LA PRIMERA MUNICIPALIZACIÓN

El gobierno indígena en América Latina surge en el paso crucial del sistema político prehispánico a la vida del Estado colonial español. Antes que el régimen colonial se estableciera la categoría de «gobierno indígena» no existía, toda vez que la condición de «indio» o «indígena» no estaba instaurada. Desde su origen, el gobierno indígena no ha sido una institución política independiente que regule las relaciones de poder de un grupo nativo local aislado. Por el contrario, ese se ha constituido como resultado de un sistema de interrelaciones sociopolíticas, cuyos elementos de organización, ideología y control, se usaron para administrar y controlar el orden de su propia existencia cultural, así como, y sobre todo, para enfrentarse a diversos contextos de interrelación a los que desde entonces han estado expuestos (^{Burgos 1995}). El gobierno indígena fue constituido por los propios colonizadores, quienes no destruyeron sino que usaron a su favor el orden de cosas existente. Reestructuraron las antiguas instituciones y jerarquías del gobierno nativo para organizar la vida colonial, produciendo una resignificación y acomodo de las antiguas jerarquías. El Cabildo de Indios fue delineado sobre los patrones de organización prehispánica.⁵ Al nacer, el gobierno indígena modificaría las nociones, funciones y jerarquización del gobierno nativo prehispánico; estableciendo algo nuevo que serviría al orden colonial. De sus nuevas funciones establecidas destacan la recolección del tributo y la organización de la mano de obra, así como la gobernabilidad local (^{Aguirre 1952}).

Otra consecuencia fue la modificación del carácter abarcador del gobierno nativo -que incluía distintos niveles- y su reducción a la escala local. Los estudiosos de la zona andina han documentado la importancia de la interrelación económica y política que existió entre los pisos ecológicos en la historia del Estado Inca. ^{Murra (1983)} desarrolló la hipótesis de la existencia de un sistema político establecido en niveles territoriales discontinuos, articulados políticamente, a los que llama «archipiélagos verticales», que funcionó como un sistema político para la apropiación de los distintos espacios andinos. Ese gobierno nativo fue desarticulado. Al reconfigurarse como «gobierno indígena» quedó reducido a su carácter local en un archipielago de gobiernos locales. El orden colonial no permitió a los indios el acceso a los puestos directivos de la colonia, y sólo les concedió un gobierno local semiautónomo, modelado conforme a una institución occidental: el municipio español, con su propio ayuntamiento. La República de Indios y el Derecho indiano, en lo general, estructuraron nuevas instituciones de gobierno indígena en lo que sería América Latina. Es por ello que la mayoría de los gobiernos indígenas en la región comparten rasgos comunes, independientemente de su especificidad lingüista y su distancia entre sí. La legislación colonial, que fue vigente para todo el naciente subcontinente iberoamericano, los unificaba bajo una única categoría étnico política, de lo que resultaron los rasgos compartidos de las instituciones del gobierno indígena.

En tiempos tempranos de la colonia se comenzó a legislar sobre las instituciones de gobierno que tendrían los indígenas. Para el caso de México, inicialmente se les había llamado caciques, adoptando la denominación nativa antillana. Poco a poco fue sufriendo adecuaciones. Por cédula del 26 de febrero de 1538 dirigida a la Audiencia de México, se dispuso que ya no se les llamara «señores de los pueblos o municipios en que presiden, sino sólo Gobernadores o Principales» (^{Chávez 1943: 5}). Tomando como base el modelo español, en 1555 la autoridad indígena se integraba por dos alcaldes y doce regidores. En 1675, las autoridades indígenas en la ciudad de México eran: gobernador, alcalde, regidores, alcalde ordinario, regidor mayor, alguacil mayor, regidor mayor, escribanos.

Otro rasgo distintivo de los pueblos indígenas fue el esfuerzo continuo por resignificar las instituciones españolas. Así, aunque los nombres de los cargos eran los mismos que los de la República de Españoles, esos fueron recurrentemente adecuados a los códigos culturales nativos; lo que explica su rápida apropiación -por «indianización»-. Por ejemplo, para acomodar los cargos dentro del mundo nahua hubo que cambiar su significado. Al estudiar la instauración del Cabildo español sobre la institución del «altépetl» nativo entre la población nahua de México, Lockart (1999) identifica algunas de esas adecuaciones:

Una consecuencia de esta adecuación fue que el número de miembros que integraba el cabildo indígena fue siempre mayor que el total que integraba la institución española. Fue usual multiplicar el número de alcaldes más allá de dos, como les marcaba la norma española. También fue frecuente crear un grupo grande de regidores con representación territorializada de las unidades que lo integraban. En Tlaxcala, México, el cabildo (1545) se integró con cuatro alcaldes, uno por cada altépetl constitutivo; por cuatro tlaloque, que desempeñaban el cargo de regidores perpetuos -como marcaba la norma española-. Además crearon tres nuevos regidores que cambiaban cada año por cada altépetl; entre otras adecuaciones del mismo signo. En la opinión del autor,

…está claro que los nahuas igualaron, en un sentido general, la estructura y los cargos sociopolíticos de antes de la conquista con los del periodo que la siguió, y hubo supervivencias significativas de un periodo al otro. Es más, el grado de continuidad fue crucial para el establecimiento rápido y venturoso de gobiernos municipales que funcionaran independientemente de toda la región, algo que en muchas partes de la América hispánica ocurrió más tarde o no se llegó a presentar (Lockart 1999: 62).

La instauración de las nuevas instituciones del gobierno indígena no se realizó de manera tersa, sino con resistencias y disputas constantes entre los diversos actores, tanto desde el campo de los españoles -la clásica disputa entre iglesia y corona-, así también como en el terreno de los propios colectivos indígenas. Los grupos disputantes por lograr ocupar los cargos del poder local buscaban sostener su legitimidad, y algunos apelaban a las normas y regulación ancestral -a la que desde entonces se les llamó «usos y costumbres»-, rechazando la intervención de los colonizadores; y otros al nuevo orden. En el periodo colonial hubo rebeliones en contra de los españoles; también las hubo en contra de las autoridades indígenas (^{Chávez 1943}). Al paso de los siglos, el Cabildo de la República de Indios fue progresivamente significándose como una institución apropiada. En dos siglos, entre el XVI y el XVII, la República de Indios había sido «indianizada».

Pero un nuevo ciclo se abre con las reformas borbónicas, lo que tuvo la consecuencia de modificar ese acomodo, motivo por el cual hubo frecuentes levantamientos en diversas regiones de la naciente América Latina. Fueron emblemáticas las de Túpac Amaru y Túpac Catari en la zona andina (^{Chiaramonti 2007}). El siglo XVIII se presenta como un periodo de reestructuración política y una redefinición de las instituciones coloniales, creando nuevas identidades (^{Menegus 1996}). El régimen de intendencias se aplicó a partir del siglo XVIII en las posesiones del Imperio Español en América y las Filipinas, introduciendo cambios relevantes en las instituciones de gobierno indígena. De lo más relevante fue el desplazamiento, hasta casi aniquilamiento, de las autoridades indígenas de «tipo señorial». Se trataba de «caciques» o señores que habían colaborado con los españoles, por lo que obtuvieron reconocimiento parcial por su jerarquía. Sus descendientes permanecieron cobrando tributos en ciertas áreas que reclamaban como espacios de jurisdicción. En el resto de las regiones indígenas, en donde los cacicazgos no permanecieron, se estableció la organización castellana del municipio bajo el gobierno de los cabildos, con sus alcaldes, como ya se ha mencionado arriba. El cambio de régimen a Intendencias favoreció la expansión de los cabildos gobernados por alcaldes. Serían éstos, y no ya los caciques, quienes tendrían los territorios indígenas bajo su jurisdicción (^{Sala 1992}). A lo largo del siglo XVIII el alcalde de indios cobró, de forma lenta, un mayor protagonismo, creando tensiones en donde el poder de los caciques mantenía cierto peso.

El siglo XVIII tuvo consecuencias diversas. ^{Carmagnani (1988)} evalúa que en ciertas regiones de México, al entregar el gobierno local al común de la gente, los cabildos indígenas se fortalecieron. Destaca que durante ese periodo los mixtecos y zapotecos de Oaxaca se reconciliaron con sus dioses al recuperar su religiosidad. Este proceso fue posible porque los cabildos indígenas se fueron construyendo durante el siglo XVIII como espacios semiautónomos. Mediante el cabildo, los grupos étnicos oaxaqueños reestructuraron su etnicidad reforzándola. Fueron factores detonantes a esos cambios las rebeliones indígenas, como la que protagonizaron los zapotecos de Tehuantepec (^{Díaz-Polanco y Burguete 1996}). Al final del siglo XVIII florecieron varias decenas de cabildos indígenas, desde México hasta la zona andina. No sin presiones, en el curso del periodo colonial, el cabildo había vivido procesos de «indianización»; al mismo tiempo que el gobierno indígena se municipalizaba, creando un tipo de gobierno indígena local que era cada vez más lejano al diseño de la República de Indios establecida por la norma colonial, pero también muy distinta de lo que habían sido los gobiernos nativos. Una nueva forma de «gobierno indígena» había nacido.

Sin embargo, las cosas darían un giro radical en el siglo XIX, como resultado de varias modificaciones en la institución municipal, que arribaría en el contexto de la efímera -pero de consecuencias duraderas- Constitución de Cádiz (1812-1814, 1820-1823) y los nuevos ayuntamientos gaditanos.⁶ Al curso del siglo XIX los cabildos indígenas dejarían de tener reconocimiento legal. Nuevamente hostigado, el gobierno indígena permanecería en la clandestinidad, cobijado bajo la denominación de «usos y costumbres».

LA SEGUNDA MUNICIPALIZACIÓN

Entre 1808 y 1812, las provincias y las ciudades del imperio español formaron Juntas Gubernativas en respuesta a la invasión de Napoleón Bonaparte sobre la península española. La llamada «revolución liberal» en la península ibérica trajo cambios profundos en la organización y gestión de la metrópoli y sus posesiones de ultramar. La Constitución de Cádiz -gaditana- de 1812 incorporó una nueva concepción del territorio y de las formas de organizarlo y ordenarlo, desarrollando nuevos conceptos como una mayor centralización y dependencia de los componentes del sistema territorial. En la Constitución, el territorio se organizó en dos ejes fundamentales: las provincias y los ayuntamientos, uniformando a todo el reino, como estrategia para hacer más eficaz la recaudación fiscal; incluyendo además la representación. Las provincias se convirtieron en unidades de gobierno, además de que cada conglomerado de mil o más habitantes podría adquirir el rango de municipio, mismo que debía ser encabezado por un ayuntamiento electo por los ciudadanos. En México se formaron más de mil municipalidades, algunas de ellas en poblados indígenas (^{De Gortari 1997}). El tránsito de gobierno indígena a ayuntamiento se vivió de manera diferenciada según el contexto histórico-regional (^{Escobar 1996}, ^{Palomo 2009}).

En muchos casos, los nuevos ayuntamientos constituidos en poblados indígenas produjeron una acelerada desindianización del gobierno local. La Constitución gaditana reconoció a todos los habitantes de la península y de ultramar la condición de ciudadanos, buscando disolver los identificadores étnicos, propios del periodo colonial. Como consecuencia, los ayuntamientos en las regiones indígenas pasaron a ser disputados por personas de distintas categorías étnicas que vivían en las regiones indígenas; que para entonces ya eran étnicamente diversas. Esta tendencia de desplazamiento de los indígenas del ayuntamiento se refrendó años después, cuando irrumpen las revoluciones de independencia en las posesiones de ultramar -en la década de los veinte del siglo XIX-, dando origen a los Estados nacionales. La independencia se tradujo en el triunfo político de criollos y mestizos, quienes desplazaron a los españoles de los puestos de alto nivel, y a los indígenas de los gobiernos municipales.

En muchos lugares los indígenas vieron -y participaron- en las luchas de independencia como una oportunidad para recuperar el autogobierno; pero los tiempos de ideología liberal no favorecían esos proyectos. ^{Espinoza (2007)} relata el episodio de petición de los incas del Perú para la restitución del gobierno originario de esas tierras, después de la independencia de España. Menciona que la población criolla de la ciudad de Cajamarca en Perú, capital de la provincia de mismo nombre, juró su independencia el día 8 de enero de 1821. Al tomar conocimiento, la nobleza indígena de la localidad concurrió para plantear que el gobierno del nuevo Estado debía corresponder a un descendiente de Atahualpa que viviera en el vecindario; pero nadie dio respuesta a esta argumentación. Desplazados del poder de arriba aspiraron, por lo menos, a conservar los poderes provinciales y disputar a los criollos y mestizos pobres el «asalto al poder local» que ya realizaban. Este es un rasgo común que comparte el gobierno indígena en América Latina. Desplazados de los gobiernos nacionales, lo local es el espacio en donde el gobierno indígena se ha construido en medio de una fuerte disputa. Sobre cómo esta ocurrió en el Perú, ^{Sala (1992)} abunda:

El Cabildo indígena, al defender un gobierno étnicamente diferenciado, reconocía su derrota e incapacidad para hacer frente al papel preponderante de los sectores mistis [mestizos]; en la zona. Lejos de reclamar la igualdad, en clara posición de repliegue, solicitó que se acentuara la protección real, que les garantizara el acceso a la tierra y un gobierno propio. El caso nos muestra a un sector indígena que, aun tomando conciencia de la raíz de su situación, al considerar inviable su coexistencia en igualdad de condiciones con sectores mestizos y blancos, optó por defender la persistencia de la República de indios aislada de los otros sectores étnicos, seguir aliado con la Corona hispana, en cuanto ésta le pudiera garantizar su defensa ante la progresiva intromisión de elementos foráneos tanto en su gobierno como en su economía (^{Sala 1992: 66}).

Igual situación se vivió en las regiones indígenas de México. En el nuevo marco jurídico, muchas antiguas Repúblicas de Indios no pudieron cumplir los requisitos que la ley establecía. Bajo el régimen colonial, para que un pueblo de indios pudiese erigirse en gobierno autónomo debía tener 80 tributarios -alrededor de 360 habitantes-. En 1826, los 220 pueblos que había en la mixteca oaxaqueña tenían en promedio 340 habitantes; promedio correspondiente a las 87 sedes de gobierno municipal que había entonces en esa región. Sólo media docena contaba con una cabecera municipal con los mil habitantes o más que la nueva legislación requería para que esos pueblos pudieran ser reconocidos como municipios. El resultado fue que 74 pueblos perdieron su estatuto de autogobierno, quedando como dependientes -agencias municipales- de las nuevas municipalidades gaditanas.

Adicionalmente, en la mayoría de ellas el ayuntamiento quedó en manos de mestizos (^{Pastor 1987: 420-421}).

En resumen, con la nueva municipalización gaditana el cabildo indígena, y con ello el autogobierno indígena, perdió su reconocimiento oficial. Por esta situación, el proceso de reconstitución étnica logrado en el siglo XVII y XVIII en las zonas mixteca y zapoteca se vio drásticamente frenado por el ascenso del poder criollo y mestizo. En la opinión de ^{Carmagnani (1988)}, a partir del siglo XIX se produjo en esa región una nueva, o segunda «conquista»: los grupos étnicos oaxaqueños -y en general los mexicanos, y todos los pueblos indígenas en donde se constituyeron las nuevas repúblicas- quedarían colocados en una situación «neocolonial».

LA INDIANIZACIÓN DEL MUNICIPIO GADITANO

En el siglo XIX la nueva estrategia de resistencia indígena trabajaría con el objetivo de ir a la conquista del municipio gaditano; para llegar a ello tuvo que enfrentar diversos retos. Al paso del siglo XIX la negativa de reconocer al gobierno indígena como una categoría jurídica específica fue contundente. El discurso liberal de la igualdad ciudadana le colocó en la clandestinidad, cuando cuerpos de autoridades indígenas permanecieron en las pequeñas localidades, aunque sin relevancia política, toda vez que ya no tenían el reconocimiento oficial. El gobierno indígena permanecía oculto.

Los antropólogos que realizaron monografías en las comunidades indígenas durante los dos primeros tercios del siglo XX, los encontraron funcionando mediante una modalidad a la que dieron el nombre genérico de «sistemas de cargos» (^{Korsbaek 1996}), «autoridades tradicionales» (Prockosch 1973) o «autoridades de usos y costumbres» (^{Velásquez 2000}). Pese a esa falta de reconocimiento -o quizá por ello-, conforme trascurría el siglo XIX las comunidades y municipios indígenas fueron resignificando las nuevas instituciones del gobierno republicano, al apropiarse de algunos espacios de poder. Este proceso silencioso solo pudo ser visto hasta que las investigaciones de principios del siglo XX mostraron que las identidades étnicas correspondían a jurisdicciones municipales, y que los gobiernos municipales eran con frecuencia gobiernos indígenas.

En Guatemala, por ejemplo, los municipios se constituyeron en el siglo XIX sobre la base de las divisiones étnicas básicas, asumiéndose cada uno como la base identitaria de cada grupo sociocultural de la diversidad étnica del país; según observó ^{Tax (1996)} en las primeras décadas del siglo XX. El municipio adquirió tal importancia en las configuraciones étnicas de finales del siglo XIX que los gentilicios aplicados a los indígenas de los diversos municipios y reconocidos por todos los demás, así como por ellos mismos, eran tomados de los nombres de los propios municipios al estilo español. De este modo una persona nacida en Quetzaltenango era nombrado y se auto adscribía como un quetzalteco; uno de Totonicapán, totonicapeño. Adicionalmente, junto con el gentilicio, se distinguían por el vestido, que era distinto al de los otros municipios de su entorno. En las primeras décadas del siglo XX, típicamente cada municipio tenía un traje para los hombres y uno para las mujeres, por lo que era elemento de clasificación. La indianización del municipio durante todo el siglo XIX, y primer tercio del siglo XX, hizo posible otra vez la configuración de nuevas territorialidades étnicas, así como la reinvención del autogobierno indígena.

Pero, de nuevo, aires modernizadores intentarían romper ese equilibrio logrado entre territorio, identidad, gobierno indígena y municipio. Nuevos esfuerzos integracionistas desplegados en los dos primeros tercios del siglo XX volverían a intentar desestructurar a los «municipios indígenas» que se habían configurado. Los gobiernos nacional populares que buscaban la integración nacional en las primeras décadas del siglo XX promovieron la disolución de las identidades de los pueblos indígenas. La asimilación de sus formas de gobierno propio fue vista como parte de esta estrategia política. En México, ^{Gonzalo Aguirre Beltrán (1991)}, antropólogo indigenista, visibilizó la importancia de que el «municipio libre» -el municipio constitucional del México posrevolucionario- tendría en la cruzada integracionista. Lo dijo con las siguientes palabras:

Esta integración ha sido una de las motivaciones vehementes de la Revolución … Una de las medidas de mayor trascendencia fue la de otorgar a las comunidades [indígenas] una autonomía de gobierno dentro de los módulos generales fijados por la Constitución al regir el municipio libre. La mayoría de las comunidades indígenas, su gente y el territorio que ocupa, constituyen en la actualidad municipios libres (^{Aguirre 1991: 17}).

El autor no ignoraba que la instauración del municipio libre tenía la consecuencia de eliminar a los gobiernos indígenas considerados como «propios» por los pueblos indígenas. En sus palabras:

La Revolución, no obstante el aparente fracaso del municipio libre en estas comunidades, sostuvo como meta invariable la forma de gobierno por ella elegida y negó a dichas comunidades el derecho a gobernarse conforme a sus patrones tradicionales. Esta política puede parecer incongruente a quien ignore que el movimiento revolucionario de México persigue como objetivo primordial la integración de una comunidad nacional en que todos sus miembros participen de los beneficios de una cultura común. Al contradecir la ficción liberal de la igualdad de los mexicanos la Revolución sacrificó, además, el principio de libre determinación de los pueblos para regirse conforme a sus propios patrones, pues consideró más valiosa meta la consecución de la unidad nacional como requisito ineludible en el logro de un progreso efectivo y de un modo de convivencia mejor (ibídem, pp. 55-56).

Esta tendencia no se modificó durante todo el siglo XX. Por el contrario, regímenes autoritarios del Estado nacional popular impusieron de manera vertical la institucionalidad estatal mediante políticas autoritarias de integración (^{Robles 2002}). En México, el municipio fue también en esa ocasión terreno de disputa. De esta manera se le vio como un espacio democrático para la realización de los derechos de ciudadanía; no fue circunstancial que a la institución municipal que naciera con la nueva Constitución de 1917 se le llamara «municipio libre» (^{Chevalier 1989}). Se recuerda que durante casi setenta años el PRI intervino para seleccionar a los miembros de los concejos municipales en las regiones indígenas, de tal forma que respondieran a los intereses gubernamentales, haciendo del «municipio indígena» una institución funcional a los intereses gubernamentales. Este fenómeno fue estudiado por ^{Rus (2004)} en el municipio de Chamula, región Altos de Chiapas. El autor observó que aunque el «gobierno indígena» se mantenía, el perfil de los funcionarios en el ayuntamiento municipal había sido cambiado, respondiendo a los esfuerzos integracionistas del México posrevolucionario.

Por esta intervención directa del Estado mexicano en el funcionamiento del gobierno local constitucional fue frecuente que en los pueblos indígenas del altiplano chiapaneco -y como tendencia general- permanecieran vigentes dos instituciones de gobierno local indígena: la del viejo cabildo -el llamado «gobierno tradicional» o de «usos y costumbres»-, que se encargaba de la gobernabilidad interna y de su comunicación con los dioses ancestrales; la del ayuntamiento municipal constitucional, que se hacía cargo de los vínculos con el exterior, y con las instituciones del gobierno federal y del Estado.

Así se llegó al final del siglo XX, en creciente proceso de debilitamiento del cabildo indígena y del gobierno comunal, que parecía fenecer. Hasta que la rebelión del Ejército Zapatista de Liberación Nacional, EZLN, y la expansión de las luchas autonómicas en el Continente; así como la instauración de un nuevo diseño de Estado plurinacional en Bolivia (^{Albó y Romero 2009}), volvieron a dar un nuevo respiro al antiguo -siempre nuevo- gobierno indígena.

MUNICIPALIZACIÓN EN CHILE

En Chile, el municipio adquirió especial importancia en las reformas económicas introducidas durante la dictadura de Augusto Pinochet (1973-1990). Los municipios fueron espacios para viabilizar las reformas económicas que la nueva fase del capitalismo neoliberal demandaba, así como la base de poder para su implementación (^{Mardones 2006}). En el periodo pinochetista se observan procesos de municipalización en todo el territorio nacional, en dos sentidos: por un lado, haciendo funcionales a los nuevos municipios que ya existían, adecuándolos al nuevo diseño del Estado y economía. Por otro lado, creando nuevos municipios, haciendo de la institución municipal un recurso para la reorganización del Estado. Siete nuevos municipios fueron formados en 1996, mientras que entre 2000 y 2004 se crearon otros cuatro.

La neomunicipalización en Chile, esto es, su trasferencia de prerrogativas, recursos y nuevas atribuciones, fue inicialmente una estrategia de desconcentración (^{Gundermann 2007}). El impulso de desconcentración a escala local en Chile no siguió una pauta progresista, sino que combinó un principio neoliberal de reducción del Estado con criterios tecnocráticos, que buscaban un aumento de eficiencia en la provisión de servicios - lo principal salud y educación, en niveles básicos-, entregando nuevas funciones a los municipios. Sólo más tarde, con la democratización iniciada durante la década de 1990, esos cambios tomaron la senda de reformas de descentralización -de la segunda generación de la reforma del Estado- en donde las exigencias de democratización fueron un factor relevante, como por ejemplo las reformas de 1992 relativas a la elección de alcaldes -presidentes comunales- y concejales -munícipes-. En ese proceso de democratización, el voto adquiere un nuevo valor, haciendo posible que indígenas asciendan al gobierno local.

Sin embargo, la municipalización y la reorganización territorial asociada no se realizó en Chile al tomar en cuenta a los pueblos indígenas como grupos sociales pertinentes para la definición de unidades territoriales comunales; salvo de manera fortuita como en Isla de Pascua. La definición de las jurisdicciones municipales omitió la impronta municipal de las pasadas configuraciones municipales. Más bien al contrario, dada la condición de proximidad de esos colectivos a las zonas de frontera -Perú, Bolivia y Argentina-, en donde se concentraba población indígena, el Estado había mostrado resistencia a formar municipios y a entregar la gestión en manos locales. Fue hasta la década de los noventa que la municipalización se extendió hacia esas regiones, pero sin que se inscribieran en la lógica de reconocimiento de territorialidades indígenas, sino en la «modernización de las reducciones indígenas» instaladas desde finales del siglo XIX, como un recurso funcional para el Estado que sustituyera la vieja forma de relación entre el Estado chileno y los pueblos indígenas (^{Foerster 2007}). En lo general, las comunas fueron establecidas según principios de definición por unidad territorial y funcional -unidad geográfica relativa, volumen de población, comunicaciones y accesibilidad-, y no sobre la base de la territorialidad étnica. Una comuna -municipio, en Chile- es un centro o cabecera político administrativa con características urbanas -ciudad pequeña o mediana, a veces pueblo- a la que se vincula un sistema de localidades y sectores rurales.

Pese a la carencia de voluntad gubernamental de reconocimiento de derechos, el proceso de «municipalización de los espacios étnicos» en Chile adquirió en tiempos de multiculturalismo connotaciones étnicas. Por ejemplo, en la región andina del norte de Chile la municipalización introdujo nuevas e inéditas dinámicas, favorecidas por el apuntalamiento de la minería y por la mayor integración nacional, resultado de nuevas vías de comunicación; con una mayor presencia de las instituciones nacionales. Entre otros se creó un nuevo escenario que modificó la organización social y las identidades. La instauración de los nuevos municipios en las regiones andinas de Taracapacá y Antofagasta introdujo de igual manera cambios, entre los que destacan el tránsito de «microrregiones campesinas» hacia la regionalización de una sociedad andina, que dibuja sus contornos con componentes étnicos (^{Gundermann 2004}).

La municipalización abrió una nueva coyuntura para los actores locales, favorecida por la revitalización del espacio municipal como resultado de las políticas de participación popular. La democracia electoral en la elección del gobierno local abrió la oportunidad para el juego político, lo que dio lugar a nuevos sujetos en este ámbito. Como consecuencia de las anteriores combinaciones, propias de finales del siglo XX y primera década del siglo XXI, los municipios constitucionales ubicados en regiones indígenas suelen estar gobernados por indígenas; sin que incluya el reconocimiento a las instituciones de gobierno indígena asumidas como ancestrales, dando lugar a un nuevo tipo de gobierno indígena, que comenzó a ser identificado con ciertos emblemas simbólicos que buscaban legitimidad en referentes ancestrales

Los actores que intervienen en las luchas por el control del poder local y en la gestión municipal hacen intervenir lógicas andinas y reglas del juego locales nuevas, así como factores, fuerzas, intereses y condiciones normativas externas. A una política local que se complejiza aceleradamente corresponden, entonces, sujetos andinos que se ven impelidos a adquirir capacidades sociales y culturales para actuar ventajosamente en tales escenarios para, se presume, favorecer a los propios, en un contexto de políticas indígenas por aumentar el control sobre la jurisdicción etnizada.

Al referirse al proceso de municipalización de las zonas andinas del norte de Chile, ^{Gundermann (2004)} advierte que el no reconocimiento a las instituciones de gobierno local y a sus propias formas de elección y nombramiento de autoridades es una de las limitaciones más visibles en ese país. No obstante se ha abierto la oportunidad para la irrupción de un nuevo tipo de gobierno municipal, así como nuevas formas de liderazgos locales como partícipes de la política local e incluso como organizadores de ella. En la perspectiva del autor, la base social de la municipalización del espacio andino no es una sociedad tradicional, sino una sociedad dinamizada por su inserción a la economía de mercado. Las sociedades andinas de inicios del siglo XXI son considerablemente más heterogéneas y complejas que en el pasado.

Al nacer el nuevo siglo, el municipio es un espacio en disputa en donde las luchas por la identidad pueden dar nuevos sentidos a las instituciones de gobierno local -mediante complejos procesos de etnizacion del espacio público-, ahora ajustadas a la lógica del neoliberalismo.

MUNICIPALIZACIÓN EN BOLIVIA

El caso boliviano es paradigmático. En el año 1994 este país tenía sólo una veintena de municipios, con una institucionalidad débil y localizada principalmente en las zonas urbanas.

Pero una nueva Ley de Participación Popular, LPP,⁷ emitida en el marco de un ambicioso programa de Reforma del Estado, implementado durante el periodo de gobierno del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997), favoreció una política de descentralización que incluía como componentes la creación de tres centenas de municipios, y políticas de participación. Antes de la reforma, el ordenamiento territorial era conformado por: departamentos (9), provincias (112), secciones de provincias (301), cantones (1,408). Los departamentos y las provincias contaban con un prefecto y un subprefecto, respectivamente; ambos designados por el nivel de gobierno superior -es decir, nacional y departamental-. Las secciones no contaban con un órgano de gobierno reconocido, aunque era allí en donde se refugiaban, de manera clandestina, las viejas instituciones del gobierno indígena: el cabildo, los ayllus, las markas, como gobierno de las comunidades. En los cantones existían corregidores que fungían como delegados de la subprefectura, así como agentes municipales electos por la población. En las capitales de provincias existían los alcaldes municipales. La base de la municipalización de LPP estaba constituida por las secciones provinciales -es decir, las comunidades- que fueron convertidas en municipios, creándose 200 nuevos municipios urbano rurales. Adicionalmente, otros viejos municipios se «reformaron», haciéndolos funcionales a la nueva lógica del Estado neoliberal. La suma de todos ellos alcanzó un total de 311 «nuevos municipios» (^{Assies 2003}).

La LPP fue polémica y muy cuestionada, a grado tal que en Bolivia se le conoció como «la ley maldita», así le llamaron algunos dirigentes de las organizaciones campesinas y sindicales del altiplano y valles (^{Albó 2002}); y se subraya en el origen vertical de la propuesta: «…la municipalización era todo menos una demanda social»; la municipalización fue más bien una «necesidad del Estado» (^{Assies 2003: 138}). Era parte de un proyecto internamente coherente de reformas modernizadoras de corte neoliberal, que proporcionaba un nuevo marco institucional para la provisión de servicios estatales de forma más eficiente. La LPP promovió y consolidó una forma específica de participación popular que articulaba a las comunidades indígenas, campesinas y urbanas, en la vida jurídica, política y económica. La inclusión de la población indígena a la institucionalización del Estado formaba parte de un proceso de disciplinización en torno al municipio y a un tipo de democracia: la liberal representativa. Para Assies:

El proceso de municipalización implicó la imposición por parte del estado de un patrón homogéneo sobre una realidad social sumamente heterogénea con consecuencias importantes para uno de los grupos supuestamente beneficiados por la Ley de Participación Popular: los pueblos indígenas. Puesto que hasta la promulgación de la Ley de Participación Popular el municipio era virtualmente inexistente en el país esta entidad tampoco existía como referente de identidad. Para los pueblos indígenas las referentes de identidad a menudo son el ayllu, la capitanía, etc. Para la población indígena-campesina el sindicato es una referente importante. La introducción de los municipios, a su vez subdivididos en distritos y cantones como base ideada para las OTBs, resquebraja estas formas de sociabilidad y de organización socio-política (^{Assies 2003: 148}).

Sin embargo, la institucional estatal no «bajó» de manera acrítica, sino que fue sometida a un proceso de apropiación realizado de manera reflexiva. Por esta estrategia, esas reformas fueron el origen de un profundo cambio en el camino hacia el empoderamiento comunitario y hacia el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, así como hacia la construcción de una nueva institucionalidad en la organización político territorial del Estado. Sin proponérselo, la figura municipal dotó a las comunidades indígenas de un instrumento para intervenir en la vida local y regional, ampliando su presencia en donde antes no había estado. Y como ocurrió en Chile, los actores locales aprovecharon la oportunidad de tener en sus manos las instituciones estatales y procedieron a su resignificación, incluso en algunos lugares a la indianización de esas instituciones.

El neomunicipalismo en Bolivia no solo dio lugar a nuevos municipios, sino también a nuevas escalas de autoridades, nuevas competencias y prerrogativas, en el marco de una estrategia de descentralización que aspiraba a restringir responsabilidades al Estado central. Una de las figuras creadas fue el Distrito Municipal Indígena, DMI, aplicada principalmente en aquellos municipios de tamaño extenso, cuyo gobierno municipal no era indígena, y que contenía dentro de su jurisdicción a comunidades indígenas. Era una manera de reconocer, y dar obligaciones y derechos, a la población y autoridades de esos niveles de la organización político territorial del país. DMI se reconoce como una instancia de la Administración que hace posible a comunidades más pequeñas asumir funciones municipales; por lo que se «aplican las costumbres en la gestión local».

No obstante, esa legislación sirvió para la gestión administrativa así como rápidamente fue asumida como autogobierno. LPP dotó a los distritos municipales de competencias; es la que se encarga de ejecutar los fondos públicos trasferidos desde el gobierno municipal, por lo que las autoridades tradicionales tienen aquí una participación significativa. De acuerdo con la Ley de Municipalidades: «Los distritos municipales son unidades administrativas integradas territorialmente dependientes del Gobierno Municipal, a partir de las cuales se deben elaborar planes de desarrollo humano sostenible» (artículo 163). Aun con el carácter vertical de la reforma, las figuras municipales fueron apropiadas con éxito en lugares en donde se había mantenido la organización ancestral de los ayllus, por ejemplo. Al paso de los años el distrito municipal indígena, en los lugares donde se formó, se fue configurando como una suerte de «municipio indígena», en la escala submunicipal, dando comienzo a una puja por la creación de nuevos municipios que solían esencializar sus discursos y etnizar su representación para legitimar su derecho al autogobierno, profundizando la diferencia. Este fue el caso del municipio de Jesús Machaca (^{Ticona y Albó 1997}).

En este mismo orden, la legislación boliviana reconoció con el nombre de Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) a las unidades submunicipales constituidas como sujetos de LPP, con personería jurídica, definidas como los sujetos de la Participación Popular en relación con los órganos públicos. Se reconoce como representantes de estas organizaciones a los hombres y mujeres, capitanes, jilacatas, curacas, mallcus -autoridades tradicionales- y secretarios generales de los sindicatos agrarios, según sus usos y costumbres. De acuerdo con la legislación, estos organismos participan en la ejecución de los fondos públicos y pueden ejercer facultades de control social.

LPP creó la figura de Comité de Vigilancia, CV, como un mecanismo de control social -y no así de fiscalización- en cada uno de los 314 municipios -antes llamados secciones de provincia-, rural y urbano. Fue concebido como un mecanismo que articula a OTBs con los gobiernos municipales. Las tareas de control social no son vistas solo como derechos, sino también como obligaciones. La Ley les daba la responsabilidad de vigilar la buena aplicación de los recursos municipales, y sus denuncias tenían carácter vinculante. Una denuncia bien documentada y verificada sobre malos manejos en el municipio podría tener como consecuencia suspender la asignación de recursos.

Esas competencias y pregorrativas fortalecieron el músculo del autogobierno indígena, dando inicio a un proceso de revitalización, cuyas consecuencias empujaron hasta hacer posible el cambio autonómico que ahora se vive en Bolivia. ^{María Eugenia Choque (2000)} ha llamado la atención sobre los cambios que han ocurrido en este país desde los últimos quince años, en especial lo relativo al fortalecimiento del ayllu, al alertar estímulos en la participación local y el fortalecimiento de las autoridades locales. En su perspectiva uno de los aportes del municipalismo es haber visibilizado regiones y localidades tradicionalmente inexistentes para el Estado central y los gobiernos departamentales, y de gobiernos locales comunitarios e indígenas que habían pervivido al margen de las decisiones del Estado. Aunque la crítica de los años ochenta fue válida, toda vez que efectivamente LPP provocó una acentuada atomización de la territorialidad indígena; sin embargo tal proceso a la larga hizo posible la formación de «micro poderes barriales», logrando una reterritorialización del poder indígena (^{Mamani 2006}).

Las trasformaciones en Bolivia movilizaron a la población en contra de las jerarquías criollas. Fortalecidos por el empoderamiento logrado desde abajo, los indígenas formaron cuadros que disputaron el poder en el ámbito regional y en las instituciones nacionales (^{Burguete 2007}). Un movimiento social fortalecido modificó la organización del Estado al dar nacimiento a una nueva Constitución, que profundizó el autogobierno indígena local. Desde 2009 Bolivia se reconoce como un Estado plurinacional,⁸ estableciendo un régimen de autonomía multinivel. La conversión de distritos municipales indígenas a rango de municipio autónomo es una de las tareas que actualmente ocupa a los actores sociales indígenas de ese país. En Bolivia se viven actualmente procesos de municipalización del gobierno indígena -al dar nacimiento a los municipios autónomos-, y a la indianización del municipio, al ser reconocido el gobierno indígena como autoridad legal de los nuevos municipios del Estado plurinacional (^{Albo 2010}).

Como ocurrió en Chile, en Bolivia el neoliberalismo exigió la reestructuración en la territorialidad del Estado, lo que trajo consecuencias diversas a los pueblos indígenas, con oportunidades y amenazas. Una vez más la institución municipal es un actor relevante. En Bolivia el nuevo municipio va más allá del municipio neoliberal, dando nacimiento a la figura del municipio autónomo y a la reindianización de sus instituciones. Como ocurre en otros países, la reindianización no supone la vuelta al pasado, sino la adecuación de esa institución a las realidades indígenas, así como a los ajustes que sufre el mismo Estado; toda vez que al final de cuentas, ahora como antes, el municipio forma parte de la organización estatal. Y mediante esta institución los pueblos indígenas suelen ser incorporados -o asimilados, según el caso- a la organización del Estado. Pero también, como Bolivia lo demuestra, es un espacio a través del cual los pueblos indígenas toman en sus manos el autogobierno local, obligando a la pluralización cultural del Estado. Los retos están de nuevo presentes.

NEOMUNICIPALIZACIÓN EN VENEZUELA

En Venezuela se produjeron procesos semejantes. En 1958, cuando cayó la dictadura de Marcos Pérez Jiménez (1952-1958), había 89 municipios, mientras que para el año 2004 su número se multiplicó hasta 336. Como en el resto de los países de América Latina, este proceso se produjo en la década de los ochenta y primeros años de los noventa. La Ley Orgánica de Régimen Municipal, LORM (1989), estableció el ayuntamiento como punto importante para la articulación entre el gobierno y sus ciudadanos, comunidades y grupos. El municipio se trasformó en portador y receptor de las ideologías de descentralización y reforma, tales como la reinvención del gobierno incorporando el principio de proximidad, la responsabilidad implícita y explícita de la visibilidad del gobierno, entre otros. La Ley preveía la creación de nuevos municipios al sumar un número de firmas ciudadanas que lo demandaran. Hubo tendencias de fragmentación de los grandes municipios, por lo que el área metropolitana de Caracas pasó de tres a seis municipios en el lapso de tres años (1989-1992).

En otro contexto, las políticas de descentralización, que incluye la reorganización político territorial y la creación de nuevos municipios en el territorio nacional, respondían a la otra cara de la moneda, que es la dimensión económica; en concreto, la expansión del capital trasnacional, el nuevo rol asignado a los Estados nacionales por la reforma del Estado, y más recientemente en esta nueva fase del capitalismo de reprimarización de la economía de América Latina. Para cumplir esos nuevos roles, el Estado se interesa por ampliar su presencia tanto institucional como regulatoria hacia nuevas regiones que antes no le eran prioritarias. Esto es particularmente relevante en zonas de interés para la inversión extranjera, como son las regiones selváticas repletas de biodiversidad, agua y, eventualmente, petróleo.

Esto es particularmente visible en el proceso de reorganización político territorial realizado por el Estado venezolano. En una estrategia de la reforma del Estado, en 1988 se emitieron dos leyes: la Ley de Descentralización y la Ley de Municipios. Estas leyes reforzaron el sistema político nacional para que los gobernadores y alcaldes fueran elegidos por elecciones populares (^{Lauer 2005}). En el año 1992, se llevaba a cabo en el país un proceso de reorganización territorial en el marco de Ley de Ordenamiento Político Territorial; en esa ocasión, el ahora estado Amazonas, situado al sur de Venezuela, fue constituido en el número veintidós del territorio federal. Al nacer como nueva entidad federativa se planeó desde el Congreso nacional la creación de siete nuevos municipios. Su demarcación inició en 1994. Antes, había un único municipio que era la capital en el Puerto de Ayacucho. Los siete nuevos municipios propuestos se expandían principalmente sobre regiones históricamente ocupadas por población indígena en la zona amazónica.

La historia de estos nuevos municipios hubiera sido semejante a las descritas para el caso boliviano arriba narrado; pero tres situaciones hicieron que adquiriera algunos matices: a) una fuerte lucha de los diecinueve pueblos indígenas de la amazonía venezolana que se opusieron a la demarcación municipal aprobada por el Congreso; b) la existencia previa de un articulado constitucional que establece que en Venezuela pueden funcionar y coexistir diferentes regímenes municipales -tipos de municipios-; c) y una exitosa estrategia jurídica de la Organización Regional de Pueblos Indígenas de Amazonas, ORPIA, ante la Corte Suprema de Justicia, que después de dos años reconoció el derecho de esos pueblos a participar en la división territorial de su entidad y anuló lo establecido en la Ley de División Político Territorial, con el argumento de que se realizó a espaldas de los interesados (^{Quispe 2005: 21}). Sobre esa base se llevó a cabo una nueva propuesta de reorganización territorial, y se conformaron nuevos cuerpos de autoridad local. Una nota informativa resumió el desenlace de las controversias constitucionales de la siguiente manera:

La [nueva] propuesta establece la creación de siete nuevos municipios, uno más de los decididos en la ley anulada, y se acogió el pedido de uno especial para los yanomamis, uno de los pueblos más antiguos del mundo y que vive entre Brasil y Venezuela. También se determinó promover una forma de gobierno colectivo, donde el alcalde es sustituido por un coordinador, «que actuara como un servidor que propicie la actividad y defienda los derechos de la comunidad», precisó Guevara... «Queremos tener un gobierno de las comunidades, con circuitos indígenas y consejos interétnicos, donde todos los pueblos tendrán sus representantes y que sustituirán a los ediles tradicionales...», abundó... (^{Gutiérrez 1997: 2}).

En febrero de 1995, ORPIA y sus aliados introdujeron en la Sala Plena de la entonces Corte Suprema de Justicia un recurso de nulidad, por inconstitucionalidad e ilegalidad, en contra de la Ley de División Político Territorial. En diciembre de 1996, casi dos años después, la Corte Suprema de Justicia dictó sentencia definitiva, la cual anulaba la ley promulgada y ordenaba la elaboración de una nueva ley que respetase los derechos de los pueblos indígenas. En noviembre de 1997, y tras la celebración del Primer Congreso Extraordinario de los Pueblos Indígenas en el que se legitimó el proceso de consulta en las comunidades indígenas, ORPIA entregó a la Asamblea Legislativa del estado de Amazonas un nuevo proyecto de ley.

En el alegato jurídico se denunció que la forma de municipalización que se había impuesto desde el Congreso nacional era de «municipios artificiales» que «separaban algunas etnias y forzaban a otras a convivir con rivales seculares», al tiempo que se violaban varios artículos de la Constitución nacional y la del propio Amazonas, que reconocen la existencia de la diversidad en los regímenes municipales en el país; así era legal que los amazónicos tenían derecho a decidir y a optar por un régimen municipal que les fuera culturalmente adecuado, proponiendo para ello la figura del «municipio ancestral». Entonces se definió que un municipio ancestral es aquel «respetuoso de los límites ambientales, la cosmovisión de cada pueblo, sus lugares sagrados y la gobernabilidad propia» (^{Gutiérrez 1997: 3}).

Sin embargo, la Asamblea Legislativa insistió en que la propuesta de ORPIA era apartada de la legalidad. Finalmente, en diciembre de ese mismo año aprobó la Ley de Reforma Parcial de Ley de División Político Territorial sin volver a tomar en cuenta el proyecto alternativo elaborado por las organizaciones amazónicas. No obstante, ordenó a la Asamblea Legislativa del estado de Amazonas abstenerse de cualquier actuación tendiente a aprobar una Ley de División Político Territorial que no se adecuara a los términos señalados en el proyecto de los pueblos y comunidades indígenas. Pero tal decisión no modificó de fondo la propuesta gubernamental, sino que condujo únicamente a cambios menores, manteniéndose las jurisdicciones ya establecidas. En la mayoría de los casos, la población indígena dispersa en una amplia zona, en poblados pequeños, quedó subordinada a municipios con cabeceras en donde predomina la población no indígena; lo que ha impedido el autogobierno municipal indígena. Excepto el caso de los ke’kwana, en el Alto Orinoco (^{Lauer 2005}).

Con esa decisión, el Estado venezolano ignoró las instituciones comunales de gobierno indígena, y tampoco aceptó sus formas de nombramiento y elección de autoridades, estableciendo los procedimientos electorales del sistema de partidos políticos. Ni siquiera reconoció la organización político territorial indígena tradicional de ocupación de la Selva, entre otros. El resultado fue la nulificación de la institucionalidad indígena previamente existente, siendo desplazada por la demarcación estatal (^{Quispe 2005}).

Es importante mencionar que la Corte recibió la protesta de ORPIA porque la Ley Orgánica Municipal de 1989 establecía en sus artículos 26 y 27 el reconocimiento a la diversidad municipal, y preveía la posibilidad de que se pudieran establecer diferentes tipos de municipios, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico, situación geográfica y otros factores de importancia. Dentro de la diversidad municipal se incluía aceptar la figura de «municipios con población indígena». Sin embargo, acotaba que independientemente del tipo de municipio todos ellos debían dejar a salvo los principios liberales, que establece que en todo caso será democrática y «responderá a la naturaleza propia del gobierno local» (^{Colmenares 2002: 201}). Por este «candado» el reconocimiento de la diversidad no alcanzaba, sin embargo, ir más allá del perfil del municipio republicano, lo que en los hechos coartaba cualquier reconocimiento de la institucionalidad del gobierno local indígena.

Al final del proceso jurídico y político, los siete nuevos municipios fueron establecidos tal y como estaba legalmente previsto, y respondieron al perfil definido por la institución municipal nacional. En la opinión de ^{Quispe (2005: 23)}, el problema principal residía en que el reconocimiento de un «municipio con población mayoritariamente indígena» no significaba la aceptación de la figura del «municipio indígena». En los hechos se trataba de la misma figura municipal, pero constituida encima de territorialidades que eran mayoritariamente indígenas, sin que tal elemento cuantitativo se tradujera en rasgos cualitativos.

Así las cosas, presionado por las políticas de la reforma del Estado, el viejo municipio se reconfigura, por lo que es posible hablar de una «neomunicipalización» en los territorios indígenas, toda vez que es hijo de los tiempos del neoindigenismo, multiculturalismo, neoinstitucionalismo y neoliberalismo. Los casos de Chile, Bolivia y Venezuela nos ilustran que la reforma municipal, como parte de la reforma del Estado, es un espacio de disputa en donde se dirimen los derechos de los pueblos indígenas, y existe ahí una posibilidad nada despreciable para el autogobierno. Pero también se encuentran los riesgos para la fragmentación y la profundización de la intervención de la normatividad estatal, ansiosa por tomar decisiones en campos que tienen que ver con los recursos naturales y los territorios indígenas. El municipio es una institución útil para esta intervención.