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Región y sociedad

versión impresa ISSN 1870-3925

Región y sociedad v.21 n.46 México sep./dic. 2009

 

Artículos

 

La política de desarrollo rural en la Unión Europea y la iniciativa LEADER, una experiencia de éxito

 

José Isabel Olvera Hernández*, Adolfo Cazorla Montero** y Benito Ramírez Valverde***

 

* Profesor–investigador asociado del Colegio de Postgraduados, campus Puebla, km 125.5 carretera federal México–Puebla, C.P. 72760. Puebla, Puebla, México. Teléfono: (222) 2 851 445 y 2 851 448, extensión 2205 y fax: (222) 2 851 444. Correos electrónicos: joseisabel@colpos.mx / jolver66@yahoo.com

** Profesor titular, Departamento de Proyectos y Planificación Rural, Escuela Técnica Superior de Ingenieros Agrónomos, Universidad Politécnica de Madrid, España. Avenida de la Complutense s/n, 28040. Madrid, España. Teléfono: (34) 913 365 838 y fax: (34) 913 365 835. Correo electrónico: adolfo.cazorla@upm.es

*** Profesor–investigador adjunto del Colegio de Postgraduados, campus Puebla. Correo electrónico: bramirez@colpos.mx

 

Recibido en septiembre de 2007
Revisado en mayo de 2008

 

Resumen

En los últimos 40 años ha habido una evolución en la política de desarrollo rural en la Unión Europea, con énfasis en la iniciativa llamada Liaison Entre Actions de Développement de l'Economie Rurale1 [Vinculación entre las acciones de desarrollo de la economía rural]. Son tres las etapas importantes que han marcado dicha política; cada una retoma los temas relevantes del periodo anterior y se agregan medidas nuevas con base en los objetivos prioritarios de los países que conforman la Unión Europea. Hay una relación directa entre la política de desarrollo rural y la de fondos estructurales, cuyo fin es mantener la cohesión social y económica entre los países de Europa y financiar las acciones con base en objetivos prioritarios. Según esta lógica se implementa la iniciativa mencionada, con un enfoque territorial, para atender las zonas rurales más atrasadas. El modelo ha sido exitoso en años recientes para alcanzar el desarrollo rural en los diversos territorios del bloque europeo.

Palabras clave: desarrollo rural, territorio, fondos estructurales, LEADER.

 

Abstract

This article describes the evolution of rural development policy in the European Union over the last forty years, with an emphasis on the LEADER (Liaison Entre Actions de Développement de l'Economie Rural) initiative.Three important stages have marked rural development policy. Each stage revisits the significant issues of the previous stage and new measures are added based on the priority objectives of the European Union's member countries. There is a direct relationship between rural development policy and structural funds policy, which seeks to maintain economic and social cohesion among the European countries, as well as finance actions based on priority objectives. The LEADER initiative is implemented according to this logic, with a regional focus aimed at less developed rural areas. In recent years, the model has been successful at achieving rural development in the diverse territories of the European Union.

Key words: rural development, territory, structural funds, LEADER.

 

Introducción

Actualmente, la política de desarrollo rural, impulsada por la Unión Europea (UE), busca la complementariedad eficaz entre los enfoques tradicional y moderno: el exógeno de carácter descendente y el endógeno ascendente, centrados en la dinámica de la valorización de los recursos locales, incluido el capital humano (Ramos y Delgado 2002). Este trabajo es una síntesis de la evolución de dicha política, muestra cómo se retoman e integran elementos diferentes que han permitido el desarrollo rural. En un primer momento se abordan las tres etapas más importantes que han marcado el camino para lograrlo. Se explica, consecutivamente, a partir de la década de 1960 a la fecha, la política y las reformas realizadas sobre los fondos estructurales en la Unión Europea, y como una medida en apoyo al desarrollo rural, con base en objetivos prioritarios, se enfatiza en la iniciativa LEADER, una experiencia que ha contribuido, de forma positiva, a alcanzarlo en los territorios atrasados de la UE, y al final se incluyen las conclusiones.

 

Desarrollo rural y su evolución hacia un enfoque territorial

En la UE el desarrollo rural tiene que ver con la gente que vive en este medio, ya que 80 por ciento del territorio europeo es rural (Agenda 2000; Ruralité Environnement Développement 2003), y en él habita 25 por ciento de la población total (European Commission 2003), y al incorporarse al bloque los 12 nuevos Estados la superficie rural se elevó a 90 por ciento (Fischer 2005; European Commission 2004), de manera que su política de desarrollo rural tiene un papel importante para mantener la cohesión territorial, económica y social, considerando el medio ambiente, la diversificación de las actividades económicas y la conservación del patrimonio.

Uno de los hitos importantes que redireccionó la política rural europea fue la publicación de El futuro del mundo rural, en 1988, que consideró los replanteamientos sectoriales hacia una orientación territorial; y según dicha lógica, ésta ha tenido tres etapas importantes:

• Evolución hacia un enfoque territorial

De acuerdo con Delgado (2001), antes de 1968 la ruralidad no era tema de debate en la definición de políticas europeas, pero entre 1968 y 1988 comenzó a debatirse de manera implícita, y fue con el Plan Mansholt en 1972 cuando se aprueban tres directrices socioestructurales orientadas hacia: a) modernizar las explotaciones agrícolas; b) promover la cancelación de algunas actividades agrícolas y c) mejorar la cualificación profesional de los agricultores.

En 1975 se aprueba la directriz sobre "agricultura de montaña y de laderas" en las áreas menos favorecidas. Por primera vez se pretende proteger los espacios naturales, responder a las necesidades de ocio y mantener un mínimo de población en el medio rural (Sepúlveda et al. 2003).

Por otra parte, se formuló el reconocimiento de la dimensión regional en política rural, una alianza entre la Comisión Europea y los Estados miembros, y la aprobación en el seno de la política agrícola común (PAC) de desembolsos económicos, para apoyar las actividades productivas en las zonas desfavorecidas (Delgado y Ramos 2003), el primer antecedente del enfoque territorial en política de desarrollo rural en la UE.

En 1981 se aprueban varios programas integrados de desarrollo, encaminados a mantener y estabilizar a la población en las áreas periféricas y , en 1985, con la publicación del documento Perspectivas Green Paper, se asienta la falta de visión de largo plazo en las políticas de desarrollo rural, la agudización de las disparidades regionales, el incremento en el costo de implementar la PAC y el deterioro ambiental y los posibles riesgos a la salud de los consumidores.

En 1986 se aprueba el Acta de Unificación Europea, con el objetivo de lograr una mayor cohesión económica y social para reducir las disparidades entre las zonas atrasadas y las más desarrolladas, el comienzo de una nueva política regional comunitaria.

• El surgimiento del enfoque territorial y la iniciativa LEADER

Con la publicación del documento El futuro del mundo rural, se pone de manifiesto la heterogeneidad de las zonas rurales y la multiplicidad de funciones, establece su importancia, y subraya que las características especiales de cada una pueden ofrecer alternativas para el desarrollo y la diversificación de las actividades económicas (Delgado 2001).

En este contexto, Saraceno (2000) señala que los programas para las zonas rurales no debían limitarse a promover la modernización de las estructuras agrícolas, sino al mismo tiempo impulsar un contexto más diversificado en las áreas marginales, ya que se trataba de planes territoriales y no sectoriales, dirigidos a toda la población rural, donde la heterogeneidad debía ser reconocida como un elemento positivo.

La iniciativa comunitaria LEADER I constituyó otro acontecimiento relevante en 1991, surgido como una medida de la política de desarrollo rural de la UE, su enfoque territorial consideró la participación de todos los actores locales, los involucró en la planeación y gestión de su propio crecimiento.

Aunque en 1975 ya se hablaba de desarrollo territorial, con LEADER I se acuñó el término y se puso en práctica,y por la experiencia favorable de 1994 surgió LEADER II, que introdujo dos elementos: a) el carácter innovador que fomenta el desarrollo de soluciones nuevas, específicas y diferentes, revalorizando los recursos endógenos y b) la cooperación transnacional, mediante la creación de redes para superar el aislamiento entre las zonas rurales.

LEADER fue la base de un nuevo modelo que incluyó: a) un enfoque territorial; b) una estrategia de abajo hacia arriba; c) un enfoque integrado; d) las alianzas horizontales; e) la colaboración en redes; f) un carácter innovador y g) la descentralización (Delgado y Ramos 2003), promovió la diversificación interna y la integración externa.

• La política rural europea actual: la integración de enfoques

Con la Agenda 2000 se inició otro periodo, se abrió un debate sobre cómo reformar la política rural europea, entre los problemas exógenos y endógenos, y se introdujeron elementos nuevos. El más relevante, el desarrollo rural como el segundo pilar de la PAC (Delgado y Ramos 2003), además de conceptos como: a) la multifuncionalidad de la agricultura, que implicó el reconocimiento entre los enfoques sectorial y territorial; b) la modulación, que supone la introducción de criterios de equidad y sostenibilidad; c) la importancia de la agricultura en el mantenimiento del tejido rural; d) la interdependencia de los problemas que atañen a las áreas rurales y la búsqueda de estrategias sectoriales combinadas y e) la complementariedad urbano–rural.

Por otro lado, en el marco de la Agenda 2000 surgió la iniciativa LEADER Plus, que considera dos aspectos: a) la cobertura de todas las zonas rurales de Europa, ya que se reconoce que sus problemas no están limitados a áreas específicas (Delgado y Ramos 2003) y b) el requerimiento de que las organizaciones de acción local (asociaciones jurídicas que resuelven problemas comunes) incluyeran un grupo representativo y balanceado de intermediarios de los diferentes sectores socioeconómicos del territorio (50 por ciento de participación en la estructura de la toma de decisiones), a fin de fortalecer la democratización de procesos y limitar el dominio de las administraciones locales (Delgado y Ramos 2002).

Este periodo se caracterizó por una tendencia hacia la integración de los enfoques de "arriba hacia abajo" (sectorial) y de "abajo hacia arriba" (territorial), en el diseño de los procesos de participación social (Sepúlveda et al. 2003).

En el cuadro 1 se resumen las etapas de la política de desarrollo rural en la Unión Europea.

La política de los fondos estructurales en la Unión Europea

Desde el establecimiento de los objetivos de la Comunidad Económica Europea (CEE), en 1957, la política estructural tuvo su origen en la creación del mercado común que debía garantizar el desarrollo de los miembros y eliminar las diferencias entre ciertas regiones.

Los fondos estructurales promueven reformas regionales, laborales o agrarias para disminuir en forma paulatina las diferencias entre las regiones y naciones del continente europeo, y son el instrumento para financiar la política de desarrollo rural y lograr una cohesión económica y social verdadera. Dichos recursos costean la infraestructura y desarrollo urbano, rural, social y regional en los territorios atrasados, trasfieren capital de los países ricos a los más pobres de la UE, para lograr una cohesión territorial (Pérez y Caballero 2003).También hacen lo propio con las llamadas iniciativas comunitarias, cuyo fin es ensayar métodos de trabajo dirigidos a paliar los problemas principales entre sus miembros, con base en objetivos prioritarios para impulsar el desarrollo rural (Chicharro 2003). A continuación se señalan algunas reformas trascendentales respecto a los fondos estructurales: el FEDER; el Social Europeo (FSE), el Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) y el Instrumento Financiero de Orientación a la Pesca (IFOP).

La reforma de 1988

Centró los fondos estructurales en objetivos prioritarios; antes cada uno funcionaba de manera independiente, y el fin era que para 1989 debían hacerlo coordinadamente. La reforma tuvo cuatro principios: concentración, cooperación, programación y adicionalidad.

La concentración se fijó en cinco objetivos prioritarios, que serían financiados por los fondos estructurales (véase cuadro 2); el 1, 2 y 5b, enfocados a escala regional y el 3, 4 y 5a, a todo el territorio de la UE. El objetivo 1 tenía que ver con las regiones cuyo producto interno bruto (PIB) por habitante era inferior a 75 por ciento, que era la media de la UE; el 2, con una tasa de desempleo superior a la media comunitaria y el 5b, con un nivel de desarrollo socioeconómico bajo, un índice elevado de empleo agrícola e ingreso bajo.

La cooperación se dio entre la Comisión Europea, el Estado miembro y las autoridades competentes, nacionales, regionales y locales designadas por el Estado, y se concentró en las fases de programación; desde la elaboración de los planes hasta el seguimiento y evaluación de las medidas implementadas. A cada país le correspondió la programación y gestión de los planes de desarrollo, que se llevaron a cabo durante la reforma (1989 a 1993). Por otra parte, la adicionalidad se vio como la aportación de una cantidad de recursos similar a la solvencia de los fondos estructurales por parte de los miembros, y así evitar el desvío de fondos para realizar gastos nacionales.

La reforma de 1993

Mantuvo los principios establecidos en la anterior, de tal manera que la concentración fue en los mismos objetivos, se ampliaron el 3 y 4, para hacer referencia a la adaptación de los trabajadores a los cambios industriales y a la evolución de los sistemas de producción. El objetivo 5a incluyó la modernización y reestructuración de la pesca; se creó el IFOP, y en 1995 se aprobó el 6 con la incorporación de Australia, Finlandia y Suecia, para atender las regiones con densidad de población muy baja, sobre todo en los dos últimos países.

Respecto a la cooperación, se amplió su campo de acción a los organismos competentes designados por cada Estado, incluidos los interlocutores económicos y sociales, que por la existencia de documentos únicos de programación durante este lapso se simplificó el proceso de las acciones; mientras que para el principio de adicionalidad y los problemas para su aplicación, se procedió de manera contundente, y cada Estado miembro mantuvo en conjunto sus territorios afectados; así como sus gastos estructurales públicos, al mismo nivel que el apoyo recibido por la UE para un periodo determinado.

La reforma de 1999

El propósito principal de ella fue la concentración y simplificación de las acciones de los fondos estructurales, los objetivos prioritarios pasaron de siete a tres (véase el cuadro 3). El 1 incluyó al 1 y 6 anteriores, el 2 al 2 y 5b y el 3 agrupó al 3 y 4.

Respecto a la cooperación, se reforzó entre la Comisión Europea y sus miembros, y la programación se realizó según un documento único, donde cada Estado elaboró su plan de gestión de recursos por siete años (2000–2006); y en relación con la adicionalidad, se estableció que se determinaran sus gastos estructurales públicos, que de manera conjunta se mantuvieron en las regiones objetivo 1.

Por otro lado, de las 13 iniciativas comunitarias que existían de 1994 a 1999, se redujeron a cuatro: a) INTERREG III, para promover la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional; b) LEADER Plus, dirigida a fomentar el desarrollo rural a través de iniciativas de Grupo de Acción Local (GAL); c) EQUAL, para impulsar prácticas de lucha nuevas contra la discriminación y las desigualdades de todo tipo en el acceso al mercado laboral y d) URBAN II, destinada a favorecer la revitalización económica y social de las ciudades y de sus áreas periféricas en crisis.

Ahora en la UE hay cuatro fondos estructurales que responden a los objetivos prioritarios de los miembros, cuyo fin es reducir las desigualdades de desarrollo y de nivel de vida de la población entre las regiones que la conforman; se describen brevemente a continuación:

El Fondo Europeo de Desarrollo Regional

Orientado a promover la cohesión económica y social, a través de la corrección de los desequilibrios regionales principales y de la participación en el desarrollo y reconversión de las regiones. Fomenta un crecimiento sostenible y la creación de fuentes de empleo, apoya los objetivos 1 y 2; contribuye a la cooperación entre los territorios fronterizos, así como a la transnacional e interregional, además atiende la regeneración económica y social de las ciudades y periferias urbanas en crisis.

Este fondo apoya las medidas comunitarias innovadoras, las de asistencia técnica; además, contribuye al desarrollo regional armonioso, equilibrado y sostenible con un grado elevado de competitividad y alto nivel de empleo; colabora con estrategias de crecimiento que garanticen una sinergia con los demás fondos; favorece a las empresas en el rubro de competitividad e impulsa al desarrollo, cultura y turismo. Ayuda a la tecnología, investigación e infraestructura de transporte, las telecomunicaciones, energía y desarrollo de redes locales, regionales y entre Estados europeos, también protege y mejora el medio ambiente.

El Fondo Social Europeo

Fomenta la lucha contra el desempleo, también la capacitación de los recursos humanos y su integración al medio laboral, a fin de promover el empleo, la igualdad entre hombres y mujeres, un desarrollo sostenible y la cohesión económica y social. Asimismo, impulsa la creación de empleos en el seno de la sociedad de la información a favor del progreso del lugar, incluidas las iniciativas locales y los pactos territoriales de fuentes de trabajo.

El FSE responde a las actividades de los miembros, que son plurianuales, enfatizando el establecimiento y promoción de políticas vigentes para combatir el desempleo, integra a los desocupados e incorpora a los jóvenes al mercado laboral, estimula la igualdad de oportunidades en éste, promueve la formación profesional mediante la capacidad para el trabajo, impulsa la mano de obra cualificada y el acceso de la mujer.

Por otro lado, el FSE está a favor de las innovaciones de proyectos piloto relativos a los mercados laborales, al empleo, a la formación profesional y a la asistencia técnica e intercambio de experiencias con efecto multiplicador.

El Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola

Financia la política agrícola y de desarrollo rural de la UE. Tiene dos variantes: FEOGA–Garantía, que ayuda con recursos las medidas siguientes: cese anticipado de la actividad agraria, disposiciones agroalimentarias, silvicultura, apoyo tanto a zonas desfavorecidas como a las de restricciones ambientales específicas y la FEOGA–Orientación, que financia la ayuda comunitaria en las zonas del objetivo 1, en relación con las inversiones en las explotaciones agrarias; colabora en la instalación de jóvenes agricultores y mejora la comercialización y transformación de productos agrícolas y adaptación y desarrollo de las zonas rurales, además de financiar la iniciativa LEADER Plus.

El Instrumento Financiero de Orientación a la Pesca

Atiende la pesca, acuicultura, transformación y comercialización de los productos pesqueros, sobre todo en los espacios costeros y en las cuencas fluviales en los territorios rurales enmarcados en el objetivo 1. Sus propósitos son: lograr un equilibrio entre la pesca y su industrialización; competitividad de las estructuras de explotación; abastecimiento y revaloración de los productos del ramo y la acuicultura y revitalización de las zonas de pesca, así como la potenciación de las sociedades pesqueras, la búsqueda de mercados nuevos, control equilibrado de la explotación temporal o permanente de la pesca y acciones innovadoras relacionadas con dicho sector.

Por último, un ejemplo claro del apoyo de las acciones de los fondos estructurales de la UE son España, Portugal, Grecia e Irlanda, que han mejorado su situación económica, y el ejemplo más claro es Irlanda, cuyo PIB por habitante pasó de 64 por ciento de la media comunitaria en 1983 a casi 90 en 1995 y a 118 en 2001. Esto no significa que se hayan superado las desigualdades entre las regiones, mucho menos entre Estados miembros (De los Ríos et al. 2003).

 

LEADER, un nuevo paradigma para el desarrollo rural en la Unión Europea

La iniciativa LEADER en la UE se inició como un modelo experimentador en alternancia al sectorial vigente hasta antes de 1991. Sus principios y componentes están bien definidos, y se han aplicado con efecto multiplicador en las zonas rurales. La claridad en sus objetivos y la forma de financiamiento (público–privado) han permitido impulsar el desarrollo rural, mediante la implementación de proyectos innovadores y la valorización de los recursos locales con potencial para dar valor agregado.

Principios y objetivos de LEADER

Según De los Ríos et al. (2002), los principios de LEADER son los siguientes: a) gestión local: una organización denominada GAL, establecida mediante una forma jurídica a escala local, y encargada de la definición (con la participación efectiva de los agentes locales) y de la aplicación de un plan de acción (programa de innovación rural); b) elaboración y aplicación de un programa de innovación rural en los distintos territorios (plan de acción local); c) multisectorialidad y búsqueda sistemática de vínculos entre acciones (estrategia global integral); d) cofinanciación de los planes de acción por la Comisión Europea, sus miembros o las regiones en forma de una dotación financiera y e) integración en red de los territorios implicados a partir de un observatorio europeo LEADER, con sede en Bruselas, y conectado con las unidades nacionales de animación.

Además, Chicharro (2004) menciona que por la participación social en un territorio LEADER, se destacan tres aspectos: a) el enfoque ascendente y participativo, b) el enfoque territorial y c) la articulación de los GAL.También señala que los principios de LEADER son parte de una estrategia de desarrollo integrada, sustentada en cuatro aspectos prioritarios: a) utilización de conocimientos y tecnologías nuevos a fin de incrementar la competitividad de los productos y servicios de los territorios; b) mejora de la calidad de vida; c) valorización de los productos locales (para facilitar el acceso al mercado) y d) valorización de los recursos naturales y culturales.

Según la Asociación Europea para la Información sobre el Desarrollo Local, AEIDL (1999), citada por De los Ríos et al. (2002), los componentes de la iniciativa LEADER son: a) el enfoque territorial, que permite delimitar un espacio homogéneo con base en sus recursos físicos–naturales, aspectos socioeconómicos y culturales; b) el enfoque ascendente, que propicia la participación de los agentes locales, teniendo en cuenta las realidades propias de cada territorio; c) el grupo de acción local, que se organiza como una asociación horizontal, integrada por instituciones públicas y privadas, y que además en ella están representados los actores principales de un territorio determinado; d) el carácter innovador de las acciones, mediante la valorización de los productos locales con potencial para dar valor agregado; e) el enfoque multisectorial, la confluencia de las acciones para evitar duplicidad entre las instituciones del territorio; f) la introducción de red y la cooperación transnacional, que incluye las relaciones entre el ámbito local y el mundo exterior (flujo de información y conocimientos) y g) el modo de financiación, la suma de capital por parte de la Comunidad Europea, los gobiernos nacional y regional y la aportación del capital público y de la iniciativa privada.

De acuerdo con esta perspectiva, la iniciativa LEADER se plantea los objetivos siguientes: a) fomentar las actividades innovadoras, demostrativas y trasferibles, que ilustren las vías nuevas que puede tomar el desarrollo rural; multiplicar los intercambios de experiencias y de conocimientos, a través de una red europea de desarrollo rural y apoyar los proyectos de cooperación transnacional que emanen de los agentes locales de las zonas rurales; b) impulsar una estrategia original de desarrollo económico integral y sostenible, basada en formas nuevas de valorización del patrimonio natural y cultural, en el crecimiento del empleo y la mejora de la capacidad de organización de las comunidades locales y c) ensayar un método de participación social que permita diversificar la economía rural, crear empleo (especialmente para jóvenes y mujeres) y mejorar las condiciones de vida de los territorios rurales, a partir de las estructuras locales en la gestión y administración de fondos públicos y privados.

Etapas evolutivas de LEADER

La iniciativa LEADER ha tenido tres periodos de aplicación práctica en los territorios rurales atrasados de la UE, por más de quince años ininterrumpidos. LEADER vincula a los agentes locales con el futuro de su territorio, y constituye el primer intento de poner a funcionar un enfoque nuevo, integral y ascendente (de abajo hacia arriba). La primera fase de LEADER I (1991–1994) marcó el inicio de una concepción nueva en la política de desarrollo rural en la Unión Europea, surgió como un modelo piloto experimentador que se aplicó en 217 territorios incluidos en los objetivos prioritarios 1 (áreas rezagadas) y 5b (regiones frágiles), cuya finalidad fue sacar del atraso a las zonas rurales desfavorecidas; así comenzó la iniciativa LEADER en la Unión Europea, para comprobar la validez de un modelo de desarrollo rural nuevo con un enfoque territorial ascendente, en alternancia al modelo sectorial (Cazorla et al. 2005).

De acuerdo con Pérez (2004), los apoyos considerados para el desarrollo rural por la Comisión Económica Europea en LEADER I, son: a) las medidas relativas al apoyo técnico para la elaboración de proyectos; formación profesional y ayudas a la contratación; turismo rural; valorización y comercialización in situ de la producción agraria, forestal y pesquera local; fomento del artesanado, pequeñas empresas y servicios locales que posibiliten la pluriactividad de los agricultores y de la población rural en general y b) las medidas relativas a patrocinios para la creación de GAL, puesta en marcha, formación de animadores, etcétera; cooperación para el equipamiento informático y telemático; asistencia técnica a los grupos e impulso a la integración de ellos en una red supranacional.

Por otro lado, las ayudas comunitarias concedidas en forma de subvenciones fueron gestionadas localmente, mediante procesos participativos por los agentes del territorio, denominados por primera vez Grupos de Acción Local (una organización que representa a los actores principales del territorio) responsables de aplicar soluciones innovadoras orientadas a promover proyectos de desarrollo rural.

Pérez y Caballero (2002) mencionan que los aportes principales de la iniciativa LEADER I fueron la movilización de los actores locales y el trabajo en red, orientado a la valorización del territorio y la diversificación de las actividades productivas y económicas. LEADER II se enfatizó en el carácter innovador que debían tener los proyectos financiados para el desarrollo rural, su finalidad fue explorar vías nuevas de crecimiento (García et al. 2005). Además de aplicarse en las zonas rurales prioritarias (objetivos 1 y 5b) de la fase anterior, se amplió a las zonas del 6 (de muy baja densidad de población), era un GAL por territorio, y cubrió más de 900 (Pérez y Caballero 2002; Pérez 2004; Cazorla et al. 2005).

En esta fase se priorizan dos aspectos fundamentales: a) la innovación que fomentó el desarrollo de soluciones nuevas, específicas y diferentes, revalorizando los recursos endógenos y b) la cooperación transnacional, mediante la creación de redes para superar el aislamiento característico de las zonas rurales (Sepúlveda et al. 2003). Por otro lado, De los Ríos et al. (2002) agregan como las novedades más importantes: a) la adquisición de competencias, que incluyó acciones como el diagnóstico del territorio, la motivación y la formación de la población que participó activamente en el proceso de desarrollo, elaboración de una estrategia y búsqueda de financiación y b) una red europea de desarrollo rural, medio permanente en el intercambio de las experiencias y de los conocimientos entre los agentes públicos y privados implicados en los proyectos de desarrollo rural en un territorio definido.

La tercera fase corresponde a LEADER Plus (2000–2006), la integración y confirmación de las experiencias anteriores, su cobertura se abrió a todas las zonas elegibles como rurales, donde cada miembro de la UE las definió con base en los criterios y objetivos de su política interior (Pérez 2004). La iniciativa mantuvo su función de laboratorio para la experimentación de enfoques nuevos de desarrollo integrados y sostenibles (García et al. 2005).

Sepúlveda et al. (2003) mencionan que LEADER Plus se caracteriza por dos aspectos: a) la cobertura hacia todas las zonas rurales de la UE, pues se reconoce que sus problemas no están limitados a áreas geográficas específicas y b) se estableció que los GAL incluyeran un grupo representativo y balanceado de intermediarios de los diversos sectores socioeconómicos del territorio (50 por ciento de participación en la estructura de toma de decisiones), a fin de fortalecer la democratización del proceso y limitar el dominio de las administraciones locales (Delgado y Ramos 2002; citado por Sepúlveda et al. 2003).

Las medidas de LEADER Plus se agruparon en tres capítulos, el I relativo a apoyar las estrategias de desarrollo rural territorial, integradas y piloto, basadas en un enfoque ascendente y en la cooperación horizontal, con énfasis en: a) uso de conocimientos y tecnologías nuevos a fin de incrementar la competitividad de los productos y servicios de los territorios; b) mejora de la calidad de vida en las áreas rurales; c) valorización de los productos locales con acceso al mercado de las pequeñas estructuras de producción mediante actuaciones colectivas y d) valorización de los recursos naturales y culturales. El II, concerniente a la cooperación interterritorial y transnacional y el III a la integración de una red única que contemplara a todos los territorios rurales de la UE, con o sin acceso a LEADER Plus (Diario Oficial de las Comunidades Europeas 2000; Pérez 2004).

En el cuadro 4 se resumen los temas clave en cada una de las etapas de la iniciativa LEADER.

Aportaciones de LEADER por medio de los Grupos de Acción Local

Los GAL son instrumentos participativos que ocupan una posición intermedia entre los agentes locales y la administración (Quintana et al. 1999); conocen los problemas, necesidades y oportunidades de la localidad, y disponen de recursos financieros de utilización ágil y autónoma. En ellos se incluyen todos los actores, públicos y privados, que participan de alguna manera en la economía y la sociedad locales. Éstos forman una asociación para definir los problemas y las estrategias a seguir, establecen un programa de acción, costos y formas de financiación disponibles para realizarlo en un periodo determinado. Los GAL se forman en un territorio elegido con base en las características homogéneas siguientes: físicas (identidad natural), económicas y sociales (identidad cultural), una superficie media comprendida entre 2 mil y 5 mil km2, donde la población no debe rebasar los 100 mil habitantes o 120 por km2, ni tener menos de 10 mil personas (García et al. 2005).

Una de las grandes novedades de la iniciativa LEADER radicó en que las ayudas comunitarias concedidas en forma de subvenciones son gestionadas localmente, mediante procesos participativos por los propios actores del territorio. De acuerdo con Leguen (2005), las iniciativas locales LEADER han impulsado el ingreso y el empleo en las áreas rurales, permitiendo la cohesión social entre sociedades públicas y privadas. En Irlanda, LEADER I ha hecho del desarrollo rural un instrumento de crecimiento de la ciudadanía y de la modernización política; mientras que en Austria la innovación aportada ha sido más reducida. En Suecia, los GAL han adoptado temas muy concretos sobre la igualdad de oportunidades para mujeres y hombres, y para los jóvenes y las mujeres en Finlandia.

Congruente con lo anterior, Jouen (2001) señala las siguientes como aportaciones de los GAL en la UE: la mejora de las condiciones de vida mediante el impulso de los servicios de proximidad en Francia, Suecia, Finlandia y Austria; la consolidación y reorganización de los servicios públicos en Italia, Gran Bretaña y Grecia; la modernización y renovación de los pueblos en Alemania, Dinamarca e Italia; la protección del medio ambiente en Suecia, Alemania, Dinamarca, España, Luxemburgo, Países Bajos e Italia; la diversificación agrícola y el establecimiento de los cultivos biológicos en Italia, Finlandia, Irlanda y Austria; el agroturismo, ya sea para los clientes de proximidad en Alemania, Bélgica, Luxemburgo, Francia y los Países Bajos o para los visitantes extranjeros en Finlandia, Francia, Escocia e Irlanda; el aumento de los ingresos disponibles para los habitantes rurales, mediante la diversificación y la valorización agrícola en Irlanda, Grecia, España y Portugal; la instauración de nuevas actividades económicas industriales o terciarias en Grecia, Francia, Italia, Irlanda y España.

Un ejemplo de la actuación de la iniciativa LEADER es España. Se menciona de forma breve, ya que es abordado ampliamente por Cebrían (2003), Cazorla et al. (2005) y García et al. (2005). LEADER es una relación entre los agentes públicos y privados de un territorio, para elaborar y efectuar una estrategia colectiva (Fischler 2000). Esta relación y participación de la población se formaliza en un GAL, reconocido bajo una forma jurídica, por ejemplo en LEADER II, de los 133 GAL formados en España, 62.4 por ciento de los casos (83 GAL) se constituyeron como asociaciones civiles, 15 (20) como sociedades mercantiles, 9.8 (13) como mancomunidades, 8.3 (11) en forma de consorcios públicos y 4.5 por ciento (6) como fundaciones.

En orden jerárquico, los órganos de gobierno y gestión de los GAL son: a) la Asamblea General, que rige y expresa la voluntad de asociación, cuyas funciones son aprobar y modificar los estatutos y el reglamento de régimen interno, controlar la gestión de la junta directiva, así como la elección de sus miembros y aprobar los presupuestos anuales; b) la junta directiva como órgano ejecutivo; su actividad principal es la gestión, selección de proyectos y concesión de ayudas; además de convocar las reuniones de la Asamblea General y controlar el cumplimiento de los acuerdos que allí se adopten; también somete los presupuestos a la Asamblea General para su aprobación, dicta normas interiores de organización y, en general, ejerce las funciones no asignadas a la Asamblea General y c) el equipo de dirección y gerencia constituye el órgano de gestión del GAL; su misión es mantener contacto con la población local y proporcionar el apoyo técnico a los promotores de proyectos, elaborar expedientes e informes y dar seguimiento a los planes en desarrollo.

Respecto a las etapas LEADER en España, la I cubrió las regiones objetivo 1 y 5b con 52 GAL, distribuidos en 17 comunidades autónomas, con una inversión de 387 millones de euros, con la participación de 53 por ciento de la iniciativa privada. Se benefició a 1 900 000 habitantes, y las medidas apoyadas en los proyectos con mayor inversión fueron: el turismo rural (81 por ciento del gasto total) con beneficio para 43 GAL; el apoyo a PYMES, artesanías y servicios y sólo cuatro GAL optaron por la ayuda de valorización de productos agrícolas.

La iniciativa LEADER II continuó patrocinando a las regiones objetivo de la I. Se incrementaron los GAL a 132 en las 17 comunidades autónomas, lo que abarcó 45 por ciento de la superficie nacional y 12 por ciento de la población total, con una inversión de 1 364 000 euros; 45 por ciento de inversión pública (28 de la UE y 16 de las administraciones nacionales), y cerca de 56 de la privada.Y debido al éxito de los proyectos respaldados en LEADER I, se siguió apoyando a las mismas medidas: la B3 (turismo rural) fue adoptada en 73 GAL (57.1 por ciento del total), seguida por la B4 (pequeñas empresas, artesanías y servicios) con 39.8 por ciento de los GAL, y la B5 (valorización y comercialización de la producción agraria) con 13.5 de los GAL, así LEADER II pone de manifiesto el aumento de zonas involucradas, consolidación del enfoque territorial, mayor integración de las actividades en los territorios y aumento del proceso en la cooperación y consolidación de la organización en redes.

Respecto a LEADER Plus, se extiende a todas las zonas rurales elegibles. En España se apoyó a 145 GAL presentes en las 17 comunidades autónomas, con lo que se cubrió casi 50 por ciento de la superficie total y 54.8 de los municipios españoles, y aunque no hay resultados concretos sobre el proceso, se espera que al menos se cumpla con lo establecido por la UE: utilización de conocimientos y tecnologías nuevos; mejora de la calidad de vida de la población rural; valorización de los productos locales y de los recursos naturales y culturales.

Instrumentos financieros de LEADER

García et al. (2005) mencionan que la financiación de la iniciativa comunitaria LEADER está sufragada por los tres fondos estructurales: el FEDER, FSE y el FEOGA–O y por una fuerte participación del sector privado.

El monto total para la iniciativa LEADER I fue de 1 155 millones de euros (Pérez 2004; Cazorla et al. 2005); 38.27 por ciento (442 millones) correspondió a la aportación de la Unión Europea (véase cuadro 5). Por otro lado, De los Ríos et al. (2002) señalan que la contribución fue de 36.10 por ciento (417 millones). Ambos datos muestran que en efecto el financiamiento de la UE fue superior al de los miembros y la participación privada.

De acuerdo con Pérez (2004), De los Ríos et al. (2002) y García et al. (2005), en LEADER II uno de los aspectos más novedosos fue el incremento de territorios financiados y la inversión comunitaria que ascendió a 1 755.15 millones de euros, con un monto total de 4 mil millones de euros, cuadruplicando el número de GAL (más de 900 grupos), favorecidos en esta fase; además, Cazorla et al. (2005) refieren que de la aportación económica de la UE, 900 millones de euros (51 por ciento del presupuesto), fueron destinados a las regiones objetivo 1.

Para el caso de LEADER Plus, la contribución total de la sección de orientación del FEOGA para el periodo 2000–2006 fue de 2 020 millones de euros a precios de 1999 (De los Ríos et al. 2002; Comisión Europea 2000; García et al. 2005), y con base en la disposición del reglamento general, la aportación del FEOGA a cada programa se indexó 2 por ciento anual hasta 2003, y se fijó a precios de 2003 para los años 2004 a 2006. Por otro lado, la Comisión Europea estableció que la ayuda del FEOGA sería como máximo de 75 por ciento del costo total subvencionable en las regiones del objetivo 1, y de 50 en las zonas no incluidas en él (Comisión Europea 2000).

En congruencia con lo anterior, la inversión total para LEADER Plus fue de 5 046.5 millones de euros, 40 por ciento correspondió a la aportación del FEOGA y el resto a las contribuciones públicas y privadas; sin embargo, Cazorla et al. (2005) señalan que la financiación de la UE con base en los GAL en 2003 (808 territorios), era ya de 2 105.1 millones de euros; 4.2 por ciento superior a lo programado.

Por su parte, De los Ríos et al. (2002) señalan que España recibió 23.11 por ciento de los fondos, que junto con Italia y Alemania erogaron 47.89 del total aportado por la UE a LEADER Plus.Y aunque hubo un incremento significativo en la inversión total en cada etapa de la iniciativa, la aportación de la UE se mantuvo inferior a 50 por ciento (véase cuadro 6), el resto fue cubierto con recursos económicos públicos y de la iniciativa privada. Respecto al número de GAL y la contribución de la UE, no hay un dato único, por lo que se sacó un promedio para asentar el porcentaje que le correspondió. Cabe resaltar que entre LEADER I y II hubo un incremento de 75.33 por ciento en la financiación de la UE, y 13 en LEADER Plus respecto a la II.

 

Conclusiones

En los últimos 40 años, la política de desarrollo rural en la Unión Europea ha transformado y replanteado varias reformas para mejorar las condiciones de vida de la población que vive en el medio rural, considerando los aspectos técnicos, económicos, territoriales, ambientales, plurisectoriales, culturales, sociales y participativos. Cada elemento ha sido el complemento en la sucesión de las políticas para dar respuesta a los problemas que enfrenta la población rural, con base en objetivos prioritarios que atañen a los miembros de la UE.

Por otro lado, cabe destacar que las políticas para lograr el desarrollo rural en la UE están directamente relacionadas con las de los fondos estructurales (FEDER, FSE, FEOGA e IFOP), ya que al mismo tiempo se crean o ya existen los recursos que van a financiar cada acción que permita coadyuvar al crecimiento de las áreas rurales consideradas fundamentales en Europa, mediante cantidades diferenciadas, según las prioridades por atender. La UE propone los fondos estructurales, al igual que la política de desarrollo rural, con base en sus objetivos esenciales, y asigna los apoyos económicos suficientes para que cada fondo cumpla con sus fines. En la parte operativa se crean las iniciativas comunitarias ad hoc financiadas por los fondos estructurales correspondientes, que respondan verdaderamente a los problemas más cercanos a la población.

La iniciativa LEADER integra los recursos potenciales regionales para dar valor agregado e impulsa la innovación, también ha influido en la generación de empleos, fortalecido y diversificado la economía rural y permitido la revaloración de recursos locales involucrando a la población en su propio desarrollo del territorio, con lo que ha logrando en cierta manera la integración y participación entre las instituciones públicas y privadas. Su forma de trabajo es con y desde la gente (de abajo hacia arriba), toma en cuenta su participación para la planeación, gestión y puesta en marcha de sus proyectos, y son los habitantes quienes deciden sobre las acciones de su propio desarrollo rural, lógicamente dentro del marco operativo previsto por ella.

La unión europea fija los apoyos para la operación de LEADER con base en objetivos por cumplir en las zonas rurales más atrasadas, de manera que su financiación ha sido garantizada al menos en 40 por ciento a dinero perdido (subvenciones) por los fondos estructurales y 30 por la participación de los miembros y los gobiernos regionales, el resto lo ha sufragado la iniciativa privada. Esta es una de las razones más significativas de que LEADER haya tenido cierto éxito (la suma de capital), sin contar el enfoque territorial ascendente que toma en cuenta la participación de la población local en la toma de decisiones para la planeación y gestión de los proyectos, además de una aplicación pertinente, eficaz e integradora de su estrategia basada en siete elementos clave para lograr el desarrollo rural: enfoque territorial, enfoque ascendente, partenariado y grupos de acción local, la innovación, enfoque integrado y multisectorial, formación de redes de comunicación y fuentes de financiación.

 

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Notas

Agradecemos los valiosos comentarios de los dos dictaminadores anónimos.

1 LEADER, por sus siglas en francés (García et al. 2005).