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Anuario mexicano de derecho internacional

versión impresa ISSN 1870-4654

Anu. Mex. Der. Inter vol.17  México ene./dic. 2017

 

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La gobernanza de los recursos marinos vivos a través del derecho internacional

Governance of Marine Living Resources Through International Law

Ricardo Aranda Girard* 

Iliana Rodríguez Santibáñez** 

* Director general adjunto en la Secretaría de Economía.

** Directora de Departamento de Derecho y Relaciones Internacionales del Tecnológico de Monterrey Campus Ciudad de México.

Resumen:

La agenda internacional de protección al medio ambiente involucra la gestión de diferentes recursos naturales, los cuales se pueden encontrar tanto en el aire, como en la tierra o en los océanos. Por esta razón, desde hace ya varios años, el ser humano se ha preocupado por la manera en que se puede hacer un uso sostenible de los recursos marinos vivos. Este tema cobra aún más importancia por las implicaciones socioeconómicas que tiene el aprovechamiento de los acervos pesqueros ubicados a lo largo del planeta, los cuales no necesariamente se ubican confinados en las aguas territoriales o las zonas económicas exclusivas de los diferentes países. En este trabajo, se describe la situación actual de los recursos marinos vivos y la vinculación que guardan con el desarrollo económico de las diferentes sociedades, para dar paso a una breve descripción sobre las maneras en que el ser humano ha decidido gestionar dichos recursos. A partir de dicha descripción, se revisa con detalle uno de los esquemas de gestión: las Organizaciones Regionales de Ordenación Pesquera, a la luz de cinco elementos específicos.

Palabras clave: protección; medio ambiente; recursos naturales; ordenación pesquera; sustentabilidad

Abstract:

The international agenda of environment protection involves the management of different natural resources, which may be found in the air, land or oceans. For this reason, for several years already, humankind has worried about the manner in which living marine resources may be sustainably used. This topic becomes more important due to the socioeconomic implications brought by seizing the fishery resources located throughout the planet. These resources may not necessarily be secluded in territorial waters or in economic zones exclusive to different countries. In this document, the current situation of living marine resources and their link to the economic development of different societies is analyzed with the purpose of briefly describing the ways in which humans have decided to manage such resources. From the abovementioned description, each of the management plans is carefully reviewed: The Regional Fishery Management Organizations in the light of five specific elements.

Key words: protection; environment; natural resources; fishery management; sustainability

Résumé:

Le programme international de protection de l’environnement implique la gestion de diverses ressources naturelles que l’on peut trouver dans l’atmosphère, sur terre ou dans les océans. C’est pour cette raison que, depuis plusieurs années déjà, l’être humain est à la recherche d’une exploitation durable des ressources marines vivantes. Ce thème est encore plus significatif en raison des implications socioéconomiques inhérentes à l’utilisation des ressources halieutiques disséminées ici et là sur la planète, ressources qui ne sont pas nécessairement confinées dans les eaux territoriales ou dans les zones économiques exclusives de certains pays. Ce travail commence par présenter la situation actuelle des ressources marines vivantes et montre qu’elles ont encore un lien avec le développement économique des différentes sociétés pour, ensuite, décrire brièvement les diverses façons adoptées par les êtres humains pour gérer lesdites ressources. À partir de cette description, un des schémas de gestion est examiné en détail : celui des Organisations régionales de gestion des pêches en prenant spécifiquement en compte cinq éléments.

Mots-clés : protection; environnement; ressources naturelles; gestion des pêches; durabilité

Sumario: I. Introducción. II. La necesidad de una regulación internacional de los recursos marinos vivos. III. El marco jurídico internacional sobre la gobernanza de las poblaciones de peces compartidas. IV. Importancia de la Comisión de Pesca del Pacífico Occidental y Central (CPPOC) y la Convención sobre la Conservación y Ordenación de las Poblaciones de Peces Altamente Migratorias del Océano Pacífico Occidental y Central (Convención CPPOC). V. La Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT). VI. Análisis comparativo y conclusiones. VII. Fuentes de consulta.

Los peces no son tan inteligentes como los que los matamos. Pero son más nobles y más hábiles.

Ernest Hemingway

I. Introducción

La agenda internacional de protección al medio ambiente involucra la gestión de diferentes recursos naturales, los cuales se pueden encontrar tanto en el aire, como en la tierra o en los océanos. Por esta razón, desde hace ya varios años, el ser humano se ha preocupado por la manera en que se puede hacer un uso sostenible de los recursos marinos vivos. Este tema cobra aún más importancia por las implicaciones socioeconómicas que tiene el aprovechamiento de los acervos pesqueros ubicados a lo largo del planeta, los cuales no necesariamente se ubican confinados en las aguas territoriales o las zonas económicas exclusivas de los diferentes países.

La interacción de las comunidades humanas con los océanos ha sido constante a lo largo de la historia. La cantidad de elementos y beneficios que aportan los océanos al desarrollo del ser humano parecen imperceptibles a simple vista, sin embargo, son cuantiosos. Los océanos son una parte integral de nuestro planeta, y son un componente esencial de las vidas humanas y del medio ambiente en el que vivimos. Asimismo, el uso del espacio y de los recursos provenientes de los océanos han sido un componente esencial del crecimiento económico global.1

Los océanos encarnan particular importancia para un número considerable de ciudades, pues se calcula que más de 40% de la población mundial vive en un margen de 100 kilómetros de la costa, además, se prevé un crecimiento de mega-ciudades costeras que contienen población de 10 millones de habitantes o más.2 Igualmente, los océanos tienen particular relevancia para poblaciones dentro de Estados insulares, pues son una fuente de recursos, ingresos y actividad económica.3

Dentro de las principales actividades derivadas del aprovechamiento de los océanos se encuentran: la pesca y la acuicultura; el turismo; el desarrollo portuario, de infraestructura, y la explotación energética. Adicionalmente, en concordancia con el reporte A Blueprint for Ocean and Coastal Sustainability, elaborado por diferentes agencias del Sistema de Naciones Unidas, los océanos también tienen aportes a las comunidades a través de servicios ecosistémicos y expresiones culturales e históricas.4

Los productos del mar derivados de recursos marinos vivos son cada vez más una fuente de alimentación de la población mundial y, por consiguiente, contribuyen a la generación de ingresos en un buen número de países del globo. Para muestra, basta observar el contenido del informe de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por su acrónimo en inglés): “El estado mundial de la pesca y la acuicultura 2014”:5

  • El suministro de peces comestibles se ha incrementado a una tasa media anual del 3.2%, por encima de la tasa de crecimiento de la población mundial (1.6%).

  • El consumo aparente mundial de pescado per cápita aumentó de un promedio de 9.9 kg en la década de 1960 a 19.2 kg en el año 2012 (según estimaciones preliminares).

  • Las regiones desarrolladas del mundo registran niveles más altos de consumo que las regiones en desarrollo, aunque la diferencia se está reduciendo y cabe señalar que una parte cada vez mayor del pescado consumido en países desarrollados se abastece de las importaciones, debido a la demanda constante (y creciente) y a la producción pesquera nacional.

  • Al mismo tiempo, los consumidores de países en desarrollo experimentan un aumento en ingresos que los lleva a diversificar las especies marinas que consumen, fomentando aún más la explotación y el comercio de estos productos.

  • El empleo en el sector también ha crecido más rápido que la población mundial. En 2012 representó el 4.4% de los 1,800 millones de personas económicamente activas en el sector agrícola en general en todo el mundo, comparado con el 2.7% que representaba en 1990.

En la parte inicial de este trabajo, se describe la situación actual de los recursos marinos vivos y la vinculación que guardan con el desarrollo económico de las diferentes sociedades, para dar paso a una breve descripción sobre las maneras en que el ser humano ha decidido gestionar dichos recursos. A partir de dicha descripción, se revisa con detalle uno de los esquemas de gestión: las Organizaciones Regionales de Ordenación Pesquera, a la luz de cinco elementos específicos. La conclusión del trabajo presenta las consideraciones hechas a la luz de los cinco elementos y transmite una reflexión sobre elementos adicionales que podrían ser relevantes para la efectividad de los esquemas de gestión de los recursos marinos vivos.

II. La necesidad de una regulación internacional de los recursos marinos vivos

La existencia de los recursos marinos vivos se encuentra amenazada por una serie de presiones que no solamente están relacionadas con la explotación de los océanos con fines de consumo, como se refirió en el apartado anterior. Su futuro enfrenta grandes desafíos por virtud de algunas amenazas, las cuales comprenden, ciertamente, la explotación desmedida de los recursos marinos vivos, pero también los efectos del cambio climático y la acidificación de los océanos; la contaminación de los mismos, y la pérdida del hábitat de ciertas especies por virtud de especies exóticas invasoras.6 Hay quienes atañen mayor o menor magnitud al impacto de esas amenazas sobre la disponibilidad de recursos marinos vivos; por ejemplo, el efecto de determinados ciclos sobre la disponibilidad de recursos, estudiados por Leonid B. Klyashtorin.

En su trabajo Cyclic Climate Changes and Fish Productivity, Klyashtorin y Lyubushin se refieren a los efectos que determinados ciclos han tenido sobre la disponibilidad de recursos marinos vivos a lo largo de la historia.7 Se refieren, por ejemplo, a casos documentados en la historia japonesa, en los que la abundancia de recursos marinos determinó incluso el establecimiento de poblaciones destinadas a su aprovechamiento. Sin embargo, la abundancia concluyó al cabo de determinado tiempo, con lo que se redujo la actividad productiva relacionada. Los autores revisan el comportamiento de los acervos pesqueros y su relación con alteraciones climáticas, con el fin de identificar ciclos específicos. Para ellos, el aprovechamiento de los recursos se puede potenciar en la medida en que se detecten los ciclos y, con ello, se establezcan las mejores etapas para su aprovechamiento (ascendente o descendente).

También se debe considerar que existen quienes atañen la afectación en la salud de los acervos pesqueros a la existencia de enfermedades en las poblaciones que causan afectaciones en las mismas. En este trabajo no se abordarán todas las causas que afectan o amenazan los recursos marinos vivos, sino que se enfocará en la manera en que se ha decidido regular la explotación de los recursos marinos vivos compartidos por dos o más jurisdicciones. La razón por la que se ha optado por ese objetivo radica en que independientemente de las razones por las que pueden verse afectados los acervos pesqueros, es un hecho que existen poblaciones a lo largo de las jurisdicciones de diferentes Estados, cuyas actividades productivas tienen efectos sobre ellas.

La obtención de recursos marinos se realiza a través de actividades como la pesca de captura (en altamar) y la acuicultura (en zonas costeras o al interior de los territorios de los países). Ahora bien, los elementos listados líneas arriba, separados o en conjunto, tienen un efecto negativo en la sostenibilidad de los acervos pesqueros. La FAO señala que:

La proporción de poblaciones evaluadas de peces capturados dentro de niveles sostenibles desde el punto de vista biológico8 disminuyó del 90% en 1974 al 71.2% en 2011, año en el que, según las estimaciones, el 28.8% de las poblaciones de peces fueron capturadas en un nivel insostenible desde el punto de vista biológico y, por lo tanto, resultaron sobreexplotadas.9

Al respecto, la FAO establece que este incremento se ha debido a una combinación de crecimiento demográfico, aumento de los ingresos y urbanización, y se ha visto propiciado por la fuerte expansión de la producción pesquera y la mayor eficacia de los canales de distribución.10

El mejoramiento de las técnicas de productividad y la creciente aceptación de los productos pesqueros no han enfrentado un escenario igualmente positivo en lo que respecta a su manejo sustentable y la observancia de disposiciones regulatorias acordadas en los ámbitos regional, plurilateral o multilateral para tal efecto. Hay estudios que sugieren que los acervos de especies como el atún, pez espada o marlín han caído alrededor del 90% desde la década de 1950.11 El descenso de las capturas mundiales en los últimos años, junto con el incremento del porcentaje de las poblaciones sobreexplotadas y la reducción de la proporción de las especies que no están plenamente explotadas en el mundo, transmiten el firme mensaje de que la situación de las pesca marina mundial está empeorando y ha tenido efectos negativos en la producción pesquera.12

La FAO ha reconocido que la sobreexplotación no sólo provoca consecuencias ecológicas negativas, sino que también reduce la producción, lo que ciertamente tiene consecuencias sociales y económicas negativas. En este sentido, se sugieren aplicar planes de ordenación efectivos para la recuperación de las poblaciones sobreexplotadas.13 Órganos especializados como el Comité de Pesca de la FAO han reconocido que es necesario mejorar la gobernanza de los océanos y los acervos pesqueros.14

III. El marco jurídico internacional sobre la gobernanza de las poblaciones de peces compartidas

Existe un marco jurídico multilateral y esquemas regulatorios regionales cuyo trabajo debería tener efectos positivos en la disponibilidad de recursos y la sustentabilidad de las pesquerías. En materia de instrumentos internacionales, nos encontramos principalmente con los siguientes:

  • Convenio sobre la Diversidad Biológica, uno de cuyos objetivos lo constituye la conservación de la diversidad biológica a través del uso sostenible de sus componentes.

  • Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de Animales Silvestres, la cual establece las bases legales para medidas de conservación coordinadas internacionalmente a través de un área de migración de especies. Cabe señalar que es la única convención global especializada en la conservación de las especies migratorias, sus hábitats y sus rutas de migración.

  • Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar del 10 de diciembre de 1982 (Convemar), la cual contiene disposiciones orientadas a la conservación y administración de los recursos vivos en alta mar.

  • Convención Internacional para la Regulación de la Pesca de la Ballena, orientado a la conservación de las existencias de ballenas y hacer posible el desarrollo ordenado de la industria ballenera en el mundo.

  • Acuerdo sobre la Aplicación de las Disposiciones de la Convención de la Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar del 10 de diciembre de 1982 relativas a la Conservación y Ordenación de las Poblaciones de Pesca Transzonales y las Poblaciones de Peces Altamente Migratorios (“Acuerdo sobre las Poblaciones de Peces”).

  • Acuerdo para Promover el Cumplimiento de las Medidas Internacionales de Conservación y Ordenación por los Buques Pesqueros que Pescan en Alta Mar (“Acuerdo de Cumplimiento”).

  • Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable, el cual tiene, entre otros, los objetivos de establecer principios -de conformidad con la normas del derecho internacional pertinentes-, para que la pesca y las actividades relacionadas con la pesca se lleven a cabo de forma responsable, teniendo en cuenta todos los aspectos biológicos, tecnológicos, económicos, sociales, ambientales y comerciales pertinentes; así como establecer principios y criterios para elaborar y aplicar políticas nacionales encaminadas a la conservación de los recursos pesqueros y a la ordenación y desarrollo de la pesca de forma responsable (instrumento no vinculante).

  • Plan de Acción Internacional de la FAO para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada, cuyo objetivo es, como su nombre lo indica, prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada, proporcionando a todos los Estados medidas eficaces y transparentes de amplio alcance para que actúen con arreglo a ellas, inclusive a través de las organizaciones regionales de ordenación pesquera pertinentes, establecidas conforme al derecho internacional (instrumento no vinculante).

Como se señaló en los párrafos precedentes, este trabajo se enfocará en la manera en que se ha decidido regular la explotación de los recursos marinos vivos compartidos por dos o más jurisdicciones. En todo el mundo existen poblaciones de peces compartidas,15 por lo que su regulación se vuelve un elemento importante para su conservación y desarrollo sostenible. A continuación, se abordará el régimen de gobernanza de las poblaciones de peces compartidas.

Conforme al Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO, se entiende por poblaciones de peces compartidas16 lo siguiente:

  1. Poblaciones transfronterizas: recursos pesqueros que atraviesan la frontera de la Zona Económica Exclusiva (ZEE)17 de un Estado ribereño y pasan a la ZEE de uno o más de los otros Estados ribereños.

  2. Especies altamente migratorias: se encuentran tanto en la ZEE del Estado ribereño como en la altamar adyacente (principales especies de túnidos).

  3. Poblaciones transzonales: todas las poblaciones que se encuentran tanto en la ZEE del Estado ribereño como en las zonas adyacentes de alta mar.

  4. Poblaciones de peces diferenciadas de alta mar: poblaciones que se encuentran exclusivamente en alta mar.

El principal reto para las poblaciones de peces compartidas se encuentra en la imposibilidad de establecer un solo marco reglamentario para su protección y regulación de su explotación. Por esta razón es indispensable encontrar maneras funcionales en las que pueda darse el manejo de estos recursos pesqueros, las cuales no obvien las diferentes prioridades y niveles de desarrollo de los Estados en cuya jurisdicción se encuentren estas poblaciones.

De conformidad con el análisis de Munro, Van Houtte y Willmann, contenido en el Documento técnico de pesca Núm. 465 de la FAO (“La conservación y ordenación de poblaciones de peces compartidas: aspectos jurídicos y económicos”), la Convemar contiene sólo una disposición relacionada con la ordenación de poblaciones compartidas (específicamente, transfronterizas), el artículo 63(1), que establece lo siguiente:

Cuando en las zonas económicas exclusivas de dos o más Estados ribereños se encuentren la misma población o poblaciones de peces asociadas, estos Estados procurarán, directamente o por conducto de las organizaciones subregionales o regionales apropiadas, acordar las medidas necesarias para coordinar y asegurar la conservación y el desarrollo de dichas poblaciones, sin perjuicio de las demás disposiciones de esta Parte.18

Para los autores referidos, la disposición no encarna un compromiso explícito para lograr la ordenación de poblaciones compartidas, al incluir el término procurarán,

la Convención impone a los Estados ribereños competentes el deber de negociar acuerdos... Sin embargo, es importante señalar que no impone a los Estados el deber de llegar a un acuerdo. Si los Estados no pueden llevar a un acuerdo, cada Estado deberá ordenar el segmento de la población transfronteriza existente dentro de su ZEE.19

Más aún, los autores señalan que la Convención no expone objetivos de la ordenación y conservación de las pesquerías, ni principios para la asignación de la captura entre los Estados pertinentes ni, más en general, la forma en que ha de alcanzarse la cooperación para la conservación de poblaciones de peces compartidas.20 En consecuencia, se puede entender que existe flexibilidad respecto al margen con el que los Estados que contienen poblaciones de peces compartidas pueden actuar para garantizar la conservación de las mismas.

Se considera que la situación descrita en el párrafo anterior puede tener efectos negativos o positivos en el manejo de los recursos marinos vivos, porque a pesar de que existe cierta flexibilidad para actuar respecto a la ordenación de los recursos, esta flexibilidad puede invitar a la inacción de parte de Estados que debieran estar activamente involucrados en acciones o iniciativas en este sentido. En este punto es donde se inserta el marco institucional encargado de las medidas específicas de ordenación pesquera, el cual se centra en los Órganos Regionales de Pesca (ORP) -referidos de manera general en el artículo transcrito de la Convención-, cuyo actuar se enfoca en las poblaciones de peces compartidas.

Las ORP son organizaciones internacionales de Estados que tienen intereses pesqueros en una zona determinada. La flexibilidad sobre su creación y funciones permite que algunas gestionen todas las poblaciones de peces que se encuentran en una zona concreta y otras tengan por objeto especies altamente migratorias, especialmente túnidos, en extensiones geográficas más amplias.21 Para la FAO, los ORP son los principales mecanismos organizativos a través de los cuales los países trabajan conjuntamente para garantizar la sostenibilidad a largo plazo de los recursos pesqueros compartidos. A lo largo de los siglos XX y XXI se han ampliado considerablemente su número y su diversidad.22 Sus funciones abarcan la investigación y asesoramiento en materia pesquera; la pesca de captura continental y marina; la acuicultura, y la conservación de otras especies relacionadas con los recursos marinos vivos (aves, por ejemplo). La FAO señala también que la ampliación de la cobertura mundial de los ORP hará que, teóricamente, todas las regiones acuáticas marinas e interiores transfronterizas estén cubiertas por alguna forma de mecanismo u ORP.

Ahora bien, para autores como Munro et al., pueden existir casos en los cuales la opción de que cada Estado se encargue de ordenar el segmento de la población compartida dentro de su ZEE sea la más viable. Como ejemplo, mencionan la pesquería de vieiras del Banco Georges, compartida por Canadá y Estados Unidos, en la década de 1980.23

La característica principal de la pesquería era que los beneficios económicos que Canadá extraía de la misma eran esencialmente independientes de las actividades de recolección estadounidenses, y viceversa. Por lo tanto, no había ninguna interacción estratégica efectiva entre los dos estados ribereños en lo relativo a la pesquería.24

No obstante lo anterior, los llamados para el trabajo conjunto entre los diferentes Estados siguen siendo llevados al más alto nivel. Uno de los ejemplos más recientes se encuentra en la Resolución 68/71 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, aprobada el 9 de diciembre de 2013, que se titula “La pesca sostenible, incluso mediante el Acuerdo de 1995 sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982, relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces tranzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios, e instrumentos conexos”. A lo largo de la Resolución se encuentran diferentes exhortos a los Estados para que contribuyan en diferentes esferas de la cooperación internacional hacia la conservación de los recursos marinos vivos, específicamente, de las poblaciones de peces compartidas.

Con base en el párrafo anterior y en contraste con el caso de las vieiras del Banco Georges, hay casos en los que sí puede existir el interés, o incluso la necesidad, de dos o más Estados por lograr una ordenación exitosa de los recursos compartidos. En esos casos, entran en juego arreglos como los previstos por las ORP. Aquellos ORP encargados de adoptar medidas de naturaleza vinculante -como límites de captura y esfuerzo pesquero25 sobre la conservación y ordenación pesquera se conocen como Organizaciones Regionales de Ordenación Pesquera (OROP)-. Como en el caso general de las ORP, algunas OROP tienen injerencia sobre todas las poblaciones de peces ubicadas en una región concreta, pero otras tienen injerencia sobre poblaciones de especies migratorias en extensiones amplias. La membresía varía, pero comúnmente está abierta a los países de la región involucrada o a los que muestran interés por sus actividades. Algunos ejemplos de OROP son los siguientes:

  • Comisión de Pesca del Atlántico Nordeste.

  • Organización de la Pesca del Atlántico Noroccidental.

  • Organización para la Conservación del Salmón del Atlántico Norte.

  • Organización de la Pesca del Atlántico Suroriental.

  • Organización Regional de Ordenación Pesquera del Pacífico Sur.

  • Comisión General de Pesca para el Mediterráneo.

  • Convención sobre la Conservación y Ordenación de las Poblaciones de Abadejo en la Región Central del Mar de Bering.

Como se indicó líneas arriba, existen OROP enfocadas en las medidas sobre un solo tipo de especie, por su carácter migratorio o su importancia comercial, tal es el caso del atún, respecto al cual se encargan las siguientes OROP:

  • Comisión Internacional para la Conservación del Atún Atlántico.

  • Comisión del Atún para el Océano Índico.

  • Comisión de Pesca del Pacífico Occidental y Central.

  • Comisión Interamericana del Atún Tropical.

  • Comisión para la Conservación del Atún del Sur.

Dada la existencia de este marco institucional y regulatorio, surge la pregunta: ¿qué problema existe en materia de ordenación pesquera para que persista la situación de sobrexplotación en los acervos pesqueros del mundo? El objetivo de este trabajo de investigación consiste en revisar algunos de los elementos existentes en el marco institucional y regulatorio enfocado en la gobernanza de las poblaciones de peces compartidas entre dos o más Estados.

Para la FAO, las ORP en general, reconocen la necesidad de que sus mandatos tengan una base sólida y de que sus prácticas, procedimientos y asesoramiento sean los mejores. La mayoría de ellos tienen planes con prioridades definidas para la aplicación de recomendaciones de examen y están supervisando de forma eficaz sus avances.26 En ese sentido, vale la pena considerar que para Munro et al., el nivel siguiente a la ordenación individual de poblaciones por parte de los propios Estados, demanda el establecimiento de programas coordinados de ordenación conjunta.27 Según J. A. Gulland, esto exigirá: asignar partes de la captura de la población a los diferentes Estados participantes; determinar una estrategia óptima de ordenación a lo largo del tiempo que incluya, entre otras cosas, la determinación de capturas mundiales óptimas a lo largo del tiempo, y la aplicación y cumplimiento de acuerdos de ordenación coordinada.28

El Informe de la Consulta de Expertos Noruega-FAO sobre la Ordenación de poblaciones de peces compartidas, celebrada en octubre de 2002, referido por Munro et al., para conseguir los elementos establecidos por Gulland, será necesario lo siguiente:

  1. Una autoridad de la ordenación cooperativa.

  2. Un plan detallado de ordenación conjunta.29

  3. Un conjunto de objetivos comunes acordados.

  4. Instrumentos acordados para los responsables de la ordenación, incluyendo indicadores y puntos de referencia para el seguimiento de los resultados.

  5. Un órgano científico conjunto que facilite el asesoramiento.

Con el fin de alcanzar el objetivo de este trabajo, se realizará una revisión comparativa de dos OROP: la Comisión de Pesca del Pacífico Occidental y Central, y la Comisión Interamericana del Atún Tropical. Se ha hecho esta selección por tratarse de dos OROP que se enfocan en la protección del atún, uno los recursos marinos más explotados del planeta. El ámbito de ambas OROP se centra prácticamente en todo el océano pacífico, por lo que se espera que tengan una influencia trascendente en la protección de dicha población en una zona donde se realiza una importante explotación de la misma.

En ambos casos se revisarán los cinco elementos señalados, con el fin de establecer conclusiones sobre su incidencia en la efectiva gobernanza del recurso marino compartido, y analizar posibles áreas de mejora o eventuales alternativa para reforzar el compromiso de los Estados involucrados en la protección de las poblaciones de peces.

IV. Importancia de la Comisión de Pesca del Pacífico Occidental y Central (CPPOC) y la Convención sobre la Conservación y Ordenación de las Poblaciones de Peces Altamente Migratorias del Océano Pacífico Occidental y Central (Convención CPPOC)

1. La Comisión de Pesca del Pacífico Occidental y Central (CPPOC)

La CPPOC fue establecida por virtud de la Convención sobre la Conservación y Ordenación de las Poblaciones de Peces Altamente Migratorias del Océano Pacífico Occidental y Central (Convención CPPOC), la cual entró en vigor el 19 de junio de 2004. Según la misma fuente, la Convención CPPOC se basa en muchas de las disposiciones contenidas en el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las Poblaciones de Peces, al tiempo que refleja las características políticas, socioeconómicas, geográficas y ambientales de la región vinculada al Océano Pacífico Central y Occidental.30

En términos generales, la Convención CPPOC busca atender problemas en la ordenación de las pesquerías de altamar que resultan de pesca no regulada, sobre-capitalización, exceso de capacidad de flota, re-abanderamiento de embarcaciones para evadir controles, equipo de pesca insuficientemente selectivo (en términos de especies capturadas), bases de datos no confiables e insuficiente cooperación multilateral respecto a la conservación y la ordenación de poblaciones de peces altamente migratorias. Los Miembros de la CPPOC son: Australia, China, Canadá, las Islas Cook, la Unión Europea, los Estados Federados de Micronesia, Filipinas, Fiyi, Francia, Indonesia, Japón, Kiribati, la República de Corea, la República de las Islas Marshall, Nauru, Nueva Zelandia, Niue,31 Palau, Papúa Nueva Guinea, Samoa, las Islas Solomon, Taiwan,32 Tonga, Tuvalu, los Estados Unidos de América y Vanuatu. Los territorios participantes son: Samoa Americana, la Mancomunidad de las Islas Marianas del Norte, la Polinesia Francesa, Guam, Nueva Caledonia, Tokelau, y Wallis y Futuna. Finalmente, los no-miembros cooperantes son: Belice, la República Popular Democrática de Corea, Ecuador, El Salvador, México y Panamá.

A. La Convención sobre la Conservación y Ordenación de las Poblaciones de Peces Altamente Migratorias del Océano Pacífico Occidental y Central (Convención CPPOC)

El objetivo del artículo 2o. de la Convención CPPOC es asegurar, a través de una efectiva ordenación, la conservación a largo plazo y la sustentabilidad de poblaciones de peces altamente migratorias33 en el Océano Pacífico Occidental y Central que coincide con la Convemar y el Acuerdo sobre las Poblaciones de Peces. Asimismo, el artículo 3o. de la Convención, su área de competencia comprende todas las aguas del Océano Pacífico delimitadas de la siguiente manera:

Desde la costa sur de Australia hacia el sur a lo largo del meridiano 141° de longitud este hasta su intersección con el paralelo 55° de latitud sur; de allí hacia el este a lo largo del paralelo 55° de latitud sur hasta su intersección con el meridiano 150° de longitud este; desde allí con rumbo sur a lo largo del meridiano 150° de este longitud hasta su intersección con el paralelo 60° de latitud sur; de allí hacia el este a lo largo del paralelo 60° de latitud sur hasta su intersección con el meridiano a 130° de longitud oeste; luego hacia el norte a lo largo de los 130° meridiano de longitud oeste hasta su intersección con el paralelo a 4° de latitud sur; de allí hacia el oeste a lo largo el paralelo a 4° de latitud sur hasta su intersección con el meridiano 150° de longitud oeste; desde allí con rumbo al norte a lo largo del meridiano 150° de longitud oeste.34

B. Establecimiento de la Comisión para la Conservación y la Ordenación de las Poblaciones de Peces Altamente Migratorias en el Océano Pacífico Central y Occidental

La Convención CPPOC, en su artículo 9o., establece la Comisión para la Conservación y Ordenación de las Poblaciones Peces Altamente Migratorias en el Océano Pacífico Central y Occidental (CPPOC). La Comisión sostendrá una reunión al año (y adicionales si se estima necesario); se compondrá de un presidente y vicepresidente, elegidos entre los países parte de la Convención CPPOC, ambos de diferente nacionalidad, y se compondrá también de un director ejecutivo.

El mismo artículo indica que el principio de costo-efectividad aplicará a la frecuencia, duración y programación de las reuniones de la Comisión y sus órganos subsidiarios. Asimismo, en aquellos casos en los que resulte apropiado, la Comisión podrá tener arreglos contractuales con instituciones relevantes que la provean de servicios expertos necesarios para el eficiente funcionamiento de la Comisión y para facilitarle el desarrollo efectivo de sus responsabilidades bajo la Convención CPPOC.

Las funciones de la CPPOC se detallan en el artículo 10 de la Convención, las cuales se establecen sin perjuicio de los derechos soberanos de los Estados costeros sobre la exploración, explotación, conservación y ordenación de poblaciones de peces altamente migratorias en áreas bajo su jurisdicción nacional. A continuación se listan las diferentes funciones de la CPPOC:

  1. Determinar el total admisible de capturas o el nivel de esfuerzo pesquero total dentro del área de la Convención para las poblaciones de peces altamente migratorias tales como la Comisión estime conveniente y adoptar las medidas de conservación y ordenación y las recomendaciones que sean necesarias para asegurar la sostenibilidad a largo plazo de dichas poblaciones.

  2. Promover la cooperación y la coordinación entre los miembros de la Comisión para asegurar que las medidas de conservación y ordenación de las poblaciones de peces altamente migratorias en áreas bajo jurisdicción nacional y las medidas en alta mar sean compatibles.

  3. Adoptar, en su caso, las medidas de conservación y ordenación y recomendaciones para las especies no objetivo y especies dependientes o asociadas a las poblaciones objetivo, con miras a mantener o restablecer las poblaciones de dichas especies por encima de los niveles en que su reproducción pueda verse gravemente amenazada.

  4. Adoptar normas para la recolección, verificación y para el intercambio y reporte oportuno de datos sobre poblaciones de peces altamente migratorios en el área de la Convención, de conformidad con el Anexo I del Acuerdo sobre las Poblaciones de Peces (el cual forma parte integrante de la Convención CPPOC).35

  5. Recopilar y difundir información estadística precisa y completa para asegurar que la mejor información científica está disponible, al tiempo que se mantiene la confidencialidad, donde sea apropiado.

  6. Obtener y evaluar asesoramiento científico, revisar el estado de las poblaciones de peces, promover la conducción de investigación científica relevante y diseminar sus resultados.

  7. Desarrollar, donde sea necesario, los criterios para la asignación de la captura total permisible o el nivel total de esfuerzo pesquero para poblaciones de peces altamente migratorias en el área de la Convención CPPOC.

  8. Adoptar estándares mínimos internacionales generalmente recomendados para la práctica responsable de las operaciones de pesca.

  9. Establecer mecanismos apropiados de cooperación para el seguimiento, control, vigilancia y ejecución efectivos, incluyendo un sistema de seguimiento de buques.

  10. Obtener y evaluar información económica y de otro tipo relacionada con las poblaciones de peces, e información relevante para el trabajo de la CPPOC.

  11. Acordar los medios por los cuales los intereses pesqueros de cualquier nuevo Miembro de la Convención CPPOC puedan ser incluidos.

  12. Adoptar su reglamento de procedimiento y su reglamento financiero, así como las demás regulaciones administrativas internas que sean necesarias para llevar a cabo sus funciones.

  13. Examinar y aprobar el proyecto de presupuesto de la CPPOC.

  14. Promover la solución pacífica de las controversias.

  15. Discutir cualquier pregunta o asunto que caiga dentro de la competencia de la CPPOC y adoptar las medias o recomendaciones necesarias para alcanzar el objetivo de la Convención CPPOC.

La propia Convención establece que para efecto de cumplir con dichas funciones, la CPPOC podrá adoptar medidas relacionadas con -entre otros-:

  1. La cantidad de una especie o una población que podrá capturarse.

  2. El nivel de esfuerzo pesquero.

  3. Limitaciones de la capacidad de pesca, incluyendo medidas relacionadas con el número de embarcaciones pesqueras, tipos y tamaños.

  4. Las zonas y periodos en los cuales la pesca podrá realizarse.

  5. El tamaño de los peces de cualquier especie que podrán capturarse.

  6. Los artes de pesca y la tecnología que podrá usarse.

  7. Determinadas regiones o subregiones.

Al desarrollar criterios para la distribución de la cantidad total de captura permisible o el nivel total de esfuerzo pesquero, la Convención CPPOC señala que, entre otros elementos, se deberán tomar en cuenta los siguientes:

  • Los intereses respectivos, los patrones pesqueros pasados y presentes y las prácticas pesqueras de participantes, así como la proporción de la captura que es utilizada para consumo doméstico.

  • La captura histórica en el área y las necesidades de los pequeños Estados insulares en desarrollo, así como los territorios y las posesiones en el área de la Convención cuyas economías, abastecimiento alimenticio y vivienda dependen en una gran medida de la explotación de recursos marinos vivos.

  • Las contribuciones respectivas de los participantes a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces, incluyendo la provisión de información precisa y su contribución a la conducción de investigación científica en el área de la Convención CPPOC.

  • Las necesidades de las comunidades costeras que son esencialmente dependientes de la pesca de las poblaciones cubiertas por la Convención CPPOC.

  • La situación geográfica de un pequeño Estado insular en desarrollo que está constituido por grupos de islas no contiguos los cuales poseen identidades culturales y económicas diferentes, pero que están separados por áreas de alta mar.

  • Los intereses y aspiraciones de Estados costeros, particularmente pequeños Estados insulares en desarrollo y territorios y posesiones, en cuyas jurisdicciones nacionales las poblaciones de peces también se encuentran.

a. Órganos Subsidiarios de la CPPOC

La Convención prevé en su artículo 11 el establecimiento de dos órganos subsidiarios: el Comité Científico y el Comité Técnico y de Cumplimiento, los cuales se encargan de proporcionar recomendaciones y asesoramiento a la CPPOC sobre asuntos dentro de sus respectivas áreas de competencia. Cabe señalar que la Comisión podrá establecer más órganos subsidiarios que estime necesario para el desarrollo de sus funciones.

Los comités podrán reunirse cuando lo estimen necesario para el ejercicio eficiente de sus funciones y se compondrán por un representante de cada miembro de la CPPOC, quien podrá acompañarse de expertos o asesores. Se deberán realizar todos los esfuerzos disponibles para que las decisiones de los Comités se tomen por consenso y si dichos esfuerzos fallan, se deberán indicar las visiones de la mayoría y la minoría, así como las visiones distintas de los representantes de los Miembros en los reportes que presenten a la Comisión.

b. La toma de decisiones y otras actividades al interior de la CPPOC

Dentro de su sección 6 (artículo 20), la Convención CPPOC define que como regla general, la toma de decisión en la Comisión deberá ser por consenso, en el sentido de que no se determine que hay alguna objeción formal a la decisión al momento en que ésta deba ser tomada. La propia sección 6 de la Convención establece cursos de acción específicos para los siguientes casos:

  • Cuando se prevé expresamente que una decisión debe tomarse por consenso pero todos los esfuerzos para alcanzarlo han sido agotados, incluyendo las decisiones sobre temas de substancia en esos casos.

  • Cuando se prevé expresamente que una decisión sobre una propuesta debe tomarse por consenso pero el presidente de la Comisión determine que habrá una objeción a dicha propuesta.

  • La revisión de decisiones por parte de un panel arbitral en caso de que algún miembro haya votado en contra o haya estado ausente durante la reunión en la que la decisión fue tomada.

Asimismo, se establece la obligación de que la toma de decisiones y otras actividades de la CPPOC se conduzcan en un contexto de transparencia. La sección 7 (artículos 21 y 22) de la Convención dispone que los representantes de organizaciones intergubernamentales y organizaciones no gubernamentales con interés sobre asuntos relevantes para la implementación de la Convención deberán tener la oportunidad de participar en las reuniones de la Comisión y sus órganos subsidiarios como observadores o de la manera en que se estime apropiado.

La referida sección también prevé la obligación de cooperar, en la medida en que sea apropiado, con la FAO y otras agencias u órganos especializados del Sistema de las Naciones Unidas sobre asuntos de interés mutuo. Esta cooperación también involucra los arreglos necesarios para consulta, cooperación y colaboración con otras organizaciones intergubernamentales relevantes, particularmente aquellas que tienen objetivos relacionados (es decir, otras ORP, por ejemplo) y que pueden contribuir al logro del objetivo de la Convención CPPOC.

De manera particular, el artículo 22(4) de la Convención señala que la Comisión deberá cooperar con la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT) para asegurar que el objetivo establecido en el artículo 2o. de la Convención (referido en la página 17 del presente documento) sea alcanzado. La Comisión deberá iniciar consultas con la CIAT para alcanzar un acuerdo sobre un conjunto de medidas de conservación y ordenación consistentes, incluyendo medidas sobre control, monitoreo y vigilancia de poblaciones de peces que ocurren en las áreas de ambas ORP.

La CPPOC guarda medidas de conservación y obligaciones de los miembros, como son adoptar medidas para asegurar la sostenibilidad a largo plazo de las poblaciones de peces altamente migratorias en el área de la Convención CPPOC y promover el objetivo de su utilización óptima. Tales medidas deben estar basadas en evidencia científica disponible y estar diseñadas para mantener o restaurar las poblaciones de peces a niveles capaces de producir el rendimiento máximo sostenible, determinado por factores económicos y medioambientales relevantes, incluyendo los requerimientos especiales para Estados en desarrollo en el área de la Convención CPPOC, particularmente, Estados en desarrollo pequeños insulares, y tomando en consideración patrones de pesca, la interdependencia de las poblaciones de peces y cualquier estándar mínimo internacional recomendado, así sea subregional, regional o global, entre otras medidas.

Se desprende de este instrumento que los miembros de la CPPOC deben cooperar para alcanzar medidas compatibles respecto a dichas poblaciones de peces. El valor de las resoluciones de la Comisión comprende elementos no vinculantes y recomendaciones emitidas a los miembros o no-miembros cooperantes. Serán vinculantes respecto de medidas orientadas a la conservación y ordenación.

Con base en lo anterior, desde su creación la CPPOC ha adoptado Medidas de Conservación y Ordenación que abarcan lo siguiente: registro de embarcaciones pesqueras y autorizaciones para pescar; requisitos para que embarcaciones de no-miembros puedan realizar actividades pesqueras en el área de la Convención CPPOC (adquisición de estatus no-miembro cooperante); medidas para la conservación y ordenación con relación a diferentes especies del Pacífico, tales como atún aleta amarilla, atún aleta azul, tiburones, pez espada o especies que pueden verse amenazadas con la pesca, tales como las aves. El resto de las disposiciones de la Convención CPPOC desarrollan aún más la sustancia del criterio de precaución, al señalar que los miembros tendrán especial cuidado si la información es incierta, no confiable o inadecuada; deberán tomar medidas para asegurar que, cuando se ha acercado a los puntos de referencia, estos no sean rebasados; acordarán un monitoreo reforzado cuando haya especial preocupación por poblaciones de peces objetivo, no objetivo o asociados o dependientes; adoptarán medidas cautelosas de conservación y ordenación para aquellas pesquerías nuevas o en exploración, y si un fenómeno natural impacta significativamente el estado de una población de peces altamente migratoria, se adoptarán medidas para asegurar que la pesca no exacerbe el impacto de dicho fenómeno natural.

V. La Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT)

La CIAT fue establecida en 1950 y se encarga de la conservación y ordenación de las pesquerías de atunes y otras especies capturadas por buques atuneros en el Océano Pacífico Oriental.36 Los miembros de la CIAT son: Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, España, Estados Unidos de América, Francia, Guatemala, Japón, México, Nicaragua, Panamá, Perú, República de Corea, Vanuatu y Venezuela.

A diferencia de la Convención CPPOC, México es parte de la CIAT. México había sido miembro hasta 1978, año en el cual se retiró por diferencias respecto al sistema de asignación de cuotas de captura. No obstante, México reingresó a la CIAT en junio de 1999, debido a la necesidad de tomar parte activa en las decisiones sobre la administración del recurso atunero, gran parte del cual se localiza en aguas de la ZEE mexicana.

El área de la CIAT comprende el área del Océano Pacífico limitada por el litoral de América del Norte, Central y del Sur y por las siguientes coordenadas: el paralelo 50º Norte desde la costa de América del Norte hasta su intersección con el meridiano 150º Oeste; el meridiano 150º Oeste hasta su intersección con el paralelo 50º Sur, y el paralelo 50º Sur hasta su intersección con la costa de América del Sur.37

El origen de la CIAT se remonta a la “Convención entre los Estados Unidos de América y la República de Costa Rica para el establecimiento de una Comisión Interamericana del Atún Tropical”, fechada el 31 de mayo de 1949. Su suscripción fue hecha teniendo en consideración “el interés común en mantener la población de atunes de aletas amarillas y bonitos y otras especies de peces que pescan las embarcaciones atuneras en el Pacífico Oriental, que con motivo de la explotación constante se han convertido en materia de interés común”.38 Asimismo, se señala el interés por cooperar en la compilación e interpretación de datos fidedignos que faciliten el mantenimiento de las poblaciones de esos peces en un nivel que permita un aprovechamiento continuo.

La Convención de 1949 fue sustituida por la Convención de Antigua, la cual entró en vigor el 27 de agosto de 2010 y fue negociada para fortalecer y reemplazar aquel instrumento. La CIAT señala que la membresía de la Convención de Antigua está abierta a:

  1. Las Partes de la Convención de 1949.

  2. Estados no Partes de la Convención de 1949 ribereños del Área de la Convención.

  3. Estados cuyas embarcaciones pesquen las poblaciones de peces abarcadas por la Convención39, previa consulta con las Partes.

  4. Estados que sean invitados a adherirse mediante una decisión de las Partes.

Acorde al artículo 2o., la Convención de Antigua tiene como objetivo asegurar la conservación y el uso sostenible a largo plazo de las poblaciones de peces abarcadas por la propia Convención, de conformidad con las normas pertinentes del derecho internacional. Mediante el artículo 6o. de la Convención, las Partes se comprometen a mantener y fortalecer la Comisión Interamericana del Atún Tropical establecida por la Convención de 1949.40 La Comisión estará integrada por secciones compuestas por uno y hasta cuatro comisionados nombrados por cada miembro, quienes podrán ser acompañados por los expertos y asesores que el miembro juzgue conveniente. Las reuniones se llevarán a cabo al menos una vez al año, pudiéndose convocar las reuniones extraordinarias que se estimen necesarias. Entre sus funciones y dando prioridad a la preservación de atunes y peces afines destacan la de promover, llevar a cabo y coordinar investigaciones científicas sobre la abundancia, biología y biometría en el Área de la Convención de las poblaciones de peces abarcadas por la Convención y, según sea necesario, de las especies asociadas o dependientes, y sobre los efectos de los factores naturales y de las actividades humanas sobre las existencias de esas poblaciones y especies; así como la de determinar si con la mejor información científica disponible, una población de peces específica abarcada por la Convención está plenamente explotada o sobreexplotada, y sobre esta base, si un incremento en la capacidad de pesca y/o el nivel de esfuerzo de pesca pondría en peligro la conservación de esa población. Esto concede la concepción de sostenibilidad que se busca en la explotación de esta clase de recursos. Esta visión se mantiene bajo el principio de precaución.

El principio de precaución. Al igual que la Convención CPPOC, la Convención de Antigua, en su Parte 2, artículo 4, establece que los miembros de la CIAT, directamente y a través de la Comisión, aplicarán el criterio de precaución, descrito en las disposiciones pertinentes del Código de Conducta para la Pesca Responsable y/o en el Acuerdo sobre las Poblaciones de Peces, a la conservación, administración y uso sostenible de las poblaciones de peces abarcadas por la Convención de Antigua. Se establece la obligación de los Miembros de la Comisión de ser especialmente prudentes cuando la información sea incierta, poco fiable o inadecuada, aunque la falta de información científica adecuada no se aducirá como razón para aplazar la adopción de medidas de conservación y administración o para no adoptarlas.

Asimismo, se establece que cuando la situación de las especies objeto de la pesca o de las especies capturadas incidentalmente o de las especies asociadas o dependientes sea preocupante, los miembros de la Comisión reforzarán el seguimiento de esas poblaciones o especies a fin de examinar su situación y la eficacia de las medidas de conservación y administración. Los miembros de la CIAT asumen el compromiso de revisar periódicamente tales medidas de conservación y administración sobre la base de cualquier nueva información científica disponible.

Respecto al criterio de precaución, cabe señalar que el Código de Conducta para la Pesca Responsable establece en su artículo 7.5 (Criterio de precaución) que: Los Estados deberían aplicar ampliamente el criterio de precaución en la conservación, ordenación y explotación de los recursos acuáticos vivos con el fin de protegerlos y preservar el medio acuático. La falta de información científica adecuada no debería utilizarse como razón para aplazar o dejar de tomar las medidas de conservación y gestión necesarias. El principio se extiende a prever el nivel y la distribución de la mortalidad ocasionada por la pesca y los efectos de las actividades pesqueras, incluidos los descartes, sobre las especies que no son objeto de la pesca y especies asociadas o dependientes, así como las condiciones ambientales, sociales y económicas. Además, en el caso de nuevas pesquerías o de pesquerías exploratorias, los Estados deberían adoptar lo antes posible medidas de conservación y ordenación precautorias que incluyan, entre otras cosas, la fijación de límites de las capturas y del esfuerzo de pesca. Esas medidas deberían permanecer en vigor hasta que se disponga de datos suficientes para hacer una evaluación de los efectos de la actividad pesquera sobre la sostenibilidad a largo plazo de las poblaciones. A partir de ese momento, deberían aplicarse medidas de conservación y gestión basadas en dicha evaluación. Estas medidas, cuando proceda, deberían permitir el desarrollo gradual de las pesquerías. De este modo, vemos un énfasis muy claro, tanto en las disposiciones de la Convención CPPOC como en las de la Convención de Antigua, sobre la información científica disponible y la relevancia que los países le otorgan a los datos fidedignos sobre los cuales tomarán decisiones respecto a las poblaciones de peces cubiertas por ambos instrumentos.

De forma similar a la Convención CPPOC, en el marco de la CIAT se han adoptado resoluciones por las que se insta a los miembros o se acuerdan compromisos concretos hacia la sustentabilidad de las pesquerías cubiertas. Por ejemplo, la Resolución sobre el Atún Aleta Amarilla, de junio de 2000 (nomenclatura C-00-03), establece una prohibición a los buques cerqueros y de carnada respecto a la pesca de la especie referida, tanto en una zona determinada, como en un periodo establecido (periodo de veda).

Cabe señalar, también, la Resolución sobre un Programa Multianual sobre la Conservación de Atunes en el Océano Pacífico Oriental para 2004, 2005 y 2006 (nomenclatura C-04-09), la cual señala límites específicos de captura de atún patudo para China, Japón, Corea y Taipei Chino, en el Océano Pacífico Oriental, durante los tres años referidos. Finalmente, entre las resoluciones de la CIAT, se encuentran también disposiciones sobre capacidad de acarreo para los miembros de la Convención, lo que del mismo modo, contribuye a la sustentabilidad de las pesquerías cubiertas.

VI. Análisis comparativo y conclusiones

Como se refirió en el primer apartado de este estudio, el Informe de la Consulta de Expertos Noruega-FAO, el establecimiento de programas coordinados de ordenación conjunta (el nivel siguiente a la ordenación individual de poblaciones de peces por parte de los propios Estados) demanda lo siguiente:

  1. Una autoridad de la ordenación cooperativa.

  2. Un plan detallado de ordenación conjunta.

  3. Un conjunto de objetivos comunes acordados.

  4. Instrumentos acordados para los responsables de la ordenación, incluyendo indicadores y puntos de referencia para el seguimiento de los resultados.

  5. Un órgano científico conjunto que facilite el asesoramiento.

Con base en la presentación sobre el contenido y estructura de la Convención CPPOC y la CIAT, se revisará cada uno de estos elementos dentro de este apartado, con el fin de valorar los esquemas de ordenación conjunta representados en ambos casos.

1. Autoridad de la ordenación cooperativa

Respecto a la existencia de una autoridad de la ordenación cooperativa, cabe señalar que la Convención CPPOC, en su artículo 9o., establece la Comisión CPPOC, la cual tendrá entre sus funciones, según el artículo 10 del mismo instrumento: promover la cooperación y la coordinación entre los Miembros de la Comisión para asegurar que las medidas de conservación y ordenación de las poblaciones de peces altamente migratorias en áreas bajo jurisdicción nacional y las medidas en alta mar sean compatibles; promover la solución pacífica de las controversias, y discutir cualquier pregunta o asunto que caiga dentro de la competencia de la CPPOC y adoptar las medidas o recomendaciones necesarias para alcanzar el objetivo de la Convención CPPOC.

Por su parte, el artículo 7o. de la Convención de Antigua prevé la creación de la CIAT, la cual tendrá, entre otras, las siguientes funciones: promover, llevar a cabo y coordinar investigaciones científicas en el Área de la Convención de las poblaciones de peces abarcadas por la Convención y, según sea necesario, de las especies asociadas o dependientes, y adoptar medidas, con base en los datos científicos más fidedignos disponibles, para asegurar la conservación y el uso sostenible a largo plazo de las poblaciones de peces abarcadas por la Convención y mantener o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles de abundancia que puedan producir el máximo rendimiento sostenible, entre otros, mediante el establecimiento de la captura total permisible de las poblaciones de peces que determine la Comisión y/o la capacidad de pesca total y/o el nivel de esfuerzo de pesca permisible para el Área de la Convención en su totalidad.

Si bien en el caso de la Convención de Antigua, a diferencia de la Convención CPPOC, no se hace una referencia específica a la función cooperativa de la Comisión, se puede apreciar que en ambos casos existe una labor coordinadora por parte de las comisiones, la cual es de suma relevancia tanto para la adopción y aplicación de resoluciones o medidas orientadas a la conservación y ordenación de especies dentro de las áreas de ambos instrumentos.

2. Plan detallado de ordenación conjunta

Con base en lo señalado en el primer apartado de este documento, se considera que algunos de los componentes de un plan detallado de ordenación conjunta deben ser: una descripción de la pesquería; objetivos de la ordenación; medidas para alcanzar los objetivos; indicadores o puntos de referencia para medir los resultados reales en comparación con los objetivos; normas para decidir cómo cambiar la ordenación cuando no se estén alcanzando los objetivos, y necesidades de información e investigación para apoyar la ordenación.

En el caso de la Convención CPPOC, se establece la posibilidad de que la Comisión CPPOC adopte medidas relacionadas con los siguientes elementos, los cuales contribuirán al logro de sus diferentes funciones:

  1. La cantidad de una especie o una población que podrá capturarse.

  2. El nivel de esfuerzo pesquero.

  3. Limitaciones de la capacidad de pesca, incluyendo medidas relacionadas con el número de embarcaciones pesqueras, tipos y tamaños.

  4. Las zonas y periodos en los cuales la pesca podrá realizarse.

  5. El tamaño de los peces de cualquier especie que podrán capturarse.

  6. Los artes de pesca y la tecnología que podrá usarse.

  7. Determinadas regiones o subregiones.

En el caso de la CIAT, como se señaló, se establece la posibilidad de que la Comisión adopte medidas, con base en los datos científicos más fidedignos disponibles, para asegurar la conservación y el uso sostenible a largo plazo de las poblaciones de peces abarcadas por la Convención y mantener o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles de abundancia que puedan producir el máximo rendimiento sostenible, entre otros, mediante el establecimiento de la captura total permisible de las poblaciones de peces que determine la Comisión y/o la capacidad de pesca total y/o el nivel de esfuerzo de pesca permisible para el Área de la Convención en su totalidad. A esto se acompaña la posibilidad de determinar si, es posible que con la mejor información científica disponible, una población de peces específica abarcada por la Convención está plenamente explotada o sobreexplotada, y sobre esta base, si un incremento en la capacidad de pesca y/o el nivel de esfuerzo de pesca pondría en peligro la conservación de esa población.

Con relación al monitoreo de resultados de las medidas o resoluciones adoptadas, cabe recordar que tanto la Convención CPPOC como la Convención de Antigua prevén el establecimiento de órganos subsidiarios a las respectivas comisiones. En el primer caso, se establece el Comité Técnico y de Cumplimiento, el cual se encargará, entre otras cosas, de monitorear el cumplimiento de las medidas de conservación y ordenación adoptadas por la Convención CPPOC y hacer las recomendaciones que considere necesarias a la Comisión respectiva. Asimismo, tiene la función de revisar la implementación de medidas cooperativas para el monitoreo, control, vigilancia y ejecución adoptadas por la Comisión y hacer las recomendaciones que considere necesarias a la Comisión.

En el caso de la Convención de Antigua, se dispone el establecimiento del Comité para la Revisión de la Aplicación de Medidas Adoptadas por la Comisión, el cual tendrá, entre otras funciones, la de examinar y dar seguimiento al cumplimiento de las medidas de conservación y ordenación adoptadas por la CIAT. Estas son algunas de las funciones que permiten comprender la profundidad de las acciones de este Comité con respecto al seguimiento y revisión de las diferentes medidas de conservación y ordenación.

3. Objetivos comunes acordados

A lo largo de la presentación de los dos casos estudiados en este documento, se pudieron identificar similitudes en las funciones y estructura de ambos arreglos internacionales, incluso sin hacer referencia explícita a dichas similitudes. El objetivo de ambas convenciones no es la excepción. La Convención CPPOC establece en su artículo 2o. que su objetivo consiste en: “Asegurar, a través de la efectiva ordenación, la conservación a largo plazo y el uso sostenible de poblaciones de peces altamente migratorias en el Océano Pacífico Occidental y Central, acorde con la Convención de 1982 (CONVEMAR) y este Acuerdo” (traducción propia). La Convención de Antigua señala, también en su artículo 2º que su objetivo es “asegurar la conservación y el uso sostenible a largo plazo de las poblaciones de peces abarcadas por esta Convención, de conformidad con las normas pertinentes del derecho internacional”.

En vista de lo anterior, no sólo hay un objetivo expreso señalado en el caso de ambos instrumentos, sino que hay claras similitudes en el contenido del mismo, lo que ayuda aún más a entender cualquier otra similitud tanto en las medidas adoptadas como en el modo de aplicarlas y darles seguimiento en los dos esquemas.

4. Instrumentos acordados para los responsables de la ordenación, incluyendo indicadores y puntos de referencia para el seguimiento de los resultados

En los apartados correspondientes a cada una de las convenciones, se señalan medidas específicas que tanto la Comisión CPPOC como la CIAT han adoptado (y continúan adoptado) para impulsar el uso sostenible de las pesquerías y combatir la sobreexplotación de las poblaciones de peces.

En el caso de la Comisión CPPOC se habla de medidas de conservación y ordenación -de carácter obligatorio- que aplican a diferentes especies bajo el área de la Convención y contienen información tal como puntos de referencia respecto a las capturas de especies determinadas o periodos que deben contemplarse como puntos de referencia para la pesca futura de especies. Por su parte, en el caso de la CIAT, se refieren las resoluciones que deben ser atendidas por los miembros o no-miembros cooperantes a la Convención. En este trabajo se señaló el ejemplo específico de la resolución con nomenclatura C-04-09, relativa a un Programa Multianual sobre la Conservación de Atunes en el Océano Pacífico Oriental para 2004, 2005 y 2006, y por la cual se señalan límites específicos de captura de atún patudo para China, Japón, Corea y Taipei Chino, en el Océano Pacífico Oriental, durante los tres años referidos.

En breve, se considera que documentos como los referidos prevén las características señaladas bajo este punto, las cuales, al apoyarse en información estadística y datos concretos, tienen una clara relevancia en la promoción de la sustentabilidad de las poblaciones de peces.

5. Un órgano científico conjunto que facilite el asesoramiento

Del mismo modo en que se ha referido el establecimiento de un órgano subsidiario encargado del seguimiento y cumplimiento para ambas convenciones, en este punto vale la pena referir la existencia de un órgano subsidiario en materia científica tanto en la Convención CPPOC como en la CIAT.

Respecto al primer caso, la Convención CPPOC dispone que el Comité Científico tendrá, entre otras, las funciones de recomendar a la Comisión CPPOC un plan de investigación e identificar necesidades de información y coordinar actividades para cumplir con esas necesidades; alentar la cooperación en investigación científica con el fin de mejorar la información sobre poblaciones en el área de la Convención, y elaborar reportes y recomendaciones a la Comisión CPPOC sobre asuntos concernientes a la conservación y ordenación, o a la investigación de poblaciones dentro del área de la Convención CPPOC.

En el marco de la CIAT, se habla de un Comité Científico Asesor, el cual entre otras funciones, tendrá las de examinar los planes, propuestas y programas de investigación de la CIAT y proveer la asesoría que considere apropiada; examinar las evaluaciones, análisis, investigaciones u otros trabajos pertinentes, así como las recomendaciones preparadas para la Comisión y proveer información, asesoría y comentarios adicionales a la CIAT sobre estos temas, y recomendarle temas y asuntos específicos a ser estudiados por el personal científico como parte de su trabajo futuro.

Como se puede distinguir a la luz de la revisión hecha en este estudio, en las dos OROP que se analizaron, existen elementos importantes que inciden en su desempeño como esquemas coordinados de ordenación conjunta. La revisión de los acuerdos constitutivos de ambas comisiones y parte de los documentos que han sido aprobados en su seno, permite concluir que los dos casos cuentan con bases similares sobre las cuales pueden operar esquemas exitosos de ordenación pesquera entre más de dos Estados. Si bien este análisis no ha sido exhaustivo, da cuenta de que ambas OROP cuentan con elementos que dan valor y funcionalidad a su trabajo, por lo que quizá sean otros los elementos que tengan un impacto significativo en la sustentabilidad de las pesquerías. Entre los elementos adicionales que podrían analizarse a este respecto podrían ser: la membresía de las OROP, los esquemas de sanciones por incumplimiento o incluso los esquemas de coordinación entre ellas, lo que implicaría un nuevo nivel de colaboración en aras de la sustentabilidad y ordenación pesquera.

VII. Fuentes de consulta

Asamblea General De La Organización De Las Naciones Unidas, Resolución 68/71 (9 de diciembre de 2013). “La pesca sostenible, incluso mediante el Acuerdo de 1995 sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peses tranzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios, e instrumentos conexos”. [ Links ]

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Revista The Economist. International, In deep water. Governing the high seas, vol. 410, febrero 22-28, 2014. [ Links ]

1Convención Intergubernamental Oceanográfica de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, 2011, p. 4.

2Ibidem, p. 9.

3Idem.

4Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura; Organización Marítima Internacional; Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, A Blueprint for Ocean and Coastal Sustainability, 2011, p. 11. Dicho documento fue elaborado en preparación a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible “Río +20”.

5FAO, “El estado mundial de la pesca y la acuicultura 2014”, 2014, pp. 3-6. Si bien existen versiones más recientes de este documento, al momento de la realización de este trabajo, la versión vigente correspondía al año 2014.

6Convención Intergubernamental Oceanográfica de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, op. cit., pp. 11-14.

7Klyashtorin, L.B. y A.A. Lyubushin, Cyclic Climate Changes and Fish Productivity, Instituto Federal de Investigaciones sobre Pesquerías y Oceanografía de Rusia (VNIRO), 2007, p. 3.

8Para la FAO, las poblaciones explotadas a un nivel biológicamente insostenible tienen una abundancia inferior a la necesaria para producir el rendimiento máximo sostenible y, por lo tanto, están sobreexplotadas. Por ende, las poblaciones explotadas a niveles biológicamente sostenibles es igual o superior a la asociada con el rendimiento máximo sostenible. Las primeras poblaciones requieren planes de ordenación rigurosos para restablecer la abundancia y recuperar una productividad plena y biológicamente sostenible, o enfrentar el riesgo del agotamiento de recursos.

9FAO, “El estado mundial de la pesca...”, cit., p 7.

10Idem.

11“International. In Deep Water. Governing the High Seas”, The Economist, vol. 410, febrero 22-28, 2014, 82 pp.

12FAO, “El estado mundial de la pesca...”, cit., p. 14.

13El documento de la FAO “Guía del administrador pesquero: medidas de ordenación y su aplicación”, no existe una definición clara y generalmente aceptada de la ordenación pesquera, sin embargo, se puede decir que la ordenación pesquera constituye las siguientes tareas: “El proceso integrado de recolección de información, análisis, planificación, consulta, adopción de decisiones, asignación de recursos y formulación y ejecución, así como imposición cuando sea necesario, de reglamentos o normas que rijan las actividades pesqueras para asegurar la productividad de los recursos y la consecución de otros objetivos”.

14Convención Intergubernamental Oceanográfica de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, op. cit., p. 12.

15El documento técnico de pesca de la FAO, “La conservación y ordenación de poblaciones de peces compartidas: aspectos jurídicos y económicos”, en el año 1997, John Caddy publicó una investigación completa sobre las poblaciones transfronterizas (un caso de población compartida). Con la ayuda de la base de datos del Sistema de Información Geográfica, Caddy estimó el número de fronteras marítimas de Zonas Económicas Exclusivas contiguas y, haciendo un cálculo muy por lo bajo del número de recursos pesqueros que atraviesan dichas fronteras por término medio, se llegó a una estimación de 1,000 a 1,500 recursos pesqueros transfronterizos.

16Las definiciones provistas para cada categoría fueron extraídas de: FAO, Documento técnico de pesca núm. 465, “La conservación y ordenación de poblaciones de peces compartidas: aspectos jurídicos y económicos”, 2005, p. 3.

17El artículo 55 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, la ZEE es un área situada más allá del mar territorial y adyacente a éste, sujeta al régimen jurídico específico establecido en esta Parte, y con el cual los derechos y la jurisdicción del Estado ribereño y los derechos y libertades de los demás Estados se rigen por las disposiciones pertinentes de dicha Convención.

18Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, Parte V, “Zona Económica Exclusiva”, artículo 63, “Poblaciones que se encuentren dentro de las zonas económicas exclusivas de dos o más Estados ribereños, o tanto dentro de la zona económica exclusiva como en un área más allá de ésta y adyacente a ella.”

19FAO, Documento técnico de pesca Núm. 465 “La conservación y ordenación de poblaciones de peces compartidas: aspectos jurídicos y económicos”, 2005, p. 9.

20Idem.

21Consultado en el sitio de Internet de la Política Pesquera Común de la Comisión Europea, disponible en: http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/international/rfmo/index_es.htm.

22FAO, “El estado mundial de la pesca...”, cit., p 90.

23FAO, Documento técnico de pesca núm. 465 “La conservación...”, cit., p. 13.

24Idem.

25Las “Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable” de la FAO, “esfuerzo de pesca” representa el número de artes de pesca de un tipo específico utilizado en los caladeros en una unidad de tiempo determinada, por ejemplo, el número de horas de arrastre, número de anzuelos lanzados o número de veces que se cobra una red de cerco, por día.

26FAO, “El estado mundial de la pesca...”, cit., p 9.

27FAO, Documento técnico de pesca Núm. 465 “La conservación...”, cit., p. 5.

28Ibidem, pp. 5-6.

29A su vez, según los autores, el plan detallado de ordenación conjunta deberá contener, como mínimo: (i) una descripción de la pesquería; (ii) objetivos de la ordenación; (iii) medidas para alcanzar los objetivos; (iv) indicadores o puntos de referencia para medir los resultados reales en comparación con los objetivos; (v) normas para decidir cómo cambiar la ordenación cuando no se estén alcanzando los objetivos, y (vi) necesidades de información e investigación para apoyar la ordenación.

30Consultado en el sitio “About WCPFC”: http://www.wcpfc.int/about-wcpfc.

31País insular que mantiene un estatus de libre asociación con Nueva Zelandia.

32Denominado en el marco de la CPPOC como “Taipei chino”.

33En el artículo 1o. de la Convención CPPOC, se entiende por “poblaciones de peces altamente migratorias” aquellas listadas en el Anexo I de la CONVEMAR, a saber: el Atún blanco (Thunnus alalunga); Atún rojo (Thunnus thynnus); Patudo (Thunnus obesus); Listado (Katsuwonus pelamis); Rabil (Thunnus albacares); Atún de aleta negra (Thunnus atlanticus); Bonito del Pacífico (Euthynnus Alletteratus; Euthynnus affinis); Atún de aleta azul del sur (Thunnus maccoyii); Melva (Auxis thazard; Auxis rochei); Japuta (Familia Bramidae); Marlin (Tetrapturus angustirostris; Tetrapturus belone; Tetrapturus pfluegeri; Tetrapturus albidus; Tetrapturus audax; Tetrapturus georgei; Makaira mazara; Makaira indica; Makaira nigricans); Velero (Istiophorus platypterus; Istiophorus albicans); Pez espada (Xiphias gladius); Paparda (Scomberesox saurus; Cololabis saira; Cololabis adocetus; Scomberesox saurus scombroides); Dorado: Coryphaena hippurus; Coryphaena equiselis); Tiburón oceánico (Hexanchus griseus; Cetorhinus maximus; Familia Alopiidae; Rhincodon typus; Familia Carcharhinidae; Familia Sphyrnidae; Familia Isuridae); Cetáceos (ballena y focena, Familia Physeteridae; Familia Balaenopteridae; Familia Balaenidae; Familia Eschrichtiidae; Familia Monodontidae; Familia Ziphiidae; Familia Delphinidae); así como todas aquellas que la Comisión determine.

34Cfr. Área de la Convención CPPOC en Sitio oficial de la CPPOC, “Convention Area Map”, disponible en: http://www.wcpfc.int/doc/convention-area-map.

35El Anexo I del Acuerdo sobre las Poblaciones de Peces comprende las “Normas uniformes para obtener y compartir datos”, lo cual incluye principios relativos a la obtención, compilación y el intercambio de datos; datos básicos de pesca; datos e información sobre buques; notificación de datos; verificación de los datos, e intercambio de datos.

36Información consultada en el sitio de internet de la Comisión Nacional de Pesca y Acuacultura: http://www.conapesca.sagarpa.gob.mx/wb/cona/cona_comision_interamericana_del_atun_tropical_cia.

37Cfr. Área de la CIAT. Fuente: Sitio oficial de la CIAT, “Área de la Convención de CIAT”, disponible en: https://www.iattc.org/EPOmap.htm.

38Convención entre los Estados Unidos de América y la República de Costa Rica para el establecimiento de una Comisión Interamericana del Atún Tropical, 31 de mayo de 1949.

39El artículo 1o. de la Convención de Antigua, las poblaciones de peces abarcadas por la CIAT son: las poblaciones de atunes y especies afines y otras especies de peces capturadas por embarcaciones que pescan atunes y especies afines en el Área de la Convención.

40El artículo 1o. de la Convención de 1949 establece que las Partes Contratantes convienen en establecer y mantener una Comisión mixta que se denominará Comisión Interamericana del Atún Tropical la cual llevará a efecto los objetivos de esa Convención. La Comisión estará integrada de secciones nacionales formada cada una por uno y hasta cuatro miembros nombrados por los gobiernos de las respectivas Partes Contratantes.

Recibido: 23 de Junio de 2016; Aprobado: 22 de Septiembre de 2016

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