por la que se crea la Misión de Naciones Unidas para Colombia, cuando se reconoce, antes de todo, “la responsabilidad de Colombia en la implementación del Acuerdo Final”,⁵³ que constituye, en verdad, el marco político-jurídico en el que deben ejercerse las tareas orientadas a consolidar la paz en Colombia. Por ello, el Acuerdo no desconoce uno de los principios esenciales que preside todos los procesos de consolidación de la paz y que no es otro que la obligación del Estado en cuestión de implementar las medidas que conduzcan a este fin.⁵⁴

Además, el Acuerdo refuerza la soberanía colombiana sin que se ponga en duda la capacidad del gobierno para instaurar definitivamente la paz en el país. En esto se fundamenta la consolidación de la paz y también una cultura de paz.⁵⁵ En breve, el Acuerdo de Paz no se aparta, en modo alguno, de los principios que tradicionalmente sustentan los procesos de consolidación de la paz, sino que, por el contrario, los reafirma y, además, especifica con detalle el comportamiento que corresponde a cada una de las partes.

Es habitual que, para llegar a la terminación de las hostilidades y establecer las condiciones de la paz, las partes en el conflicto alcancen acuerdos y, en esto, poco se diferencia el Acuerdo de Paz en Colombia con lo que ha sucedido en otros Estados que se han encontrado en situaciones de este tipo. Sin embargo, lo que revela el Acuerdo de Paz alcanzado en el caso colombiano es que se ha pretendido mantener siempre el protagonismo de las partes y tan sólo, en un segundo plano, se ha situado la labor de organizaciones internacionales. Por esto, se trata de un caso singular o, al menos, que goza de particularidades entre los procesos de consolidación de la paz. Así queda reflejado en el propio Acuerdo que las menciones a la colaboración internacional usualmente tienen un carácter más marginal en relación con las funciones y tareas que se asignan a las instituciones del Estado colombiano. En esta línea, por mucho que se quiera, no se encuentran en el Acuerdo de Paz expresiones que atribuyan a Naciones Unidas una labor esencial en el proceso de consolidación de la paz, más allá de la asignación de determinadas funciones en relación con la entrega del armamento o el apoyo moral y simbólico que debe prestar esta organización al Acuerdo.⁵⁶

Por todo, se llega a la conclusión de que Colombia se dotó de un mecanismo de consolidación de la paz en el que el Estado y el grupo armado las FARC disponen del mayor protagonismo y que tan sólo, con un sentido marginal, se admite la colaboración de Naciones Unidas. Este papel secundario de Naciones Unidas y, si se quiere, de la comunidad internacional en la implementación precisa de los dictados que se contienen en el Acuerdo de Paz se determinó, incluso, antes de su adopción.⁵⁷ En definitiva, corresponde al Estado colombiano implementar las medidas que suponen la consolidación de la paz.

III. La Misión de Naciones Unidas en Colombia: un instrumento para la verificación del Acuerdo de Paz

Decir que el Acuerdo de Paz es el instrumento esencial de consolidación de la paz en Colombia no impide reconocer, sin embargo, que la labor que se debe realizar con base en este Acuerdo puede venir acompañada con las actividades que lleven a cabo organizaciones internacionales y que tiendan, en definitiva, a asegurar la paz en el país.

Antes de la adopción del Acuerdo de Paz,⁵⁸ en pleno proceso de negociación para acabar con el conflicto, tanto el gobierno colombiano como las FARC solicitaron la intervención de Naciones Unidas.⁵⁹ No obstante, esta intervención quedaba limitada tanto por lo que se refiere a su composición como en lo relativo a los campos de actuación. En este sentido, dicha intervención se le calificó, por un lado, de una misión política y, en consecuencia, se insistió en que estaría “integrada por observadores internacionales desarmados”, y, por otro lado, se encargaría particularmente de labores de verificación en ámbitos muy concretos, tales como “vigilar y verificar la dejación de las armas[,] y formará parte del mecanismo tripartito que vigilará y verificará el cese del fuego y de las hostilidades bilateral y definitivo”.⁶⁰ Por lo tanto, desde el inicio, ha sido siempre bastante limitado el lugar que se le otorgó a Naciones Unidas en el proceso de paz en Colombia, puesto que, en razón de las características del conflicto, se estimó que esta organización únicamente debería, como mucho, llevar a cabo labores de este tipo y con ese contenido. Así, por ejemplo, en un caso concreto en el que se aprecia la colaboración de esta organización, se especifica en el Acuerdo de Paz que se entiende por “dejación de las armas (DA)” como “un procedimiento técnico, trazable y verificable mediante el cual la Organización de Naciones Unidas (ONU) recibe la totalidad del armamento de las FARC-EP para destinarlo a la construcción de monumentos”.⁶¹

En consecuencia, el diseño que siempre se estableció se centraba en la participación de Naciones Unidas en el “mecanismo tripartito para vigilar y verificar el cese del fuego y de las hostilidades bilateral y definitivo”, tal y como quedará reflejado, con posterioridad, en el Acuerdo de Paz. No cabe duda de que se trata de un ámbito especialmente delicado y que resulta necesario para garantizar la paz y también para consolidarla, pero, en verdad, queda más bien referido al momento final del cese de las hostilidades y al cumplimiento de lo acordado para iniciar el proceso de consolidación de la paz. Lo que cabe subrayar es que los sectores que contempla el Acuerdo de Paz como nucleares no se ven directamente afectados por una participación directa de Naciones Unidas ni de ninguna otra organización internacional, ni tan siquiera en el sector relativo a las cuestiones humanitarias, en el que, a lo sumo, el Acuerdo de Paz se inspira en los principios de Naciones Unidas, pero sin que se produzca, que sepamos, una participación decisiva de esta organización en la implementación de las disposiciones del Acuerdo de Paz.⁶² Esto se aprecia también, por ejemplo, en otro sector relevante como es el caso del problema de las drogas, en el que el Acuerdo de Paz se limita a señalar que “…el Gobierno Nacional promoverá una Conferencia Internacional en el marco de la Organización de Naciones Unidas”.⁶³

Una vez que se adoptó el Acuerdo de Paz, la situación no ha cambiado sustancialmente en esta materia y la “nueva” Misión de Naciones Unidas ni transformó su naturaleza jurídica ni modificó esencialmente las funciones que se le atribuyen. Por esto, cabe despejar desde el principio la duda en torno al significado de la Misión que Naciones Unidas ha desplegado en Colombia (MNUC), con el objeto de no confundirla con un supuesto tradicional de operación de paz que tenga encargadas acciones de consolidación de la paz. Se ha dicho, con razón, que se trata de “una Misión Política Especial, que no debe ser confundida con las Operaciones para el Mantenimiento de la paz…”.⁶⁴

Con ello, quedan definidos algunos de los rasgos que perfilan en esta Misión, la cual, en realidad, supone realizar labores de verificación de algunos de los puntos del Acuerdo de Paz a solicitud de las partes en el conflicto y, sobre todo, por la posición favorable que al respecto muestra el gobierno colombiano.⁶⁵

Interesa reseñar que la MNUC se define a sí misma como un complemento del Acuerdo de Paz y que todas sus actuaciones se realizan en el marco de lo que dispone dicho Acuerdo, que supone, en verdad, la base para el proceso de consolidación de la paz. La lectura de la Resolución 2366 (2017) del Consejo de Seguridad por la que se crea esta Misión y que representa el Mandato así lo atestigua. Por esto, no se debe extrañar que en la propia Resolución se determine, con toda claridad, que la Misión de Verificación se encarga “de verificar la implementación por el Gobierno de Colombia y las FARC-EP de los puntos 3.2 y 3.4 del Acuerdo Final…”.⁶⁶

En efecto, la creación de esta Misión es el resultado de una de las decisiones que se adoptan en el Acuerdo de Paz y que se recuerda en la propia Resolución del Consejo de Seguridad. Justamente, en el punto 6.3.3 del Acuerdo de Paz se tomó la decisión de que “el Gobierno Nacional y las FARC-EP solicitarán a las Naciones Unidas a través de la Asamblea General, una Misión Política con el mandato de verificar la reincorporación de las FARC-EP y la implementación de medidas de protección y seguridad personal y colectiva”.⁶⁷ El mandato de Naciones Unidas queda, por lo tanto, condicionado a lo que se dispone en el Acuerdo y, por ende, esta organización sólo actúa en el marco de lo que se estipula expresamente en el mismo. Siempre se podrá decir que lo mismo sucede en otros muchos supuestos, pero la diferencia con el presente caso radica en que corresponde, sobre todo, al gobierno colombiano implementar el Acuerdo y que, asimismo, las funciones que se le atribuyen a la MNUC tan sólo son complementarias y con un carácter específico.⁶⁸

La labor que realiza esta Misión tiene, por ello, unos objetivos precisos y no determina los lineamientos en los que debe fundamentarse la consolidación de la paz, puesto que éstos han quedado explícitamente señalados en el Acuerdo de Paz. La lectura de los distintos informes que ha ido presentando el secretario general de Naciones Unidas en relación con esta Misión lleva a la conclusión de que ésta tiene un carácter básicamente complementario y de ayuda a los esfuerzos que se realizan, sobre todo por el gobierno de Colombia, para implementar una paz definitiva. Así, abundan las expresiones relativas a “colaboración”, “ayuda” y “cooperación”, de tal modo que la Misión se orienta a prestar su colaboración a todas las instituciones del Estado colombiano y a sectores de la sociedad civil. Esto ha quedado reflejado en múltiples ocasiones, cabiendo recordar como se decía que “la Misión ha seguido fortaleciendo su colaboración con los organismos gubernamentales; las autoridades departamentales, municipales y locales; las organizaciones de la sociedad civil…” y otras organizaciones de todo tipo.⁶⁹

En definitiva, es una tarea de complemento necesario que otorga mayor legitimidad internacional al proceso de consolidación de la paz en Colombia, pero que no priva al Acuerdo de Paz de su condición de instrumento básico de la consolidación de la paz. En este marco es donde se debe situar la tarea encomendada a la Misión, especificando que su función principal es servir de apoyo a las autoridades locales en la implementación del Acuerdo de Paz. Esta perspectiva es la que se adopta en todos los casos y, por si fuera poco, el propio Mandato señala, con trazo grueso, que la labor de la Misión siempre se ejerce en plena colaboración con los órganos e instituciones creados por el Acuerdo de Paz. Por eso, se especifica, por ejemplo, que la “Misión de Verificación trabajará también en estrecha colaboración con los órganos de verificación pertinentes establecidos en el Acuerdo Final”.⁷⁰

En otros términos, la Misión no cede el protagonismo al Estado como último y principal responsable del proceso de consolidación de la paz, como suele suceder en otras misiones de Naciones Unidas, sino que, desde el principio, la formulación que se hace de las funciones de la Misión toma como base lo que se determina en el Acuerdo de Paz, que siempre pone el énfasis en la obligación del Estado colombiano de hacer efectivas las medidas que se contemplan.

Lo anterior no significa, en ningún caso, que la MNUC no represente un avance en la implementación del Acuerdo de Paz ni que cumpla exclusivamente un papel simbólico. La mera presencia de Naciones Unidas en un conflicto como éste, el cual, a lo largo del tiempo, se ha querido mantener dentro de los límites de las competencias del Estado colombiano, es una muestra de que, al cabo, todo proceso de consolidación de la paz, por singular y particular que sea, como sucede en este caso, siempre debe recibir el apoyo y la colaboración de organizaciones internacionales y, en concreto, de Naciones Unidas.⁷¹ La participación de esta organización, como decimos, otorga un mayor grado de legitimidad y, al mismo tiempo, fortalece el proceso de consolidación de la paz. No se puede decir que la acción de Naciones Unidas, en este caso, resulte fundamental, lo que no quiere decir que se le reste valor alguno a su actuación.

En este sentido, quizá exagerando, el representante de Estados Unidos llegó a decir que “Colombia ha sido una fuente de inspiración para la paz, no solo en la región sino en todo el mundo” y que los “beneficios de esta paz son irrefutables”, por lo que “la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Colombia ha sido vital para ese éxito”.⁷² Claro está que la puesta en marcha de esta Misión expresa las dificultades que existen para que un Estado por sí solo sea capaz de afrontar un proceso de paz tan complicado y para que se aseguren todos los componentes que consolidan la paz. Pero de ahí no se puede extraer, en ningún caso, la conclusión de que la Misión de Naciones Unidas sea un elemento imprescindible para lograr la paz, al menos en el caso colombiano. A lo sumo, la labor de Naciones Unidas se debe calificar de “acompañamiento” en el proceso de consolidación de la paz.

Las actividades que desarrolla esta Misión están, no obstante, limitadas en función de lo que se establece en el Mandato. Así, en el resumen que se hace de la labor de la Misión se precisa que “dos son los puntos del Acuerdo Final que deberán ser verificados por la Misión”, especificándose en concreto el “Punto 3.2 del Acuerdo: Reincorporación de FARC a la vida civil - en lo económico, lo social y lo político” y el “Punto 3.4 del Acuerdo: Garantías de seguridad y lucha contra las organizaciones y conductas criminales”, abriéndose un abanico un poco más amplio de actuaciones.⁷³

IV. Conclusiones

El examen de la realidad colombiana una vez que se da por finalizado el conflicto, al menos en sus componentes más esenciales, con la celebración del Acuerdo de Paz adoptado en La Habana y modificado en algunos aspectos con posterioridad, depara múltiples cuestiones en torno a la contribución de esta experiencia a la consolidación de la paz. Cada uno de los apartados de este Acuerdo representa una expresión de las medidas que configuran el fenómeno de consolidación de la paz, aunque adquieren, sin duda, un especial valor las cuestiones relativas a la participación política y las relacionadas con los asuntos humanitarios.

La paz en Colombia representa un caso específico que, dotado de características propias, podría situarse sin problemas en el campo de la consolidación de la paz. El Acuerdo de Paz establece, en este sentido, unas pautas bastantes claras al abordar esencialmente el periodo que debe transcurrir entre el fin definitivo del conflicto y la instauración de un entorno en el que desaparezca la violencia y se garantice la paz en la sociedad colombiana. Lo acordado en La Habana va más allá del fin de las hostilidades y procura el establecimiento de un marco normativo e institucional que haga realidad la paz en Colombia. Por lo tanto, aunque el proceso de paz en Colombia es complicado y difícil de traducir en la práctica, se cuenta con un instrumento político-jurídico de gran envergadura que, al tiempo que dispone los pasos que deben dar el gobierno, las FARC y la sociedad colombiana para la plena realización de la paz, impone obligaciones precisas en aquellos sectores que estaban en la base de la existencia del conflicto. Por ello, el cumplimiento del Acuerdo de Paz no puede ser parcial o fragmentado si se quiere conseguir un estado aceptable de consolidación de la paz.⁷⁴

Ahora bien, el modelo que ha seguido Colombia en la implementación y consolidación de la paz se podría calificar de singular o, por lo menos, que responde fielmente a la naturaleza y rasgos que han venido definiendo al conflicto colombiano. El Estado ha asumido, desde el principio, el protagonismo en el proceso tendiente a la paz, pero también en la adopción de las medidas precisas para que se consolide. La participación de organizaciones internacionales ha tenido un papel secundario, lo que no quiere decir, en modo alguno, que no se haya contado, en particular, con la participación de Naciones Unidas. Ahora bien, la consolidación de la paz en el caso de Colombia se fundamenta y se implementa en virtud de lo establecido en el Acuerdo de Paz. Por esto, dicho Acuerdo dispone, de una manera bastante detallada, no sólo los ámbitos en los que se debe incidir para lograr la paz, sino que también determina los cambios legislativos e institucionales que el Estado debe abordar para que resulte efectivo.

Se trata, en consecuencia, de un modelo de consolidación de la paz que se desarrolla con el concurso de las partes en conflicto y con la connivencia de la sociedad colombiana. Esto queda reflejado en el plebiscito que tuvo lugar en octubre de 2016 que, a pesar de no ser favorable al contenido del Acuerdo de Paz, al menos en algunos de los puntos que recoge no obstaculiza la entrada en vigor y la implementación del Acuerdo. En definitiva, la consolidación de la paz en Colombia descansa primordialmente sobre la base de las posiciones del gobierno colombiano y de las FARC y con una actitud positiva de la sociedad colombiana. Que el Estado colombiano asuma la responsabilidad primordial en el proceso de consolidación de la paz no supone ninguna novedad en relación con los procesos que habitualmente se llevan a cabo en la práctica internacional; no obstante, en este caso, la singularidad radica en que el Estado asume un papel activo y decisorio y, al mismo tiempo, establece los lineamientos básicos sobre los que debe asentarse la paz en Colombia.

Por ello, la participación de organizaciones internacionales en el campo de la consolidación de la paz en Colombia se reduce, en esencia, a la instauración de una “Misión de Verificación del Acuerdo de Paz” por parte de Naciones Unidas. Se trata de una Misión de carácter político que tiene limitadas sus competencias no sólo en virtud del Mandato, adoptado por el Consejo de Seguridad, sino que también debe realizar sus actuaciones en cumplimiento de lo previsto en el Acuerdo de Paz. Este Acuerdo se constituye, asimismo, en la base de actuación de Naciones Unidas, siendo así que en muy pocas de sus disposiciones se da cabida a la participación de la organización internacional.

Por lo tanto, el peso de la consolidación de la paz en Colombia no descansa, como sucede en otros casos, en una organización internacional, sino en las políticas y actuaciones que determine el Estado colombiano. En todo caso, siempre se puede decir que la Misión “acompaña” el proceso de consolidación de la paz, que está en manos de las partes que han dado por finalizado el conflicto.⁷⁵ En breve, se trata de una Misión de acompañamiento que no implica el empleo de personal militar de ningún tipo y que se limita a verificar, formulando algunas recomendaciones, el cumplimiento de lo establecido con precisión en el Acuerdo de Paz.

Los principales retos a los que se enfrenta la sociedad colombiana en el periodo del posconflicto han quedado básicamente reflejados en el Acuerdo de Paz y adquieren una especial relevancia, como hemos dicho, los asuntos de carácter político y aquellos que afectan a los derechos humanos, siendo de particular importancia todo lo relativo al Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición en relación con las víctimas del conflicto. No obstante, un sector que merecería un especial interés sería el relativo a la participación política. La reiterada referencia a las bases democráticas y al respeto de los derechos humanos en el Acuerdo de Paz permitiría abordar con intensidad las cuestiones referentes a la participación política y, en particular, la incorporación de los líderes de las FARC a la vida política colombiana en términos de normalidad.