Artículos

 

Capital social y redes de políticas. Acciones públicas en la zona metropolitana de Monterrey, Nuevo León

 

Freddy Mariñez Navarro*

 

* Profesor–investigador de la Escuela de Graduados en Administración Pública y Política Pública, Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) , campus Monterrey.

 

Correspondencia:
Avenida Rufino Tamayo y Avenida Fundadores s/n Edificio EGAP,
oficina EP–604–B, Valle Oriente, C. P. 66269,
San Pedro Garza García, Nuevo León, México.
Teléfono: 01 (81) 86 25 83 57.
Correo electrónico: fmarinez@itesm.mx

 

Recibido en septiembre de 2006
Revisado en febrero de 2007

 

Resumen

Existe una relación entre el capital social y las redes de políticas, como puntos fundamentales para la definición de las políticas públicas, con participación de actores. En este caso se analizan datos empíricos del capital social en los nueve municipios de la zona metropolitana de Monterrey, Nuevo León. También, se identifican los contextos de las redes de políticas tanto en las acciones públicas de dichos municipios, como en el proyecto de Ciudad Internacional del Conocimiento. El artículo concluye que un enfoque de redes de políticas provee una herramienta útil para el análisis del proceso de las políticas públicas, y a la vez refuerza la eficacia y legitimidad de las acciones públicas.

Palabras clave: capital social, redes de políticas públicas, metropolización de ciudades.

 

Abstract

There is a relationship between social capital and policy networks as fundamental sites for public policy definition, with actor participation. In this article we analyze empirical data of the social capital in the nine municipalities of the metropolitan area of Monterrey, Nuevo Leon. We also identify policy networks in the public actions of the above mentioned area as well as in the International City of Knowledge project. The article concludes that an approach using public policy networks provides a useful tool for analyzing the public policy process, and simultaneously reinforces the effectiveness and legitimacy of public actions.

Key words: social capital, public policy networks, city metropolization.

 

Una puntualización

Hoy las acciones públicas, vistas como decisiones, no pueden entenderse sin actores y relaciones entre ellos. Este artículo se sustenta en el enfoque de la identificación de actores que se articulan en torno a preferencias, objetivos y recursos para la formulación e implementación de las políticas públicas. Este enfoque se basa en el estudio institucional, fundamental para comprender los procesos de interacción social. Así, las redes de actores se caracterizan por los elementos siguientes: a) ningún miembro tiene autoridad absoluta, es decir, todos tienen cierta autonomía; b) las decisiones se toman de manera conjunta, a través de comités en niveles múltiples y c) la red opera a través de decisiones, resolución de problemas, ganancias (pérdidas) o prestigios compartidos (Luna 2003).

Un punto importante en este artículo es la premisa de que el capital social es una pieza clave en la construcción y fortalecimiento de las redes de actores, ya que la interacción entre ellos es propiciada por las experiencias de colaboración diversas, la ayuda mutua y solidaridades en torno a problemas públicos en los distintos espacios sociales. Si se parte de que la riqueza de una sociedad se mide por la complejidad de su agenda y ésta es producida por su capital social, se puede afirmar que las acciones públicas se basan en redes de actores con habilidades para expresarse públicamente. En este trabajo se utilizarán de manera indistinta los términos redes de políticas o redes de actores.

 

Capital social y redes de actores: bases de la política pública

Son muchas las definiciones que existen sobre el capital social. Desde las aportaciones sociológicas de Pierre Bourdieu (2001), hasta las demostraciones sobre la participación política y el comportamiento de las instituciones de Robert P. Putnam (2001), pasando por los estudios en el campo de la educación y del capital humano de Coleman (2001), el capital social se ha posicionado como un concepto fundamental en las ciencias sociales. Hoy, son crecientes las publicaciones que aparecen alrededor de este concepto.

Mientras Bourdieu (2001) lo define como el agregado de los recursos potenciales y actuales, vinculados a la posesión de una red duradera de relaciones más o menos institucionalizadas de inter e interreconocimiento, o dicho de otro modo, la pertenencia a un grupo, en tanto conjunto de agentes que poseen propiedades y están unidos por vínculos permanentes y útiles, Coleman invita a ver el rol del capital social en la creación del capital humano. De esta manera, la definición está dada por su función, lo ve como una variedad de entidades distintas con dos elementos en común: "todas ellas contienen alguna dimensión de las estructuras sociales, y todas ellas facilitan ciertas acciones de los actores —bien personas bien actores corporativos— dentro de la estructura" (Coleman 2001, 51). Para Putnam, el capital social es cuando los ciudadanos, que tienen una red densa de compromisos cívicos, no sólo confían los unos en los otros, sino que también "producen buen gobierno, gobierno democrático, y lo que es más importante buen gobierno democrático" (Putnam 2001, 95).

Michael Woolcock y Deepa Narayan (2000) dejan ver las implicaciones del capital social en la formulación de políticas públicas, así como en el desarrollo. Esto lo explican cuando de manera crítica expresan que las principales teorías del desarrollo concibieron "las relaciones sociales como problemáticas, explotadoras, liberadoras e irrelevantes" (2000). El capital social, dice Putnam (2001), está empezando a considerarse como un ingrediente vital para el crecimiento económico en todo el mundo.

También Woolcock y Narayan (2000) precisan que los estudios fundacionales del capital social han sido la fuente de inspiración de la mayor parte de los actuales, e identifican los temas siguientes: familia y comportamiento juvenil; escolarización y educación; vida comunitaria (virtual y cívica); trabajo y organizaciones; democracia y calidad de gobierno; acción colectiva; salud pública y medio ambiente; delincuencia y violencia y desarrollo económico. En este artículo, el interés está centrado en el campo de la democracia y la calidad del gobierno, así como en datos sobre educación. De esta manera, con la visión institucional del capital social se rescatarían los conceptos clave, porque al ver que la capacidad de los actores sociales colectivos depende de la calidad de las instituciones formales, con las cuales funcionan (confianza generalizada, imperio de la ley y cualidades burocráticas), y al precisar que la sinergia entre gobierno y acción ciudadana se basa en la complementariedad y no en el reemplazo del Estado en la esfera pública (Arato 2001); lleva a afirmar que es allí donde la democracia recobra algo de su carácter participativo perdido. Y es así, puesto que en sociedades democráticas con capital social alto que tienda puentes a la prosperidad económica y al orden social; la eficiencia institucional, las redes, la cooperación y la confianza cumplen una función mediadora construida por el Estado, el sector empresarial y la sociedad civil. Estas visiones han traído consigo una evolución desde los estudios estadocéntricos, donde el Estado se ubica como actor predominante en las decisiones públicas, hacia un enfoque policéntrico de la sociedad, en el que los acuerdos informales y las relaciones interorganizacionales tienen un significado destacado.

Es importante resaltar que el esquema de gobierno tradicional (burocrático y centralista), enfrenta hoy dificultades crecientes, para reaccionar de manera eficaz ante un entorno cada vez más complejo, dinámico y lleno de incertidumbres. Si a esto se suma una sociedad civil cada vez más reflexiva y crítica, con valores y competencias nuevos, tanto la legitimidad de las instituciones públicas como la gobernabilidad se verían amenazadas. Ricard Gomà e Ismael Blanco (2002, 1) han sistematizado los problemas mayores de los gobiernos tradicionales:

1. Las crecientes dificultades de conocimiento, dado el intrínseco carácter incierto de la sociedad post–industrial, y el alto grado de fragmentación cognitiva que ésta implica;

2. La complejidad de los valores, intereses y preferencias en juego, que no sólo poseen múltiples sujetos, sino que son también ellas mismas cambiantes e inestables;

3. El carácter insostenible de la concepción jerárquica de los procesos de gobierno; y

4. La creciente interdependencia de problemas y de actores políticos, que cuestionan seriamente el modelo clásico de políticas públicas segmentado y unidireccional.

En ciudades que actualmente viven el cambio en sus estructuras sociales, laborales, familiares, demográficas y económicas, no sólo los valores y las pautas culturales se diversifican, sino también las formas de acción colectiva. Por ello, las políticas públicas deben reinterpretarse a la luz de estas nuevas transformaciones y relaciones sociales. El capital social entonces, producto de la interacción, se expresa de diferentes formas, bien por la vía institucional, donde la capacidad de los actores depende de la fortaleza y calidad de las instituciones que generan confianza y colaboración, o bien como formación del capital humano. De esta manera, se puede ver como la base de las relaciones institucionales entre sociedad y Estado.

El concepto de capital social se deriva de la premisa de que las redes sociales, generadas por los patrones de sociabilidad, constituyen una forma importante de éste, pues incrementan la confianza de unos individuos en otros y fortalecen su capacidad para vincularse en una acción colectiva, para resolver dificultades comunes o asegurar que los gobiernos tomen en cuenta algún tipo de problema "[...] El capital social puede ser visto entonces, como un producto generalizado de la cultura, incluyendo la cultura política, de las condiciones sociales que incluyen las instituciones políticas, y del comportamiento social que fomenta la confianza en las instituciones de todo tipo" (Hernández 2006, 196).

Primero se definirá el término política pública, que por ser expresión de decisiones colectivas democráticas, lleva a ver la relación cotidiana entre sociedad y Estado, que toma la forma de problemas y soluciones, demandas y ofertas, conflictos y arbitrajes, necesidades y satisfactores (Aguilar Villanueva 2003). La política pública se concibe como un conjunto de decisiones traducidas en acciones estratégicamente seleccionadas (dentro de un conjunto de alternativas, conforme a una jerarquía de valores y preferencia de los interesados) . Su dimensión es pública por el tamaño del agregado social sobre el cual inciden, pero sobre todo por su carácter imperativo, revestido de autoridad legítima y soberana del orden político. También se puede ver como una secuencia de acciones que conducen (o se traducen) a una respuesta más o menos institucionalizada, a una situación juzgada como problemática.

En este concepto se observa la incorporación de las decisiones, base de toda política (el conflicto está siempre presente); la existencia de acciones (la única política pública es aquella que se ejecuta: decisiones igual a acciones) y el alcance de lo público (legitimidad y autoridad del actor que la adelanta); así, implica lo que hacen los gobiernos y puede causar efectos positivos o negativos en la sociedad. Son varios los pasos o ciclos de la política pública; van desde la definición del problema y la agenda pública hasta el monitoreo y evaluación, pasan por el diseño o generación y selección de opciones y la gestión de la opción seleccionada.

El primer componente de una política pública es la definición de la problemática y la construcción de la agenda. Esto se refiere a un proceso que propone la identificación del problema por enfrentar, lo que implica una priorización y postura frente a otros que le son concurrentes. Charles D. Elder y Roger W Cobb (2003) han sistematizado este componente como construcciones sociales, que reflejan concepciones específicas de la realidad, por lo que está en juego la selección de los problemas y su definición, cuestión clave para la formación de la agenda.

Si la agenda se entiende como un proceso, se debe a dos hechos clave, primero, a que la capacidad de atención del gobierno es limitada, por lo que siempre hay más asuntos por atender que tiempo para considerarlos; y segundo, a que los problemas de política pública no son datos a priori, sino resultados por definiciones. Por ello, hay que ver al proceso como decisorio, y también a los flujos de personas (participación), de problemáticas o cuestiones, de soluciones y oportunidades. La agenda pública o del gobierno se define como "el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objeto de su acción, y más propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar" (Aguilar Villanueva 2003, 29).

El segundo componente del ciclo de una política pública se refiere a la selección y generación de opciones de política o el diseño de ella. Éste se entendería como el paso esencial para precisar el alcance y la complejidad de un problema, para diagnosticar cuáles son los puntos de apoyo de las diferentes opciones de acción. Para diseñar la política, Peter J. May (2003) considera esencial identificar las diversas opciones para enfrentar el problema detectado; avanzar sobre el cómo se quiere resolver; suponer una definición de líneas de acción, mediante un proceso de selección trasparente y racional, y respetar las diferentes posiciones, para que la selección sea consensuada dentro de un conjunto amplio de posibilidades entre los diferentes actores interesados, así como entre las dimensiones institucional, política y técnica, con predominio de esta última.

El tercer componente es la gestión de las opciones. Así, para llevar a cabo las acciones, hay que administrarlas, y la forma de realizar la gestión incide de manera importante en los resultados previstos. Una gestión efectiva y dinámica permite enriquecer los resultados, en función de las condiciones cambiantes del medio, y responder a su evolución permanente, y puede darse desde la sociedad con los actores gubernamentales. El cuarto y último componente es el monitoreo y la evaluación, que puede verse de dos formas complementarias: la primera, destaca la importancia de observar resultados obtenidos, pues son ellos los que dan sentido a las actividades anteriores y la segunda, reconoce que cada una de las actividades de la formación y gestión genera resultados; unos relacionados con el proceso mismo de formación de política y los otros con los intermedios o complementarios a los resultados finales.

Es importante destacar que la participación en las políticas públicas es clave para el fortalecimiento de la relación actores–gobierno. De esta manera, todos los individuos o grupos implicados en un proceso social, según Michel Crozier y Erhharh Friedberg (1981) pueden ser denominados actores. En consecuencia, se puede afirmar que éstos no son entidades abstractas, sino constructos sociales que pueden influir significativamente en la elaboración de políticas públicas. Pueden ser el poder (organismos del Estado), el sector privado, el saber (constituido por la universidad y las entidades que generan conocimiento) y la comunidad organizada. Por lo tanto, se vive en una era donde los cambios económicos, políticos y sociales suceden de una manera vertiginosa y compleja. Para ello, las relaciones entre el Estado, el sector privado y la sociedad civil son elementos indispensables. De esta manera, el gobierno ya no se constituye en el centro de las decisiones públicas, sino que debe proveer las condiciones para que los diferentes actores logren construirse en redes de políticas, cuya funcionalidad y legitimidad van a depender de la capacidad para afrontar temáticas diversas y satisfacer expectativas nuevas y de la profundización democrática en clave ciudadana y participativa, respectivamente.¹

En este sentido, el gobierno debe proporcionar las condiciones para que las empresas, tanto pequeñas, medianas y grandes, logren construirse en un ambiente de confianza, abriendo así la posibilidad de acceso de la población a la educación. En esta misma dimensión, la sinergia entre las universidades y las industrias locales es una actividad impostergable. Y por último, la participación de la sociedad civil en la esfera pública es de vital importancia.

De este modo, lo destacado de las redes de políticas estriba en que se han constituido en un paradigma nuevo en el estudio del proceso de hechura de las políticas públicas. A partir de esto, Börtzel (1998) ha planteado que el concepto de red se ha convertido en el "nuevo paradigma para la arquitectura de la complejidad", la define como un conjunto de relaciones relativamente estables, de naturaleza no jerárquica, que vinculan a una variedad de actores autónomos que comparten intereses relativos a una política e intercambian recursos para perseguir los objetivos compartidos, reconociendo que la cooperación es la mejor manera de alcanzar las metas comunes. Así, se pueden precisar tres rasgos básicos de una red de políticas públicas:

La no–existencia de un centro jerárquico capaz de fijar procesos de gobierno de forma monopolista. En positivo: la estructura multinodal de la red y la determinación relacional de procesos y resultados; la interdependencia. No se trata sólo de pluralismo, de más actores, se trata sobre todo de dependencias mutuas (heterarquías) entre estos actores en el momento de resolver problemas, perseguir objetivos y conseguir ciertos resultados; y una cierta institucionalización, en el sentido menos estructural del término. Es decir, la existencia de unas interacciones más o menos sostenidas con algún nivel de estabilidad y rutinización (Gomà y Blanco 2002, 4).

Entendido de esta forma, el funcionamiento de las redes de políticas se justifica por las razones siguientes: primero, la cooperación entre ellas puede sostenerse por mucho tiempo, a través de acuerdos tácitos entre sus miembros; segundo, en su interior se deben crear incentivos para la producción y diseminación de información; tercero, el carácter abierto de algunas redes reduce los costos de transacción y cuarto, ofrecen medios plausibles para la utilización e intercambio de recursos intangibles, como el conocimiento y la innovación tecnológica (Petrizzo 2004).

Börtzel (1998) ha hecho una distinción interesante sobre las redes de políticas. Una derivada de la escuela de la intermediación de intereses, y otra como una forma específica de gobernanza. La primera se ha utilizado para la hechura de políticas públicas sectoriales en muchos países, por lo que generalmente se contemplan como herramienta analítica, para examinar las relaciones institucionalizadas de intercambio entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil, permitiendo, por un lado, un análisis más detallado al tener en cuenta las diferencias sectoriales y subsectoriales y por el otro, el papel que juegan los actores públicos y privados y las relaciones tanto formales como informales entre ellos. Aquí, la suposición básica es que la existencia de las redes, que refleja el estatus relativo de poder de intereses particulares en un área política, influye (pero no determina) los resultados políticos. La segunda ve a la red de actores como un concepto analítico o modelo (especialmente en la disciplina de análisis), para connotar las relaciones estructurales, interdependencias y dinámicas entre actores en política y elaboración de políticas, con el objetivo de proveer una perspectiva de acción hacia objetivos comunes. Este concepto atrae la atención hacia la interacción de muchas organizaciones separadas que coordinan sus actividades, a través de interdependencias de recursos e intereses.

Es importante destacar que en el ámbito de los municipios conurbados, donde se podría mancomunar un conjunto de esfuerzos de políticas públicas, al enfrentamiento tradicional entre partidos o grupos políticos clásicos, se unen otros actores, gobiernos —federal y estatal—, municipios vecinos, organismos públicos de diversos tipos, privados —organizaciones de la sociedad civil—, que entran directamente en el proceso relacionándose con quienes toman decisiones, y con grupos o individuos con los que puedan coaligarse, obtener información o en los que influyan para obtener beneficios comunes. Visto así, sería imposible, si en los marcos institucionales no se identifican las responsabilidades de los intereses de los diferentes actores. Esto conduce a definir dos componentes de las redes de actores: uno lo constituye las redes temáticas (issue network), utilizado por Hugh Heclo en la década de los setenta, en su trabajo Las redes de asuntos y el poder Ejecutivo (2003), donde presenta algunos rasgos de redes de política (las temáticas):

1. Una red temática constituye un grupo donde los participantes comparten conocimientos relativos a algún aspecto de la política pública, en este sentido, sus miembros cuentan con la misma base de información, y tienen un conocimiento similar de una política y de sus problemas.

2. Las redes temáticas pueden o no formar un grupo de acción o con creencias comunes. A través de estas redes de personas, se reconocen unas a otras como conocedoras y expertas, o al menos como individuos que saben buscar respuestas.

En este marco, para el mismo Heclo (2003), las razones de la política democrática, que favorecen a las redes temáticas de políticas públicas son 1) La complejidad. La competencia política se basa en simplificar la complejidad en elecciones comprensibles y públicas; 2) El consenso. El propósito de la política democrática es llegar a consensos entre los diversos puntos de vista. La meta es alcanzar un tratamiento correcto de la cuestión; 3) La confianza. Los verdaderos creyentes son los activistas de las redes, que se movilizan alrededor de determinados asuntos de política y el cierre. La genialidad de una política democrática es su capacidad para llegar a soluciones pacíficas a través del voto, poner término al debate y comenzar la acción.

El otro componente se identifica con las comunidades de políticas (policy community): "Este es un concepto que ayuda a visualizar una red particular de actores en una situación relativamente estable en su forma de integración y en su estrategia de acción" (Cabrero 2006, 276).

Así, mientras que en el primer componente los actores se identifican para intervenir en la política pública (desde la agenda hasta la evaluación), en las comunidades de políticas debido a un "consenso subyacente", la deliberación interior es menor para intervenir en ella.

 

La zona metropolitana de Monterrey y el capital social. Algunos datos empíricos

En la zona metropolitana de Monterrey (ZMM) se observa, a través de datos empíricos, el conjunto de relaciones sociales e institucionales que permiten orientar el análisis de la política pública, basado en redes de actores. Cabe destacar que esta zona se ubica en el estado de Nuevo León, y está compuesta por nueve municipios: Apodaca, García, Escobedo, Guadalupe, Juárez, Monterrey, San Nicolás de los Garza, San Pedro Garza García y Santa Catarina. El gobierno del estado, en su Programa Sectorial de Desarrollo Urbano propone las estrategias y acciones para la ZMM.² Además, en 2004 se aprobó el decreto que establece el Programa Regio Metrópolis para el área metropolitana.

También es importante aclarar el concepto de metropolización urbana o zona metropolitana, para entender el fenómeno de sociabilidad, capital social y redes de políticas públicas. María Concepción Barrero (1993, 58), afirma que los espacios metropolitanos surgen de la necesidad de coordinar acciones públicas sobre el territorio y prestación asociada de servicios municipales. Así, "[...] la zona o área metropolitana se podría definir como por la continua movilidad e intercambio entre los lugares de residencia, trabajo y ocio en un espacio en el que comúnmente coexisten varios términos municipales".

El Gobierno de Nuevo León (2004), en el programa sectorial urbano define la metropolización como la "dinámica espacial generada por los cambios producidos en el modo de producción que implica la asociación tendencial o inducida de redes de ciudades o aglomeraciones urbanas, constituyendo un conglomerado urbano con características comunes; económicas, sociales, funcionales y productivas, que definen flujos de bienes, personas y recursos financieros". En Nuevo León, la ZMM se podría concebir más como un concepto extra jurídico, puesto que esta área connurbada no apunta a formas de gobierno y de organización características de tal espacio. De esta manera, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos aclara esta afirmación en el apartado I del artículo 115, cuando establece que "Cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del estado".

Hay que aclarar que si la zona metropolitana necesita coordinar acciones públicas en varios municipios conurbados, es útil afirmar que la sociabilidad debe constituirse en un hecho clave para la metropolización, ya que su condición, la relación social, es generada por la disposición del ser humano de establecer intercambios, relaciones interinstitucionales e interacciones en la experiencia urbana (Giglia 2001). Ello es importante, ya que se produce un capital social alto que tienda puentes a la prosperidad económica y al orden social; así como redes de cooperación y confianza, sinergias y ayuda mutua, que cumplen una función mediadora entre el Estado, el sector empresarial y la sociedad. Sin esto sería imposible pensar en las redes de políticas, ya que la agenda pública —componente esencial en la hechura de las políticas— incorpora un conjunto de problemas que conciernen a los ciudadanos y actores con relaciones más o menos conflictuales o de consenso en un espacio compartido. Es decir, una red de políticas debe sostenerse en una red social densa llamada capital social en un espacio determinado.

Para analizar la información empírica de la ZMM, se presentan algunos datos que señalan la vinculación con la visión institucional del capital social. Vale destacar que la cuestión municipal en México está sustentada en el artículo 115 constitucional, que establece textualmente que: "Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio libre, [...]". El mismo artículo establece las funciones y servicios públicos de los municipios: "[..] agua potable, drenaje alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; alumbrado público; limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; mercados y centrales de abasto; panteones; rastro; calles, parques y jardines y su equipamiento; seguridad pública (policía preventiva y tránsito) [...]". También prevé la coordinación y asociación, previo acuerdo entre municipios, para la presentación más eficaz de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones. Según el índice de desarrollo humano (IDH) para México (PNUD), en el país existen 2 436 municipios, de los cuales 3 1 pertenecen a Nuevo León. Dentro de éstos, nueve conforman el área metropolitana de Monterrey. Para ver la importancia de esta área conurbada, se presentarán primero los datos poblacionales, del producto interno bruto (PIB) per cápita en dólares y de desarrollo humano (véase cuadro 1).

Al observar estos datos, se podría deducir que los municipios de San Pedro Garza García y San Nicolás de los Garza tienen el PIB per cápita más alto, que el de la entidad federal, y que el de San Pedro es muy superior. También, con el valor del IDH, estos dos municipios superan a Nuevo León y México. Si se comparan estos datos con los de Monterrey y Guadalupe, se ven diferencias no tan significativas. Sin embargo, sí lo son con Apodaca, García, Escobedo, Juárez y Santa Catarina. Esto lleva a pensar que los indicadores de salud y educación (base del IDH) , son diferentes en los municipios de la ZMM. No obstante, todo indica alguna prosperidad económica y social en los de mayor PIB.

Un punto importante al visualizar el capital social en el poder local es justamente la relación institucional como la participación política, la transparencia, el e–gobierno y la competencia electoral. En la ZMM, el comportamiento de estas variables remite al apoyo mutuo entre actores públicos y privados (partidos políticos y sociedad en general), especificado en los marcos legales. En el cuadro 2, se aprecia que la participación política pudiera estar ligada a la alternancia en los municipios; en los tres donde no la hay, la participación es baja. Pero, también en dos municipios donde no ha cambiado el partido político se ha experimentado participación alta (San Pedro Garza García y San Nicolás de los Garza).

Esta lectura remite a la relación entre los partidos, el muncipio y los ciudadanos. Es decir, ello se vería expresado por la práctica del "buen gobierno" o también por la relación clientelar. De esta manera, el control vertical —accountability (el que se da por el voto, bien para castigar o premiar a los gobernantes), ha estado activo en los municipios de alternancia y en los de alta participación y de no alternancia. Es importante destacar que los de la ZMM cuentan con gobiernos electrónicos que le permiten una mejor relación con los ciudadanos, en lo que se refiere a la información pública. En este sentido, un gobierno democrático, comprometido con la digitalización de sus servicios, tiene como potencial el cambio de la sociedad y de la administración pública, donde las demandas ciudadanas se dan con mayor participación. En otras palabras, el capital social y el informacional están empezando a ser vistos como ingredientes vitales para el desarrollo económico y social en todo el mundo, y para que el gobierno sea más participativo y eficaz (Mariñez Navarro 2005). Con base en el artículo 9 de la Ley de Acceso a la Información Pública de Nuevo León, los municipios deberán informar, a través de internet, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las leyes, decretos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de observancia general que le sean aplicables, convocatorias a concursos o licitación para obras públicas, presupuestos aprobados, cuentas públicas, balances generales, nómina para la retribución de los servicios públicos y otra información.

También, en la competencia política, un elemento importante para el fortalecimiento del capital social es la representación política de las mujeres, que refleja desigualdad con respecto a la de los hombres por principio de mayoría en cabildos y otros órganos de decisión municipal, como se ve en los cuadros 3 y 4. Los datos muestran que sólo en San Pedro Garza García se cumple con la equidad de género en dicho rubro. Donde existe mayor desigualdad es en San Nicolás de los Garza y Monterrey. En Nuevo León, la inequidad de género en representación política (diputadas, alcaldesas y senadoras) es de 7.48 por ciento; se ubica así en la posición 21 nacional (Garza Cantú 2005).

James S. Coleman ve al capital social como recurso para la acción, ya que es una forma de introducir la estructura social en el paradigma de la acción racional. De allí que establece tres tipos: las obligaciones y expectativas, los canales de información y las normas sociales. También relaciona los capitales humano y social; este último establece que dentro de la familia, es el que le abre al niño el acceso al capital humano del adulto, depende tanto de la presencia física de los adultos de la familia como de la atención que ellos prestan al niño. En la ZMM se observan cuatro elementos fundamentales relacionados con la educación: rango de edad que asiste a la escuela (6 y 24 años), tasa de asistencia escolar, la de afabetización y el índice de educación (véase cuadro 5).

Si —tal como plantea Coleman— personas con más escolaridad ofrecen mayor capital social, por la tasa de asistencia escolar vista en estos datos, se puede percibir el tipo de relaciones sociales e institucionales en el ámbito educativo en los municipios. En este sentido, García, Juárez, Santa Catarina y Monterrey presentan las tasas más bajas de asistencia escolar. En cuanto al índice de alfabetización, Santa Catarina, Monterrey, Juárez, Escobedo y García no superan la tasa de la entidad federal, que es de 96.93 por ciento. Es importante destacar que en San Nicolás de los Garza, Apodaca y San Pedro Garza García las tasas de asistencia escolar y de alfabetización son las más altas de la ZMM.

 

Redes de políticas en la ZMM

Si se parte de que los espacios metropolitanos surgen de la necesidad de coordinar acciones públicas sobre la prestación asociada de servicios municipales, se pueden asumir tres situaciones:

1. La incorporación de otros actores más allá del ámbito local;

2. Servicios públicos establecidos en el apartado m del artículo 115 constitucional, pero mancomunados debido a su complejidad y

3. Temas de la agenda pública ampliada, es decir, problemáticas que sobrepasan las funciones básicas constitucionales, establecidas en el artículo 115, y que han implicado actores y recursos nuevos. No obstante, Enrique Cabrero (2003) ha señalado que los gobiernos locales en México han ampliado su visión y espacio de intervención, por lo que han expandido y profundizado su agenda de políticas públicas. Así, tres elementos caracterizan el ámbito municipal mexicano:

a. La construcción de la agenda tiende a diferenciarse entre una agenda tradicional y una agenda no tradicional de la acción municipal;

b. La conformación de redes de política tiende a ser más espontánea y volátil; y

c. Las etapas del proceso de política pública tienden a "compactarse" en el tiempo y en el espacio institucional y social (Cabrero 2003, 26–27).

Debido a la limitante establecida en el artículo 115 constitucional, que impide una autoridad intermedia entre el municipio y la entidad federal, en la ZMM se ha venido conformando una agenda pública orientada a construir un modelo administrativo mancomunado más que político —forma de gobierno—, es decir, un proceso de construcción de redes de políticas metropolitanas. Hoy Monterrey establece una agenda que incorpora temas como la ciudad del conocimiento,³ la competitividad, el medio ambiente, además de la planificación urbana, la seguridad pública y el uso del suelo. Ésta por supuesto incorpora otros actores —el municipio se convierte en uno complementario—, como agencias federales estatales, universidades, sector privado, algunos actores civiles, así como redes amplias de actores sociales, intergubernamentales e internacionales que negocian recursos de fuentes de gobierno y privadas.

 

Monterrey: Ciudad Internacional del Conocimiento. El intento por construir una red de políticas

Analizar la política pública de desarrollo, sobre la base de las redes de actores, como lo es la Ciudad Internacional del Conocimiento en Monterrey, Nuevo León, conduce a precisar su funcionamiento. Tal como se ha planteado, la política pública es el resultado de la interacción de varios actores que intentan influir en los procesos políticos en cuanto a la dirección de definición de estrategias. En consecuencia, un análisis de ellos implica centrarse en los patrones de relación entre actores, con la idea de resolver problemas o participar en programas públicos.

Si la Ciudad Internacional del Conocimiento está sustentada en el Plan Estatal de Desarrollo 2004–2009 del Gobierno de Nuevo León, y se ubica como el proyecto estratégico central para la transformación de la entidad federal, un factor esencial para el proceso de esta decisión es que debe englobar la discusión, aprobación y sobre todo su implementación.⁴ En este sentido, el proceso se debe realizar en un escenario en el que participan actores políticos, gubernamentales, políticos electos, también grupos privados, medios de comunicación y otros. Sin embargo, una limitante observada es la falta de arreglos institucionales entre actores involucrados, que garanticen la puesta en marcha del proyecto en el resto de este periodo gubernamental y en el siguiente en Nuevo León. Para esto se requiere que los actores prioricen sus objetivos, metas y recursos en la búsqueda de resultados claros en cuanto a una política pública de esta índole. En los talleres organizados por el Gobierno de Nuevo León y el ITESM sobre el tema de la Ciudad Internacional del Conocimiento en Monterrey, se ha llegado a un consenso en cuanto a este concepto:

La ciudad del conocimiento es una gran alianza entre los diferentes sectores de la comunidad para detonar una economía en la que el conocimiento es creado, transmitido, adquirido y usado más efectivamente por sus ciudadanos y su organización, con el fin de promover el desarrollo económico y social de la propia comunidad (Escuela de Graduados en Administración Pública y Política Pública (EGAP)–ITESM Workshop 2005).

Este concepto plantea un tipo de red de actores para una política de desarrollo, por lo que es importante delimitar los actores del proyecto. Según lo planteado, éstos serían los gobiernos de Nuevo León y el federal, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), los municipios de la ZMM, las instituciones educativas —Universidad Autónoma de Nuevo León (UANL) , el ITESM y la Universidad de Monterrey—, el sector productivo y la sociedad civil organizada. Por otro lado, aunque el Gobierno de Nuevo León ha celebrado un convenio con las instituciones educativas mencionadas, los tipos de relaciones entre los actores involucrados carecen del carácter multinodal de la red y la determinación relacional de procesos y resultados; de la interdependencia, es decir, las dependencias mutuas entre los actores involucrados en el momento de resolver problemas, perseguir objetivos y conseguir determinados resultados y de cierta institucionalización, que permita la existencia de interacciones sostenidas con estabilidad y rutinización. Esta situación hace que las dimensiones de la red no tengan sentido en cuanto a la cohesión, medida ésta por el número de interacciones existentes entre los participantes de la red; y por la frecuencia y volumen de los recursos, conocimientos y atributos por intercambiar.

Según José Ignacio Porras Martínez (2001), un tipo de análisis de la red de actores es el posicional, cuyo objetivo es analizar las propiedades relacionales de los diferentes actores en lo relativo al conjunto de la red. Así, uno de los principios relevantes que guían este análisis es la centralidad, que hace referencia al punto de la red en el cual se concentra el mayor número de recursos, funciones y competencias. En este sentido, los tipos de actores serían centrales, intermedios y periféricos. Para el caso analizado, el Gobierno de Nuevo León se constituiría en el actor central, no sólo por su iniciativa, sino por concentrar las funciones y competencias, así como los recursos de la red y del proyecto. Dejaría al gobierno federal, CONACYT, a las empresas privadas y universidades como actores intermedios, ya que podrían influir en forma discontinua en el centro de la red. Como actores periféricos —distante y con poca influencia— se encuentran las organizaciones de la sociedad civil y los municipios de la ZMM (véase cuadro 6).

Como se puede ver, la Ciudad Internacional del Conocimiento en Monterrey no es más que un proyecto de redes participativas, que implica el reconocimiento de una pluralidad de actores, pero que no ha podido articularlos en marcos organizativos comunes desde los cuales intercambiar recursos, negociar prioridades y tomar decisiones relacionadas con este proyecto público compartido. De allí la importancia de asignar un rol más importante a los municipios de la ZMM, ya que en ellos es donde se cimenta la sociabilidad y el capital social necesario para el fortalecimiento del proyecto. También, vale decir que, sin un capital social que vincule (bonding) internamente a cada uno de los actores, y sin uno que tienda puentes (bridging) entre ellos, este proyecto corre el riesgo de implementarse en términos jerárquicos, capaz de fijar procesos de gobierno de forma monopolista, negando de esta manera el concepto mismo de ciudad de conocimiento: "[..] un territorio geográfico en donde existe una sociedad debidamente articulada entre sí, y sus actores tienen un propósito común: participar en el desarrollo de una economía basada en el conocimiento" (Carrillo 2005).

 

A manera de conclusión

En el transcurso de este artículo, se observa que la ZMM necesita coordinar acciones públicas en varios municipios conurbados. En este sentido, la sociabilidad y la relación o el capital social —intercambios, conexiones interinstitucionales e interacciones— son clave al momento de identificar los problemas, componente importante para la definición de la política pública. También, se ha partido del análisis de que las redes de actores son de suma importancia para el proceso. Ello ha permitido ver la experiencia de las acciones públicas y particularmente el proyecto Ciudad Internacional del Conocimiento de Monterrey. Los actores diferentes intentan influir en el proceso de la política pública, entendida como la discusión, aprobación e implementación de las decisiones, así, el proceso es el resultado de interacciones complejas de diferentes formas de acción estratégica.

Al considerar que las redes de política pública existen debido a las interdependencias entre actores; que constan de una diversidad de ellos, y cada uno tiene sus propias metas, recursos, preferencias y objetivos; y que son relaciones de naturaleza más o menos duradera entre ellos, invita, en función de los objetivos de la Ciudad Internacional del Conocimiento, a construir la infraestructura urbana necesaria e incrementar la competitividad de los sectores gubernamental y privado, como eje del desarrollo económico de la entidad, a ver el proceso como interacciones sostenidas con cierta estabilidad.

Desde esta perspectiva, es de importancia primordial la intervención de los actores en redes participativas en el proyecto, pues implica el reconocimiento de su pluralidad, y disposición a articularse en marcos institucionales desde los cuales intercambiar recursos, negociar prioridades y tomar decisiones relacionadas con este proyecto.

Otro elemento que reforzaría un tipo de intervención para la eficacia de las acciones públicas del proyecto es la reivindicación de los nueve municipios de la ZMM. Su potencial desde el punto de vista socioeconómico, así como su capacidad generadora de capital social los hacen actores más que fundamentales, imprescindibles.

La interacción social se gesta en el espacio municipal, por la vía de las instituciones, donde la capacidad de los actores depende de la fortaleza y calidad de ellas, lo que genera confianza y colaboración o bien como formación de capital humano. El peso de la incorporación de los municipios ayudaría a lograr uno de los objetivos fundamentales de la Ciudad Internacional del Conocimiento: "proyectar internacionalmente la educación de calidad que se imparte en la entidad".

 

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Notas

¹ En algunos casos, se ha olvidado que el Estado continúa siendo un actor relevante, aunque no único en las redes de política, ya que por una parte la autoregulación social que desempeña tiene lugar según sus normas, vinculando así su control jerárquico con la autorregulación social; por la otra, el Estado en última instancia legitima las decisiones públicas y, finalmente, se sigue reservando la posibilidad de actuación legal en aquellos ámbitos cuyos actores no hayan alcanzado un acuerdo (Petrizzo 2004).

² La superficie metropolitana de Monterrey es de 3 293 km², con una densidad de 985 habitantes/ km² (inegi 2001). La ZMM tiene el tercer lugar nacional en extensión, por tamaño de población y dinámica económica.

³ Aunque la Ciudad Internacional del Conocimiento es un proyecto del Gobierno de Nuevo León, los municipios de la ZMM están involucrados como actores, con recursos o como un espacio contextual.

⁴ El proyecto Ciudad Internacional del Conocimiento busca consolidar a Monterrey como la primer tecnópolis en América Latina, cuyo desarrollo se basa en la generación y aplicación del conocimiento nuevo para la generación de valor agregado, es decir en la innovación, en las nuevas industrias de mente–factura. Además, el proyecto se propone desarrollar cinco sectores estratégicos: software y tecnologías de la información, biotecnología, nanotecnología, mecatrónica y servicios médicos especializados (Gobierno de Nuevo León 2005).